La tutela del patrimonio culturale tra effettività, ragionevolezza e sviluppo. Atti del Convegno organizzato dal Centro Studi Giuridici e Politici della Regione Umbria. Perugia, 21-22 novembre 2025 / La tutela dei beni culturali
Tutela, semplificazione, sviluppo: contraddizione o complementarità?
di Paolo Carpentieri [*]
Sommario: 1. Premessa. - 2. Discrezionalità tecnica e discrezionalità amministrativa. - 3. Il test di ragionevolezza e proporzionalità della tutela partendo da un esempio pratico. - 4. Le conseguenti indicazioni operative. - 4.1. In particolare: la definizione ex ante di regole comuni condivise. - 5. La necessità di un’adeguata formazione del personale degli Uffici di tutela alla cultura del procedimento amministrativo. - 6. L’amministrazione partecipata, aperta al contributo della cittadinanza attiva, come luogo di progressiva conformazione e determinazione della discrezionalità tecnica.
Il contributo enuncia e sostiene il seguente concetto: il peggior nemico della funzione di tutela è l’eccesso di tutela. Il testo presenta a tal fine alcuni esempi pratici dimostrativi del suddetto concetto. Da qui la proposta di fondo, l’unica utile per una tutela efficiente ed efficace: perseguire una semplificazione ragionevole e ragionata, imperniata sulla definizione ex ante di regole comuni condivise e su modelli innovativi di amministrazione partecipata, aperta al contributo della cittadinanza attiva, come luogo di progressiva conformazione e determinazione della discrezionalità tecnica.
Parole chiave: tutela; semplificazione; ragionevolezza; partecipazione.
Protection, Simplification, Development: Contradiction or Complementarity?
The contribution enunciates and supports the following concept: the worst enemy of the protection function is excessive protection. To this end, the text presents some practical examples demonstrating this concept. Hence, the text makes the following proposal, the only one useful for efficient and effective guardianship: pursuing a reasonable and thoughtful simplification, centered on the ex ante definition of shared common rules and on innovative models of participatory administration, open to the input of active citizens, as a place for progressive shaping and determination of technical discretion.
Keywords: protection; simplification; reasonableness; participation.
Il titolo della mia relazione prova a proporre, con diversa formulazione, la domanda centrale che è alla base di questa importante e utilissima iniziativa convegnistica, per la quale dobbiamo davvero ringraziare il Centro studi giuridici e politici della regione Umbria e il Pres. Severini per averla pensata e organizzata.
Credo che questa domanda costituisca il tema nuovo e attuale sul quale si decidono davvero le sorti del sistema della tutela e la sua possibilità di reggere e di migliorare in efficienza ed efficacia.
Ho tradotto questa fondamentale domanda, nel titolo del mio contributo, nel dilemma se la tutela sia e debba essere, sempre e inevitabilmente, in contraddizione con la semplificazione e lo sviluppo - in quanto essenzialmente e intrinsecamente “pura conservazione” - o se possa o debba essere complementare rispetto alla semplificazione e allo sviluppo.
Uno sviluppo, beninteso, sostenibile, consapevole del limite, e non uno sviluppo da vecchia economia estrattiva inconsapevole: è ovvio che l’idea che la tutela possa armonizzarsi con la semplificazione e lo sviluppo implica che le nozioni di “semplificazione” e di “sviluppo” siano entrambe ben collocate e perimetrate su di un piano di realtà, di possibilità e di ragionevolezza: e dunque uno sviluppo che sappia essere davvero sostenibile e una semplificazione, come ho sempre detto, “ragionata e ragionevole”, e non il puro laissez faire affidato alla mano invisibile del dio mercato, che deve invece cedere il passo alla mano visibile della ragione giuridica ordoliberale.
Ma affinché la declinazione dello sviluppo possa essere corretta e possa muovere nella giusta direzione di una vera e autentica sostenibilità, occorre che la tutela, a sua volta, per parte sua, sappia dialogare e bene indirizzare lo sviluppo, senza contrapporsi aprioristicamente e radicalmente ad esso. Altrimenti, per la terza legge della termodinamica (per cui a ogni forza che un corpo esercita corrisponde una reazione uguale e contraria), la reazione delle forze economico-sociali che spingono nella direzione della crescita e dello sviluppo finiranno per travolgere gli steccati eretti dalla tutela e per dilagare senza limiti, con irreparabile pregiudizio del patrimonio culturale.
Ed è noto che gli interessi di tutela del patrimonio culturale, interessi “diffusi”, adesposti e acefali come diceva Giannini, sono per definizione quelli deboli, destinati a soccombere, perché (quasi) nessuno vota per il patrimonio culturale e per il paesaggio. Certo, si va diffondendo nei tempi più recenti una maggiore sensibilità e molti hanno capito che se il nostro PIL mostra ancora segni di vita lo si deve quasi certamente al boom del turismo, che in Italia è soprattutto legato al patrimonio culturale, materiale e immateriale, alle città d’arte, ai borghi storici dell’Italia interna, alla impareggiabile filiera eno-gastronomica, al complessivo brand dell’italian style of life, ragion per cui quasi più nessuno osa dire che “con la cultura non si mangia”.
