Aedon 2/2026, Rizzetto, La tutela del patrimonio culturale urbano nella prospettiva dello sviluppo sostenibile

La tutela del patrimonio culturale tra effettività, ragionevolezza e sviluppo. Atti del Convegno organizzato dal Centro Studi Giuridici e Politici della Regione Umbria. Perugia, 21-22 novembre 2025 / La tutela dei beni culturali

La tutela del patrimonio culturale urbano nella prospettiva dello sviluppo sostenibile

di Floriana Rizzetto [*]

Sommario: 1. Quale tutela del patrimonio culturale nella prospettiva dello sviluppo sostenibile? - 1.1. Per una rilettura del codice alla luce dei principi di ragionevolezza e proporzionalità in chiave di sostenibilità. - 1.2. Il problema della sostenibilità della tutela culturale. - 2. Il patrimonio culturale urbano. - 2.1. Beni testimoniali, archeologia industriale, infrastrutture. - 2.2. Il ruolo della piazza nello sviluppo sostenibile e la sua tutela codicistica. - 3. L’insostenibile pesantezza della tutela. - 3.1. L’elaborazione delle soluzioni alternative. - 3.2. Il contemperamento degli interessi e l’evoluzione tecnologica.

Il presente articolo affronta il tema della sostenibilità della tutela del patrimonio culturale evidenziando la necessità di distinguere le misure di protezione in rapporto alle diverse categorie dei beni culturali (già dichiarati o ancora no), al loro valore e soprattutto al modo in cui si rapportano al contesto immobiliare urbano in cui sono inserite, secondo il modello delle città sostenibili indicato dell’Agenda 2030. In tale prospettiva si evidenzia l’esigenza di rispettare i principi di ragionevolezza e proporzionalità negli opposti “eccessi”, di “vincolare tutto per non tutelare nulla” o, peggio, di lasciare senza protezione beni di “eccezionale valore” per l’intera Umanità iscritti nelle liste Unesco. A tal fine si propone la rilettura (e auspicabilmente la riscrittura) in chiave di sostenibilità di alcune disposizioni del Codice dei beni culturali e del paesaggio che prevedono la tutela del patrimonio culturale immobiliare urbano, con particolare riferimento ai cd. beni testimoniali.

Parole chiave: patrimonio culturale; sviluppo sostenibile; Agenda 2030; siti di archeologia industriale; paesaggi storico-culturali urbani; rigenerazione urbana; economia della cultura; patrimonio culturale e sviluppo locale.

The Protection of Urban Cultural Heritage from a Sustainable Development Perspective
This essay examines the relationship between the protection of cultural heritage (particularly real estate) and the sustainable development of the region in which it is located. In particular, it analyzes the problem of excessive protective measures applied to cultural assets, which risk turning them into obstacles to development. To avoid such drawbacks, the author suggests applying the principle of proportionality, which requires that protection measures be tailored to the specific characteristics of each of each type of cultural asset and its particular conservation needs, taking into account the “value” of the various categories of cultural heritage and the “costs” for their conservation (with special. This is essential to ensure that administrative action in this field remains reasonable, proportionate (to avoid the risk of imposing “cultural restrictions on everything but effectively protecting nothing” or, worse still, leaving assets of “exceptional value” to all of humanity - listed on Unesco’s World Heritage Lists - without protection). From this perspective, the author proposes that certain legal provisions dictated by the Italian Cultural Heritage and Landscape Code to be interpreted (and hopefully amended) to ensure that the protection of urban cultural estate is sustainable from economic, social, environmental, and even cultural standpoints. with particular reference to so-called “testimonial assets”, buildings that hold identity value (only) for the local community, dismissed abandoned industrial facilities, etc.

Keywords: cultural heritage; sustainable development; Agenda 2030; industrial heritage site; urban cultural landscapes; urban regeneration; economy of culture; cultural estate and local development.

1. Quale tutela del patrimonio culturale nella prospettiva dello sviluppo sostenibile?

Ringrazio il Presidente Severini, il Presidente Ungari ed il Centro studi giuridici e politici della Regione Umbria per aver riaperto il dibattito ... proibito sui limiti di ragionevolezza della tutela del patrimonio culturale, che, se non attentamente presi in considerazione, rischiano di inficiarne l’efficacia quanto all’obiettivo primario della salvaguardia complessiva del patrimonio, e di pregiudicarne la potenzialità, seppure riflessa, di volano per lo sviluppo socio-economico.

Come ricordato nei precedenti interventi, la relazione tra sviluppo sostenibile [1 ] e patrimonio culturale [2 ] opera in senso biunivoco. Da un lato, l’esigenza di preservare le testimonianze del passato impone di suo un condizionamento per la crescita economica, che non può essere realizzata al costo della distruzione di risorse irriproducibili, quali l’ambiente, il paesaggio [3 ] e il patrimonio culturale, incluso quello immateriale (il c.d. “patrimonio vivente”), nelle sue diversità [4 ]. La loro salvaguardia, che è un bene superiore della vita associata, non può non essere messa in conto nell’assumere decisioni relative sia a singoli interventi di trasformazione (in sede Via), sia alle politiche generali che incidono sul territorio (in sede Vas) [5 ].

Dall’altro lato, va considerato che la salvaguardia del patrimonio culturale è essa stessa, nei fatti, un implicito fattore di promozione dello sviluppo, sia per la formazione del cd. capitale umano e la coesione sociale, sia come risorsa (driver) dello sviluppo socio-economico locale, soprattutto nel settore turistico e delle industrie culturali e creative, per contrastare l’abbandono delle aree in via di deindustrializzazione (ad es. progetti Unesco delle città culturali e creative) e così via [6 ].

Il rapporto tra patrimonio culturale e sviluppo sostenibile è dunque, di suo, di notevole complessità, e, nell’affrontarlo, si rischia facilmente di scivolare nel metagiuridico, perché è un confronto tra poli remoti che coinvolge concetti giuridici spesso indeterminati, a cominciare da quello stesso di “sostenibilità” e che hanno subito una profonda evoluzione nel tempo [7 ].

Negli anni ’70 si iniziò a parlare di sviluppo sostenibile come ricerca di un equilibrio tra tre pilastri - economia, ambiente e società (le 3 P: prosperity, planet e people) - per evitare che la soddisfazione dei bisogni del presente pregiudichi alle generazioni future di fare altrettanto (a causa dell’esaurimento delle risorse). In sostanza, si è andata radicando l’idea che la sostenibilità sia comune a questi tre pilastri - ambientale, economico e sociale - e in modo stabile. Sicché non ci sarebbe autentica sostenibilità se tale lo sviluppo non è, al contempo, da tutti i tre punti di vista [8 ].

Poi il tema si è caricato di obiettivi sempre più ambiziosi, e la cultura ha cominciato ad essere non considerata come bene in sé, ma come uno strumento atto a migliorare la qualità della vita, secondo il modello di città sostenibile nell’ambito dell’obiettivo 11.4 dell’Agenda Onu 2030 [9 ]. Di recente, anzi, è stato proposto di elevarla a quarto pilastro, secondo lo “spirito di Napoli” scaturito dalla Conferenze Unesco del 2023 e 2025 [10 ].

Quel che comunque accomuna la considerazione della tutela del patrimonio culturale e quella dello sviluppo sostenibile è l’indebolimento della dimensione territoriale. In un mondo globalizzato e interconnesso, dove le distanze e le differenze si attenuano, il legame del bene culturale con il territorio nazionale, al pari dei concetti di Patria e cittadinanza cui era collegato sin dalla Rivoluzione Francese, è divenuto più permeabile (oggi molti sentono le Ninfee di Monet come parte della propria cultura più di un paesaggio di Giotto [11 ]), ed il patrimonio culturale nazionale si trova ad essere in una posizione intermedia tra il patrimonio urbanistico di interesse meramente locale e il patrimonio mondiale dell’Umanità dei siti iscritti nella lista Unesco [12 ].

Anche le politiche dello sviluppo sostenibile si trovano a fronteggiare problemi che per loro natura superano le frontiere, quali l’inquinamento e la crisi climatica, che a loro volta ormai minacciano il patrimonio culturale più della trascuratezza dei proprietari, del vandalismo e dalla distruzione intenzionale. Ciò spinge a rafforzare la cooperazione internazionale, in entrambi i settori, accomunati dal considerare il “Pianeta come nuova Patria” [13 ].

1.1. Per una rilettura del codice alla luce dei principi di ragionevolezza e proporzionalità in chiave di sostenibilità

Nell’Agenda 2030 dell’Onu sullo sviluppo sostenibile, sottoscritta nel 2015 si fa riferimento alla cultura nella sua accezione più ampia, di matrice socio-antropologica, di cultural heritage (secondo le Convenzioni Unesco sulla salvaguardia del patrimonio immateriale del 2003 e sulla diversità culturale del 2005 e la Convenzione Quadro di Faro). In quella lata accezione, non si distingue tra patrimonio culturale materiale o immateriale, tra antico e moderno, tra beni vincolati e attività di interesse culturale. È perciò fonte di equivoci la traduzione con il termine patrimonio culturale [14 ].

Nel Codice dei beni culturali e del paesaggio (che non è il ... Codice della cultura), la nozione giuridica di patrimonio culturale nazionale è definita dall’art. 2 e, per esclusione, dall’art. 7-bis del Codice, che ne circoscrivono i confini alle cose che costituiscono testimonianze materiali di civiltà (secondo la dichiarazione della Commissione Franceschini del 1964). Non vi rientrano né la promozione della cultura contemporanea, né la salvaguardia delle svariate manifestazioni del cd. patrimonio culturale immateriale, dato che richiedono una disciplina ad hoc (al che - una sorta di codice parallelo - apriva la non esercitata delega legislativa sulla salvaguardia del patrimonio culturale immateriale dell’art. 11 della legge 7 ottobre 2024, n. 152) [15 ].

Si è dunque, a questi riguardi, davanti a una prospettiva ben diversa dall’Agenda 2030, che, in una visione strumentale e dinamica del patrimonio, attribuisce un ruolo fondamentale a quelle attività (economiche, culturali, manifestazioni tradizionali, ecc.) che sono essenziali per la vitalità degli spazi urbani secondo il modello delle città sostenibili.

Non deve, perciò, stupire che nel Codice si faccia riferimento allo sviluppo sostenibile come a un fattore esterno alla tutela: è menzionato solo nella parte III (in relazione alla pianificazione dello sviluppo del territorio a protezione beni paesaggistici agli artt. 131, 133, 143 ), e non nella Parte II (relativa alla tutela dei beni culturali), perché il Codice persegue lo scopo, ben più definito, di preservare testimonianze ereditate dal passato da tramandare alle prossime generazioni, in una prospettiva che non recede davanti all’interesse economico [16 ].

Tale diversità di prospettive e di contesti non esclude l’utilità di una considerazione delle previsioni del Codice, viste anche alla luce del pur lato principio dello sviluppo sostenibile, dato l’impatto economico, ambientale, sociale sia della tutela del patrimonio culturale, sia della sua valorizzazione. Quest’ultima, in particolare, può assumere particolare rilievo riguardo allo sviluppo sostenibile, sia per contemplare l’integrazione delle infrastrutture e dei settori produttivi collegati, sia per evitare gli effetti avversi del suo sfruttamento a fini turistici [17 ].

In questa sede, però, ci occuperemo solo della tutela (del solo patrimonio culturale materiale, in particolare immobiliare) e del suo rapporto con gli altri interessi, considerando che la cura del patrimonio può divenire un ostacolo, anziché una risorsa, per il corretto sviluppo socio-economico del territorio [18 ].

1.2. Il problema della sostenibilità della tutela culturale

Il punto capitale e dirimente di questo complesso e non semplice rapporto sta nel fatto che la tutela del patrimonio culturale, per essere rapportata allo sviluppo sostenibile del territorio, va svolta in modo da rispettare il limite derivante dagli immanenti principi di ragionevolezza e proporzionalità e non incorrere in quegli eccessi che ne rendono intollerabili i costi economici, ambientali, sociali (e persino culturali). È già un canone valevole di suo, perché l’uso irragionevole della discrezionalità tecnica genera l’illegittimità del provvedimento: ma acquista particolare significato in questa relazione, perché la valutazione di ragionevolezza e proporzionalità implica, anzitutto con i test di adeguatezza e di necessarietà, il tema del (minor) sacrificio di un interesse rispetto ad un altro [19 ].

Dal punto di vista economico, non si può ritenere che il vincolo (diretto e indiretto) sia “a costo zero” per la sola ragione della mancata corresponsione di un indennizzo al proprietario [20 ]. Il vincolo di tutela, di per sé, non assicura la salvaguardia effettiva dell’immobile, che richiede interventi attivi di prevenzione, manutenzione e restauro [21 ]. Più sale il numero dei beni tutelati, meno efficaci poi sono i controlli e il concorso pubblico alle spese di conservazione, che viene polverizzato in contributi a pioggia. Non va allora dimenticato che l’assoggettamento a tutela di un nuovo elemento ha un costo-opportunità in quanto sottrae risorse a quelli già tutelati [22 ].

Per quanto riguarda i costi ambientali, il conflitto tra la tutela del patrimonio culturale e la protezione dell’habitat naturale [23 ] non può più essere risolto attribuendo aprioristica prevalenza ad uno o all’altro dopo che la Corte costituzionale con la sentenza 9 maggio 2013, n. 85 sul caso Ilva - successivamente integrata dalla sentenza n. 58/2018 - ha chiarito che non esistono valori tiranni [24 ]. La riformulazione dell’art. 9 della Costituzione ha collocato tali valori sullo stesso piano [25 ], il che porta a, di volta in volta, un bilanciamento dei contrapposti interessi che valuti congruamente il rispettivo peso nel caso concreto e sia volto, ove possibile, a contemperare l’esigenza di preservare il patrimonio con la necessità di interventi infrastrutturali, in particolare per i servizi a rete. La congrua sede per un tale bilanciamento è quella dell’imposizione del vincolo, come chiarito dal Consiglio di Stato nel caso dell’impianto eolico in prossimità delle croci votive del percorso di pellegrinaggio molisano) [26 ].

Anche i costi sociali degli eccessi della tutela sono oggetto di critica [27 ], dato il ricorso sempre più frequente al vincolo (diretto e indiretto) di area vasta che sottrae ampie porzioni di territorio ad altri usi, sacrificando altri rilevanti interessi pubblici.

Si ricorda il blocco della realizzazione di progetti di edilizia residenziale pubblica a seguito dell’assoggettamento a vincolo indiretto di ampie aree a tutela delle Mura dei Francesi di Ciampino [28 ] e della cinta di Monticchiello [29 ]; il blocco del progetto di riqualificazione del centro storico di Cagliari a seguito dei plurimi vincoli Tuvixeddu [30 ]; il recupero di aree degradate nei pressi della Bonifica di Portogruaro [31 ]; la costruzione di impianti sportivi (e persino lo svolgimento di manifestazioni sportive temporanee come nel caso dell’America’s Cup [32 ]); la riconversione delle coltivazioni agricole e di altre attività produttive; persino il destino termale (Castello del Catajo) [33 ] o turistico della località (vincolo Baia d’Otranto [34 ]). Lo scontro tra opposti interessi può risultare particolarmente drammatico ove si tratti di sanatoria di abusi edilizi [35 ], che deturpano intere parti di territorio, anche di particolare pregio [36 ].

Infine l’eccesso di tutela può risultare controproducente persino dal punto di vista dell’interesse culturale. Prescrizioni eccessivamente rigide, che richiedano costi esorbitanti, possono indurre il proprietario ad abbandonare il bene al suo destino materiale, accelerandone il degrado anziché prevenirlo. Il fenomeno dei cd. effetti perversi del vincolo (diretto ed indiretto) [37 ] si verifica spesso a seguito del tentativo di conservare alcune caratteristiche tipiche del paesaggio agrario imponendo oltre ragione e sostenibilità il mantenimento di tradizionali coltivazioni (uliveto e vigneto” [38 ]) che non hanno sbocco sul mercato o modalità di conduzione eccessivamente onerose (muretti a secco), persino impedendo la sperimentazione di colture più adatte ai cambiamenti climatici [39 ].

Anche il patrimonio culturale urbano può essere pregiudicato dall’eccessivo “zelo di solerti funzionari”. Ad esempio, qualora non si tenga conto del ciclo vegetativo delle piante e della possibilità di ripiantumarle a fine lavori impedendo quelle trasformazioni che magari potrebbero consentire di recuperare fondi per gli interventi strutturali sull’immobile (come avvenuto nel caso di diniego dell’autorizzazione a costruire un’autorimessa interrata motivato a tutela di un giardino pertinenziale) [40 ]. La stessa estensione dell’area vincolata, se non è attentamente calibrata, può impedire un’efficace azione di controllo e di conservazione, contribuendo ad accelerarne il degrado, come nei casi soprarichiamati [41 ].

Per evitare tali inconvenienti, soccorrono appunto i principi di ragionevolezza e proporzionalità, che impongono di modulare la tutela, tenendo conto delle fondamentali distinzioni, che costituiscono il suo asse cartesiano, in funzione della titolarità (beni di proprietà di soggetti pubblici o di privati no profit) e della natura (mobile o immobile), evitando di tutelare irragionevolmente “tutto e tutto nello stesso modo”.

In questa sede ci si occuperà soprattutto del patrimonio culturale immobiliare urbano, che gioca un ruolo fondamentale nel modello delle città sostenibili, evidenziando come la concretezza della valutazione di ragionevolezza e proporzionalità comporta un’analisi condotta non in via generale e uniforme, ma per tipologie differenziate di bene del patrimonio culturale: tipologie che, a questi particolari fini, sono composte vuoi dai connotati del bene in sé, vuoi dalle caratteristiche particolari del contesto in cui esso si trova e con cui interagisce.

