La tutela del patrimonio culturale tra effettività, ragionevolezza e sviluppo. Atti del Convegno organizzato dal Centro Studi Giuridici e Politici della Regione Umbria. Perugia, 21-22 novembre 2025 / Tavola rotonda
Conclusioni
di Marco Cammelli [*]
Il contributo analizza criticamente l’attuale sistema italiano di tutela del patrimonio culturale, evidenziandone le tensioni derivanti dall’ampliamento dell’ambito della tutela, dalla persistente centralizzazione e discrezionalità amministrativa e dalla crescente complessità dei rapporti tra tutela e sviluppo. Muovendo dai principi di effettività, ragionevolezza e proporzionalità, individua possibili direttrici di riequilibrio del sistema attraverso pianificazione, cooperazione istituzionale, indirizzi amministrativi e buone pratiche, con particolare attenzione alla tutela del paesaggio e al governo del territorio.
Parole chiave: patrimonio culturale; tutela; paesaggio; sviluppo; effettività; proporzionalità; discrezionalità amministrativa; governo del territorio.
Conclusions
The contribution critically examines the Italian system for the protection of cultural heritage, highlighting the tensions arising from the expansion of the scope of protection, persistent centralisation and administrative discretion, and the growing complexity of the relationship between protection and development. Drawing on the principles of effectiveness, reasonableness and proportionality, it identifies possible avenues for rebalancing the system through planning, institutional cooperation, administrative guidance and good practices, with particular attention to landscape protection and spatial planning.
Keywords: cultural heritage; heritage protection; landscape; development; effectiveness; proportionality; administrative discretion; urban planning.
Dopo le anticipazioni di Giuseppe Morbidelli sugli effetti speciali e immaginifici del mio intervento, che vanificano l’effetto sorpresa, e la riuscita sintesi degli elementi principali che condizionano il nostro tema appena svolta da Margherita Ramajoli, che per molti aspetti coglie l’esito dei nostri lavori, la cosa più saggia da fare sarebbe limitarsi ai ringraziamenti con l’impegno, condiviso con Giuseppe Severini e Giuseppe Piperata, che questi testi siano resi disponibili in tempo breve per la ricerca, la didattica e per chi nell’amministrazione e in sede giurisdizionale questi temi è chiamato ad affrontare ogni giorno.
Mi terrò dunque su un tempo più breve, dando atto della solida impostazione del convegno (documento preparatorio), della ricchezza delle relazioni dedicate alla tutela del patrimonio culturale nei due versanti dei beni culturali e del paesaggio, e dell’invito dei promotori dell’incontro di valutarne stato attuale e prospettive alla luce dei principi di effettività, ragionevolezza e sviluppo. Tutto questo, muovendo dai problemi attuali ed anzi traendone ragione per sottolinearne l’opportunità e l’urgenza di un approccio come questo, più equilibrato e realistico.
Prima però c’è un aspetto da sottolineare. Malgrado numerose innovazioni legislative operate dall’inizio del secolo (dal Codice alle cd leggi Franceschini degli anni 2014-2019), resto dell’idea che l’impianto della tutela del patrimonio culturale rimanga critico e, dato che in materia vi sono valutazioni diverse, mi soffermo brevemente su questo punto che condiziona la valutazione dei profili esaminati e le possibili proposte.