Comunque sia, un dato è certo: quando la tutela del paesaggio si scontra con gli interessi economici - quali, ad esempio, la realizzazione di un nuovo hub della logistica, di un nuovo raccordo autostradale, di un campo fotovoltaico, o di un nuovo data center per estrarre bitcoin - a perdere è quasi sempre il paesaggio. Oggi si profila, per di più, un nuovo rischio all’orizzonte, che minaccia a un tempo le città e le poche aree verdi rimaste ai loro margini: la nuova edilizia sociale, i nuovi piani casa di edilizia economica e popolare.
È per questo che ho sempre detto che “non c’è peggior nemico della tutela dell’eccesso di tutela”, perché la diga della tutela è destinata a crollare sotto la pressione delle forze economiche, senza una valvola di sfogo che possa allentarne la spinta [1]. Una “massima” di buon senso, questa, che, a ben vedere, vale per un po’ tutti i settori dell’ordinamento giuridico: la pretesa di controllare e tutelare tutto finisce per tradursi quasi sempre nel non riuscire a controllare niente; le amministrazioni, nella patologica bulimia di atti, documenti, comunicazioni e adempimenti, finiscono spesso per essere sommerse da una massa ingestibile di carte, che produce, come unico risultato, la paralisi (oltre al peso burocratico inutile sui cittadini e sulle imprese).
La tutela, dunque, deve saper dialogare con le ragioni dello sviluppo, comprenderne le esigenze e saper ricercare i necessari punti di mediazione e di equilibrio.
2. Discrezionalità tecnica e discrezionalità amministrativa
Saper dialogare con le ragioni dello sviluppo non deve significare tuttavia uno snaturamento dei caratteri tecnici propri della funzione di tutela. In particolare, non significa che nei procedimenti autorizzativi così detti “pluri-strutturati” il parere o l’atto di assenso comunque denominato di spettanza dell’organo di tutela debba cessare di essere “tecnico” e “proprio” - ossia di essere espressione di discrezionalità tecnica - per farsi carico del bilanciamento con gli interessi realizzativi dell’intervento, così connotandosi in termini di discrezionalità amministrativa.
Una siffatta funzione discrezionale amministrativa di bilanciamento spetta infatti all’organo decidente, che ha indetto la conferenza di servizi, al quale soltanto tocca l’onere di fare la sintesi conclusiva, anche secondo il criterio delle posizioni prevalenti. Non tocca, invece, all’organo tecnico, che deve esprimersi in conferenza di servizi (o, comunque, nell’ambito di un procedimento autorizzatorio complesso) in termini propri e tecnici, è ciò allo specifico scopo di fornire al decisore “politico” tutti gli elementi di giudizio necessari per una decisione consapevole e compiuta.
Il che però non significa che l’organo di tutela debba pronunciarsi nella conferenza di servizi (o quando sia comunque richiesto del suo atto di assenso) in maniera avulsa dal contesto procedimentale, senza cioè tenere nel debito conto la ragion d’essere del complessivo affare amministrativo dedotto, nel quale va a inserirsi il suo parere (o l’atto di assenso comunque denominato). Se è vero (come è vero) che l’organo di tutela che partecipa alla conferenza di servizi deve fornire in quella sede un parere tecnico e non discrezionale-amministrativo, è altrettanto vero che deve (tuttavia) avere un approccio congruente con la natura del procedimento decisorio al quale partecipa, deve cioè tener conto del fatto che nel procedimento si discute della compatibilità di un progetto realizzativo con le esigenze della tutela e deve dunque porsi in un atteggiamento di dialogo e di confronto positivo, come del resto legificato con l’introduzione nel 2016 del dissenso costruttivo (o propositivo) [2].
Il principio del dissenso costruttivo (o propositivo) esprime d’altra parte un principio generale in forza del quale l’amministrazione non deve agire come controparte competitiva, con un atteggiamento ostativo, “censorio” e aprioristicamente interdittivo rispetto agli interessi privati e agli altri interessi pubblici coinvolti nell’affare amministrativo, ma deve impegnarsi in un approccio costruttivo e dialogico nella ricerca del miglior risultato utile per l’assetto degli interessi gestiti (se si vuole, anche da questo angolo visuale emerge un ulteriore aspetto di quel “principio del risultato” oggi positivizzato nel nuovo codice dei contratti pubblici).
Ho infatti detto in altra sede [3] che mentre nel caso dei provvedimenti di dichiarazione di interesse culturale particolarmente importante di un bene mobile o di un edificio (o di notevole interesse pubblico paesaggistico di un’area o di un immobile) il giudizio tecnico dell’autorità di tutela è assolutamente puro, trattandosi per certi versi di atti qualificatori, attributivi di status, nei provvedimenti autorizzativi, invece, la discrezionalità tecnica dell’autorità di tutela deve inevitabilmente combinarsi con elementi di discrezionalità amministrativa introdotti dalla natura della procedura, che è intrinsecamente di bilanciamento, nella logica degli artt. 41 e 42 Cost.