2. Il patrimonio culturale urbano

In Italia il patrimonio culturale urbano è spesso costituito da un continuum ininterrotto di monumenti di varie epoche - un museo a cielo aperto, immutato nei secoli, sognato dagli stranieri sin dall’epoca del Grand Tour - nelle città grandi e piccole, nei borghi agricoli e nei centri industrializzati (si pensi, a Fabriano, l’inviluppo dal Porticato di San Francesco al Palazzo del Comune che poi risale per la piazza della Cattedrale).

L’assoggettamento a vincoli puntiformi dei singoli monumenti - al massimo completati dal vincolo indiretto sull’area destinata a far da cornice di inserimento - non è sufficiente a conservare il complesso, che determina il carattere tipico di quella specifica località, perché si limita a controllare le trasformazioni in una visione atomistica, sottoponendo a previa autorizzazione l’intervento sui beni vincolati, trattati come “ritagli del tessuto urbano, avulsi dal contesto ambientale di inserimento” [42 ].

Tuttavia, l’esigenza di proteggere il valore d’insieme di un tale bene complesso non comporta che un’intera parte di città vada tutelata come bene culturale totale, sottoponendola ovunque alle medesime misure rigidamente conservative. Nemmeno nelle città d’arte, caratterizzate per “la presenza diffusa, capillare, viva di un patrimonio solo in piccola parte conservato nei musei”, è auspicabile una simile ingessatura che le trasformerebbe in luna park per turisti [43 ]. Ciò vale a maggior ragione ove il complesso stratificato di testimonianze accumulatesi nel tempo sia costituito da un insieme disorganico di edifici di differente valore e grado di conservazione, come in alcune città ricostruite nel dopoguerra [44 ].

Il problema della protezione di un bene culturale ambientale di tipo urbanistico, che richiede una visione globale dell’intero contesto, già sollevato nel dibattito sui centri storici, è amplificato nella prospettiva delle città sostenibili, dato che l’ambito di protezione del patrimonio storico urbano cui fa riferimento l’Agenda 2030 - che sostanzialmente coincide la Raccomandazione Unesco del 2011 sulla salvaguardia del paesaggio storico urbano - è più esteso, includendo tutte le testimonianze della presenza umana, recenti o meno, visibili e invisibili (anche le infrastrutture interrate) che caratterizzano un determinato ambito urbano (persino la stessa forma della città) [45 ].

Perciò l’Unesco raccomanda di proteggere il patrimonio storico urbano secondo un approccio paesaggistico [46 ], trattandosi di un patrimonio vivente, che impone il superamento di una tutela statica (meramente conservativa) [47 ], richiedendo, piuttosto, misure di valorizzazione (cd. tutela dinamica) dell’edificato esistente. Questo, infatti, può sopravvivere solo assicurando che resti in funzione [48 ]. Perciò, anziché escludere a priori qualunque trasformazione necessaria per adeguarlo a nuovi bisogni e funzioni, si deve, piuttosto, assicurare la qualità degli interventi e la compatibilità con i valori tutelati. La tutela più rigidamente conservativa va riservata ai complessi monumentali omogenei e comunque va “calibrata” all’obiettivo di salvaguardarne il valore essenziale, senza inutili eccessi [49 ].

Ciò vale, a maggior ragione, per quelle modifiche della destinazione d’uso, senza opere, che non compromettendo definitivamente le costruzioni, sono reversibili, consentendone l’utilizzo per le attività necessaria ad assicurare la stessa sopravvivenza dell’edificato e la vitalità e vivibilità della cittadina [50 ].

In tale prospettiva la tutela, per essere sostenibile, va modulata in funzione delle diverse componenti del patrimonio urbano, tenendo conto del loro diverso valore [51 ] - che è diversamente graduato, anche in funzione dello stato di conservazione - che determina la scelta di recuperare i valori perduti, di aree che vanno solo riqualificate, eliminando edifici brutti e inappropriati, oppure di reinventare i luoghi in divenire, creando nuovi valori mediante interventi di rigenerazione urbana [52 ] - e del rapporto con il “contesto di inserimento” - che può risultare più o meno lasso, dando luogo ad un tessuto patrimoniale fitto o rarefatto, in base alla distribuzione e concentrazione delle testimonianze [53 ].

Nel valutare l’interconnessione tra monumenti e contesto circostante, bisogna evitare quell’effetto alone che espande ingiustificatamente il vincolo culturale “dal palazzo alla piazza” e da questa a tutto l’ambito di inserimento. Una misura così pesante si giustifica solo ove sia ravvisabile un continuum ininterrotto [54 ], altrimenti si deve far ricorso al vincolo indiretto (villa Fulgenzio a Lecce [55 ]) o addirittura a quello paesaggistico (quartiere Coppedé a Roma [56 ]), nel rispetto delle dimensioni del vincolo culturale, che non può investire l’intero quartiere (quartiere QT8 a Milano [57 ]), salvo i casi in cui l’estensione possa ritenersi proporzionata al valore eccezionale del bene (caso dei laghi di Mantova [58 ] e dell’Agro Romano [59 ]).

La scelta della modalità di protezione va orientata, nel rispetto del principio di proporzionalità, secondo un criterio di gradualità: dunque verificando se le misure più leggere siano sufficienti ad assicurare i valori tutelati, e tenendo conto non solo delle diverse alternative vincolistiche (tutela diretta, indiretta, paesaggistica), ma anche delle altre misure a favore di cose e luoghi che non costituiscono beni culturali di cui all’art. 11 dagli artt. 49 -52 del Codice [60 ], da leggi regionali [61 ] e persino dalle prescrizioni del Prg [62 ].

A quest’ultimo riguardo va ricordato che lo strumento d’elezione per proteggere il cd. patrimonio culturale urbanistico [63 ] è proprio il Prg [64 ], che può adeguatamente assicurare l’armonia del contesto edilizio e l’integrazione delle componenti patrimoniali (materiali e immateriali) nel più ampio contesto urbano di cui fanno parte [65 ], eliminando la rottura di continuità dei “tessuti culturali mortificati” [66 ].

Lo strumento urbanistico, infatti, oltre a dover prevedere per le aree vincolate destinazioni urbanistiche compatibili, può prevedere misure di protezione ulteriore (integrativa) o di valorizzazione delle stesse [67 ], può dettare prescrizioni a favore di immobili o aree non vincolati - cioè quelli che l’Autorità statale non ha mai ritenuto meritevoli di tutela - oppure di cui ha disposto la rimozione del vincolo (es. quartiere dei villini liberty di Belluno) [68 ] - che rivestono interesse (solo) per la comunità del territorio in cui sono siti. In tali circostanze risulta preferibile affidare la cura di quel (mero) luogo del cuore alla comunità locale o all’iniziativa spontanea di gruppi di cittadini o associazioni di settore (Fai), nel rispetto del principio di sussidiarietà (verticale e orizzontale) [69 ].

In tale prospettiva va osservato che il principale ostacolo alla ragionevolezza della tutela è costituito proprio dal rifiuto (d’origine ideologica) della distinzione tra beni di serie A e serie B, che pretende di tutelare nello stesso modo qualsiasi testimonianza del passato, senza tener conto della diversa dimensione territoriale dell’interesse che lo stesso riveste per la Comunità di riferimento, che ne determina l’appartenenza al patrimonio culturale nazionale o a quello locale. Non si può “tutelare tutto e tutto nello stesso modo”, dal Palazzo ducale al casotto di pescatori della laguna.

2.1. Beni testimoniali, archeologia industriale, infrastrutture

Il rischio di insostenibilità della tutela è stato prospettato soprattutto nei confronti dei cd. beni testimoniali. Questa categoria è stata introdotta dall’art. 2 della legge Bottai, che, nonostante l’ingiusta accusa di estetismo, già allora consentiva di apporre il vincolo culturale su immobili che, pur privi di intrinseco pregio e del requisito dell’anzianità di realizzazione, meritassero di essere conservati “a causa del loro riferimento con la storia politica, militare, della letteratura, dell’arte e della cultura in genere”. Con opportuna accortezza, il legislatore dell’epoca, al fine di evitare “inutili ammassi”, richiedeva un grado rafforzato (“particolare interesse”) dell’interesse culturale, anche in caso di immobili di proprietà pubblica o di soggetti senza fine di lucro [70 ] (in modo da compensare il venir meno del baluardo del criterio cronologico) [71 ].

A quei tempi non era prevedibile l’impatto sulla tenuta del sistema di tutela dell’ampliamento dei beni vincolati ad opera della legge di settore. L’art. 10, comma 1, lett. d) del Codice vi ha incluso i beni mobili, precisando che vi rientrano anche “le testimonianze dell’identità e della storia delle istituzioni”. Sono stati a tale titolo ritenuti meritevoli di essere protetti come beni culturali alcuni “luoghi” caratterizzanti delle città, talvolta oggetto di leggi speciali (quali cinema [72 ], stadi [73 ], stazioni ferroviarie [74 ], ecc.), oltre a svariati edifici o complessi destinati ad attività produttive e servizi. L’incremento numerico dei complessi assoggettati a tutela è frutto soprattutto della prassi, che, dopo le prime timide applicazioni, ha riconosciuto il particolare interesse di edifici vincolati per il loro valore documentale (spesso accompagnato da pressioni mediatiche, di associazioni e comitati di cittadini per opporsi alla realizzazione di progetti di trasformazione urbana) [75 ] e di complessi produttivi di grandi dimensioni legati all’espansione urbanistica della località e alla storia [76 ], con estensione spaziale del vincolo su area vasta [77 ]. Talvolta il vincolo rischia di accelerare il processo di degrado e la stessa stabilità di tali strutture - mettendo a rischio beni primari, quali l’incolumità delle persone e la sicurezza pubblica [78 ], in contrasto con l’obiettivo di vivibilità e qualità della vita urbana secondo il modello di città sostenibili - che richiedono piuttosto interventi di recupero costosi e complessi da inserire in strategie di rigenerazione urbana (con tutte le problematiche che tale operazione comporta [79 ], soprattutto per quanto per quanto riguarda la partnership con i soggetti privati) [80 ].

La dottrina ha criticato l’eccessivo interventismo vincolistico, osservando che un regime giuridico così incisivo colpisce non solo il privato proprietario (che dovrà sostenere tutti gli oneri previsti per i beni culturali veri e propri) e l’autorità di tutela (che dovrà ampliare il numero di oggetti su cui esercitare le funzioni di vigilanza, che saranno sempre meno efficaci), ma anche l’intera comunità, posto che graverà sul pubblico erario il costo dei contributi per gli interventi di conservazione dell’immobile previsti dagli artt. 30 ss., con rischio di sottrarre risorse che potrebbero essere più utilmente impiegate (ad es. per restaurare o proteggere da eventi sismici tanti monumenti dispersi in territori periferici) [81 ].

Non solo: per assicurare a tali beni un’adeguata cornice ambientale, talvolta viene assoggettato a vincolo indiretto di inedificabilità assoluta l’intero loro àmbito. Tale misura, già criticata quando si trattava di una zona di rispetto di pochi metri per proteggere monumenti di sicuro pregio, è stata progressivamente estesa a vaste porzioni di territorio a tutela di “mostri architettonici” (quali certi esempi di archeologia industriale), rendendole indisponibili ad altri usi (sportivi, agricoli, produttivi, culturali, ecc.), ostacolando lo sviluppo socio-economico del territorio [82 ] e comunque l’impianto di fonti energetiche rinnovabili [83 ].

Non si vuol negare che l’abbattimento di infrastrutture e grandi complessi industriali dismessi sia una perdita per il paesaggio urbano (si pensi al gasometro, iconico emblema del quartiere ostiense, detto “il terzo Colosseo”, o alla suggestiva illuminazione notturna di Porto Marghera), ma non sempre il pregio architettonico delle testimonianze di archeologia industriale ne giustifica l’equiparazione, quanto a modalità (e grado) di tutela, ai beni culturali “veri e propri”.

Insomma, il vincolo dì “archeologia industriale” (recte, per ricondurlo alle parole della legge, quello che riguarda “le cose immobili [...] che rivestono un interesse, particolarmente importante a causa del loro riferimento con la storia [...] dell’industria”), impatta in modo particolare e diretto col principio di proporzionalità: da un lato perché è testimoniale del passato contesto della produzione industriale e dunque è in sé remoto dal profilo storico-artistico per cui nasce quest’ordinamento di settore; da un altro perché non può che, fatalmente, concernere manufatti di notevoli dimensioni, spesso in stato di quasi abbandono o comunque in condizioni tali da necessitare di particolari manutenzioni straordinarie e certo ordinarie: per cui implica sacrifici e impegni economici elevati e ripetitivi; per non dire poi della sottrazione di quei cospicui volumi a un uso attuale, industriale o altro che sia.

Implica dunque una distanza notevole, concettuale ed economica, tra il valore culturale che si immagina di tutelare e la sua onerosità. Il principio di ragionevolezza e proporzionalità impone allora un uso cauto, accorto e contenuto di questa fattispecie e comunque la ricorrenza di un valore testimoniale di incontestabile e imperdibile pregio ed eccezionalità. È il caso, tra le varie tipologie di bene culturale, in cui la tensione tra questi due poli della discrezionalità tecnica è più elevato e che, per la sua gravosità, più mette alla prova la sostenibilità del sistema.

Quanto al vincolo indiretto su area vasta, si tratta di misura pesante, spesso utilizzata a protezione ambientale di grandi complessi archeologici, ma si giustifica solo a favore di monumenti che si caratterizzano per lo specifico rapporto con il territorio (come il mausoleo di Sant’Elena che era concepito sin dall’origine per essere visto da lontano a celebrazione di una dinastia imperiale). Può invece apparire inappropriatamente utilizzato per assicurare la cornice ambientale a compendi industriali dismessi. Dati gli elevati costi (economici, ambientali e sociali) che ne derivano, e la neutralizzazione odierna del bene dal punto di vista produttivo (con conseguente costo o comunque peso a carico del proprietario), misure così pesanti vanno riservate a tutela di testimonianze di assoluto e primario valore: un conto è il sistema dei laghi artificiali di Mantova, monumentale infrastruttura idraulica che l’ha resa celebre nel mondo, altro conto è la bonifica di Portogruaro (o il garage Touring di Mestre) [84 ].

Soprattutto nei confronti di tale categoria di beni è necessario sottolineare che la tutela non si può arrestare al dato testimoniale, ma va commisurata alle caratteristiche intrinseche e al pregio particolare dell'oggetto - rispetto ad analoghi esempi di archeologia industriale - e al suo valore specifico non essendo ragionevole “tutelare tutto e tutto nello stesso modo” [85 ]. Relativamente a tali beni, che sono tra quelli a più alto gradiente di transgenerazionalità, si ripropone poi la questione del soggetto cui compete la scelta tra quanto del passato trasmettere ai posteri, conservandone integri lasciti, e quanto vada superato per consentire lo sviluppo nel presente e la sopravvivenza nel futuro. Sono scelte che un tempo erano riservate alla competenza esclusiva delle Soprintendenze. Tale sistema, entrato in crisi da tempo, pare suscettibile di essere modificato in relazione all’affermazione del ruolo delle comunità di patrimonio, sancito delle convenzioni Unesco e di Faro e dalla stessa Agenda 2030 [86 ].

2.2. Il ruolo della piazza nello sviluppo sostenibile e la sua tutela codicistica

La piazza è il bene culturale in cui si realizza il massimo punto di incontro tra il Codice e l’Agenda 2030 sullo sviluppo sostenibile [87 ].

Nel Codice la piazza gode di una tutela autonoma e privilegiata rispetto agli edifici che vi si affacciano ed agli arredi presenti (monumenti, fontane, statue). L’art. 10, comma 4, lett. g), infatti, contempla le “vie, strade e altri spazi aperti urbani di interesse artistico o storico” come beni culturali ope legis, assoggettandoli in via anticipata al regime vincolistico, in virtù della sola anzianità di realizzazione (risalente ad almeno settanta anni), fino all’esito negativo della verifica dell’interesse culturale prevista dall’art. 12. Ciò comporta che, finché non intervenga il predetto provvedimento “di svincolo”, sono sottoposte al regime giuridico previsto per i beni culturali, non solo le piazze dei centri storici, ma anche delle parti più moderne della città costruite fino al 1956 (si pensi a Roma all’asse che dal Foro Italico arriva all’Eur).

Nella prospettiva dello sviluppo sostenibile, la piazza riveste un ruolo essenziale per la qualità della vita nella città - come luogo di scambi e di partecipazione democratica sin dall’agorà della polis greca - che è compromessa dalla proliferazione di anonime periferie dormitorio e nelle megalopoli dei paesi emergenti. Tanto che Gropius proclama “la creazione di un centro più urgente rispetto persino alla soddisfazione del bisogno di abitazioni”, richiamando a modello Piazza San Marco a Venezia [88 ].

La piazza, come luogo identitario, aperto a tutta la popolazione teatro degli eventi più solenni e dei riti della vita quotidiana, costituisce infatti “un’invenzione italiana” [89 ]. Nei nostri centri storici spesso fonde le inalterate le vestigia del passato con il prolungamento nel presente della conduzione di attività (politiche, economiche, culturali, religiose, ecc.) che connotano il genius loci di una specifica località. La piazza centrale è il luogo della cultura viva, in cui il patrimonio culturale materiale e immateriale si incontrano, si tratti di manifestazioni della cultura popolare o di espressioni della creatività contemporanea o altri eventi capaci di promuovere la località (spettacoli, feste, processioni religiose, riunioni politiche, mercati tradizionali, mostre di artigianato, esposizione di prodotti enogastronomici, ecc.) [90 ].

