La tutela del patrimonio culturale tra effettività, ragionevolezza e sviluppo. Atti del Convegno organizzato dal Centro Studi Giuridici e Politici della Regione Umbria. Perugia, 21-22 novembre 2025 / Tavola rotonda
Bilanciamenti in concreto e bilanciamenti valoriali nella tutela del paesaggio [*]
di Margherita Ramajoli [**]
Sommario: 1. Il (reale o apparente) mutamento del quadro normativo e il significato da attribuire all’interesse pubblico prevalente. - 2. Il bilanciamento necessariamente in concreto e la riserva di procedimento amministrativo. - 3. La dimensione giurisprudenziale delle tutele in conflitto e il bilanciamento di tipo valoriale.
Il contributo riflette sul rapporto tra tutela del paesaggio e sviluppo delle fonti rinnovabili, prestando particolare attenzione a tre aspetti. Il primo attiene al mutamento del quadro normativo, la cui reale portata non è di immediata percezione; il secondo concerne il bilanciamento dei differenti interessi in gioco e l’affermazione del procedimento amministrativo come strumento giuridico preferenziale per raggiungere un ragionevole punto di equilibrio tra interessi contrapposti, mentre il terzo riguarda la dimensione valoriale della relazione tra paesaggio e fonti rinnovabili.
Parole chiave: tutela del paesaggio; bilanciamento; riserva di procedimento; tutele in conflitto.
Case-Specific Balancing and Value-Based Balancing in Landscape Protection
The contribution examines the relationship between landscape protection and the development of renewable energy sources, with particular attention to three aspects. The first concerns the evolution of the regulatory framework, the full implications of which are not immediately apparent; the second relates to the balancing of the different interests at stake and to the role of administrative proceedings as the preferred legal instrument for reaching a reasonable point of equilibrium between competing interests; the third concerns the value-based dimension of the relationship between landscape and renewable energy sources.
Keywords: landscape protection; balancing; procedural reservation; conflicting forms of protection.
1. Il (reale o apparente) mutamento del quadro normativo e il significato da attribuire all’interesse pubblico prevalente
Nell’attuale rapporto tra tutela del paesaggio e sviluppo delle fonti rinnovabili tre aspetti meritano particolare attenzione: anzitutto, il mutamento del quadro normativo, la cui portata - reale o solo apparente - non è immediatamente percepibile; in secondo luogo, la formula costantemente evocata del bilanciamento di interessi, che è formula vuota, non nel senso negativo di sterile, bensì nel senso positivo di bisognevole di un riempimento concreto; infine, la dimensione valoriale della relazione tra paesaggio e fonti rinnovabili.
Nell’ultimo periodo storico la cornice normativa entro cui collocare la dialettica tra tutela del paesaggio e sviluppo delle fonti rinnovabili è mutata. Sul piano costituzionale è intervenuto il novellato art. 9 Cost., che chiama la Repubblica a tutelare, oltre il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione, pure l’ambiente, la biodiversità e gli ecosistemi, anche nell’interesse delle future generazioni. Come precisato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 105/2024, la riforma del 2022 “consacra direttamente nel testo della Costituzione il mandato di tutela dell’ambiente, inteso come bene unitario, comprensivo delle sue specifiche declinazioni rappresentate dalla tutela della biodiversità e degli ecosistemi, ma riconosciuto in via autonoma rispetto al paesaggio e alla salute umana, per quanto ad essi naturalmente connesso; e vincola così, esplicitamente, tutte le pubbliche autorità ad attivarsi in vista della sua efficace difesa”.
Dunque, il nuovo art. 9, nello scorporare la tutela del paesaggio dalla tutela dell’ambiente rende esplicito che sia costituzionalmente necessario un bilanciamento tra interessi per evitare due distinti pericoli, entrambi figli di interessi tiranni.
Non solo il rischio di una protezione sproporzionata del paesaggio a discapito dell’interesse ambientale della transizione ecologica, collegato alla diffusione delle fonti rinnovabili, ma anche il rischio (ben paventato da Carpentieri e Severini) di una iper-protezione della lotta al mutamento climatico a detrimento della tutela del paesaggio.
Secondo il giudice amministrativo (da ultimo Cons. Stato, sez. VI, n. 3575/2025), così come per i diritti (Corte cost., n. 85/2013), anche per gli interessi di rango costituzionale la Carta non garantisce ad alcuno di essi una prevalenza assoluta sugli altri e la loro tutela deve essere sistemica e perseguita in un rapporto di integrazione reciproca. Così l’esigenza di salvaguardare la percezione del territorio sul piano naturalistico deve sempre coniugarsi con quella, parimenti apprezzabile, di implementare l’approvvigionamento energetico mediante impianti privi di impatto ambientale.