Ma su questo mi fermo qui perché il tema esula dalla mia relazione.
In proposito aggiungo semplicemente un esempio, a dimostrazione di come, dall’altra parte, dal lato della iper-semplificazione, possano verificarsi spesso fughe in avanti (o fughe nell’irrazionale), sotto la spinta di quel vero e proprio bias cognitivo diffusosi negli ultimi decenni sotto il titolo del così detto “partito del fare”: mi riferisco al testo dell’art. 38, comma 4, del nuovo codice degli appalti di cui al d.lg. n. 36 del 2023, nel quale non si è ritenuto sufficiente il suddetto principio del dissenso propositivo, come canonizzato nella riforma della legge n. 241 del 1990, e si è preteso di andare oltre, fino assurdamente a negare in radice la possibilità dell’opzione zero, poiché si è stabilito che il Soprintendente debba dire sempre di sì, sia pur con qualche prescrizione, condizione e limite.
3. Il test di ragionevolezza e proporzionalità della tutela partendo da un esempio pratico
Ora, ciò premesso, credo che il modo migliore per illustrare questi concetti, al di là della teoria, sia quello di partire da un caso pratico, tratto dalla mia pregressa esperienza di capo dell’Ufficio legislativo dell’(allora) ministero per i Beni e le Attività culturali.
Un caso di studio utile, tra i tanti possibili, è quello degli usi e degli interventi consentiti nelle pubbliche vie, piazze, spazi pubblici ultrasettantennali e opera di autore non più vivente sottoposti ope legis alla disciplina di tutela della parte seconda del codice ai sensi del combinato disposto degli artt. 10, comma 4, lettera g), e 12 (salvo verifica negativa dell’interesse culturale).
Si pose tra il 2013 e il 2014 un problema applicativo riguardo alla piazza Unità d’Italia di Trieste, dove la soprintendenza, sulla base di una lettura forse eccessivamente rigorista della direttiva “Ornaghi” del 2012 sul decoro urbano [4], ritenne di dover vietare e/o sottoporre a previa autorizzazione pressoché tutte le occupazioni del sedime pubblico della piazza da parte dei numerosi esercizi di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande che su di essa prospettano e ivi svolgono le loro attività commerciali.
Un approccio, peraltro, del tutto innovativo rispetto alle precedenti gestioni, che mai - a quel che consta - avevano sollevato tali problematiche. E qui potremmo aprire una lunga parentesi sul tema della continuità amministrativa.
Questo repentino cambio di passo suscitò reazioni, anche forti, nelle amministrazioni comunale e regionale, e si dovette intervenire con un apposito parere dell’Ufficio legislativo, reso alla regione Friuli-Venezia Giulia, che lo aveva formalmente richiesto.
In particolare, la regione aveva chiesto se per l’occupazione di suolo pubblico quali piazze, vie e altri spazi urbani appartenenti a soggetti pubblici e realizzati da oltre settanta anni, con tavolini, sedie, ombrelloni, banchi di somministrazione mobili, pedane con ringhiera e simili fosse necessario richiedere l’autorizzazione del soprintendente.
Si trattava dunque di capire se il fatto di poggiare le sedie e i tavolini fuori al bar nello spazio di occupazione di suolo pubblico regolarmente concesso dal comune richiedesse o meno la preventiva autorizzazione dell’autorità statale di tutela.
Il caso pone bene in evidenza il tema della proporzionalità e ragionevolezza nell’interpretazione e nell’applicazione delle disposizioni normative e i rischi nascosti dietro una lettura e un’applicazione meccaniche e rigide della disciplina di tutela. Spesso ricorro a tal proposito alla distinzione proposta dal famoso logico tedesco Gottlob Frege tra senso e significato (o referenza, denotazione) [5], per dire che l’interpretazione giuridica deve sempre essere logico-sistematica, poiché se si affida al mero significato letterale delle singole disposizioni perde il senso complessivo, la logica, anche finalistica, della norma. Come ha bene rilevato il Presidente Severini nella sua introduzione, si ha l’impressione che gli organi di tutela alle volte perdano di vista il fine della tutela, concentrandosi sul corpus mechanicum della cosa tutelata nella sua pura materialità, smarrendo il riferimento al suo valore immateriale, al corpus mysticum, perdendo dunque di vista il “perché”, il fine della tutela.
Ebbene, il parere dell’ufficio legislativo si muoveva lungo le seguenti linee direttrici, corrispondenti ad altrettanti principi fondamentali dell’agire amministrativo: la leale collaborazione e la concertazione interistituzionale; la necessità di una previa definizione di regole d’uso e d’intervento condivise attraverso atti generali di indirizzo e linee guida operative uniformi; la proporzionalità e ragionevolezza nell’esercizio della discrezionalità tecnica che presiede alle scelte decisionali in concreto.
