La tutela del patrimonio culturale tra effettività, ragionevolezza e sviluppo. Atti del Convegno organizzato dal Centro Studi Giuridici e Politici della Regione Umbria. Perugia, 21-22 novembre 2025

Introduzione al convegno

di Giuseppe Severini [*]

1. Cinquant’anni fa la Regione Umbria, con la legge regionale 26 maggio 1975, n. 38, con felice formula istituì “presso il Consiglio regionale” il Centro studi giuridici e politici: ente pubblico intermedio tra fondazione e associazione a partecipazione volontaria, luogo di confronto di idee e di ricerca.

In questo mezzo secolo, il Centro - con innumerevoli incontri, convegni, pubblicazioni, ricerche - ha promosso approfondimenti in ogni settore del diritto con incontri spesso di ampia eco. Giuristi di ogni estrazione - docenti universitari, magistrati, avvocati, dirigenti amministrativi, notai - vi hanno portato il contributo alimentando idee e sviluppi.

In occasione del cinquantesimo anniversario, il Centro ha organizzato un convegno di particolare attualità per la realtà di un settore di primario rilievo per il territorio regionale, noto per la bellezza e la ricchezza storico-artistica: e che già fu occasione di vari incontri tra cui merita particolare menzione quello, capitale, del 1986 sulla c.d. legge Galasso.

Con tema ora prescelto - “La tutela del patrimonio culturale tra effettività, ragionevolezza e sviluppo” - si intende trattare del rapporto tra l’irrinunziabile funzione pubblica di tutela del patrimonio culturale e il principio generale di proporzionalità e ragionevolezza che si vuole impronti ogni espressione dell’azione pubblica: e, per effetto riflesso, il rapporto tra le esigenze della conservazione dei valori culturali e quelle dello sviluppo.

2. La tutela statale delle cose d’arte e delle bellezze naturali riuscì, grazie alla mobilitazione dell’opinione pubblica, a divenire oggetto di espresse leggi solo dopo il lungo vuoto normativo che, con diversi danni all’integrità del patrimonio e molte polemiche, aveva connotato i primi cinquant’anni dello Stato nazionale. Le resistenze - che invocavano l’esclusività del diritto di proprietà e negavano la significazione collettiva dell’arte e del paesaggio - dovettero cedere di fronte all’insostenibilità delle crescenti lesioni. Nondimeno, ne è persistita una qualche latenza, insieme alla malcelata nostalgia di una proprietà libera da condizionamenti.

Negli ultimi tempi, questa residua insofferenza ha ritrovato alimento col diffondersi di pratiche pubbliche che non raramente si sono mostrate sproporzionate rispetto alla congrua cura dell’interesse conservativo.

Il superamento della ragionevolezza del sacrificio imposto che le ha connotate - come anche opposti casi di manifesto mancato esercizio della funzione - ha paradossalmente conferito loro nuova forza. Così oggi si assiste, a reazione a sua volta sproporzionata, a iniziative intese a restringere ex ante l’ambito o le modalità di applicazione della tutela.

Contro tali tendenze, da tempo sono sorte voci, consapevoli dell’incongruenza e preoccupate per possibili effetti boomerang. Perciò sono state adottate iniziative per escludere o semplificare la tutela nei casi di non sufficiente rischio di lesione dell’interesse pubblico. È, in particolare, il caso del d.p.r. 13 febbraio 2017, n. 31, di individuazione degli interventi esclusi dall'autorizzazione paesaggistica o sottoposti a procedura autorizzatoria semplificata; ovvero dell’art. 3, comma 2, del Codice dei beni culturali e del paesaggio (d.lg. 22 gennaio 2004, n. 42) come integrato dall’art. 46, comma 5, lett. a), d.l. 24 febbraio 2023, n. 13, conv. dalla legge 21 aprile 2023, n. 41, per cui “le funzioni di tutela sono esercitate conformemente a criteri omogenei e priorità fissati dal Ministero della cultura”, che sembra estendere gli “indirizzi di carattere generale stabiliti dal Ministero” per la verifica dell'interesse culturale di cui già parlava l’art. 12.

Quest’indirizzo tende a risolvere le questioni in via generale e astratta e, per i beni paesaggistici, si specifica anche nella vestizione dei vincoli e nella predeterminazione dei criteri di loro gestione nei piani paesaggistici. Ma è a sua volta contraddetto dall’innovativa, spuria apertura settoriale del giudizio tecnico-discrezionale al bilanciamento con altri interessi: bilanciamento che fatalmente soggettivizza e relativizza il giudizio e comporta un’ulteriore affievolimento della soglia di sicurezza giuridica, com’è patente riguardo al c.d. “interesse pubblico prevalente” circa l’istallazione di impianti da fonti di energia rinnovabile e per la localizzazione di opere pubbliche che incidono sul patrimonio culturale.