Il sistema italiano di tutela del patrimonio culturale, come e più di altri paesi proprio per la storica anticipazione e ampiezza (ecco il paradosso) degli interventi adottati, resta segnato dalla torsione dovuta all’azione combinata (e alle reciproche tensioni) di tre elementi diversi:
- la continua estensione in orizzontale (confini) e in verticale (contenuti) della materia e dunque degli interventi connessi, riferibile a più fattori quali il variare del perimetro considerato (Antonio Bartolini, Giuseppe Piperata), particolarmente evidente nel caso del paesaggio, specie nel “tutto il territorio è paesaggio” oggetto di condivisibili perplessità (Emanuele Boscolo, Patrizia Marzaro); l’evoluzione della natura dei beni; il moltiplicarsi dei soggetti a vario titolo e natura coinvolti, con l’inevitabile e crescente intreccio con altri interessi pubblici e privati; l’evoluzione delle situazioni giuridiche, ben visibile sul terreno dei diritti e relative titolarità; l’inevitabile e non sempre coerente evoluzione delle politiche pubbliche correlate;
- il sostanziale mantenimento della impostazione del sistema dalle leggi del 1938-1939, confermato in occasione della istituzione del Ministero nel 1974 e (sostanzialmente) del Codice del 2004: dalla concentrazione (e centralizzazione) sul MIC dell’intera parte regolativa e operativa della tutela alla tecnica normativa fondata su clausole generali e larga discrezionalità amministrativa (Nicola Aicardi) dotata di penetranti poteri autoritativi. Affidando il tutto, al di là di enunciati di principio spesso rimasti senza seguito (programmazione, indirizzi e linee guida, cooperazione) sulle puntiformi decisioni di (peraltro qualificati) apparati tecnico-professionali, proprio per questo geneticamente “separati” dal contesto nel quale sono chiamati ad operare. Il tutto sul presupposto risalente (e all’epoca, adeguato) di un ambito di intervento assai più contenuto e di un progetto di politica culturale concentrato sugli elementi più significativi (non solo del passato) di costruzione e difesa della identità nazionale;
- la difficile compatibilità reciproca tra queste linee, di un sistema cioè avanzato e motivo di orgoglio fino a metà del secolo scorso, ma fuori asse se riferito al nostro tempo, vale a dire a un contesto radicalmente cambiato: nel rapporto tra società e amministrazione pubblica e per le trasformazioni della forma di Stato, il pluralismo istituzionale al proprio interno e le forti complementarietà sovranazionali come da ultimo il Green Deal Europeo (Gian Domenico Comporti), l’intreccio sempre più evidente del patrimonio culturale con le più importati dinamiche politico-culturali (identità collettive), economiche (sviluppo) e tecnologiche del nostro tempo. A fronte di tutto ciò, un apparato che “sa”, che dispone in proprio di tutti gli elementi essenziali per valutare e agire e che al dunque sui versanti decisivi (relazioni centro-periferia e pubblico-privato) non ha bisogno di molto altro.
Al di là degli sforzi meritori di larga parte del personale, resta l’evidente squilibrio tra forte incidenza dei poteri autoritativi e un debole governo centrale del sistema: problematiche relazioni con le autonomie territoriali e non di rado con i propri “istituti” decentrati, insufficienza o omissione degli atti di indirizzo, limitati mezzi propri, scarsa sensibilità per le esternalità negative, significative carenze strutturali e funzionali in materia di disponibilità e gestione di dati.
Certo, molte cose sono migliorate in tema di organizzazione (autonomia musei) comunicazione o reclutamento e formazione del personale e altro, ma basterebbero anche meno criticità per concludere - certo sbagliando - che senza radicali correzioni di rotta venirne a capo resterà una missione impossibile, al più affrontata in modo estemporaneo sotto la pressione dell’urgenza e comunque con prezzi elevati. Tra i quali certo non possono mancare, ed è un dato emerso in più di un caso nel corso dei lavori, le incertezze che ne derivano e si ripercuotono sulle sedi giurisdizionali. Una parte delle ragioni della “creatività” della giurisprudenza amministrativa per tentare l’innesto di elementi di equità nel processo (Annalisa Giusti), trovano spiegazione proprio in quanto si è appena visto.
In ogni caso, e fortunatamente, le cose non stanno solo così. È proprio questo è il meritorio taglio dato all’incontro muovendo dalle indicazioni maturate dalla dottrina e dalla più attenta giurisprudenza degli ultimi anni e raccolte dal documento di base per opera di Giuseppe Severini, Paolo Carpentieri, Antonio Bartolini, Stefano Fantini e Pierfrancesco Ungari: le piste da seguire, vale a dire cura del patrimonio culturale e proporzionalità, e soprattutto effettività dell’operare specie in tema di paesaggio (pianificazione e gestione del vincolo, Patrizia Marzaro) a garanzia della realizzazione degli obbiettivi perseguiti e della affidabilità (e prevedibilità) dell’agire pubblico.
La premessa per uscire dalla prospettiva bloccata e conflittuale della concezione, tra l’altro istituzionalmente impropria oltre che perdente, del gioco a somma zero tra tutela e sviluppo secondo cui l’una finisce dove l’altro comincia e viceversa, è proprio quella di considerare gli effetti negativi che ne derivano su ogni lato: evidenti difficoltà della amministrazione, che non di rado si traducono nell’esercizio non proporzionato del potere di tutela, specie nell’imposizione e gestione dei vincoli; manifeste resistenze e diffusa insofferenza di privati e imprese ad accettare limitazioni; debolezza dei sistemi locali, estemporaneità dei frequenti interventi legislativi che per risolvere singoli problemi finiscono per complicare il quadro d’insieme e generarne altri di dimensione maggiore, a cominciare dalla incertezza sulle regole da applicare in sede amministrativa e giurisdizionale.