E in queste tre linee direttrici troviamo già le chiavi per la soluzione del tema del rapporto tutela-semplificazione.
Nel parere fu necessario chiarire in primo luogo che la finalità della direttiva “Ornaghi” non era certo quella di assoggettare indiscriminatamente a preventiva autorizzazione ministeriale qualsivoglia forma di occupazione o uso di pubbliche piazze, vie, strade e altri spazi aperti urbani di interesse artistico o storico di cui alla lettera g) del comma 4 dell’articolo 10 del codice del 2004. L’obiettivo della direttiva, infatti, non era quello di comprimere ulteriormente, oltre la legge, gli spazi di libertà dei soggetti (libera iniziativa economica privata e proprietà, pubblica e privata) mediante l’introduzione di nuovi e aggiuntivi strumenti di tutela.
Si osservò, inoltre, che l’art. 20 del codice, che vieta la distruzione, il deterioramento, il danneggiamento o l’adibizione dei beni culturali ad usi non compatibili con il loro carattere storico o artistico, oppure tali da recare pregiudizio alla loro conservazione, non introduce un regime di divieto generalizzato - per cui tutto è vietato tranne ciò che sia di volta in volta autorizzato con atto di controllo preventivo favorevole dell’amministrazione -, ma attribuisce all’amministrazione il potere, con valutazione tecnico-discrezionale, di stabilire, con provvedimento proibitivo di divieto (in via generale, ex ante, o in via puntuale ex post), ciò che in concreto deve essere vietato in quanto anche potenzialmente capace di arrecare pregiudizio (distruzione, deterioramento, danneggiamento) alla consistenza materiale del bene culturale o al suo decoro-valore culturale.
Certamente è sempre più attuale e frequente il problema dell’eccessiva occupazione di suolo pubblico, che spesso stravolge l’aspetto e la vivibilità di molti centri storici e impedisce la stessa visibilità e la godibilità non solo dei monumenti, ma più in generale degli spazi pubblici che li circondano. Ma altrettanto certamente questo grave problema non può ragionevolmente risolversi agendo a livello “micro”, sottoponendo cioè a singoli provvedimenti autorizzativi preventivi puntuali della Soprintendenza ciascuna e tutte le occupazioni di suolo pubblico, anche quelle minimali e del tutto temporanee, con arredi agevolmente rimuovibili, ma richiede di essere trattato e affrontato in modo sistematico, auspicabilmente d’accordo con il comune, che è l’ente che gestisce la leva delle concessioni di occupazione di suolo pubblico.
Il che naturalmente non esclude la possibilità di un intervento autoritativo interdittivo della Soprintendenza nel caso in cui, per vari motivi, non sia stato possibile raggiungere un punto di intesa completo con l’ente locale e si renda necessario vietare o limitare occupazioni massicce ed eccessive, tali da snaturare e rendere invivibili le pubbliche vie, piazze, e gli altri spazi pubblici urbani. In tali casi sicuramente lo strumento del divieto ex art. 20 del codice del 2004 ben può (e deve) essere attivato.
Ma questo non significa - al contrario - che si debbano e si possano vietare le normali attività commerciali, pur in assenza di una patologica saturazione e di un eccessivo cumulo di occupazioni, sull’assunto che qualsivoglia uso o occupazione della pubblica via, piazza o altro spazio pubblico sottoposto ope legis a tutela debba richiedere sempre e comunque una specifica autorizzazione preventiva ex art. 21 del codice.
4. Le conseguenti indicazioni operative
Le conclusioni che possono trarsi da questa esperienza sono in sostanza quelle che ho già anticipato sopra.
In primo luogo, la necessità della concertazione interistituzionale e della leale collaborazione, aperta alla partecipazione delle categorie interessate e dell’associazionismo della cittadinanza attiva (con apertura verso le nuove forme dell’amministrazione condivisa).
In secondo luogo - e conseguentemente - la definizione di regole comuni condivise, particolarmente necessarie nelle materie che comportano un intreccio di competenze (come accade per l’esercizio di attività commerciali su area pubblica, soprattutto per le attività di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande, che implicano competenze di concessione all’occupazione del suolo pubblico, di commercio, di viabilità e nettezza urbana, di tutela del patrimonio culturale) [6].
In terzo luogo, la proporzionalità e la ragionevolezza nell’esercizio della discrezionalità tecnica che presiede alle scelte decisionali in concreto.
4.1. In particolare: la definizione ex ante di regole comuni condivise
Il secondo punto, quello della definizione di regole comuni condivise - merita un’ulteriore considerazione.
Perché è così difficile stabilire ex ante regole minime di condotta condivise, tali da orientare la progettazione dei privati e la stessa funzione di controllo delle autorità competenti?