Rispetto al livello costituzionale il legislatore, europeo e nazionale, opera una sintesi e specifica ulteriormente la cornice normativa entro la quale effettuare il bilanciamento tra l’interesse al paesaggio e l’interesse ambientale sotteso all’incremento delle fonti rinnovabili (quest’ultimo collegato, beninteso, anche all’interesse economico dei singoli imprenditori). Il legislatore non procede direttamente a risolvere a priori il conflitto tra interessi. Infatti, “il bilanciamento degli interessi o è in concreto o non è”. Di conseguenza, il legislatore si limita a fornire il quadro generale per definire l’area degli interessi da valutare ad opera di chi ha il compito di considerare come quegli interessi si compongono nel caso concreto (Bin).
Parlano di “interesse pubblico prevalente” allo sviluppo delle fonti energetiche rinnovabili in sede di ponderazione degli interessi nelle procedure autorizzative vuoi la direttiva (Ue) 2023/2413, in tema di energie rinnovabili, c.d. Red III, e il regolamento 2024/1991, relativo al ripristino della natura, sul piano euro-unitario, vuoi il d.lg. 25 novembre 2024, n. 190, c.d. Testo Unico sulle rinnovabili (Fer), sul piano interno.
Tuttavia, per un verso, a livello europeo l’“interesse pubblico prevalente” è definito in termini di presunzione relativa ed è quindi sempre da verificare in concreto se non vi siano “prove evidenti che gli impianti da fonti rinnovabili hanno effetti negativi significativi sull’ambiente che non possono essere mitigati o compensati”. Per altro verso e in termini del tutto analoghi, a livello nazionale l’interesse pubblico prevalente “nei singoli casi” richiede espressamente un processo di ponderazione degli interessi e viene fatto salvo il “giudizio negativo di compatibilità ambientale o prove evidenti che tali progetti abbiano effetti negativi significativi” non solo sull’ambiente e sulla tutela della biodiversità, ma anche specificamente sul paesaggio, sul patrimonio culturale e sul settore agricolo. In altri termini, l’interesse pubblico prevalente allo sviluppo delle rinnovabili è solo presuntivo e quindi va dimostrato nel caso concreto attraverso un determinato procedimento amministrativo.
Prevalenza di un interesse non significa dunque sua assolutezza in astratto. Dal momento che nessun interesse pubblico può pretendere una prevalenza assoluta, né, di contro, può essere sacrificato in maniera indiscriminata, l’attuale disciplina di costruzione ed esercizio degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili non va letta nel senso di avere introdotto un’astratta e aprioristica gerarchizzazione degli interessi in favore della neutralità climatica. È questa la lezione della Corte costituzionale sulla tutela sistemica e in rapporto di integrazione reciproca dei valori e quella, ancora più risalente nel tempo, della giurisprudenza amministrativa sulla logica del necessario ed equilibrato bilanciamento degli interessi che tenga presente le peculiarità delle diverse situazioni fattuali.
2. Il bilanciamento necessariamente in concreto e la riserva di procedimento amministrativo
Nel passaggio dall’originario paradigma introdotto dal d.lg. n. 387/2003 e relative linee guida a un complesso e stratificato sistema composto dal d.lg. n. 199/ 2021, dal d.lg. n. 190/2024, e dal d.l. n. 175/2025, convertito con modificazioni dalla legge n. 4/2026 (c.d. decreto transizione 5.0), la compatibilità tra paesaggio e fonti rinnovabili si è emancipata dalla mera logica puntuale-provvedimentale per articolarsi in snodi progressivi che partono dalla logica definitoria delle aree, idonee e non, e programmatoria degli impianti.
Alla base di questa impostazione vi è la consapevolezza della necessità di individuare già a livello generale i valori naturalistici, paesaggistici e culturali presenti sul territorio che siano reputati maggiormente sensibili e difficili da armonizzare con la presenza di impianti da fonti rinnovabili. Nondimeno sempre e in ogni caso resta imprescindibile l’ultimo livello di disciplina della relazione tra fonti rinnovabili e paesaggio che è dato dall’attività provvedimentale di rilascio delle autorizzazioni e che valorizza il ruolo del singolo procedimento amministrativo.
Se l’interesse energetico non può tradursi in un automatismo autorizzativo, il giudizio di compatibilità ambientale attiene non alla sola utilità pubblica dell’intervento, ma alla sua sostenibilità rispetto allo specifico ambito territoriale prescelto (da ultimo Tar Lazio, sez. III, n. 3829/2026). Neppure il fatto che l’area interessata dall’intervento ricada tra quelle astrattamente qualificate come idonee ai sensi della disciplina sulle fonti rinnovabili determina di per sé un esito favorevole, poiché tale qualificazione ma non elide l’obbligo di verificare in concreto l’assenza di impatti significativi sulle componenti paesaggistiche (ancora Tar Lazio, sez. III, n. 3829/2026).