Queste pratiche di tutela differenziata, insieme al riemergere di quell’insofferenza, convergono nel mortificare il valore che la salvaguardia del patrimonio preserva per l’Italia - che ne è ricca per storia e conformazione - e che è fattore non solo di identità ma anche di sviluppo civile, sociale ed economico.

Il Centro studi giuridici e politici, con questo convegno del cinquantenario, ha chiamato al confronto su queste criticità alcuni tra giuristi che più hanno dedicato al settore le proprie attenzioni.

3. Il convegno si deve a una riflessione sullo stato attuale del diritto vivente del patrimonio culturale fatta mesi fa da un piccolo gruppo: il Presidente Pierfrancesco Ungari, il Consigliere di Stato Stefano Fantini, il Professor Antonio Bartolini e chi scrive. Ne è emersa l’opportunità di un confronto sulla sua concretezza e sul suo divenire ben più che sulla sua formulazione che, col Codice dei beni culturali e del paesaggio, ha ormai raggiunto un’organicità e una coerenza di particolari affinamento e solidità.

C’è invero quel qualcosa che impone al giurista di concentrare l’attenzione sugli aspetti più evidenti della realtà operativa: ed è il rapporto tra quel principio immanente di proporzionalità e ragionevolezza e l’esigenza di conservazione del patrimonio culturale. Non sempre, nei fatti, oggi sono congruenti. Eppure è questo che modella l’effettività del corpo normativo. Più che analizzare il dettato delle norme, si tratta allora di prendere in considerazione il modo della loro applicazione.

Alla base vi è il dato che quest’ordinamento di settore prende davvero forma soltanto tra 1909 e 1922: e che risponde al bisogno di diritto che nasceva dall’inedita trasformazione impressa ai traffici e alle consistenze materiali, economiche, sociali. È insomma un diritto di intima storicità, proprio perché eminentemente conservativo: ma si avvale di formule romanistiche ma, come il diritto commerciale o il diritto d’autore, non ha in quell’ambiente i suoi primi istituti.

La sua accettabilità, o se si preferisce la sua corrispondenza alla coscienza collettiva, si misura perciò per definizione con quell’insofferenza latente per quelle che in origine furono chiamate “limitazioni al diritto di proprietà”, prima di meglio assurgere a misurata coesistenza di diritti e poteri sulla stessa res.

Diverse esperienze portano oggi a queste riflessioni. Occorre allora misurarsi con quella corrispondenza, a evitare conseguenze indesiderabili di sistema: l’eccesso mette in tensione i valori, qui sta il tema di cui dibattere.

Il come si pone mano alle leggi non è, nei fatti, il medesimo di quando, benché il principio di proporzionalità non fosse giunto alle concettualizzazioni attuali, nei fatti veniva rispettato e gli allarmi, semmai, erano per la disapplicazione delle leggi in casi concreti. C’era un diffuso senso della misura nell’amministrazione preposta. Ma è un contenimento che oggi viene sovente smarrito. Viene a emergere un approccio burocratico, unilaterale, superficiale e al tempo stesso rigido. Alla raffinata teorica di M.S. Giannini, incentrata sul valore immateriale del corpus mysticum, sembra che nei fatti si vada sostituendo una visione banale, piatta, incentrata in modo sacrale sul mero corpus mechanicum, oserei dire feticistico. Si smarrisce così l’alto perché di questo ordinamento di settore, da mai dimenticare.

La cura, la conservazione, la salvaguardia, la tutela hanno ragione nel valore identitario del patrimonio culturale; non nella semplice consistenza materiale delle sue vestigia quale che si presenti. Questa considerazione dovrebbe essere presente in chi è preposto a quest’irrinunciabile funzione. È il perché una cosa viene sottoposta a tutela a rilevare: non il dato materiale di esserlo.

Si tratta di riflessioni che vertono essenzialmente sull’uso della discrezionalità tecnica. Il bilanciamento con altri interessi, proprio della discrezionalità amministrativa, non pare la risposta adeguata perché non è strumento atto a risolvere questi problemi: toglie sicurezza giuridica e trasferisce nelle imprevedibili mani del giudice la posizione della norma nel caso concreto.

La riflessione è dunque sul come va congruamente esercitata questa discrezionalità tecnica: per l’alto fine di ritrovare appieno la ragione che la rendeva domandata dal corpo sociale fino a farla scolpire in un principio fondamentale della Costituzione.

Note

[*] Già Presidente di Sezione del Consiglio di Stato.