Certamente il mondo dei beni culturali e del paesaggio è ampio e molto diversificato ed è estremamente difficile racchiudere l’enorme varietà casistica in poche regole predefinite. Ma in realtà nessuno pretende linee guida onnicomprensive ed esaustive, tali da escludere del tutto, “a valle”, ogni margine di discrezionalità residua dell’amministrazione nel decidere il singolo caso concreto. Certamente tale residua discrezionalità per il singolo caso concreto deve rimanere e non potrà mai essere del tutto assorbita “a monte” dalla predefinizione di regole d’uso compatibili. Ma è certamente possibile asciugare di molto la eccessiva discrezionalità valutativa degli uffici che, senza un previo indirizzo “a monte”, rischia di trasmodare nel puro arbitrio.
È altrettanto pacifico, inoltre, che ogni intervento costituisce in larga parte un caso a sé e che ciascun procedimento autorizzatorio richiede la capacità dei funzionari preposti alla tutela di entrare nel merito del dettaglio del progetto, nonché della storia e delle caratteristiche - spesso uniche - dell’immobile oggetto dell’intervento stesso. Ma questo non esclude che, di base, possano operare indirizzi operativi condivisi capaci di orientare nella giusta direzione il progettista e il controllore pubblico, salvi tutti gli affinamenti e le correzioni richiesti dal caso concreto [7].
Saverio Muratori, ad esempio, ha fornito con il suo metodo tipologico un’importante e feconda traccia metodologica e culturale per poter predisporre un manuale d’uso per gli interventi di restauro e di riqualificazione urbana [8].
E non può non richiamarsi, a tal proposito, il rilievo centrale della visione imperniata sui beni culturali urbanistici e sul patrimonio culturale urbanistico, per una corretta trattazione dei temi legati alla salvaguardia dei centri storici mediante un approccio sistemico, opportunamente graduabile e proporzionato [9].
È noto che le soprintendenze sono spesso intese alla stregua di una sorta di “magistratura tecnica”, ma l’autonomia tecnico-scientifica giustamente rivendicata dagli uffici, che merita senz’altro di essere difesa, non può sfociare in una sorta di inammissibile autonomia e indipendenza, al di fuori di qualsivoglia linea gerarchica e responsabilità politica. Giannini propose di istituire, in luogo di un apposito ministero, un’agenzia tecnica autonoma, ma questo disegno non venne condiviso.
Merita dunque condivisione - anche se non era proprio il caso di andare a modificare un articolo posto nella Parte I, tra i principi generali del codice di settore - la previsione inserita nell’art. 3, comma 2, del codice dall’art. 46 del d.l. 24 febbraio 2023, n. 13, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 aprile 2023, n. 41, secondo la quale “Le funzioni di tutela sono esercitate conformemente a criteri omogenei e priorità fissati dal Ministero della cultura”. Previsione che era già contenuta in nuce nel regolamento di organizzazione del ministero n. 171 del 2014, i cui artt. 14 e 15, relativi alle Direzioni generali di tutela, prevedevano, nel comma 1, secondo periodo, che “Con riferimento all'attività di tutela esercitata dalle Soprintendenze Archeologia [Belle arti e paesaggio], la Direzione generale esercita i poteri di direzione, indirizzo, coordinamento, controllo e, solo in caso di necessità ed urgenza, informato il Segretario generale, avocazione e sostituzione, anche su proposta del Segretario regionale”. Previsione poi sostanzialmente conservata nelle successive riforme organizzative [10].
È da notare che nella proposta di legge A.S. 1372 recante “Delega al Governo per la revisione del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in materia di procedure di autorizzazione paesaggistica”, approvata al Senato il 17 settembre 2025, trasmessa alla Camera, A.C. 2606, assegnata il 19 settembre 2025, compare un art. 3 rubricato “Disposizioni per assicurare l’esercizio uniforme delle azioni di tutela”, che ripropone la stessa previsione [11]. Repetita iuvant.
5. La necessità di un’adeguata formazione del personale degli Uffici di tutela alla cultura del procedimento amministrativo
Un altro punto che merita di essere ribadito - e concludo - riguarda la formazione del personale tecnico e amministrativo degli uffici di tutela. Con la precisazione che, come sappiamo bene, il ministero, sin dalla sua più risalente tradizione, conosce soprattutto archeologi (Scavi e Antichità), storici dell’arte (Belle arti) e architetti (Monumenti e paesaggio), e ha sempre molto diffidato dei (pochi) amministrativi [12]. E questo per certi aspetti è un problema.
Ebbene, ho avuto il piacere e l’onore di inaugurare il 5 settembre 2023, presso la Fondazione Scuola nazionale del patrimonio e delle attività culturali, a Roma, con una mia lezione su “Le dinamiche dell’attività amministrativa”, il primo corso-concorso per dirigenti tecnici del ministero della Cultura (nel modulo riguardante L’attività amministrativa).