Anche qui va ribadito che il Codice tutela la forma esteriore della piazza, non la sua funzione. È vero che le città non sono fatte solo da edifici e che occorre “salvare l’anima delle pietre, oltre alle pietre” [91 ]. Ma questo non può essere congruamente fatto mediante il vincolo culturale (diretto e indiretto), che, come si è detto, ha lo scopo, più limitato, di conservare cose e luoghi, quali testimonianze di eventi già accaduti nel passato (al pari delle altre misure previste per cose e luoghi e non sono beni culturali, quali il divieto di distacco degli elementi decorativi degli edifici sancito dall’art. 50). Non è compito del Codice dei beni culturali e del paesaggio (che non è il Codice della cultura) promuovere la creatività contemporanea o salvaguardare la prosecuzione delle pratiche del patrimonio culturale immateriale, né sostenere alcuni settori economici (es. agricoltura o artigianato locale) e gli imprenditori che gestiscono locali storici (esercizi commerciali, ricettivi, artigianali tradizionali) [92 ].

Anzi, a tale riguardo, si ricorda che la prospettiva del Codice è piuttosto di tipo conservativo, per cui, quando considera le attività che utilizzano beni culturali (come strumenti o come sedi di svolgimento), lo fa non per promuoverne lo svolgimento, bensì, al diverso fine di assicurare che l’uso non avvenga a detrimento dei primi, dato il principio di priorità della tutela rispetto alla valorizzazione sancito dagli articoli 1, comma 6, e 6, comma 3 e ribadito dalla stessa legge sul patrimonio culturale immateriale 7 ottobre 2024, n. 152 all’articolo 11, comma 2, lett. p). Anche ove non compromettano l’integrità fisica dei beni culturali, devono comunque essere “compatibili con il loro carattere storico o artistico”, come sancito dall’art. 20 del Codice. La protezione, inoltre, si estende a tutto l’ambito di inserimento dei beni tutelati, potendo il Soprintendente inibire, ai sensi dell’art. 45 del codice, lo svolgimento, in loro prossimità, di attività suscettibili compromettere l’integrità fisica, la visuale o il decoro del contesto monumentale (cd. vincolo indiretto). In un’ottica di sostenibilità, si ricordano le analoghe misure volte a limitare il commercio nelle aree di pregio (art. 52), soprattutto le attività in prossimità dei contesti monumentali che costituiscono grandi attrattori turistici (art. 52 comma 1-ter).

Ciò non toglie che, nella gestione del vincolo, secondo il combinato disposto degli artt. 10 comma 4, lett. g) e art. 52 commi 1-bis e 1-ter, possa costituire uno dei grimaldelli per la tutela e soprattutto la valorizzazione del patrimonio culturale in chiave di sviluppo sostenibile. In tale prospettiva l’autorità di tutela ben può tener conto dell’esigenza di salvaguardare, fin dove possibile, l’uso degli spazi pubblici e le funzioni della piazza come “salotto della città”, come avvenuto con la gestione del vincolo indiretto a tutela della chiesa di San Francesco, a piazza del Plebiscito a Napoli [93 ], oppure, a Roma, con la gestione delle concessioni di occupazione di suolo pubblico durante la pandemia da Covid-19, che ha consentito la prosecuzione dele attività ricettive all’aperto, evitando, al contempo, il fallimento delle imprese e l’isolamento sociale della cittadinanza, come nel caso sala da tè Babingtons a piazza di Spagna [94 ]. Ma, appunto, si tratta di definire i “limiti” dell’esercizio del potere, affinché risultino rispettati gli immanenti principi di ragionevolezza e proporzionalità dell’azione amministrativa, piuttosto che di “finalità” da perseguire.

Il tentativo di salvare la prosecuzione di attività commerciali e ricettive tradizionali svolte nei cd. locali storici, mediante il ricorso al vincolo culturale, invece ha dato luogo a vivaci polemiche, soprattutto con la recente creazione del “vincolo di destinazione d’uso”, in occasione dell’assoggettamento a tutela del ristorante Alfredo “Re delle Fettuccine”, a piazza Augusto Imperatore, motivato dall’esigenza di salvaguardare la prosecuzione della pratica di servire la pietanza, qualificata come “espressione dell’identità culturale collettiva ai sensi delle convenzioni Unesco”, ai sensi dall’art. 7-bis del Codice. L’istituzione di un nuovo tipo di vincolo in via di prassi amministrativa - poi legittimato dall’adunanza plenaria del Consiglio di Stato con la sentenza n. 5/2023 e positivizzato dal legislatore (art. 5 comma 3, d.lg. 27 dicembre 2024, n. 219 Diritti di prelazione ed estensione delle tutele relative ai beni culturali) - ha consentito alla dottrina di chiarire che l’art. 7-bis ha una mera funzione di “regolamento di confini”, volta a ribadire l’ambito applicativo del Codice, che è limitato ai soli “beni culturali materiali”, e non si estende alle “attività culturali” ivi esercitate [95 ]. Per la salvaguardia di queste ultime, l’ordinamento giuridico appresta altri strumenti, appositamente richiamati dall’ art. 52 comma 1-bis, che costituisce espressione del principio di proporzionalità e sussidiarietà in questo settore [96 ]. Altre opportune misure avrebbero, a tal fine, potuto essere introdotte in attuazione della delega prevista dalla legge 7 ottobre 2024, n. 152 [97 ].

Pertanto il vincolo culturale, che “ingessa cose e luoghi”, non è lo strumento adatto, per cui “serve ben altro”, occorrendo far ricorso gli strumenti tipici della legislazione incentivante (concessione di contributi, finanziamenti, spazi, strumenti, servizi ecc.), che vanno adattati alle specifiche caratteristiche delle attività da sostenere (un conto è promuovere lo svolgimento di rievocazioni storiche e manifestazioni del folklore locale, altro conto è stimolare le diverse espressioni della creatività contemporanea, gare di street art, festival di musica colta, ecc.). Si tratta però di questioni che esulano dal tema trattato [98 ].

3. L’insostenibile pesantezza della tutela

La sostenibilità del sistema di tutela è, in pratica, indebolita dal crescere del numero di beni da proteggere - oltre che dalla rigidità delle misure - a causa dal combinato effetto di due fattori.

Da un lato, l’ampliamento dell’ambito oggettivo delle cose sottoposte a tutela a seguito dell’affermarsi della nozione aperta di bene culturale, che include qualsiasi testimonianza materiale di civiltà, “dalla villa palladiana alla scheggia di ossidiana”, che porta a “vincolare tutto per non tutelare nulla” [99 ]. Dall’altro, la dilatazione dell’ambito soggettivo, per cui qualsiasi oggetto di proprietà di enti pubblici, ecclesiastici, dei privati senza fine di lucro, è transitoriamente tutelato come bene culturale ope legis, in virtù dell’anzianità dell’epoca di realizzazione, fino all’esito negativo della verifica prevista dall’art. 12.

Un tale regime giuridico poteva essere in equilibrio ai tempi della legge Bottai, quando gli enti morali erano molto pochi; ma, oggi, con la loro proliferazione, comporta l’assoggettamento a vincolo preventivo di una congerie infinita di oggetti di interesse culturale solo presunto e peraltro di grado semplice (un simile regime, che privilegia la tutela di cose in virtù dell’appartenenza a determinati soggetti anziché del valore culturale del bene, meriterebbe di essere ripensato) [100 ].

Il problema dell’incremento esponenziale del novero dei beni vincolati è aggravato da una prassi applicativa massimalistica, tesa a riconoscere con facilità la sussistenza dell’interesse culturale, soprattutto di tipo testimoniale, con l’assoggettare immobili di dubbio valore a misure di tutela rigidamente conservativa, talvolta di dimensioni assai estese. Ciò ha costituito oggetto di critiche soprattutto con riferimento al vincolo indiretto, che ha finito per confondersi con il vincolo paesaggistico, con l’aggravante che, a differenza di quest’ultimo, non è flessibile, e comporta l’ingessamento di ampie porzioni di territorio, sacrificando gli interessi pubblici ad un uso diverso dell’area. Ancor più criticata l’istituzione in via di prassi di nuovi vincoli, quali il vincolo di destinazione d’uso dei locali storici, recentemente positivizzato dal legislatore.

Come testimoniato dai casi illustrati nei paragrafi precedenti, tali eccessi controproduttivi rendono inefficace e al limite difficilmente sostenibile il sistema di tutela, specie quando si tratta di gestire il patrimonio culturale immobiliare, che è un patrimonio vivente, che vive con il suo utilizzo, per cui richiede una tutela dinamica. Altrimenti, se si vieta qualunque trasformazione necessaria per adeguarlo a nuove funzioni (persino il mutamento di destinazione d’uso senza opere) si rischia di condannarlo all’abbandono, con il risultato pratico dell’effetto boomerang, cioè di accelerarne il degrado, come accaduto con alcuni complessi industriali dismessi: la società proprietaria, che possiede o acquisisce l’immobile, è dinamicamente tenuta verso i suoi soci al lucro e non a farsi statico custode della storicità del complesso: ovvio che, a quel punto, scelga l’alternativa meno costosa, cioè il trascurare il manufatto che non può più utilizzare a fini produttivi. Se il potere di tutela non è esercitato in modo cauto e accorto, facilmente risulta controproducente per la stessa conservazione, contrastando così il primo test di proporzionalità, che riguarda l’idoneità del mezzo a conseguire il fine perseguito.

3.1. L’elaborazione delle soluzioni alternative

Da queste considerazioni muove l’invito della dottrina (e di parte della giurisprudenza) a non pretermettere il rispetto degli immanenti principi di ragionevolezza e proporzionalità: questi impongono, infatti, di calibrare e modulare l’intensità della tutela. Sempre per la concretezza dell’approccio, è essenziale considerare che la tutela va differenziata in base alle diverse specie di beni culturali ed alle loro specifiche esigenze di protezione, e va commisurata alle caratteristiche dell’immobile, al suo valore, senza timore di incorrere nella “discriminazione” tra beni culturali “di serie A e di serie B”. La differenza è infatti, come insegna il principio di ragionevolezza, “nella natura delle cose” (e non viene meno per effetto di quell’impostazione astratta e ideologica che pretende di confondere beni in realtà diversi per importanza e pregio, e così di tutelare nello stesso modo qualsiasi testimonianza del passato) [101 ].

Non solo: non si deve dare per scontato che il vincolo culturale costituisca sempre e comunque la migliore misura di salvaguardia; va invece “contenuto nello stretto necessario” al fine di evitare quegli effetti indesiderati che abbiamo segnalato.

Occorre perciò valutare le alternative possibili, in primis le diverse misure previste dall’art. 11 del Codice per la protezione di cose e luoghi che non sono beni culturali e riconoscere la possibilità di soluzioni alternative quando questi rivestono valore identitario per la sola comunità locale (che consente di salvaguardarli mediante gli ordinari strumenti di governo del territorio - il cd. patrimonio culturale urbanistico - o da gruppi specifici - i “luoghi del cuore” del Fai) [102 ]. Grazie alla considerazione e all’apprezzamento della diversa rilevanza territoriale degli interessi, si possono evitare sia gli eccessi sopraricordati, sia il deficit di protezione (che è ancor più grave) dei beni: come quelli iscritti nelle liste Unesco, che costituiscono un patrimonio dell’intera umanità e che, invece, allo stato, non godono nemmeno di quella protezione leggera prevista per i beni paesaggistici [103 ].

Qui il secondo test di proporzionalità rivela la sua utilità, perché impone di verificare l’esistenza di soluzioni alternative - che consentano di realizzare il “giusto punto di equilibrio” tra le opposte esigenze per uscire dalla logica binaria, per cui tutto è ammesso o tutto è vietato, che contrappone archeologi (che pretendono di cristallizzare nello stato originario le testimonianze del passato distaccate dalla città viva in isole della memoria) e architetti (per i quali lo stato attuale dell’immobile è solo l’avvio di un percorso che parte dallo studio delle sue potenzialità nel futuro per elaborare un progetto di valorizzazione, che può implicarne la reinvenzione) [104 ].

Il principio di proporzionalità impone, prima di inibire l’intervento sul bene tutelato, di valutare la possibilità di autorizzarlo “con prescrizioni”, tali da poter risultare sufficienti a salvaguardarne il valore, senza sacrificare inutilmente altri interessi, soprattutto se rivestono rango comprimario, come la protezione dell’ambiente e la transizione energetica o il completamento della rete di comunicazione. Ad esempio, in quest’ultimo settore sono stati ricercati rimedi per mitigare l’impatto ambientale degli impianti, riducendone le dimensioni (ad es. abbassando l’altezza delle pale eoliche, come proposto nel caso delle croci votive; soluzione poi rivelatasi impraticabile per motivi tecnici ed economici), modificandone l’ubicazione [105 ], condizionandolo a modifiche dell’aspetto (antenna camuffata da finto albero) e soprattutto alla mancanza di visibilità dall’esterno (prescrivendo una determinata collocazione dei pannelli fotovoltaici rispetto all’infradosso o l’uso di coppi fotovoltaico, come avvenuto con il teatro di Galatina [106 ]).

Nella ricerca della “soluzione più giusta”, alla luce delle concrete circostanze di luogo e di tempo, occorre tener conto dell’evoluzione della storia dell’architettura (altrimenti si dovrebbe vietare l’uso del vetro per le finestre medievali [107 ]), del mutamento di sensibilità (si parla di creazione di nuovi valori estetici: il c.d. appennino contemporaneo [108 ]) - e soprattutto dell’evoluzione tecnologica [109 ].

Quest’ultimo profilo riveste un’importanza cruciale, imponendo di ricercare “la soluzione migliore” tra le diverse alternative offerte sul mercato, che spesso consente di superare il dilemma della tutela (vietare tutto, consentire tutto): ad esempio, utilizzando tegole e facciate fotovoltaiche ben mimetizzabili (anche sotto l’aspetto cromatico) che consentono il rispetto delle caratteristiche essenziali dell’edificato (come nella copertura della villa dei Misteri di Pompei) [110 ]. Ovviamente, ciò riporta al problema di chi debba sopportare i costi della migliore soluzione possibile (che possono risultare insostenibili dal punto di vista economico e ambientale) [111 ]. Ma la liberalizzazione degli interventi non è la migliore soluzione [112 ], dato che non incentiva gli investimenti nel settore: se il vincolo culturale non costituisse un ostacolo, se fosse consentito installare qualunque impianto su qualunque immobile, non vi sarebbe stimolo a cercare soluzioni meno impattanti. La liberalizzazione non è perciò auspicabile [113 ].

3.2. Il contemperamento degli interessi e l’evoluzione tecnologica

Qui entra in gioco il terzo test di proporzionalità. La scelta tra le diverse soluzioni possibili non è effettuata secondo un criterio unicamente tecnologico, ma è influenzata da considerazioni relative al valore degli interessi (culturali, ambientali, sociali, economici) che sono rispettivamente sacrificati o realizzati da ciascuna soluzione, operando un bilanciamento dei rispettivi costi/benefici che ha natura lato sensu politica [114 ]. Tanto che l’ordinamento demanda all’esclusiva competenza dell’autorità di tutela una tale scelta, dovendo il conflitto di interesse essere risolto dal Consiglio dei ministri, come richiede l’art. 14-quater della legge n. 241 del 1990 (è il rimedio dell’opposizione, cui fa ricorso l’autorità di tutela quanto non riesce a far valere le proprie posizioni in seno alla conferenza dei servizi, come avvenuto nel caso delle croci votive molisane [115 ]).

Ciò ci riporta al dilemma dei confini della tutela del patrimonio culturale e del soggetto a cui compete decidere se e quanto sacrificare della memoria del passato (affidando ai monumenti la funzione di trasmettere ai posteri la storia) al fine di migliorare le condizioni di vita nel presente e nel futuro. È una questione delicata su cui è destinata ad incidere anche la partecipazione della comunità alle scelte relative al patrimonio culturale, come evidenziato dalla convenzione di Faro [116 ]. Vi si collega la delicata questione del soggetto cui spetta dirimere il conflitto tra decisori, dove assume un ruolo critico l’autorità giurisdizionale, il cui potere è conformato in vario modo nei diversi sistemi giuridici, con soluzioni che presentano, ciascuna, pro e contro che non possono essere esaminati in questa sede [117 ].

Per ora si può concludere che un’impostazione massimalistica della tutela può risultare irragionevole: se è vero che non c’è futuro senza passato, però neppure ha senso conservarne le testimonianze se domani non vi sarà un’umanità cui trasmetterle [118 ].

Note

[*] Floriana Rizzetto, presidente di sezione di Tribunale amministrativo regionale, f.rizzetto@giustizia-amministrativa.it.

[1 ] Sul principio dello sviluppo sostenibile, si rinvia a F. Fracchia, Principi di diritto ambientale e sviluppo sostenibile, in Trattato di Diritto dell’ambiente, (a cura di) P. Dell’Anno e E. Picozza, Padova, 2012, vol. I, pag. 559 ss.; nonché, vol. III R. Rota, Profili di diritto comunitario dell’ambiente, pag. 151 ss.; P. Marzaro, Il paesaggio, ivi, pag. 277 ss. In sintesi: il tema dei limiti della crescita economica è stato da tempo oggetto dell’attenzione della Comunità internazionale, in particolare dell’Onu, culminata nella Conferenza di Stoccolma sull’Ambiente Umano del 1972 e l’istituzione nel 1984 della Commissione su Sviluppo e Ambiente (Wced -World Commission on Environement and Development), che nel 1987 ha elaborato il rapporto Bruntland (Our Common Future).