Specularmente, anche l’individuazione di un’area come non idonea non comporta il divieto assoluto e aprioristico di installazione di impianti c.d. Fer, come in più occasioni ribadito dalla Corte costituzionale (da ultimo n. 184/2025) e dal giudice amministrativo (Tar Sardegna, sez. II, n. 346/2026). Pur non potendo beneficiare delle procedure semplificate applicabili per gli impianti da realizzarsi su area prevista come idonea, i progetti ricadenti in aree non idonee devono comunque essere valutati in concreto nel procedimento amministrativo, analizzando l’effettivo impatto ambientale e paesaggistico caso per caso e senza automatismi. In altri termini non tutti i valori paesaggistici possono essere indiscriminatamente considerati incompatibili con gli impianti da fonti rinnovabili, ma devono essere graduati per pregnanza e intensità.
È dunque il procedimento amministrativo lo strumento giuridico preferenziale per raggiungere un ragionevole punto di equilibrio tra interessi contrapposti. Sul punto, ancora una volta, è la giurisprudenza costituzionale a risultare preziosa avendo valorizzato una sorta di riserva di procedimento amministrativo, esaltandone il valore aggiunto rispetto al procedimento legislativo qualora sia necessario acquisire, ponderare e confrontare interessi in conflitto (anche se, a ben vedere, già nel 1992 le riflessioni di Morbidelli erano in tal senso orientate).
Questa giurisprudenza è stata inaugurata proprio in materia di impianti energetici, in particolare dalla sentenza n. 69/2018, che ha ritenuto illegittima una legge regionale che aveva fissato distanze minime per la collocazione degli impianti per la produzione di energia rinnovabile. Secondo la Consulta, la compresenza di molteplici e rilevanti interessi, tutti costituzionalmente rilevanti e legati vuoi alla tutela del paesaggio, vuoi allo sviluppo delle energie rinnovabili, ha “come luogo elettivo di composizione” il procedimento amministrativo, nel quale “può e deve avvenire la valutazione sincronica degli interessi pubblici coinvolti e meritevoli di tutela, a confronto sia con l’interesse del soggetto privato operatore economico, sia ancora (e non da ultimo) con ulteriori interessi di cui sono titolari singoli cittadini e comunità, e che trovano nei princìpi costituzionali la loro previsione e tutela”.
Di qui la dimensione amministrativa prima e giurisprudenziale poi della questione, perché la soluzione dei conflitti tra paesaggio e ambiente è destinata sempre ad essere risolta nel concreto della valutazione di ogni singolo progetto di localizzazione di un impianto, come confermato anche dal riconoscimento della non immediata lesività delle delibere regionali recanti indirizzi per l’installazione delle fonti rinnovabili, che sono pertanto impugnabili solo quando un diniego impedisce la realizzazione di un progetto (Cons. Stato, sez. IV, n. 10370/2025).
La sintesi tra paesaggio e ambiente, passando attraverso il procedimento amministrativo, passa quindi anche attraverso la motivazione del provvedimento con cui termina lo stesso procedimento, precipitato concreto di un’adeguata e completa istruttoria e specchio di una severa comparazione e di un ragionevole bilanciamento tra gli interessi in potenziale conflitto. Come ha avuto più volte modo di precisare il giudice amministrativo, in considerazione del valore costituzionale di entrambi gli interessi coinvolti la motivazione richiesta all’amministrazione deve essere particolarmente stringente e dettagliata (da ultimo Cons. Stato, sez. III, n. 2846/2025). Ne consegue l’illegittimità dell’atto che deneghi la possibilità di realizzare un impianto di generazione di energia da fonte rinnovabile che non consideri le concrete caratteristiche del progetto e non si fondi su ragioni ostative oggettivamente riscontrabili e puntualmente esposte nella determinazione adottata (Cons. Stato, sez. VI, n. 5325/2025; sez. IV, n. 7780/2024).
3. La dimensione giurisprudenziale delle tutele in conflitto e il bilanciamento di tipo valoriale
Il legislatore nazionale ha introdotto un concetto giuridico indeterminato nell’escludere la prevalenza dell’interesse allo sviluppo delle fonti rinnovabili nel caso in cui emergano prove evidenti di effetti negativi significativi sul paesaggio (art. 3 del d.lg. n. 190/2024). L’aggettivo “significativo” per connotare il pregiudizio evoca una clausola generale da riempire di contenuto all’insegna non dell’interpretazione, bensì di una coloritura valoriale.
Pertanto, la soluzione dei conflitti affidata in prima battuta all’amministrazione e in via definitiva alla giurisprudenza non è condizionata solo dalla peculiarità dei casi concreti, ma anche da opinioni differenti circa l’assetto ordinamentale degli interessi in gioco. In altri termini, il bilanciamento è sì dipendente dai fatti nella loro concretezza, ma è anche orientato dai valori, vale a dire dall’immagine che si ha del paesaggio e dalla concezione - antagonista o meno - tra paesaggio, ambiente e sviluppo di fonti rinnovabili.