In quella sede - rivolgendomi a tecnici non amministrativi - dissi fondamentalmente due cose: in primo luogo che le conoscenze tecnico-scientifiche - che pur restano prioritarie ed essenziali - non acquistano efficacia, non conseguono effetti, non toccano il mondo reale se non si traducono in (e non si esprimono attraverso) atti amministrativi (auspicabilmente legittimi), e ciò per la semplice ragione che l’amministrazione vive e opera nel e con il diritto amministrativo, esiste solo se si manifesta e si esprime nella forma del procedimento e dell’atto amministrativo, donde la centralità delle buone conoscenze di diritto amministrativo per un funzionario dell’amministrazione di tutela.
Dissi, poi, in secondo luogo, che una buona amministrazione deve soprattutto e in primo luogo saper parlare con il cittadino, deve saper dialogare con le parti, deve saperle ascoltare, anche empaticamente comprendendo le loro ragioni, più o meno condivisibili che esse siano. Perché amministrare bene non è vincere con la forza del potere autoritativo, ma convincere con la forza delle buone ragioni, con la persuasività dei buoni argomenti. Ed è questa la migliore garanzia di prevenzione delle liti e di efficace perseguimento dell’interesse pubblico affidato dalla legge alla competenza istituzionale dell’amministrazione.
È centrale, lo ripeto spesso, comprendere la dimensione dialogica della conoscenza, consistente nel dare e rendere ragioni, insegnata dal pragmatismo nordamericano, da Charles Sanders Peirce, William James, John Dewey fino a Wilfrid Sellars e Richard Rorty, nonché la habermasiana teoria dell’agire comunicativo orientato all’intesa [13]. Sarebbe fondamentale insegnare questa filosofia nelle scuole di formazione dei funzionari e dei dirigenti amministrativi, perché è lì che si trova l’essenza del procedimento amministrativo e della ragion d’essere della funzione.
L’indicazione principale per il buon funzionario pubblico che complessivamente si può derivare da queste considerazioni si può riassumere nei seguenti termini: curare con la massima attenzione il procedimento, che è il “luogo” dell’accertamento analitico e completo del fatto nel dialogo costruttivo e aperto con le parti legittimate a partecipare; conoscere a fondo (nel procedimento partecipato) la vicenda oggetto di trattazione; acquisire tutti gli interessi pubblici e privati coinvolti; pervenire dunque a una decisione conclusiva razionale, da riversare nel provvedimento adeguatamente motivato, nel quale la motivazione dia conto in modo esaustivo (ma sobrio e sintetico) del “fatto”, dello “svolgimento del procedimento” e delle “ragioni giuridiche della decisione”.
La cultura del procedimento amministrativo, sapientemente combinata con le scienze “tecniche” specialistiche dell’archeologia, della storia dell’arte, dell’architettura, etc., risulta essere, in definitiva, la precondizione per una funzione di tutela che non sia solo oppositiva e in contraddizione con lo sviluppo (inteso in senso realmente “sostenibile”), ma possa con esso dialogare e in qualche modo armonizzarsi ed essere complementare.
6. L’amministrazione partecipata, aperta al contributo della cittadinanza attiva, come luogo di progressiva conformazione e determinazione della discrezionalità tecnica
Voglio aggiungere un’ultima considerazione, guardando al futuro.
Il nuovo campo di azione nel quale proporzionare e misurare l’azione di tutela sembra essere in prospettiva quello della partecipazione democratica dal basso e della cittadinanza attiva delle comunità di patrimonio della Convenzione di Faro del 2005, in una logica di sussidiarietà orizzontale e di amministrazione condivisa [14]: è lì che la tutela può trovare la sua forza politica e il consenso per essere effettiva e a un tempo il rimedio al suo deficit di oggettività e di specificazione (deficit invero emerso in un po’ tutte le relazioni tenute in occasione di questo importante Convegno).
È infatti nel confronto con la cittadinanza attiva e nell’amministrazione condivisa con la comunità di patrimonio che può via via emergere, selezionarsi e perimetrarsi il “bene culturale”, materiale e immateriale, meritevole di tutela, e che possono gradualmente definirsi le giuste modalità di tutela, di gestione e di valorizzazione, così come può di conseguenza progressivamente definirsi il giusto punto di equilibrio tra conservazione e trasformazione, in tal modo potendosi circoscrivere anche l’esercizio della discrezionalità dell’amministrazione di tutela, nella corretta graduazione ragionevole e proporzionata delle misure di conservazione, protezione, apertura alla pubblica fruizione e valorizzazione del patrimonio.
Note
[*] Paolo Carpentieri, Presidente del TAR dell’Emilia-Romagna, p.carpentieri@giustizia-amministrativa.it.