Il principio dello sviluppo sostenibile come elaborato nella Conferenza di Rio de Janeiro 1992 su Ambiente e Sviluppo - Summit della Terra - che riconosce “il diritto allo sviluppo” di tutti i Popoli, ma avverte che questo “deve essere realizzato in modo da soddisfare equamente le esigenze relative all’ambiente ed allo sviluppo delle generazioni presenti e future” (punto n. 3); a tal fine “la tutela dell’ambiente costituirà parte integrante del processo di sviluppo e non potrà essere considerata separatamente da questo” (punto n. 4) . Ciò ha portato all’adozione di un Programma d’azione - cd. Agenda 21 - aggiornato e amplificato dal successivo Programma d’azione per le persone e il pianeta - Agenda 2030 per lo Sviluppo Sostenibile - adottato dall’Assemblea Generale dell’Onu con la risoluzione n. 70 del 15 settembre 2015, che i Paesi aderenti si impegnano a raggiungere, grazie a piani strategici nazionali, entro il 2030. L’Agenda 2030 è articolata in 17 obiettivi generali, tra cui l’obiettivo n. 11 - “Rendere le città e gli insediamenti umani inclusivi, sicuri, duraturi e sostenibili”, che prevede il target n. 4 - “potenziare gli sforzi per proteggere e salvaguardare il patrimonio culturale e naturale del mondo”.

Nel d.lg. 3 aprile 2006, n. 152 “Norme in materia ambientale” - cd. codice dell’ambiente finalizzato ad attuare in modo coordinato le diverse direttive Ue in materia - l’art. 3-quater: al comma 1, dispone che “Ogni attività umana giuridicamente rilevante ai sensi del presente codice deve conformarsi al principio dello sviluppo sostenibile, al fine di garantire che il soddisfacimento dei bisogni delle generazioni attuali non possa compromettere la qualità della vita e le possibilità delle generazioni future - al successivo comma 3 richiama il connesso principio di solidarietà per cui “il principio dello sviluppo sostenibile deve consentire di individuare un equilibrato rapporto, nell’ambito delle risorse ereditate, tra quelle da risparmiare e quelle da trasmettere (...) per salvaguardare e per migliorare la qualità dell’ambiente anche futuro” - precisando al comma 2 che tale principio si impone anche all’amministra pubblica per cui “nell’ambito della scelta comparativa di interessi pubblici e privati connotata da discrezionalità gli interessi alla tutela dell’ambiente e del patrimonio culturale devono essere oggetto di prioritaria considerazione”.

[2 ] C. Videtta, Cultura e sviluppo sostenibile. Alla ricerca del IV pilastro, Torino, 2018, osserva che il codice dell’ambiente usa in modo incoerente i termini “ambiente”, paesaggio” e “patrimonio culturale” a causa di una traduzione letterale della direttiva comunitaria che non tiene conto del nostro sistema di tutela dei beni culturali. Il rapporto tra quest’ultima esigenza e l’interesse allo sviluppo economico trova migliore espressione nella legge 241/1990, ove, nell’introdurre misure di semplificazione dei procedimenti amministrativi, assicura la salvaguardia di alcuni interessi c.d. sensibili (pag. 123 ss. e pag. 151 ss.). Ciò, tuttavia non è sufficiente ad assicurare il fecondo rapporto tra le due istanze. Nemmeno le procedure per la valutazione ambientale strategica (Vas) e per la valutazione d’impatto ambientale (Via) previste dal Codice sono adatte ad “assicurare quel rapporto sinergico tra cultura ed economia che si dovrebbe perseguire secondo il modello indicato dall’Agenda 2030”. A tal fine ritiene preferibile integrare tale nuova funzione nel governo del territorio oppure aggiornare gli strumenti del Codice per adeguarlo a quell’approccio olistico, capace di “mettere in correlazione economia società cultura e ambiente” secondo il modello prefigurato dall’Agenda 2030 (C. Videtta, ivi, nonché Id., La realizzazione della qualità della vita nelle «città sostenibili». Il modello della «città culturale sostenibile», in Sviluppo sostenibile. Riflessioni sul III pilastro, M. Borrello e C. Videtta, Alessandria, 2023, pag. 131 ss.; con aggiornati richiami bibliografici, da ultimo, Id., I “borghi” tra PNRR e sostenibilità, in Riv. giur. urb., 2025, 1, pag. 36 ss.).

[3 ] Il principio dello sviluppo sostenibile trova applicazione soprattutto con riferimento all’esigenza di protezione del paesaggio che giustifica la limitazione delle trasformazioni del territorio necessarie per la crescita economica, per evitare che venga deturpato e persino cancellato dallo sfruttamento a fini produttivi (dighe, cave e miniere, discariche, infrastrutture ecc.) ed edificatori (urbanizzazione incontrollata).

Per quanto riguarda il primo, si ricorda che nel nostro Paese l’origine della normativa di tutela del paesaggio risale alla cd. legge Rava (legge 16 luglio 1905, n. 411), nata dalle le polemiche sulla distruzione della Pineta di Ravenna causata dalle operazioni di bonifica agraria. In questo secolo tale bene è minacciato dalla stessa crisi climatica, che incide sulla morfologia del paesaggio, e dalla transizione a fonti energetiche rinnovabili, che implicano l’installazione di infrastrutture di notevole impatto (torri eoliche e parchi fotovoltaici) su cui è recentemente intervenuto il d.l. 21 novembre 2025, n. 175, recante “Misure urgenti in materia di Piano Transizione 5.0 e di produzione di energia da fonti rinnovabili”, poi conv. in legge 15 gennaio 2026, n. 4). Nelle città il problema è costituito dalla localizzazione di impianti per le telecomunicazioni, antenne paraboliche, canne fumarie, arredi inappropriati, superfetazioni abusive, ecc.

Per quanto riguarda il secondo il principio di sviluppo sostenibile impone un limite allo sfruttamento edilizio del territorio non solo d’ordine quantitativo, contenendone l’espansione fino ad arrivare ai piani urbanistici “a crescita zero”, ma anche qualitativo, imponendo limiti alle trasformazioni del territorio al fine di salvaguardare i valori patrimoniali e sociali del contesto ambientale (per cui non sono più ammissibili interventi come la lottizzazione del quartiere Ludovisi realizzata all’epoca in cui occorreva soddisfare la domanda di immobili a Roma divenuta capitale d’Italia). A dispetto della finalità della legge urbanistica del 1942, che mirava ad assicurare lo sviluppo delle città secondo un ordine razionale, non sono mancati interventi edilizi abusivi, persino in aree di pregio (Appia antica; coste della Sardegna ecc.), legittimati ex post con discutibili leggi di sanatoria).

Lo sviluppo sostenibile è considerato un nuovo capitolo dell’urbanistica, che impone di limitare il consumo di suolo e “ridensificare” le città (per agevolare l’efficientamento energetico) mediante il riuso ed incremento dell’edificato (Nuovo grande atlante dell’Architettura, Torino, vol. 20, pag. 6 ss., part. 10 e 18). Tali principi si sono tradotti in leggi sul “recupero dei sottotetti” (vedi par. 2.3) che hanno previsto misure (quali premi di cubatura) per i predetti interventi che, in alcuni casi, hanno deturpato ampi brani del tessuto urbano (come nell’esperienza del Piano casa della Regione Lazio) evidenziando la possibilità di conflitti tra l’interesse alla conservazione delle risorse ambientale e al rispetto del carattere storico artistico del contesto edificato (soprattutto quello non vincolato e nelle zone buffer Unesco).

Il principio dello sviluppo sostenibile è espressamente richiamato dai Prusst - programmi di riqualificazione urbana e di sviluppo sostenibile del territorio - ideati per sfruttare i residui del fondo per i programmi di riqualificazione urbana previsto dal DM 21 dicembre 1994 per sperimentare moduli innovativi di progetti atti a sfruttare più efficacemente gli aiuti comunitari. Sul passaggio dall’urbanistica al “governo del territorio” - consacrata dalla riforma del Titolo V della Costituzione secondo un’evoluzione che non è meramente terminologica, ma concettuale - il leading case è costituito da Cons. Stato, sez. IV, 10 maggio 2012, n. 2710 (caso di Cortina d’Ampezzo). Sul tema, vedi A. Bartolini, Patrimoni culturali e limitazioni urbanistiche, in Dir. amm, 2022, 4, pag. 995, par. 6; A. Crosetti, Governo del territorio e tutela del patrimonio culturale: un difficile percorso di integrazione, in Riv. giur. ed., 2018, pag. 81 ss.

[4 ] Il tema della salvaguardia del Pci esula da questo intervento che è circoscritto alla tutela dei beni culturali veri e propri; essendo sufficiente in questa sede ricordare che la protezione e la valorizzazione del cd. patrimonio culturale immateriale occupa un ruolo centrale nelle politiche dello sviluppo sostenibile.

Sotto il primo profilo vi è il pericolo che i nuovi modelli di produzione e organizzazione sociale legati alle trasformazioni economiche possano far scomparire modi di vita o pratiche tradizionali, la cui diversità è intesa come una ricchezza al pari della biodiversità come riconosciuto dall’Unesco che, per scongiurare tale rischio, ha adottato un’apposita Convenzione per la salvaguardia del patrimonio culturale immateriale, conclusa a Parigi il 17 ottobre 2003 (ratificata con legge 27 settembre 2007, n. 167). Nelle premesse si ribadisce l’importanza di proteggere tale “espressione delle diversità culturali e garanzia di uno sviluppo durevole”, che va promosso “nella misura in cui è compatibile con ...lo sviluppo sostenibile” (art. 2, comma 1, ultimo periodo), senza pregiudizio per i fini perseguiti da altre convenzioni (art. 3, comma 1, lett. a) e b), in primis la Convenzione per la protezione del patrimonio mondiale culturale e naturale del 1972 o quelle relative “all’uso risorse biologiche ed ecologiche”. A tal fine gli Stati si impegnano ad “adottare una politica generale volta a promuovere la funzione del patrimonio culturale immateriale nella società e a integrare la salvaguardia di questo patrimonio nei programmi di pianificazione” (art. 13). Si tratta di un vero e proprio impegno giuridico, a differenza di altre Convenzioni che si limitano a mere dichiarazioni di principio, come ribadito da David Throsby, The role of culture in sustainable development: past, present and future, nella rivista online Econ. della cultura, 2024, 2-3, pag. 235 ss., part. pag. 237.

Sotto il secondo profilo il mantenimento delle tradizioni oltre a contribuire alla salvaguardia dell’ambiente, si presta ad essere sfruttato come driver dello sviluppo economico, come testimoniato dal fiorire di iniziative promosse da diverse organizzazioni internazionali. Tra i casi più noti, il progetto Pompei Sostenibile (sostenuto dalla Fao) volto a recuperare le antiche tecniche costruttive e agricole, trasmettendone la conoscenza alle generazioni future, per promuoverne comportamenti ecocompatibili, mediante un’attività di formazione che integra la visita del sito archeologico. Tale patrimonio vivente è valorizzato soprattutto per promuovere il cd. turismo dell’heritage, su cui, di recente, A. Crosetti, Cultura immateriale e sostenibilità ambientale, in Riv. it. dir. pubbl. com., 2023, 4, pag. 655 ss. Sull’iniziativa Terme e trekking nella bassa Toscana), vedi Fondazione Santagata per l’economia della cultura, How can Unesco designated sites and communities foster sustainable development?, 2023, disponibile online sul sito della medesima istituzione.

Già da tempo, comunque, diversi Comuni italiani avevano spontaneamente intrapreso iniziative volte sia a salvaguardare il patrimonio materiale e immateriale di valore identitario per la propria Comunità sia a sfruttarlo per finalità di marketing territoriale mediante progetti integrati di valorizzazione dello sviluppo turistico e delle risorse agro-alimentari ed artigianali del territorio in compartecipazione con i gruppi interessati. A. Police, Vincoli culturali e sviluppo economico: opportunità collettive e garanzia delle situazioni giuridiche soggettive, in Atti del Convegno di Messina, tenutosi il 14-15 ottobre 2016, su Patrimonio culturale, modelli organizzativi e sviluppo territoriale, Napoli, 2019, 29 ss.

[5 ] L’importanza del patrimonio culturale come fattore di sviluppo sostenibile è rimarcata anche dalla Convenzione quadro del Consiglio d’Europa sul valore del patrimonio culturale per la società, fatta a Faro il 27 ottobre 2005 (ratificata con legge 1° ottobre 2020, n. 133) - cd. Convenzione di FARO - nel Preambolo sottolinea che il patrimonio non è solo un bene da rispettare che limita la crescita economica, ma è anche un fattore capace di promuoverla: costituisce una “risorsa per lo sviluppo sostenibile e per la qualità della vita”. Pertanto l’art. 5 impegna a considerare l’impatto delle pianificazioni economiche e territoriali sul patrimonio, prevedendo eventuali “strategie di mitigazione dei danni”. L’art. 8, lett. d), nel ribadire la necessità di integrazione delle politiche sulla protezione della diversità delle risorse naturali e culturali precisa che le modificazioni non devono “mettere in pericolo (...) i valori culturali”. L’art. 9 raccomanda che nell’assumere decisioni che possano comprometterne il valore, l’intervento si ispiri ai “principi per la gestione sostenibile”. L’art. 10 invita gli Stati a tener conto del potenziale economico di tale eredità nella pianificazione delle politiche economiche, che devono comunque rispettarne l’integrità, senza comprometterne i valori intrinseci. Sull’insufficienza delle procedure di Via e Vas a conseguire tali finalità, C. Videtta Cultura, cit., pag. 163 ss., part. 165.

[6 ] Sui complessi rapporti tra sviluppo socio-economico e patrimonio culturale, si rinvia agli studi di economia della cultura, W. Santagata, Economia della cultura, pubblicato online su Treccani.it, 2009, ed i dibattiti sulla omonima rivista, part. numero monografico, con interventi di sintesi di P. Lazzara, Culture, inclusive development policy, assessment, 293 s.; introduzione di David Throsby, The role of culture in sustainable development: past, present and future, in Econ. della cultura, 2024, 2-3, pag. 235 ss., ricorda le quattro dimensioni in cui la cultura si interfaccia con lo sviluppo sostenibile sotto il profilo economico (crescita del Pil e dell’occupazione), sociale (formazione senso identità, giustizia sociale, inclusione sociale, dialogo interculturale, vivibilità degli ambienti urbani), ecologico (formazione di una coscienza ambientale e di comportamenti ecocompatibili) e culturale (benessere personale e formazione della comunità); pertanto i benefici non possono essere valutati solo in termini economici (pag. 237 ss.), ma di benefici per la società, anche se questi sono difficilmente misurabili (sul problema degli indicatori, vedi relazioni sul sito dell’Associazione italiana sviluppo sostenibile, da qui AiSS).

In Italia il dibattito sul “binomio cultura-economia” è stato a lungo influenzato dall’idealismo crociano, portando a svalutare gli aspetti economici, oggetto di particolare attenzione solo negli ultimi trenta anni, con incremento degli scambi tra tecnici, economisti e giuristi. Di recente però si registra una particolare attenzione all’economia dei beni culturali, anche nella manualistica di settore, che ne sottolinea il ruolo come “fattore di discontinuità” rispetto alla tradizionale impostazione del Codice, incentrato più sulla tutela che sulla valorizzazione, che ha portato a trascurare “le strette interrelazioni con molti altri campi di attività (ed interessi pubblici): il turismo culturale, le attività culturali in senso più ampio”, specie quelle creative (moda, design, pubblicità, ecc.), che dovrebbero essere “messe in rete”, dato il combinato effetto positivo sul “sistema Paese” (S. Amorosino, Diritto dei beni culturali e del paesaggio, Milano, 2024, pag. 16 e 27 s., nonché pag. 65 ss.; pag. 243 ss., cfr. M. Cammelli, Il diritto del patrimonio culturale: una introduzione, in Diritto del patrimonio culturale, (a cura di) C. Barbati, M. Cammelli, L. Casini, G. Piperata e G. Sciullo, Bologna, II ed., 2020, pag. 21 ss.; vedi anche il numero monografico su Turismo culturale alla prova della sostenibilità. Clima, territori e modelli di sviluppo, pubblicata online sulla rivista Econ. della cultura, 2025, 3).

L’integrazione del patrimonio culturale nelle strategie di sviluppo economico di aree depresse, basate su “nuovi paradigmi di economia sociale e circolare” o di rigenerazione su base culturale di città colpite dal declino industriale (come Terni e Fabriano), secondo il modello dei distretti culturali, contribuisce al raggiungimento dell’ob. 11 dell’Agenda 2030 evitando l’abbandono di territori e patrimoni già minacciati da eventi sismici, alluvioni e crisi climatica. In tale prospettiva dal 2004 l’Unesco sostiene il progetto della rete delle città culturali e creative - Uccn - che pongono al centro delle politiche urbane la cultura e la creatività dello sviluppo sostenibile, dell’inclusione sociale e della rigenerazione economica a livello locale, cui si riferiscono numerosi progetti relativi alle “città culturali e creative” (tra cui Carta è Cultura di Fabriano): vedi, Rapporto ONU sull’Economia Creativa, pubblicato da Unesco e Undp nel 2013.