Non a caso è stato detto (Bartolini) che il patrimonio culturale, specie quello paesaggistico, nella sua dialettica con le fonti rinnovabili è il luogo paradigmatico dello scontro tra conservazione e innovazione e quindi conservazione e innovazione sono le prospettive valoriali che condizionano le singole decisioni.
Dall’adozione dell’uno o dell’altro contrapposto sistema valoriale discende una effettiva diversità del criterio decisionale adottato. Ciò emerge con chiarezza dall’ampia giurisprudenza in materia, come già in altra occasione si è cercato di dimostrare (Ramajoli e Tonoletti).
Espressione emblematica di un bilanciamento che diviene anche di tipo valoriale sono i due contrapposti orientamenti del Consiglio di Stato relativi al c.d. effetto selva, derivante dalla presenza di una pluralità di impianti eolici in una medesima zona. Nel primo filone (rappresentato, tra le tante, da Cons. Stato, sez., IV, n. 7400/2024) è possibile cogliere la seguente sequenza logica: assenza da parte dell’amministrazione di una valutazione in concreto dell’impatto specifico del progetto sul luogo di futuro insediamento; limitazione del sindacato giurisdizionale alla logica estrinseca della valutazione astratta di carattere amministrativo. Nel secondo indirizzo (ben espresso da Cons. Stato, sez. IV, n. 6434/2025) è previsto un criterio decisionale opposto rispetto a quello precedente, per cui in assenza di una valutazione amministrativa fondata su una congrua analisi del caso concreto è ritenuto illegittimo il giudizio negativo di compatibilità ambientale basato su un preteso effetto selva, perché “una valutazione una volte per tutte ... può rappresentare una non consentita irragionevole limitazione alla installazione di un impianto di produzione di energie alternative” (Cons. Stato, sez. IV, n. 10664/2022).
Nel primo caso l’assenza di una valutazione in concreto da parte dell’amministrazione dell’impatto specifico del progetto e la limitazione del sindacato da parte del giudice amministrativo alla sola logicità estrinseca sottendono una precisa concezione di paesaggio, che è di tipo statico, conservativo e antagonistico tra interessi in campo, e che porta al rifiuto della possibilità che le trasformazioni in atto, sotto la spinta dei bisogni umani, producano l’effetto di trasformarne il significato.
Nel secondo caso il superamento del sindacato giurisdizionale di mera estrinseca logicità si fonda esplicitamente sull’esigenza di osservare il principio di massima diffusione delle fonti rinnovabili, secondo una concezione storico-evolutiva di paesaggio e una visione non conservativa del rapporto tra la sua tutela e lo sviluppo delle fonti rinnovabili. Qui il giudice amministrativo, come anche in altri frangenti ha avuto modo di esplicitare (Cons. Stato, sez. IV, n. 2808/2025, secondo cui non sono più applicabili ai pannelli fotovoltaici “categorie estetiche tradizionali”), aderisce all’idea che la produzione di energia elettrica da fonte solare sia essa stessa attività che contribuisce, sia pur indirettamente, alla salvaguardia dei valori paesaggistici. Di conseguenza il giudizio di compatibilità paesaggistica non può limitarsi a rilevare “l’oggettività del novum sul paesaggio preesistente”, altrimenti “ogni nuova opera, in quanto corpo estraneo rispetto al preesistente quadro paesaggistico, sarebbe di per sé non autorizzabile” (Cons. Stato, sez. II, n. 3701/2025, ripresa in primo grado da moltissime decisioni tra cui, da ultimo, Tar Marche, sez. I, n. 125/2026; Tar Lombardia, Brescia, sez. I n. 69/2026).
Un bilanciamento di tipo valoriale è fisiologicamente permeato da soggettività e presta adesione a categorie extragiuridiche quali sono quelle estetiche. Del resto, studi recenti (D’Alberti) hanno proprio approfondito l’influenza dei fattori di contesto sui modi e sugli esiti del controllo esercitato dai giudici, assegnando un rilievo essenziale alle “attitudini” di questi ultimi.
Ma quando il bilanciamento di interessi è retto da un intero sistema valoriale extragiuridico, non spetta al giurista riconoscerne uno come giusto e uno come sbagliato. L’importante è prenderne atto senza infingimenti.
Note
[*] Valutato dalla Direzione.
[**] Margherita Ramajoli, professoressa ordinaria di Diritto amministrativo e pubblico presso l’Università Statale di Milano, Via Festa del Perdono 3, 20122 Milano, margherita.ramajoli@unimi.it.