[1] Osservazione che sembra essere sempre più condivisa: G. Morbidelli, Il codice dei beni culturali e del paesaggio vent’anni dopo, in Aedon, 2025, 2, osserva come “sovente vincoli penetranti (ovvero il c.d. eccesso di tutela amministrativa) possono determinare effetti negativi se non perversi contro lo stesso interesse pubblico”; A. Bartolini, La tutela dei beni culturali a vent’anni dal Codice Urbani, ivi, osserva come “un altro dei nodi della tutela che da tempo è stato messo in evidenza, [... sia] quello del “benculturalismo”, dove il voler tutelare il tutto finisce per il tutelare niente: occorre, dunque, selezionare gli interessi e concentrarci su quelli più importanti e più strategici, come ben messo in evidenza - in termini generali - da Lorenzo Casini” (qui Bartolini richiama L. Casini, Ereditare il futuro, Bologna, Il Mulino, 2016).
[2] Principio inserito nell’art. 14-bis, comma 3, secondo periodo, della legge n. 241 del 1990 dal d.lg. 30 giugno 2016, n. 127 di riforma della conferenza di servizi. Una previsione analoga è contenuta nell’art. 11, comma 7, del d.p.r. n. 31 del 2017, in tema di semplificazione paesaggistica.
[3] P. Carpentieri, I variabili confini della discrezionalità, in Sindacato sulla discrezionalità e ambito del giudizio di cognizione, (a cura di) F. Francario, M.A. Sandulli, Atti delle “Giornate di studio sulla giustizia amministrativa”, Castello di Modanella, Rapolano (SI), 16-17 giugno 2023, Napoli, ESI, 2023, pag. 43 ss.
[4] Direttiva ministeriale del 10 ottobre 2012 concernente l’esercizio del commercio e di attività ambulanti in aree di valore culturale (pubblicata sulla G.U. n. 262 del 9 novembre 2012).
[5] Gottlob Frege, Über Sinn und Bedeutung, 1892 [su cui cfr. di recente Il primo libro di filosofia del linguaggio e della mente, (a cura di) E. Paganini, Milano, Einaudi, 2022, passim, ma soprattutto capitoli 1 e 3].
[6] Già la direttiva Ornaghi del 2012 era chiarissima nel dare questa indicazione (cfr., tra l’altro, par. 3.1). è noto che la centralità, in questi campi, della leale cooperazione e della concertazione interistituzionale è sovente ribadita dalla Corte costituzionale nei suoi plurimi interventi nella veste di giudice dei conflitti (tra le tante, cfr., ad es., Corte cost., 9 luglio 2015, n. 140, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale degli artt. 2-bis e 4-bis del d.l. n. 91 del 2013, introdotti dalla legge di conversione n. 112 del 2013, nella parte in cui non prevedono l’intesa fra Stato e regioni, nonché dell’art. 4, comma 1, del d.l. n. 83 del 2014, come convertito dalla legge n. 106 del 2014, nella parte in cui non prevede alcuno strumento idoneo a garantire una leale collaborazione fra Stato e regioni).
[7] Un tentativo utile in questa direzione è rappresentato dalle “Indicazioni operative per gli interventi di restauro e ricostruzione degli edifici di interesse culturale integrate da specifiche indicazioni per gli edifici di culto” e dal documento “La sicurezza sismica degli edifici di interesse culturale”, elaborati nell’ambito della ricostruzione nel cratere del sisma del Centro Italia dell’agosto 2016 da un gruppo di lavoro formato dal sottoscritto e dai dirigenti del ministero Marica Mercalli, Paolo Iannelli, Alessandra Marino e Alessandra Vittorini, nonché dal compianto prof. Giovanni Carbonara, documenti adottati con decreto del Commissario Giovanni Legnini n. 456 del 13 ottobre 2022.
[8] S. Muratori, Studi per una operante storia urbana di Venezia, I, in Palladio, Rivista di storia dell’architettura, Anno IX-1959, fasc. III-IV del 1959, pag. 97 ss. Id., Studi per una operante storia urbana di Roma, Roma, Consiglio Nazionale delle Ricerche, 1963. Possono al riguardo menzionarsi, peraltro, alcune prassi virtuose e utili emerse negli ultimi anni: il Prof. Boscolo, nella sua relazione sulla Evoluzione e diversificazione della nozione di paesaggio, ha richiamato l’esperienza della Carta per la Qualità della città di Roma (elaborato gestionale del piano regolatore generale del comune di Roma, approvato dal con delibera consiliare n. 18 del 12 febbraio 2008 pubblicata sul Bollettino ufficiale della regione Lazio del 14 marzo 2008) e l'Abaco delle principali tipologie di intervento del comune di Verona (giudicato legittimo dal Consiglio di Stato con la sentenza 28 marzo 2022, n. 2240 della sez. IV); la Prof.ssa Giani, a sua volta, ha richiamato l’esperienza del comune di Bari che, sulla base dell’art. 12 della legge regionale della Puglia n. 14 del 2008, recante “Misure a sostegno della qualità delle opere di architettura e di trasformazione del territorio”, ha redatto un elenco di circa 200 immobili del centro cittadino per i quali la variante urbanistica ha dettato specifiche limitazioni, ammettendo solo interventi manutentivi e conservativi, pur consentendo il mutamento di destinazione d’uso, allo scopo di “promuovere la valorizzazione, la tutela e la conoscenza delle Invarianti del Patrimonio Identitario della Città di Bari che costituiscono l’espressione dei caratteri identitari della ‘stratificazione insediativa/architettonica recente’, presenti sia Città Consolidata che in contesti extra-urbani”.