Nella stessa ottica la politica europea della sostenibilità, in particolare European Green Deal (Gde), e, dopo il Covid, il piano c.d. NextGenerationUE del 2020 con finanziamenti erogati attraverso Piani nazionali per la ripresa e la resilienza (Pnrr) - che si aggiunge alla Strategia Nazionale di Sviluppo Sostenibile (SNSvS) - con obiettivi che hanno carattere più trasversale rispetto a quelli indicati dall’Agenda Onu 2030 (Missione 1 “Digitalizzazione, innovazione, competitività e cultura”, che include interventi per la sostenibilità ambientale e l’efficientamento di luoghi della cultura e dello spettacolo e, nella componente 3, “Turismo e cultura 4.0”, interventi di riqualificazione dell’offerta turistico-culturale, nell’ottica della transizione ecologica, in particolare la C.3.2 sulla rigenerazione di piccoli siti culturali, nonché sulla valorizzazione e sul restauro del patrimonio culturale, religioso e rurale, giardini storici ecc.), su cui, M. Cammelli e G. Piperata, Patrimoni culturali: innovazioni da completare, tensioni da evitare, in Aedon, 2022, 1, pag. 2 ss.; L. Casini, Il ministero della Cultura di fronte al PNRR, in Aedon, 2021, 2, pag. 72 ss.; G. Piperata, Rigenerazione urbana e patrimonio culturale nell’esperienza amministrativa italiana di ripresa e resilienza, in Aedon, 2024, 1, pag. 7 ss.; cfr. Id., Cultura, sviluppo economico e... di come addomesticare gli scoiattoli, in Aedon, 2018, n. 3, con richiami alla letteratura in materia. L. Fusco Girard Luigi, F. Nocca, Integrating cultural heritage, in urban territorial sustainable development, 2017, online sul sito dell’Icomos.

In una prospettiva di valorizzazione economica del petrolio d’Italia, da tempo, A.L. Tarasco, La redditività del patrimonio culturale. Efficienza aziendale e promozione culturale, Torino, 2006; Id., Il diritto dell’economia del patrimonio culturale e lo sviluppo del territorio, in Trattato di Diritto dell’ambiente, (a cura di) P. Dell’Anno e E. Picozza, Padova, 2012, vol. III, pag. 213 ss.; Id., Diritto e gestione del patrimonio culturale, Bari, 2019. In tale direzione vanno i recenti interventi normativi, tra cui la legge 27 dicembre 2023, n. 206, G. Sciullo, Cultura e patrimonio culturale nella legge sul made in Italy: una prima lettura, in Aedon, 2024, 1, pag. 1 ss.; M. Maggiolini, Il concetto di valorizzazione tra Codice dei beni culturali e legge sul Made in Italy, in Rass. dir. della moda e arti, disponibile online su dirittomodaearti.it. I risultati della valorizzazione economica del patrimonio sono sintetizzati nel volume Io sono Cultura 2025. L’Italia della qualità e della bellezza sfida la crisi, disponibile online in Quaderni di Symbola - Rapporto 2025.

[7 ] Il termine “sviluppo sostenibile”, considerato un ossimoro, è un concetto giuridico indeterminato. Tale principio è “una regola di formazione delle decisioni amministrative e di esercizio di poteri pubblici”, come si evince dall’art. 3-quater del codice dell’ambiente, che “mira a orientare l’esercizio della discrezionalità amministrativa verso gli obiettivi di tutela dell’ambiente e del patrimonio culturale”. Ciò impone la “coerenza delle politiche settoriali e territoriali”, che devono rispettare tali valori, in tutte le attività (decisioni amministrative, contratti, investimenti pubblici ecc.): B.G. Mattarella, Introduzione, in Il governo dello sviluppo sostenibile, (a cura di) B.G. Mattarella, Torino, 2023, pag. 3. Trattandosi di concetto giuridico indeterminato, la vaghezza di tale principio “può rappresentare un concreto ostacolo alla declinazione delle politiche pubbliche sullo sviluppo sostenibile”, dato che la sua applicazione varia a seconda “del contesto di riferimento, anche secondo il comune sentire di un dato momento storico”. Si pensi al conflitto tra l’interesse alla tutela di una specie ittica, minacciata da una modalità di pesca tradizionale, e quello alla salvaguardia della pratica che costituisce espressione del “patrimonio vivente” ed alla conservazione dell’occupazione nello specifico settore economico. Così A. Sola, Lo sviluppo sostenibile e la sfida per le politiche pubbliche: il PNRR, in Il governo dello sviluppo sostenibile, cit., pag. 315 ss., part. pag. 318 s.

[8 ] Il complesso rapporto tra sviluppo sostenibile e salvaguardia del patrimonio culturale pone soprattutto il problema dei limiti nello sfruttamento del secondo, che costituisce una risorsa delicata, condotto in modo sostenibile (come indicato dall’obiettivo 8.2 dell’Agenda 2030: Carta internazionale per il turismo culturale Icomos 1999 e 2021) per evitare modelli di gestione che creino l’effetto Venezia: S. Settis, Se Venezia muore, Torino, 2014. Ne è un drammatico esempio l’autorizzazione concessa in passato al passaggio delle grandi navi da crociera nel canale della Giudecca, su cui vedi L. Casini, La salvaguardia di Venezia “città acquatica”: dall’utopia alla realtà, in Aedon, 2021, 2, pag. 145 ss. Il transito è stato finalmente vietato dopo il notorio incidente sulla banchina davanti San Marco, con d.l. 103/2021 (conv. legge n. 125/2021), che ha dichiarato lo specchio d’acqua monumento nazionale, scongiurando la cancellazione del sito dalla lista dei beni Unesco Patrimonio dell’Umanità. Per contemperare i contrapposti interessi (conservazione dei livelli di occupazione nel settore e protezione del patrimonio culturale) è stato indetto un concorso di idee per il ricollocamento dei punti d’attracco fuori dalle zone protette (il bando, ed il connesso parere del Soprintendente, sono stati annullati da Tar Veneto, n. 612/2022, poi in parte riformata, ma solo per motivi processuali, da Cons. Stato, sez. VI, n. 8181/2023).

[9 ] Nel dibattito sullo sviluppo sostenibile le città hanno un’importanza centrale dato che contribuiscono per il 40% alla produzione di emissioni con effetto serra, al 60% rifiuti, al 10% dell’inquinamento da traffico e l’inurbamento incontrollato comporta costi ambientali e umani (la distruzione di risorse naturali, di modi di vita tradizionali, di relazioni sociali, di testimonianze culturali ecc.). Pertanto gli urbanisti sono invitati a “riflettere non solo sulla forma della città o degli edifici, ma sul loro equilibrio con il corpo del cittadino e con la forma e le dinamiche della comunità a cui appartiene”, così S. Settis, Architettura e democrazia. Paesaggio, città, diritti civili, Torino, 2017, pagg. 123-124; Nuovo grande atlante, cit., pag. 20 ss.; D. Throsby, The role of culture, cit., pag. 237. In tale ottica, prima ancora di parlare di diritto alla cultura, si parla di diritto alla città (Henri Lefebvre e Bertrand Auby), riconosciuto dalla Carta europea dei diritti umani nella città, adottata a Saint Denis il 18 maggio 2000 dalla Seconda Conferenza Europea delle città per i diritti umani; temi già anticipati dalla Carta di Atene del 1933 alla Dichiarazione di Rio+ 20 che impegna gli Stati “a promuovere un approccio integrato e olistico alla progettazione e costruzione di citta sostenibili”, considerate come “infrastrutture sociali” che consentono l’interscambio tra strati sociali e la promozione della persona umana, segnando il passaggio dall’urbs alla civitas, in cui un ruolo di primo piano è giocato dalla cultura: così C. Videtta, La realizzazione della qualità della vita, cit., pag. 80 ss., pag. 82, pag. 106 ss., pag. 110.

L’Agenda 2030 per lo Sviluppo Sostenibile - “Trasformare il nostro mondo” - adottata in occasione del Summit sullo Sviluppo Sostenibile, a New York, con risoluzione Onu n. 70 del 15.9.2015, considera il patrimonio culturale - inteso secondo una concezione olistica che include sia quello materiale che quello immateriale - tra i fattori atti a contribuire a realizzare l’obiettivo n. 11, come risorsa che può contribuire a “rendere le città e gli insediamenti umani inclusivi, sicuri, duraturi e sostenibili” - per cui include al target n. 4 quello di “potenziare gli sforzi per proteggere e salvaguardare il patrimonio culturale e naturale del mondo”. Per la prima volta un Summit mondiale sullo sviluppo sostenibile non si limita a considerare solo gli impatti negativi della crescita economica incontrollata sull’ambiente naturale, ma anche sul patrimonio culturale, essendosi la Dichiarazione di Rio de Janeiro del 2012 limitata ad una mera dichiarazione di principio (“Sottolineiamo l’importanza della cultura per lo sviluppo sostenibile”): C. Videtta, Sviluppo, cit., pag. 39 ss.

La Carta delle città europee per uno sviluppo durevole e sostenibile (cd. Carta di Aalborg), adottata nell’esito della Prima conferenza europea sulle città sostenibili, tenutasi ad Aalborg nel maggio 1994, per dare attuazione all’Agenda 21 - scaturita dalla Conferenza Onu di Rio de Janeiro del 1992 (Summit della Terra) - riconosce la responsabilità degli enti locali, quali istituzioni più prossime ai cittadini, per la realizzazione di “un modello di vita sostenibile”. Perciò impegna le città e le regioni europee che l’hanno sottoscritta ad elaborare piani locali d’azione a lungo termine per realizzare uno sviluppo urbano sostenibile - mediante “strategie locali” che tengono conto delle specificità di ciascuna - al fine di superare “i molti squilibri urbani, da quelli architettonici a quelli sociali, economici, politici, ambientali e delle risorse naturali”. A tal fine gli enti locali si impegnano a sottoporre a valutazione ambientale strategica di tutti i progetti di pianificazione dello sviluppo degli usi territoriali (punto I.8); ad escogitare forme di mobilità sostenibili (punto I.9); a stabilizzare e ridurre le emissioni climalteranti ed i fattori inquinanti (punti I.10 e 11). La Carta non prevede alcunché in merito all’esigenza di protezione del patrimonio storico-culturale, mantenendosi in una prospettiva esclusivamente ambientalistica. Nelle successive riunioni periodiche (Lisbona 1996, Hannover 2000, Aalborg 2004, Siviglia 2007) sono stati valutati i risultati raggiunti ed integrati i nuovi obiettivi indicati dall’Agenda 2030, dalla Agenda Territoriale Ue e dal Patto dei sindaci per il clima e l’energia (collegato al pacchetto Clima-Energia previsto dalla Direttiva 2009/29).

In particolare la Carta di Lipsia sulle città europee sostenibili, adottata dai ministri di settore riunitasi a Lipsia nel maggio 2007, per promuovere una politica di sviluppo urbano integrato, raccomanda di “assicurare spazi pubblici di qualità”, accrescendo “l’interazione tra architettura, pianificazione infrastrutturale e urbanistica”, evidenziando come “la qualità degli spazi pubblici, dei paesaggi urbani antropizzati, dell’architettura e dello sviluppo urbano”, e soprattutto la salvaguardia del valore urbano e architettonico del patrimonio architettonico, contribuisca a migliorare le condizioni di vita degli abitanti, ad attrarre lavoratori qualificati e imprese culturali, a promuovere il turismo di qualità. La Nuova Carta di Lipsia su Il potere trasformativo delle città per il bene comune, adottata il 30 novembre 2020, declina a livello locale gli obiettivi dell’Agenda 2030, tenendo conto dell’Agenda urbana per l’Ue e del patto di Amsterdam (30 maggio 2016), della Nuova Agenda Urbana (Habitat III) adottata dalla Conferenza Onu tenutasi a Quito il 20 ottobre 2016.

[10 ] C. Videtta Cultura, cit., pag. 36 ss. e C. Videtta, La realizzazione, cit., pag. 122 ss. richiama l’evoluzione del riconoscimento del rapporto tra sviluppo sostenibile e cultura dalla Convenzione Unesco del 2005 sulla protezione e la promozione della diversità delle espressioni culturali (che punto n. 6 riconosce che: “La diversità culturale rappresenta un patrimonio sostanziale per gli individui e le società. Lo sviluppo sostenibile, di cui beneficiano le generazioni presenti e future, presuppone la protezione, la promozione e il mantenimento della diversità culturale”) alla Dichiarazione di Hangzhou del 17 maggio 2013, adottata in occasione della Conferenza Internazionale Unesco su “La cultura: chiave dello sviluppo sostenibile”, che si conclude con un appello ai vari Paesi del mondo affinché la cultura divenga il quarto pilastro della politica dello sviluppo sostenibile, per la sua capacità di contribuire a risolvere i gravi problemi dell’umanità (crescita della popolazione, urbanizzazione, disuguaglianze e povertà, degrado ambientale, catastrofi naturali e cambiamenti climatici, ecc.).

Proprio il riconoscimento dell’insufficienza dei tre pilastri classici a conseguire gli obiettivi della sostenibilità, ha indotto a riconoscere un maggiore ruolo alla cultura, che merita di assurgere a obiettivo specifico a sé stante (stand-alone goal) nella nuova Agenda per lo sviluppo sostenibile, come “bene comune globale”, che ha anche funzione di driver del cambiamento, fattore di promozione di dialogo e pace, facilitatore del raggiungimento degli obiettivi di sostenibilità, come proclamato dalle Dichiarazioni finali delle Conferenze Unesco di Città del Messico del 2022 su “Politiche Culturali e Sviluppo Sostenibile” (Mondiacult 2022) e di Barcellona del 2025 (Mondiacult 2025 in cui, tra l’altro, viene evidenziato il peso economico del settore culturale, pari al 3% del PIL, in cui sono occupate 20 milioni di persone). A distanza di 50 anni dalla Convenzione Unesco sulla Protezione del Patrimonio Mondiale Culturale e Naturale del 1972 e 20 anni dalla Convenzione Unescosulla Salvaguardia del Patrimonio Culturale Immateriale del 2003, la Conferenza internazionale sulla “Cultura nel XXI Secolo”, tenutasi a Napoli nel 2023 s’è conclusa con la dichiarazione “Lo Spirito di Napoli”, che promuove l’integrazione dei patrimoni materiali e immateriali protetti dalla predette Convenzioni, secondo un approccio olistico, che valorizzi le sinergie tra natura e cultura - sia materiale che immateriale - e creatività umana, quali forze complementari che possono contribuite a meglio affrontare le sfide poste da fenomeni globali come l’urbanizzazione, il turismo di massa, la crisi climatica e i nuovi conflitti, mettendo al centro delle politiche culturali le comunità che ne sono titolari (che sono separate da politiche di protezione del patrimonio che creano isole di conservazione); temi poi approfonditi nella successiva Conferenza di Napoli del 2025.

[11 ] Sullo scollamento del legame con la patria in un mondo cosmopolita in cui le persone si sentono “cittadini del mondo” più che membri del popolo di un singolo Stato, vedi, da ultimo, M.V. Marini Clarelli, Italia, cit.; L. Casini , La globalizzazione giuridica dei beni culturali, in Aedon, 2012, 3; Id. (a cura di), La globalizzazione dei beni culturali, Bologna, 2010; Id., Un patrimonio culturale senza frontiere?, in Aedon, 2018, 2; cfr. M. Fiorillo, Lo statuto dei beni culturali, in L’ordinamento della cultura. Manuale di legislazione dei beni culturali, (a cura di) M. Ainis, M. Fiorillo, IV ed., Milano, 2022, pag. 119, part. nota n. 16, pag. 150; nonché, dello stesso A., nello stesso volume, Id. Il patrimonio culturale europeo,cit., pag. 95 ss.; A. Lupo, La nozione positiva di patrimonio culturale alla prova del diritto globale, in Aedon, 2019, 2, pag. 109.

[12 ] La metafora dei “cerchi concentrici” è utilizzata per varie finalità (vedi, da ultimo, P. Carpentieri, La musica tra attività culturali, patrimonio culturale materiale e patrimonio culturale immateriale, in Aedon, 2024, 3, nota 5, pag. 280 ss.), in particolare per illustrare la diversa dimensione (locale, regionale, nazionale, europea, mondiale) dell’interesse che il patrimonio riveste per le rispettive comunità di appartenenza. Ciò spiega anche la possibile insorgenza di conflitti in caso di pluriappartenza di uno stesso bene a diversi livelli territoriali, in cui lo Stato, che tutela il patrimonio di interesse nazionale, assume atteggiamenti più conservativi rispetto agli enti locali che seguono un approccio più “dinamico” (e disponibile al compromesso) per soddisfare i propri residenti (come si può osservare per gli interventi nelle zone buffer Unesco). Questi ultimi reclamano uno spazio nelle decisioni che riguardano il “proprio” patrimonio, che talvolta non è ritenuto meritevole di tutela dallo Stato, perché di interesse per la sola comunità locale (cd. patrimonio culturale locale o minore, su cui, da ultimo, M.G. Della Scala, Tutela e valorizzazione dei beni culturali diffusi tra patrimonio culturale nazionale e patrimoni culturali minori, in Dir. amm., 2025, 3, pag. 829).

Il fenomeno dell’incrocio tra globalizzazione e localismi (con una contrazione dello spazio dello Stato) è definito dai sociologi “glocalizzazione”, sul tema vedi, Manuale, cit., pag. 11 ss. e pag. 19 ss.; M. Cammelli, Territorialità e delocalizzazione nel governo locale, in Territorialità e delocalizzazione nel governo locale, cit., pag. 11).