Senza cullarsi nell’attesa di irrealistici progetti di rifondazione globale del sistema ma anche senza scivolare nel pessimismo inerte, il filo conduttore dell’incontro è quello di attutire i contrasti e ridurre gli inconvenienti più gravi indicando una pluralità di misure o di pratiche che solo marginalmente appartengono al piano legislativo (un esempio riuscito è quello delle semplificazioni apportate nel 2017 al regime delle autorizzazioni paesaggistiche) mentre il cuore dell’attenzione si sposta nello spazio immediatamente successivo (piani, programmi, indirizzi, criteri, buone pratiche) e sull’operare concreto della amministrazione, dei soggetti coinvolti, nello specifico contesto ambientale dove grazie a prossimità, conoscenza ravvicinata, ragionevolezza e proporzionalità si gioca l’equilibrio tra tutela e sviluppo. Naturalmente uno spazio significativo alla discrezionalità, a questo punto più amministrativa che tecnica (Giuseppe Morbidelli) resta sempre, ma il passo avanti su molti temi attuali sarebbe significativo come nel caso delle aree per gli impianti di energie rinnovabili (Paola Chirulli).
Considerando che del quadro normativo generale e in particolare del Codice si è già ampiamente discusso anche di recente in occasione del ventennale della sua adozione (Aedon, 2/2025), è stato giusto concentrarsi su questi profili come mostrano le indicazioni emerse sul piano funzionale: Paolo Carpentieri per la cooperazione e la semplificazione, Nicola Aicardi sui parametri della discrezionalità, Stefano Fantini e Floriana Venera Di Mauro sulla proporzionalità nelle valutazioni di beni culturali e paesaggio ne offrono più di una conferma.
Nello stesso tempo tuttavia il discorso, né poteva essere altrimenti, si è allargato ai presupposti, alle discipline connesse, alla dimensione organizzativa e ai dati di fatto su cui come tutti sappiamo si gioca una parte altrettanto importante della partita e soprattutto all’effettività, nella quale confluiscono tanto il merito dell’intervento specifico quanto il senso stesso della disciplina (Giuseppe Severini, Patrizia Marzaro). È bene richiamarne i più significativi perché gli elementi emersi nelle relazioni e nella tavola rotonda, di varia natura e su diversi piani, vanno considerati nello stesso tempo risultati cui si è pervenuti e indicazioni di approfondimenti che restano aperti.
Per quanto attiene alle basi della disciplina, ad esempio, restano da tarare con più precisione concetti come il rapporto tra carattere culturale e implicazioni identitarie, spesso letti come indissolubili mentre l’uno non necessariamente implica le altre: nel paesaggio ad esempio si è proposto di tenere distinti gli spazi da trasmettere a chi verrà da quelli volti ad assicurare cura e bellezza architettonica a chi li abita (Emanuele Boscolo), con le evidenti e diverse implicazioni in termini di natura, regime giuridico e strumenti di garanzia.
Tra l’altro, il caso della architettura contemporanea ci aiuta a capire la disponibilità di spazi ulteriori in grado di integrare l’ambito della tutela culturale in senso tipico, specie quando impedita da limiti temporali come l’età della costruzione (stadio S. Nicola di Bari), o ad evitare il rischio di fughe in avanti (e il pensiero va alla ben nota vicenda del ristorante Alfredo e relativa adunanza plenaria del CdS) fino a trascurare alternative più appropriate al caso specifico: è il caso del governo del territorio e degli strumenti urbanistici ove esplorare la possibilità di forme integrative di tutela più idonee a coniugare il bilanciamento tra tutela, valorizzazione e possibilità di riutilizzo (Loredana Giani).
Sempre alla esigenza di chiarezza concettuale (e istituzionale) va riferita la necessità di superare gerarchie di interessi predeterminate ex lege, assumendo il risultato a cui si perviene anche come bilanciamento di interessi nel pieno rispetto del limite invalicabile che l’accompagna, vale il non sacrificabile rispetto del nucleo essenziale del bene stesso. Il che tuttavia, specie nel caso della tutela del paesaggio, richiede chiarezza e maggiore approfondimento proprio di questo profilo (Girolamo Sciullo).