[9] Al riguardo si rinvia alle Relazioni presentate al XXVI Congresso nazionale dell’AIDU dedicato a Il patrimonio culturale urbanistico: problemi e prospettive, svoltosi l’8 novembre 2024 a Firenze, i cui Atti sono in corso di pubblicazione.
[10] La citata previsione risulta infatti conservata nel d.p.c.m. 2 dicembre 2019, n. 169 - riforma Franceschini 2, governo “giallo-rosso” Conte 2 -, come modificato dal d.p.c.m. 24 giungo 2021, n. 123, art. 16, comma 1, relativo alla Direzione generale Archeologia, belle arti e paesaggio, nonché dal vigente d.p.c.m. 15 marzo 2024, n. 57, art. 13, comma 1, con l’aggiunta ulteriore per cui la d.g. “Assicura che le Soprintendenze Archeologia, belle arti e paesaggio esercitino le funzioni di tutela conformemente a criteri omogenei su tutto il territorio nazionale”.
[11] “1. Entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, il ministero della Cultura, ai sensi dell’articolo 3, comma 2, del codice di cui al decreto legislativo n. 42 del 2004, adotta linee guida per assicurare l’esercizio uniforme delle azioni di tutela a livello nazionale, anche con riferimento al regime del supplemento istruttorio, alla chiara distinzione tra interventi esclusi dall’autorizzazione paesaggistica, interventi di lieve entità soggetti a procedimento autorizzatorio semplificato e interventi soggetti al regime autorizzatorio ordinario e all’efficacia temporale delle autorizzazioni medesime in relazione all’atto legittimante la richiesta, nonché in materia di concessione per eventi di natura temporanea ed effimera, di cui all’articolo 106, comma 2-bis, del medesimo codice di cui al decreto legislativo n. 42 del 2004”.
[12] Sin dal 1895 il personale della “Direzione Generale di Antichità e Belle Arti”, istituita nel 1881 in seno al ministero della Pubblica Istruzione, venne distinto tra addetti ai monumenti da una parte, e alle gallerie, musei e scavi dall’altra. Le Soprintendenze, istituite nel 1904 (con il regio decreto n. 431 del 17 luglio 1904) e disciplinate nel 1907 (legge n. 386 del 27 giugno 1907), ereditarono le funzioni degli Uffici regionali per la conservazione dei monumenti, istituiti nel 1890, ed erano distinte nei tre tradizionali settori: Soprintendenze alle antichità, Soprintendenze ai monumenti e Soprintendenze alle gallerie.
[13] Cfr. W. Sellars, Empiricism and the Philosophy of Mind, 1956, trad. it. di E. Sacchi, Empirismo e filosofia della mente, Torino, Einaudi, 2004; R. Rorty, Verità e progresso, Scritti filosofici, trad. it. di G. Rigamonti, Milano, Feltrinelli, 2003; Id., La filosofia e lo specchio della natura, Milano, Bompiani, 2004. J. Habermas, Teoria dell’agire comunicativo; I. Razionalità nell’azione e razionalizzazione sociale, trad. it. di P. Rinaudo, Bologna, Il Mulino, 1997; Id., Etica del discorso, trad. it. di E. Agazzi, Roma-Bari, Laterza, 2004. Volendo spingersi ancora più indietro, fino alle radici originarie del tema, è sufficiente ricordare come “È nel logos che viene racchiuso il destino dell’Occidente, il cui cammino viene definitivamente segnato dalla razionalità greca e dal suo modo di intendere la conoscenza come mediazione e articolazione di discorsi, come necessità della giustificazione razionale; come pensiero simbolico e intersoggettivo” (F. Coniglione, Lontano da Popper - L’epistemologia post-positivista e le metamorfosi della razionalità scientifica, Pisa, Edizioni ETS, 2024, pag. 24).
[14] Ricordiamo, a tal proposito, l’art. 6 del nuovo codice dei contratti pubblici del 2023 sui partenariati di amministrazione condivisa, che ha ripreso la nozione di “amministrazione condivisa” introdotta dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 131 del 20 giugno 2020, nonché il partenariato sociale previsto dall’art. 201 del predetto codice del 2023 (istituti innovativi che si aggiungono alle forme di co-programmazione e co-progettazione previste dal codice del Terzo settore del 2017). Ma possono ricordarsi, tra le tante esperienze fiorite negli ultimi anni in questa direzione, anche i Patti di collaborazione sperimentati sin dal 2014 dal comune di Bologna e i laboratori di quartiere sperimentati in alcune città (ad es., Parma)