[13 ] Secondo i recenti dati Unesco un sito su cinque è a rischio di perdita a causa dell’inquinamento atmosferico e delle conseguenze delle emissioni climalteranti, dello sviluppo urbano incontrollato, dell’overtourism, ecc., risultando cruciali le misure per rafforzare la resilienza delle città e del loro patrimonio artistico (vedi Festival dello Sviluppo Sostenibile tenutosi il 13 maggio 2025 a Venezia). Le minacce a beni di grande interesse pubblico (quali l’ambiente e il patrimonio culturale) non colpiscono solo il singolo Stato in cui questi sono siti, ma hanno effetti su un ampio ambito territoriale, per cui necessitano di essere fronteggiate rafforzando la cooperazione tra i diversi Stati e organismi internazionali. Vedi E. Sciacchitano, Placing culture at the heart of a sustainable future, nella rivista online Econ. della cultura, 2024, 2-3, pag. 285 ss. sull’inserimento della cultura nell’agenda sul clima nel G20 dei Ministri della cultura del 2021, con richiamo agli studi Icomos 2019 The future of our pasts:engaging cultural heritage in climate action, alla comunicazione della Commissione Ue sul Rafforzamento della resilienza patrimonio culturale per il cambiamento climatico, il Manifesto della rete Climate Heritage - COP27 - del 2022 Imagining and realising climate resilient futures: the power of arts, culture and heritage to accelerate climate action; il Meeting internazionale su Culture, heritage an climate change del dicembre 2021 cui hanno partecipato Icomos e Unesco Ipcc (Intergovernmental panel on climate change).

[14 ] G. Severini e P. Carpentieri, La ratifica della Convenzione di Faro, “sul valore del patrimonio culturale per la società”: politically correct vs. tutela dei beni culturali?, in federalismi.it, 2021, n. 8, con considerazioni che valgono anche nei confronti dell’Agenda 2030, che, per quanto riguarda specificamente il patrimonio culturale immobiliare, coerentemente con la sua funzione strumentale alla realizzazione del modello delle città sostenibili (obiettivo 11.4), non si riferisce unicamente ai monumenti storici o naturali di eccezionale valore per l’Umanità cui fa riferimento la Convenzione Unesco del 1972 o a quelli di pregio vincolati come beni culturali ai sensi del Codice, ma include anche gli edifici di interesse meramente locale, di valore identitario per la comunità residente sul territorio. In sostanza riprende l’ampia nozione che è alla base della Raccomandazione Unesco del 2011 sul “paesaggio storico urbano”, che copre l’intera parte dell’insediamento che lo caratterizza come uno specifico paesaggio urbano (C. Videtta, Cultura e sviluppo sostenibile. Alla ricerca del IV pilastro, cit., pag. 105 s.).

[15 ] Vedi, per tutti, G. Severini, Art. 1, 2, in Codice dei beni culturali e del paesaggio, (a cura di) M.A. Sandulli, III ed., Milano, 2019, nonché Id., Introduzione al Convegno su Il patrimonio culturale immateriale, tenutosi il 28 febbraio 2025 presso l’Università degli Studi di Roma Tre, i cui atti sono pubblicati su Arte e diritto, 2025, 1 e 2, 2026, 1, cui si rinvia, anche per i richiami bibliografici.

[16 ] In senso critico, C. Videtta, La realizzazione, cit., pag. 122 ss., ritiene ingiustificata tale “lacuna” del Codice, che, in effetti, utilizza il termine sviluppo culturale o urbanistico. La sostenibilità, più che un eventuale capitolo aggiuntivo del diritto del patrimonio culturale (che tende sempre più ad includere anche quello immateriale), può costituire un diverso punto di vista, per rileggere gli istituti tradizionali in chiave di sostenibilità (de iure condido) e per promuovere modifiche (de iure condendo).

[17 ] Nella prospettiva della sostenibilità, il fulcro dell’interesse si sposta dalla tutela statica (conservazione) alla tutela dinamica (valorizzazione) del patrimonio. Sotto il primo profilo, il patrimonio è considerato “un costo necessario”, sotto il secondo, una risorsa da sfruttare nelle strategie di sviluppo economico del territorio, integrando le diverse componenti patrimoniali (materiali e immateriali), in particolare della promozione turistica, contenendo le esternalità negative a questa connesse, secondo la prospettiva dell’Agenda 2030, che se ne occupa agli obiettivi 8, 11 e 12. Siccome il tema della valorizzazione esula dalla presente relazione, si rinvia alle specifiche trattazioni: vedi, per tutte, da ultimo, A. Piacentini Vernata, La valorizzazione costituzionale del patrimonio culturale, Torino, 2025, part. sul rapporto con le infrastrutture, pag. 43 ss., pag. 105.

[18 ] Il rapporto tra lo sviluppo sostenibile ed il patrimonio culturale è stato particolarmente studiato con riferimento al patrimonio immateriale sotto un duplice profilo (rischio di sparizione, contributo della riscoperta di metodi di produzione tradizionali e stili di vita ecocompatibili). In questa sede però ci si occupa solo del patrimonio culturale materiale, per cui si rinvia alla letteratura citata supra.

[19 ] Così G. Severini, Tutela del patrimonio culturale, discrezionalità tecnica e principio di proporzionalità, in Aedon, 2016, 3; cfr. P. Carpentieri, La decisione amministrativa discrezionale. Principio di proporzionalità e sindacato giurisdizionale, in Giust. amm, 30 settembre 2021. Sull’evoluzione del principio di proporzionalità, in prospettiva comparatistica: S. Cognetti, Profili sostanziali della legalità amministrativa. Indeterminatezza della norma e limiti della discrezionalità, Milano, 1993; Id., Principio di proporzionalità. Profili di teoria generale e di analisi sistematica, Torino, 2011; P.M. Vipiana, Introduzione allo studio del principio di ragionevolezza nel diritto pubblico, Padova, 1993. Sulla diversificata applicazione dei tre test di proporzionalità al vincolo diretto, indiretto e di destinazione d’uso, sia consentito il rinvio a, F. Rizzetto, Le tutele nel codice e nella giurisprudenza, in Il patrimonio culturale, (a cura di) A. Anselmo, G. Lemme e M. Midiri, Giuffrè, Milano, 2025, pag. 265 ss., part. pag. 285 e pag. 293 ss., pag. 306 ss., pag. 323 ss.

In giurisprudenza è stato fatto richiamo al principio dello sviluppo sostenibile con riferimento al vincolo paesaggistico di area vasta sul sito di Tuvixeddu, tra cui Tar Sardegna 8 febbraio 2008, n. 128, e sull’Agro Romano, oggetto di numerose sentenze, tra cui, Tar Lazio, sez. II-quater, 10 novembre 2010, n. 33364, Cons. Stato, sez. VI, n. 7004 e 7005 del 2011; nn. 18, 119, 120/2013, commentate da S. Amorosino, Il maxi vincolo paesaggistico sull’agro romano, in Id., Beni naturali, energie rinnovabili e paesaggio,Napoli, 2012, pag. 104; da ultimo, P. Carpentieri, A. Iannello e G. Montedoro, La concezione crociana di paesaggio nel diritto contemporaneo, Napoli, 2023.

[20 ] La sostenibilità economica della tutela riporta in auge le discussioni sulla natura giuridica del vincolo, che secondo l’insegnamento della Corte costituzionale, ha carattere meramente dichiarativo di una qualità preesistente, che caratterizza la categoria di appartenenza del bene, per cui non spetta al proprietario alcun indennizzo per le limitazioni che ne discendono, su cui R. Tamiozzo, La legislazione dei beni culturali e ambientali. Guida ragionata, IV ed., Milano, 2009, pag. 135; A. Crosetti, La composizione degli interessi nel vincolo indiretto: problemi di proporzionalità, Intervento al convegno su Modelli di composizione degli interessi nella tutela e nella valorizzazione del patrimonio culturale, Padova 18 - 19 maggio 2007, in Riv. giur. urb., 2008, 1-2, pag. 46 ss.; C. Videtta, Vincolo indiretto e pianificazione paesistica: un confine che sfuma?, in Riv. giur. urb., 2015, 4, pag. 573 ss.; S. Scoca, La tutela indiretta del bene culturale. il difficile equilibrio tra tutela della cultura e garanzia delle situazioni giuridiche dei circumcolentes, in Amb. dir., 2022, 2, pag. 1; M. Fiorillo, Il trattamento giuridico, cit., pag. 146 ss. Le conseguenze di tale ricostruzione, dal punto di vista sostanziale, possono risultare insostenibilmente inique (si pensi a chi abbia acquistato, con i risparmi di una vita di lavoro, un terreno edificabile che, successivamente, viene assoggettato a vincolo di inedificabilità, per cui non gli resta che utilizzarlo per coltivazioni agricole o svenderlo ad un valore irrisorio). Tanto più ove si tratti di vincolo indiretto, che, peraltro, non dà diritto a contributi o agevolazioni fiscali (vedi, in part. A. Mansi,Il vincolo di completamento (o indiretto) e le agevolazioni sostanziali e fiscali che non competono ai beni colpiti da quel vincolo. Nota a: Cassazione civile, 17 gennaio 2001, n. 635, sez. trib., in Riv. giur. ed., 2001, 3, pag. 493). Vi è perciò chi guarda alle diverse soluzioni previste in altri ordinamenti giuridici (ad es. in Francia le limitazioni imposte sono ritenute servitù” di diritto pubblico per le quali sono previsti indennità compensative). È stato peraltro osservato che la mancanza di “corrispettivo” impedisce l’operatività in questo settore del meccanismo di regolazione automatico legato al “sistema dei prezzi”.

[21 ] M. Fiorillo, Tra Stato e mercato: spunti in tema di costituzione economica, costituzione culturale e cittadinanza, in Aic, 2028, 2, sottolinea che i diritti culturali “costano”, per cui la loro soddisfazione è subordinata alla capienza dei capitoli di bilancio. Anche l’art. 81 della Costituzione (che costituisce anch’esso espressione di un principio di equità intergenerazionale) va tenuto in conto al momento di vincolare nuovi beni, occorrendo ricercare un equilibrio nel rapporto mezzi/fini che consenta di sostenere i costi gravosi per gli oneri di conservazione e gestione del patrimonio culturale immobiliare.

Il provvedimento di vincolo, infatti, comporta l’assoggettamento del bene ad un regime giuridico speciale che non consiste solo nelle limitazioni imposte alle facoltà del proprietario di beni culturali, ma impone altresì alla PA una serie di attività e funzioni di vigilanza, controllo, autorizzazione, divieti, imposizione di interventi, concessione di benefici, irrogazione di sanzioni (la cd. gestione del vincolo). La cura dei beni culturali è molto costosa, come è testimoniato dal fatto le prime gare per la concessione a titolo gratuito di tali beni siano andate deserte, le cui problematiche sono evidenziate da A.L. Tarasco, Diritto e gestione del patrimonio culturale, Bari, 2019, pag. 54 segg. Le somme storicamente assegnate ai capitoli di bilancio del ministero non sono mai risultate corrispondenti all’importanza attribuita all’interesse culturale (Vedi le serie statistiche a partire dall’Unità d’Italia pubblicate dall’Istat nel 2011), né alla quantità di beni da tutelare (che sono innumerevoli), specie se si compara la spesa sostenuta, in proporzione, da altri Paesi: la spesa per la cultura in Italia è passata da 5 miliardi di euro nel 2018 e 8,9 miliardi nel 2022, con un peso sul PIL di circa 0,3-0,4%, ma resta inferiore alla media europea). Quindi, nonostante il valore di rango primario attribuito all’interesse dall’art. 9 della Costituzione, la sua realizzazione concreta risulta di fatto limitata dall’esigenza di rispettare il principio di pareggio di bilancio, sancito dall’art 81.

[22 ] Il punto debole del nostro sistema di tutela è proprio nella sua carenza di effettività, non essendo le risorse umane e finanziarie a disposizione del ministero sufficienti ad assicurare i necessari controlli (si pensi solo agli abusi edilizi che hanno deturpato l’Appia Antica e la costa campana) e per sostenere finanziariamente i costosi interventi di conservazione, come dimostrato dai crolli nell’area archeologica di Pompei (a seguito dei quali una normativa emergenziale ha dotato il ministero di più congrue risorse umane e finanziarie), e, di recente, dal crollo della preannunciato della Torre dei Conti, che è stato possibile mettere in sicurezza solo successivamente grazie all’inserimento dell’intervento nell’ambito del Pnrr. Ovviamente, in un contesto di risorse scarse, si pone il problema del “costo opportunità” implicito nella scelta dei beni da tutelare, dato che i mezzi impiegati per restaurare un’opera di street art saranno sottratte al restauro di un affresco di una chiesa romanica (perciò dipende dal valore che viene attribuito all’uno o all’altro).

Si tratta di considerazioni di cui non si dovrebbe tener conto al momento dell’adozione del provvedimento di vincolo: in tale fase la soprintendenza deve operare le sue valutazioni sulla “monorotaia” del valore culturale del bene. Le considerazioni in merito alla sostenibilità economico-sociale del vincolo sono rinviate alla fase successiva, quella della cd. gestione del vincolo. Ciò però non toglie che, già in quella fase di apprezzamento della “meritevolezza” del bene di essere tutelato, la soprintendenza operi con ragionevolezza, tenendo conto del complesso di beni che costituiscono il patrimonio culturale nazionale (cioè dei beni già tutelati: da qui l’importanza del catalogo), che, in una prospettiva comparativa, relativa al rapporto tra specie e genere, che consente di apprezzare meglio l’effettivo significato dell’unità incrementale che si intende vincolare, considerato, peraltro, che più aumenta il numero di oggetti da controllare e conservare, meno efficaci sono i controlli e gli interventi di sostegno (nei limiti delle somme iscritte in bilancio).

[23 ] Il conflitto tra interessi diversi curati da distinte Amministrazioni secondo logiche diverse, costituisce un dilemma per lo sviluppo sostenibile, dato che se non è possibile il contemperamento di interessi rivali, uno dovrà essere sacrificato, come nel caso della scelta tra la protezione della biodiversità marina, minacciata da certi metodi di pesca, e la salvaguardia dei livelli occupazionali del settore (A. Sola, Lo sviluppo sostenibile, cit. 319). Tale drammatica alternativa si può porre anche nello scontro tra l’interesse ambientale e culturale: è il caso della demolizione del ponte sul Tanaro (pur vincolato) necessaria per allargarne il letto al fine di prevenire le inondazioni (S. Amorosino, Diritto dei beni culturali e del paesaggio, Milano, 2024, pag. 253 ss. Il conflitto può anche presentarsi all’interno dello stesso patrimonio culturale: si pensi alla villa di Moravia a Fregene - costruita negli anni 70 su piloni di cemento armato, proprio sulla foce del torrente Arrone e sulla spiaggia che sono beni paesaggistici tutelati ex art. 142 del Codice - la quale ha un intrinseco pregio architettonico (progetto di M. Aymonino) e valore testimoniale della vita culturale e delle frequentazioni del Villaggio dei Pescatori in quell’epoca.

Il settore in cui attualmente si verifica lo scontro tra interesse ambientale e culturale è quello della localizzazione di impianti per la produzione di energie rinnovabili (Fes) - che sarà oggetto delle relazioni della sessione pomeridiana - che vede la contrapposizione di istituzioni di diverso livello, con cui le Soprintendenze devono interfacciarsi al momento di esprimere il giudizio sulla compatibilità di tali impianti con i valori tutelati. AA.VV., Conservazione del paesaggio e dell’ambiente, governo del territorio e grandi infrastrutture: realtà o utopia?, (a cura di) W. Cortese, Napoli, 2009; su cui, di recente, G. Armao, Energia da fonti rinnovabili e tutela del patrimonio culturale e del paesaggio: il caso dell’agrivoltaico, in Amministrativamente, 2025, 2; P. Carpentieri, La tutela del paesaggio e dell’ambiente nel contesto del cambiamento climatico, pubblicato sul sito istituzionale della giustizia amministrativa il 3 luglio 2025; Id., Il giudice amministrativo e il cambiamento climatico, ivi, 18 ottobre 2024, con richiamo a casistica e relative critiche, soprattutto nei confronti degli istituti di “semplificazione” ed accelerazione dell’iter delle procedure autorizzatorie a scapito delle ragioni di tutela. In particolare l’A. avverte il rischio che la transizione ecologica diventi un novello super-interesse “tiranno” a seguito di una poco accorta lettura dell’art. 16-septies della direttiva (Ue) 2018/2001 (introdotto dall’art. 1 della direttiva (Ue) 2023/2413) - “Interesse pubblico prevalente” - destinato a prevalere “sempre e comunque” su qualunque interesse, incluso quello culturale: un esito che va scongiurato sulla base dell’interpretazione logico sistematica, tenendo conto che il considerando n. 44 della direttiva 2023/2413 impone piuttosto di effettuare “valutazioni caso per caso” (quindi se tali impianti “hanno effetti negativi significativi sull’ambiente che non possono essere mitigati o compensati”, non si deve necessariamente sacrificare il contrapposto interesse paesaggistico, piuttosto la decisione finale, assunta all’esito del bilanciamento, tenendo conto della particolare configurazione dei diversi interessi in gioco “nella specifica situazione”, è assoggettata ad un onere di motivazione rafforzata. Sullo stesso sito della giustizia amministrativa vedi la rassegna monotematica della giurisprudenza in materia a cura dell’Ufficio Studi, aggiornata al 24 dicembre 2025. Sulla transizione energetica, in generale, A. Di Giovanni, La tutela dell’ambiente e le fonti energetiche, in Trattato, cit., pag. 947 ss., part. pag. 962 ss.