Ancora, e da ultimo su questo terreno, serve maggiore sensibilità e chiarezza rispetto ad alcuni fattori chiave come il tempo e la scala territoriale e istituzionale nella sequenza delle diverse fasi: il che vale per il rapporto tra cooperazione - prima - e semplificazione - dopo - (Paolo Carpentieri) ma anche per il bilanciamento di interessi nel paesaggio, per Giandomenico Comporti da riservare esclusivamente ai vertici istituzionali (legislatore in primo luogo) mentre i rami bassi del sistema andrebbero attenersi ai soli dati oggettivi acquisiti. Tutti aspetti da discutere, naturalmente, ma in ogni caso da tematizzare.
Anche misure e tecnica legislativa sono state richiamate più volte: per contenere gli effetti uniformanti propri del Codice e avviare l’innesto nella disciplina di elementi di differenziazione per oggetti, ambiti e naturalmente regimi giuridici (Giuseppe Piperata). Gradazione tanto più necessaria, si noti, quanto più generalizzato ed esteso all’intero sistema resta il dato degli effetti limitativi (economici e funzionali) posti in netta prevalenza a carico del titolare, sia pubblico che privato, del bene (Floriana Rizzetto).
All’area della disciplina legislativa e più propriamente al contenimento della rigidezza e uniformità che condizionano l’adeguatezza del sistema e la sua effettività appartengono gli strumenti collocati nello spazio intermedio tra legge e operatività quotidiana in grado di assicurare il governo degli interventi garantendo flessibilità (piani, programmi, indirizzi) e responsabilità (controlli). L’assenza o la relativa debolezza di questi ultimi, anche quando legislativamente previsti, condizionano seriamente il funzionamento del sistema di tutela e soprattutto, per venire ai nostri temi, la possibilità di soddisfare le esigenze di effettività, ragionevolezza e sensibilità allo sviluppo.
Resta infine il rilievo non minore da riconoscere ad attenzioni e buone pratiche spesso determinanti non solo per il merito e il risultato ma anche per l’immagine proiettata e percepita all’esterno, specie su due versanti chiave: quello, specifico, delle aspettative e dell’affidamento dei destinatari dell’azione amministrativa e quello, più generale, della legittimazione del pubblico e delle sue istituzioni.
È il terreno delle virtù meno visibili, che vanno dalla l’attenzione da riservare alle esigenze di continuità nel funzionamento ordinario degli apparati e nel rapporto con i sistemi locali (specie in occasione dell’avvicendamento dei titolari di uffici periferici) alla dotazione di risorse e ai moduli organizzativi, compresa una adeguata formazione anche giuridica (Paolo Carpentieri). Ma ne vanno aggiunte altre, dall’uso appropriato di modalità tradizionali a partire dal contatto diretto e informale tra uffici (Piperata), perché la cooperazione comincia da qui, a modalità di ultima generazione e di potenzialità illimitata (intelligenza artificiale). A conferma che restano centrali la disponibilità e l’apprezzamento dei dati, indispensabili per la gestione ordinaria e per tutto l’arco delle fasi del procedimento e delle valutazioni da compiere: da quella dell’interesse culturale del singolo oggetto, ancor più difficoltosa senza conoscere quanti altri beni identici siano già presenti e adeguatamente protetti (Floriana Rizzetto) alla valutazione di impatto ambientale e alle prescrizioni da adottare (Floriana Venera Di Mauro).
Così facendo le derive e le tensioni di fondo richiamate all’inizio non sono certo interamente superate, ma è per questa via che si possono fare reali passi avanti: attutire gli inconvenienti più vistosi, aprire maggiori spazi, sperimentare nuove funzionalità e acquisire nuove risorse e utilizzare meglio quelle di cui già si dispone, il che non è secondario.
Questi erano gli obbiettivi dell’incontro e questo è avvenuto grazie all’apporto di tutti gli interventi: un motivo di più per essere grati a Giuseppe Severini, Antonio Bartolini e Paolo Carpentieri e naturalmente al Centro studi giuridici e politici della regione Umbria del quale proprio in questo periodo ricorre il 50° della istituzione.
Note
[*] Marco Cammelli, emerito di Diritto amministrativo dell’Università di Bologna, Via Zamboni 33, 40126 Bologna, marco.cammelli@gmail.com.