[24 ] La sentenza n. 58/2013 della Corte costituzionale sul caso Ilva dichiara infondata la questione di legittimità costituzionale della legge n. 231/2012, di conversione del d.lg. n. 207/2012, richiamando il “principio di gradualità nell’attuazione della tutela ambientale in ragione del complesso bilanciamento dei numerosi e contrastanti interessi in gioco” (già affermato nella sentenza n. 53/1991), vista la ratio di realizzare “un ragionevole bilanciamento tra diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione” (alla salute, all’ambiente salubre, al lavoro), ribadendo che: “Tutti i diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione si trovano in rapporto di integrazione reciproca e non è possibile pertanto individuare uno di essi che abbia la prevalenza assoluta sugli altri”, quindi esclude che uno di essi (salute) possa divenire "tiranno", prevalendo sempre e comunque sugli altri che sono parimenti “valori primari”. Non esiste una "rigida" gerarchia tra diritti fondamentali, essendo la composizione di questi, nelle società democratiche e pluraliste contemporanee, in continuo divenire, nella ricerca di un equo “bilanciamento tra princìpi e diritti fondamentali, senza pretese di assolutezza per nessuno di essi.” Questo dovrà essere individuato dal legislatore “secondo criteri di proporzionalità e di ragionevolezza, tali da non consentire un sacrificio del loro nucleo essenziale.”

Per i primi commenti, vedi Atti del convegno “Il caso Ilva: nel dilemma tra protezione dell’ambiente, tutela della salute e salvaguardia del lavoro, il diritto ci offre soluzioni?”, tenutosi a Pisa il 15 marzo 2013, online in federalismi.it, 2013; n. 15; V. Onida, Un conflitto tra poteri sotto la veste di questione di costituzionalità: amministrazione e giurisdizione per la tutela dell’ambiente, in Rivista Aic, 2013, 3.

Sull’evoluzione successiva, F. Trimarchi Banfi, Politica e diritto. Il caso Ilva, in Dir. amm., 2, 2025, pag. 59 ss., part. pag. 62 e pag. 71 ss.; C. Sgubrin, Crisi industriali e tutela ambientale, in Trattato, (a cura di) P. Dell’Anno, E. Picozza, cit., pag. 849 ss., part. pag. 882.

[25 ] Vedi, per tutti, G. Severini, P. Carpentieri, Sull’inutile, anzi dannosa modifica dell’articolo 9 della Costituzione, in Giustizia Insieme, 22 settembre 2021; cfr. sullo specifico tema dei riflessi sulla sostenibilità dell’equiparazione dell’ambiente naturale e umano nel riformulato art. 9 Cost., C. Videtta, Cultura, cit., pag. 127 ss.

Nel recente Convegno del Maxxi diversi operatori si sono confrontati sulle possibilità di compatibilizzare i contrapposti interessi, riconoscendo l’esigenza di infrastrutturare gli insediamenti, nella consapevolezza che un’estrema rigidità potrebbe aggravare il fenomeno dell’abbandono dei piccoli borghi, facendo ricorso alle soluzioni meno impattanti offerte dalla moderna tecnologia, (come nel caso dell’impianto fotovoltaico di Navelli, richiamato da M. Eichberg, sottolineando l’esigenza, al riguardo, di formulare linee guida per il rilascio delle autorizzazioni e di divulgare le buone prassi).

[26 ] Cons. Stato, sez. VI, 23 settembre 2022, n. 8167 è il leading case che evidenzia in modo emblematico il dilemma dello sviluppo sostenibile declinato secondo il trinomio ambiente, energia, patrimonio culturale, che va dipanato facendo applicazione del principio di proporzionalità, a tutti i livelli (legislativo, amministrativo e giurisdizionale). Non si può ritenere a priori esclusa la possibilità di ubicazione di un simile impianto in vista del percorso delle croci votive molisane, senza effettuare un’attenta considerazione delle specifiche circostanze del caso concreto, che possono determinare, nella situazione contingente, un mutevole quadro di composizione di diversi interessi.

La sentenza è annotata da F. Cusano, Il Consiglio di Stato torna sul trilemma energia-ambiente-beni paesaggistico/culturali, in Riv. giur. Amb. RGA online, 2022, 37; S. Scoca, La tutela indiretta del bene culturale. il difficile equilibrio tra tutela della cultura e garanzia delle situazioni giuridiche dei circumcolentes, in Amb. dir., 2022, 2; F. Pellizzer e E. Caruso, Tutela della cultura e transizione ecologica nel vincolo culturale indiretto: un binomio (solo) occasionale. Alcune riflessioni a margine di Cons. Stato, sez. VI, n. 8167/2022, in Aedon, 2023, 2; F.G. Scoca e L. Lamberti, Valutazioni tecniche, tutela del patrimonio culturale e principio di proporzionalità, in federalismi.it, 2023, 22, pag. 224, A. Persico, Promozione dell’energia rinnovabile e tutela del patrimonio culturale: verso l’integrazione delle tutele, in Giustizia Insieme, 2022; cfr. L. Baldinelli, V.I.A. e costruzione di un parco fotovoltaico, in Giorn. dir. amm., 2023, 2, pag. 223; G. Sciullo, Nuovi paradigmi per la tutela del patrimonio culturale, in Aedon, 2022, 3; A. Bartolini, Patrimoni culturali e limitazioni urbanistiche, in Dir. amm., 2022, 4, pag. 995; S. Scazzola, Il rapporto tra transizione energetica e il patrimonio culturale: un bilanciamento di interessi, in Consultaonline, 2024, 3; cfr. L. Baldinelli, V.I.A. e costruzione di un parco fotovoltaico,cit., pag. 223.

La sentenza è di particolare interesse non solo perché fa applicazione di tutti e tre i test di proporzionalità, ma anche perché rimette così in discussione la risalente teoria della struttura bifasica del vincolo, secondo cui, nella fase dell’imposizione del vincolo non vi sarebbe nessuno spazio per la considerazione di altri interessi, che invece sarebbe possibile solo in fase di gestione del vincolo, su cui, M.O. Caputo, Vincolo storico-artistico e interessi secondari. Contrasto nella VI Sezione del Consiglio di Stato. Nota a Cons. Stato, sez. VI, 2/09/1998, n. 1179 e Cons. Stato, sez. VI, 8/02/2000, n. 677, in Foro amm., 2000, 5, pag. 1796 ss., critico sull’incomprensibile scomparsa e riapparizione degli interessi “come un’araba fenice”. Nella versione più estremistica, si ritiene che nemmeno in sede di gestione del vincolo questi dovessero essere in alcun modo considerati, dovendo l’autorità di tutela operare il giudizio di compatibilità con i valori tutelati restando nell’ambito della discrezionalità tecnica (la cd. monorotaia dell’unico interesse tutelato, su cui, G. Severini, Tutela del patrimonio, cit.).

[27 ] Il problema nasce dall’innesto di una nozione aperta di bene culturale - come testimonianza materiale di civiltà - in un sistema di tutela che, all’origine, era disegnato per proteggere un limitato novero di oggetti di intrinseco pregio (cose d’arte e antichità), cui si addicevano misure di tipo rigorosamente conservativo. La nuova concezione del valore del bene culturale, che rifiuta la “gerarchia” tra testimonianze di “cultura alta” e “popolare” (legata alla cd. decolonizzazione della cultura e, più in generale, al relativismo dei giudizi), ed il crescente diffondersi del cd. benculturalismo (con crescente pressione della società che reclama l’assoggettamento a tutela di beni significativi solo per una ristretta comunità locale), comporta l’ambito a dismisura degli oggetti assoggettati a tutela, finendo per ostacolare il funzionamento del sistema che ne esce così sovraccaricato.

A ciò si aggiunga l’estensione delle aree assoggettate a vincolo (diretto e indiretto) e l’intensificazione delle misure di tutela, consistenti in prescrizioni sempre più rigide, a causa dell’erronea convinzione che “tanto più è rigoroso il vincolo, tanto maggiore è la protezione del bene”, finendo per “ingessare” senza considerare che, in tal modo, vengono ad essere sacrificati gli interessi all’utilizzo del bene, con i costi sociali elevati dell’azione di tutela, dal punto di vista economico, ambientale, sociale e persino culturale, dato il rischio di effetti perversi (cd. effetto boomerang).

[28 ] Tar Lazio, sez. II-quater, 8 gennaio 2015, n. 185; Cons. Stato, sez. IV, 23 maggio 2019, n. 3350 sull’estensione della tutela diretta (con un unico vincolo) a tutte le particelle (prima libere o soggette a vincolo indiretto o diretto) adiacenti alle Mura dei Francesi di Ciampino.

[29 ] Cons. Stato, sez. VI, 1° luglio 2009, n. 4270, sul vincolo di inedificabilità nella fascia di mt. 500 a tutela della visuale delle Mura della Rocca di Monticchiello, che risulta sproporzionato anche perché include lotti in cui erano quasi completate le opere di urbanizzazione, senza nemmeno tener conto dell’affidamento ingenerato con il rilascio delle relative autorizzazioni da parte della soprintendenza.

[30 ] La vicenda del sito “ipervincolato” di Tuvixeddu-Tuvumannu sito nel Comune di Cagliari, è un caso emblematico del “pendolo” della tutela tra opposti eccessi: l’assoggettamento a ripetuti, plurimi vincoli, costituisce una reazione ai vecchi piani paesistici del 1993, caratterizzati da un’impostazione esageratamente “concessiva”, al fine di promuovere lo sviluppo dell’economia turistica. Questi sono stati annullati perché incompatibili con il grado di protezione ambientale delle aree tutelate (Cons. Stato, sez. II, 20 maggio 1998, n. 548, Tar Sardegna, sez. II, n. 180, 1810 e 2050 del 2017). La soprintendenza però ha reagito ampliato il vincolo archeologico diretto e indiretto sulla necropoli punica. Successivamente la regione ha assoggettato a vincolo paesaggistico una vasta area collinare di 120 del comune di Cagliari, bloccando un complesso progetto di riqualificazione per il quale era stato sottoscritto un accordo di programma quadro - che prevedeva, tra l’altro, la realizzazione di un parco archeologico - e corrisposte indennità di espropriazione per 43 miliardi e stipulate le convenzioni per le opere di urbanizzazione, rilasciate autorizzazioni ed avviati lavori. Il vincolo paesaggistico, ai sensi dell’art. 134 lett. c), con piano paesistico regionale del 2006, è stato impugnato dal comune, invocando il principio di sviluppo sostenibile, in quanto bloccava l’attuazione di un ambizioso progetto di riqualificazione urbana per cui già concluso accordo di programma che includeva viabilità e istituzione di parco archeologico. Il ricorso è stato accolto da Tar Sardegna, sez. II, 13 dicembre 2007, n. 2241, riformata da Cons. Stato, sez. VI, 25 gennaio 2011, n. 1366.

Ha fatto seguito un secondo tentativo di vincolare l’area, ai sensi dell’art. 136 e 140, è stato ritenuto illegittimo da Tar Sardegna, sez. II, 8 febbraio 2008, n. 127, 129, confermate da Cons. Stato, sez. VI, 4 agosto 2008, n. 3894, 3895, censurando, tra l’altro, l’inadeguatezza dell’istruttoria sull’effettivo stato dei luoghi ed il mancato esperimento di un tentativo volto ad individuare “soluzioni alternative più adeguate” che tenessero conto dell’avanzato stato di attuazione degli accordi. Da ultimo il sito è stato vincolato come bene culturale di interesse minerario ai sensi dell’art. 10 comma 4 lett. h), ritenuto legittimo daTar Sardegna, sez. II, 2 maggio 2012, n. 421. Le vicende di Tuvixeddu sono un caso emblematico di come le migliori intenzioni di tutela possano portare a risultati opposti rispetto a quelli desiderati: l’area è infatti caduta in uno stato di avanzato degrado, ha sottratto la possibilità di utilizzare le aree in questione, ha determinato un cospicuo e annoso contenzioso giurisdizionale con cause risarcitorie ancora sub iudice (da ultimo la Corte di cassazione con ordinanza 5 giugno 2024, n. 15681 ha chiarito che sulle relative controversie si deve pronunciare il giudice amministrativo).

[31 ] Tar Veneto, sez. IV, 29 gennaio 2024, n. 138, sulla tutela dell’ex consorzio agrario di Portogruaro che ha impedito la riqualificazione urbanistica e ambientale dell’area.

[32 ] Cons. Stato, Sez. VI, 23 febbraio 2023, n. 1823 annulla le prescrizioni di tutela indiretta a tutela della visuale del lungomare di Napoli, che, di fatto, precludono la manifestazione sportiva di rilevo internazionale, atta a valorizzare l’immagine della città e favorirne lo sviluppo economico, con misure eccessivamente restrittive senza tener conto dell’impatto visivo limitato della struttura e comunque della durata solo temporanea dell’evento.

[33 ] Cons. Stato, Sez. VI, 10 ottobre 2025, n. 7930 (conferma Tar Veneto, sez. n. II, 15 maggio 2024, n. 1036) ritiene illegittimo per carenza di istruttoria e violazione del principio di proporzionalità il vincolo indiretto su area vasta a tutela del complesso immobiliare detto Castello del Catajo, che ne preclude lo sfruttamento termale, di cui erano da tempo state rilasciate le concessioni, senza tener conto della specifica vocazione termale dei Colli Euganei. Con l’occasione rimarca le differenze rispetto ad altri precedenti che riguardavano il vincolo apposto su altro terreno che costituiva un’area agricola integra e che impediva la realizzazione di un’attività diversa - di mega centro commerciale - Cons. Stato sez. VI, 30/06/2021, n. 4923; Tar Veneto, Sez. II, 10 aprile 2019, n. 449.

[34 ] Cons. Stato, Sez. VI, n. 20 ottobre 2014, n. 5163, avalla il vincolo indiretto che vieta qualsiasi intervento sul centro antico della Baia d’Otranto in modo da assicurarne la vista dal mare.

La sentenza è annotata criticamente da C. Videtta, Vincolo indiretto e pianificazione paesistica: un confine che sfuma?, in Riv. giur. urb., 2015, 4, pag. 573 ss., osservando che, date le dimensioni sarebbe stato preferibile optare per il vincolo paesaggistico. In tal modo è stata bloccata la creazione di un porto finalizzata ad attrarre un turismo di qualità, anche di tipo archeologico, vista la possibile sinergia con la scoperta, nei fondali, di interessanti reperti (l’assoggettamento a vincolo archeologico era stato poco prima ritenuto legittimo da Cons. Stato, sez. VI, 4 settembre 2014, n. 4505).

[35 ] Cons. Stato, sez. VI, 10 marzo 2021, n. 2014 - conferma Tar Umbria, 167/2014- sulla legittimità dell’annullamento d’ufficio del parere della commissione edilizia comunale favorevole alla sanatoria di alcuni manufatti abusivi (definiti “baracche”) disposto dalla soprintendenza evidenziandone la scarsa qualità costruttiva e la collocazione in una parte della città di particolare pregio storico e paesaggistico, non essendo la loro scarsa “visibilità” ragione sufficiente per concedere la sanatoria (che, in tali circostanze, avrebbe finito per comportare “una deroga al vincolo”).

[36 ] Si pensi all’ordine di demolizione dell’intero insediamento abitato costruito abusivamente alle pendici dell’Acropoli di Cuma, che impediva di apprezzare la solennità del sito che può essere apprezzata solo dall’alto, ritenuto legittimo da Cons. Stato, sez. VI, 26 maggio 2017, n. 2493-2507.

[37 ] Il rischio è stato evidenziato nel leading case del vincolo sulla foresta fossile umbra, da Tar Umbria, 28 marzo 1998, n. 234, annotata da P. Brambilla, La foresta fossile e il diritto vivente. Note sulla natura del vincolo storico-artistico alla luce dei recenti orientamenti giurisprudenziali, in Riv. giur. amb., 1998, 6, pag. 958.

[38 ] Così un’area coltivata a vigneto è stata vincolata a testimonianza di una tecnica di coltivazione tradizionale (. filari di “vite maritata”, con provvedimento annullato da Tar Emilia-Romagna, Sez. I, 22 novembre 2021, n. 955, annotata da G. Vesperini, Beni culturali e “vite maritata”, in Giorn. dir. amm., 2022, 3, pag. 384, confermata da Cons. Stato, sez. IV; n. 7368 del 27 luglio 2023.

[39 ] Nel caso dell’ennesimo vincolo di area vasta su un terreno nella località termale del Bullicame di Viterbo in cui l’Università stava sperimentando nuove specie capaci di adattarsi ai cambiamenti climatici con una ricerca bloccata dall’assoggettamento a tutela quale bellezza naturale ai sensi dell’art. 136 del Codice, annullato da Tar Lazio, sez. II-quater, 27 gennaio 2021, n. 1080, annotata da G. Iacovone, Paesaggio e ricerca scientifica, in Giustizia Insieme, 16 marzo 2021, Tar Lazio, n. 1080/2021.

Sul conflitto tra l’esigenza di conservazione del paesaggio ed il principio dello sviluppo sostenibile, Tutela paesistica e paesaggio agrario, Atti del Convegno di Portovenere, 3-4 giugno 2016, Torino, 2017, con interventi di G. Severini, C. Volpe, D. Ponte e E. Scotti.

[40 ] G. Severini, I giardini come beni del patrimonio culturale: storia di una legge e questioni interpretative, in Aedon, 2009, 1, ricorda che gli immanenti principi di ragionevolezza e proporzionalità dovrebbero indurre l’autorità di tutela a considerare le particolari caratteristiche del bene tutelato, che incidono sulle esigenze di protezione, che, nel caso di area a verde, significa tener conto della “naturale trasformazione” dell’elemento vegetale, che è “deteriorabile e rinnovabile”, come raccomandato dalle Carte di Firenze sui giardini storici del 1981 e dall’Icomos Italia Nostra.

La questione è illustrata dalle opposte vicende del casino dell’Aurora, che aveva bisogno di urgenti e costosi interventi strutturali, che i proprietari asserivano di poter fronteggiare sfruttando una parte del giardino pertinenziale (anch’esso vincolato) per realizzarvi un garage interrato, innescando polemiche sui media e la proposizione di ricorsi avverso il diniego di autorizzazione della soprintendenza (su cui vedi infra par. 2.4).

Per un intervento analogo su una villa sita a Lecce, invece, la soprintendenza, nel rispetto dei principi soprarichiamati, ha ritenuto di poter autorizzare l’opera con prescrizioni obbligo di ripristino dello stato originario a fine lavori e divieto di modifica delle quote) che consentivano di salvaguardare il valore della villa e del giardino (Cons. Stato, sez. VI, 5 ottobre 2004, n. 6488).

[41 ] L’estensione dell’area è inversamente proporzionale all’intensità del controllo, esponendo i terreni al rischio di abusi edilizi, occupazioni, degrado, come avviene nel caso di grandi proprietà di soggetti pubblici e privati (part. fondazioni, confraternite, ecc.), con fenomeni parimenti preoccupanti sia che si tratti di terreni agricoli, immobili ed infrastrutture non completate, aree industriali dismesse, ecc., cui si è tentato di porre rimedio mediante dismissioni e concessioni di valorizzazione, su cui Tarasco, Diritto e gestione, cit.; vedi anche infra, part. par. 2.3.

[42 ] C. Videtta, Cultura, cit., pagg. 100, 134, 143, nonché Id., La realizzazione della qualità della vita, cit., pag. 106 ss., pag. 110, pag. 123, osserva che l’approccio protettivo “a pelle di leopardo” del Codice non consente di avere quella visione complessiva della città (che non si riduce ad un mero “contenitore” di monumenti antichi e opere d’arte moderna) che è a fondamento dell’Agenda 2030: occorre perciò spostare l’attenzione “dal singolo monumento all’intero insieme urbano” (inclusi gli edifici non vincolati) e soprattutto alle attività tradizionali ivi svolte, che ne fanno un “luogo di vita” (pag. 127 ss. e 136 ss.), alle “relazioni tra i luoghi e la collettività”. Nella prospettiva dello sviluppo sostenibile la città è considerata un’infrastruttura sociale per cui gli edifici e gli spazi urbani contribuiscono alla qualità della vita ed alla creazione dell’identità del luogo della comunità. Ciò segna il passaggio dall’urbs - città fisica cinta da mura - alla civitas -che mette in rapporto popolo e territorio per cui il primo percepisce il secondo come bene comune: sul punto, per tutti: P. Maddalena, Il territorio bene comune degli italiani. Proprietà collettiva, proprietà privata e interesse pubblico, Roma, II ed., 2025.

In tale prospettiva la Raccomandazione sul paesaggio urbano storico, adottata dalla Conferenza Generale dell’Unesco a Parigi il 10 novembre 2011, sposa una concezione ampia delle aree storiche urbane, che va al di là della nozione tradizionale di centro storico, includendo anche “elementi che, pur non avendo un valore eccezionale, sono presenti in modo coerente e in relativa abbondanza (oltre a nuovi elementi urbani, quali edifici; strade, spazi pubblici aperti; infrastrutture ecc.)”. Perciò investe l’intero ambito del tessuto urbano “forgiato da generazioni, testimonianza dello sforzo dell’umanità nel tempo e nello spazio”, che gli Stati firmatari sono invitati a proteggere nell’ambito delle politiche e dei piani di sviluppo urbano al fine di realizzare l’obiettivo - contemplato dall’art. 11.4 dell’Agenda 2030 - di rendere le città “culturalmente vivaci, economicamente prosperi, socialmente inclusivi e ambientalmente sostenibili”. L. Ricci, Città contemporanea e nuovo welfare. Una rete di reti per rigenerare la città esistente, in Città esistente e rigenerazione urbana. Per un’integrazione tra urbs e civitas, (a cura di) I. Poli, Roma, 2020, pag. 21 ss.

[43 ] Questa è una caratteristica del nostro territorio, dato che l’Italia “è tutta un museo all’aria aperta” e perciò “non può essere imbalsamata come un museo, è prima di tutto un Paese vivo, che deve crescere”, anche valorizzando tali risorse per l’economia del turismo e della fruizione della cultura (S. Settis, Battaglie, cit., pag. 337 ss., Id. Se Venezia muore, Torino, 2014).

L’assoggettamento a vincolo culturale massivo dell’intera area urbana è perciò da evitare perché occorre assicurare la vitalità della città: se si impedisce l’adeguamento funzionale a nuove esigenze del patrimonio edificato le città muoiono, e tale scomparsa avviene senza nemmeno consentire ai soggetti interessati di partecipare alle relative scelte, dato che per i beni culturali, a differenza dei beni paesaggistici, non è prevista la pianificazione. S. Amorosino, Diritto,cit., part. 22-65, 229, 324 ss., 337; A. Bartolini, Patrimonio culturale e urbanistica, in Riv. giur. urb., 12, 2016; A. Mansi, La tutela, cit., pag. 98.

La questione è stata affrontata nel corso del dibattito sulla salvaguardia dei centri storici - definiti dalla commissione Franceschini come “strutture insediative urbane di particolare pregio, vive testimonianze di civiltà delle varie manifestazioni della storia urbana” che costituiscono unità culturale o la parte originaria e autentica di insediamenti e testimoniano i caratteri di una viva cultura urbana”- evidenziando l’inadeguatezza della “tutela statica” prevista per i beni culturali, occorrendo, piuttosto, valorizzarne le potenzialità come “luogo di sviluppo di risorse e di valori economici”, mediante misure di “rivitalizzazione del tessuto urbano”.

I problemi di gestione di un “bene comune complesso”, qual è la città, non possono essere affrontati mediante misure previste nelle discipline settoriali, ma richiedono una approccio integrato, di carattere interdisciplinare, come indicato nella carta di Gubbio del 1960, nelle dichiarazioni programmatiche del convegno nazionale di urbanistica di Bergamo del 1971, nel disegno di legge sulle città storiche del 1997, oggetto di un vivace dibattito: vedi, per tutti, A. Angiuli, Tutela, La genesi urbanistica del centro storico: dalla “Carta di Gubbio” alle nuove problematiche del risanamento, in Aedon, 2015; Atti del Convegno su I centri storici tra norme e politiche, tenutosi a Gubbio il 6 e 7 giugno 2014, in Aedon, 2015, con interventi di M. Cammelli, Città d’arte tra autonomia e regimi speciali, A. Bartolini, Lo statuto delle città d’arte, G. Severini, Centri storici: occorre una legge speciale o politiche speciali, S. Fantini, Il centro storico come bene paesaggistico a valenza culturale, L. Ferrucci, Le potenzialità economiche dei centri storici. Sul particolare tema in esame, V. De Falco, I centri storici, in I beni culturali (a cura di) A. Catelani e S. Cattaneo, in Trattato di diritto amministrativo, dir. G. Santaniello, XXXIII, Padova, 2002, pag. 618 ss.; M.V. Lumetti, I centri storici. Un iperluogo tra urbanistica, cultura, paesaggio ed immaterialità, in Dir. proc. amm., 2018, 2, pag. 583 ss.; A. Crosetti, Governo del territorio e tutela del patrimonio culturale: un difficile percorso di integrazione, cit., pag. 81; C. Videtta, Vecchi centri storici, nuovi scenari? Osservazioni a margine dell’individuazione dei centri storici, in Scritti per Franco Gaetano Scoca, V, Napoli, 2020, pag. 5294 ss.; A. Bartolini, Patrimoni culturali e limitazioni urbanistiche, in Dir. amm., 2022, 4; da ultimo, S. Amorosino, Diritto, cit., pagg. 22-65, 146, 228, 231, 243 ss.; F. De Mauro, Centri storici, in Il patrimonio culturale, cit., pag. 441 ss.

[44 ] L’assoggettamento a tutela di complessi di vaste dimensioni e l’estensione della relativa fascia di protezione su interi ambiti territoriali costituisce uno dei problemi più spinosi della salvaguardia del patrimonio culturale urbano, anche sotto il profilo del conflitto di interesse tra le autorità statali, interessate alla conservazione del patrimonio, e le autorità locali, che devono soddisfare i bisogni delle comunità insediate sul territorio ad usi alternativi dello stesso. È un problema che si pone spesso con riferimento alla gestione delle zone buffer dei beni dichiarati Patrimonio dell’Umanità per cui l’Unesco, oltre a minacciare la cancellazione dalla relativa lista, nel 2005 ha istituito il “Programma delle Città del Patrimonio Mondiale” per aiutare gli Stati membri a conciliare le opposte esigenze, promuovendo, da ultimo, una “nuova generazione” di politiche di sviluppo urbano ispirate da “un approccio patrimoniale allo sviluppo sostenibile” (Cordova Settembre 2024 “New Urban Project”).

[45 ] C. Videtta, La realizzazione della qualità della vita nelle «città sostenibili». Il modello della «città culturale sostenibile», in Sviluppo sostenibile. Riflessioni sul III pilastro, (a cura di) M. Borrello e C. Videtta, Alessandria, 2023, pag. 107, precisa che l’espressione “patrimonio culturale e naturale mondiale” può essere correttamente intesa ove si consideri la sua collocazione nell’ambito dell’obiettivo n. 11.4, dedicato alla città, per cui non fa riferimento a quei beni di eccezionale valore che costituiscono il patrimonio dell’umanità di cui alla Convenzione Unesco del 1972, bensì al “patrimonio urbano” cui fa riferimento la raccomandazione adottata dall’Unesco a Parigi il 10 novembre 2011 sulla salvaguardia del “paesaggio storico urbano” - definito al punto 8 come “la risultante di una stratificazione storica di valori e di attributi culturali e naturali che superano la nozione di centro storico, o insieme storico, per includere il più largo contesto urbano e il suo ambiente geografico” - quindi come ambito in cui si accumulano le tracce di culture passate e contemporanee, da proteggere “nella loro diversità”, secondo “un concetto più ampio e maturo, esteso anche al patrimonio immateriale e alle differenze culturali” (pag. 107).

La coincidenza si spiega per il fatto che l’Agenda 2030 si preoccupa dell’intero patrimonio edificato, che costituisce l’ambiente di vita che determina la qualità dell’esistenza e delle relazioni sociali secondo il modello di città sostenibile, che investe l’intero insediamento, a prescindere dalla presenza di siti di eccezionale importanza protetti come patrimonio dell’umanità ai sensi della Convenzione Unesco del 1972 o di beni tutelati per il loro particolare o notevole interesse culturale o paesaggistico ai sensi degli art. 10 o 136 del Codice. Perciò l’Agenda 2030 non è incentrata sui monumenti, ma sulle città, come beni complessi, che, grazie alla loro concentrazione di risorse, possono divenire il fulcro di uno sviluppo sostenibile grazie ad un nuovo modello di economia urbana sociale e circolare, in cui la cultura gioca un ruolo essenziale per creare un nuovo capitale umano, incrementare la coesione sociale, promuovere la crescita socio-economica sostenibile del territorio. (C. Videtta, Cultura, cit., pag. 95 ss. e pag. 105 ss., part. 127 e 145). La Conferenza Onu di Hangzhou del 2015 sulla Cultura per le città sostenibili si conclude con una dichiarazione sul valore cruciale per lo sviluppo urbano sostenibile della cultura come bene in sé (e non come mero strumento per la promozione turistica o come marchio territoriale). Nella conferenza Onu di Quito del 17-20 ottobre 2016, Habitat III, viene adottata la New Urban Agenda per la creazione di città più sostenibili, eque e sicure (ob. 11.4 dell’Agenda 2030) che insiste sul ruolo della cultura (e del rispetto delle diversità) per la sostenibilità dello sviluppo e per la rigenerazione urbana, auspicando l’integrazione della cultura e del patrimonio nella pianificazione urbanistica, soprattutto delle città storiche, la creazione di spazi pubblici e l’adozione di misure di conservazione dei beni e promozione di attività e imprese culturali e relativi servizi ad alto valore aggiunto (punti 10, 37 ss., 60 ss., part. 124 ss.).

[46 ] La Raccomandazione Unesco del 2011- che integra la raccomandazione Unesco del 1976 sulla salvaguardia ed il ruolo contemporaneo delle città e aree storiche - ribadisce, che al di fuori dei “i complessi monumentali omogenei, fermo restando che questi ultimi dovranno essere conservati nella loro integrità”, la trasformazione anziché essere esclusa, va piuttosto “governata”, dovendo essere assicurata la qualità degli interventi e la compatibilità con i beni protetti, salvaguardandone i valori essenziali, secondo l’approccio tipico di protezione del paesaggio. Quest’ultimo è lo strumento più adatto per la gestione del patrimonio storico urbano, che ha una natura dinamica, che richiede di assicurarne al contempo la tutela, la gestione e la valorizzazione, che vanno integrate nella prospettiva dello sviluppo sostenibile, tenendo conto del più ampio contesto urbanizzato con cui interagisce (introduzione, part. 3 ss.; definizioni, punto 8 ss.). La tutela statica (di tipo strettamente conservativo), prevista per gli immobili assoggettati a vincolo culturale, non è perciò imposta, né auspicata dalle convenzioni Unesco, dalla convenzione di Faro, dalla raccomandazione 2011 e Agenda 2030, che hanno un oggetto di protezione (patrimonio culturale urbano) più ampio quanto alle dimensioni, più complesso quanto alle finalità, più diversificato quanto agli strumenti da utilizzare, dato che va gestito in modo flessibile, con una graduazione di misure, diversificate in funzione del differente valore delle sue componenti, da considerare con attenzione nel momento in cui si progettano le trasformazioni dell’ambito in cui sono incluse.

In tale spirito si colloca la Carta della qualità allegata al Prg del 2008 di Roma capitale (delibera C.C. 12 febbraio 2008, n. 18), che, aderendo alla visione “olistica” del culturale urbano (a prescindere dal fatto che sia vincolato o meno), include tutto il patrimonio edificato, di antica e recente edificazione, al fine di preservarne la qualità coniugando “la Storia antica e il Progetto di trasformazione (conciliare le opposte esigenze di permanere e divenire)”, dato che la città storica è un corpo vivo che non può essere musealizzato. In tale prospettiva si registra una crescente apertura dell’autorità di tutela, che da un lato riconosce che “l’adeguamento funzionale è un costo da pagare per salvaguardare il patrimonio”, dall’altro ribadisce che occorre “governare la trasformazione”, cercando un punto di equilibrio per cui, anziché vietare a priori il rilascio delle autorizzazioni, si deve procedere a valutare caso per caso, sulla base di linee guida, la compatibilità degli interventi al fine di conservarne il genius loci della località senza musealizzarla (come ribadito dalla soprintendenza speciale di Roma al convegno su “Patrimonio culturale, tutela e sostenibilità energetica, un dialogo possibile?” Tenutosi al Maxxi di Roma il 28 novembre 2023).

[47 ] Il vincolo sul bene culturale, di tipo statico, tende alla conservazione dell’immobile nello stato originale (come se fosse una foto-ricordo) e perciò non è adatto alla salvaguardia di un “bene culturale ambientale”, qual è il centro abitato. A tal fine risulta preferibile il vincolo paesaggistico, che è più flessibile, e perciò è più adatto ad assicurare la protezione di un bene bene dinamico, che si trasforma nel tempo (come se fosse un film) per cui deve essere tutelato in modo del pari dinamico, con misure che ne accompagnino le trasformazioni in modo che sia assicurato che queste siano compatibili con il valore dei luoghi. Questa è la ratio dell’opzione paesaggistica seguita dal nostro Codice, che, appunto, prevede che i centri storici possano essere tutelati come bellezze naturali ex art. 136, comma 1, lett. c) ove presentino “un caratteristico aspetto avente valore estetico e tradizionale” o anche direttamente dal piano paesaggistico regionale ai sensi dell’art. 134, comma 1, lett. c). La protezione del valore paesaggistico tutelato è assicurata dall’obbligo di sottoporre qualsiasi modifica alla previa autorizzazione dell’autorità di tutela, che “verifica della compatibilità fra interesse paesaggistico tutelato ed intervento progettato”, come sancito dall’art. 146 del Codice.

Per un confronto del vincolo culturale e paesaggistico in un’ottica di proporzionalità e sostenibilità, vedi per tutti, G. Severini, Culturalità del paesaggio e paesaggi culturali, in Federalismi.it, 27 maggio 2020; Id., Tutela del patrimonio culturale, discrezionalità tecnica e principio di proporzionalità, in Aedon, 2016, 3; cfr., in senso critico, sul cd. ‘benculturalismo’, L. Casini, Oltre la mitologia giuridica dei beni culturali, in Aedon, 2012, 1-2, part. par. 2.2., con richiamo a S.Settis; S. Amorosino, Diritto, cit., pag. 229 ss., V. Pepe, Il paesaggio naturale e culturale e il patrimonio mondiale dell’umanità, in Trattato di diritto amministrativo, (a cura di) A. Catelani, S. Cattaneo, cit., pag. 53 ss.

[48 ] Per questo lo sviluppo sostenibile è considerato la nuova sfida dell’architettura, che apre un nuovo capitolo sia nella fase della costruzione dell’edificio (che va progettata pensando già al suo riuso), sia della successiva fase di gestione (per cui il patrimonio edificato va conservato, recuperato, convertito a nuove funzioni anche mediante trasformazioni fisiche - ampliamento in sopralzo, in aderenza, ecc. - o della semplice destinazione d’uso: Nuovo grande atlante dell’Architettura, Torino, vol. 20, 6 ss. part.10 e 18.

[49 ] Va al riguardo ricordato che il giudizio di compatibilità costituisce una valutazione tecnica che va condotta sulla base della monorotaia dell’interesse culturale - che non è mai recessivo - e non giudizio di opportunità, relativo alla ponderazione di interessi, che ha natura latu sensu politica, in quanto implica un’operazione di ponderazione e graduatoria di interessi (vedi, per tutti, G. Severini, op. ult. cit.). Perciò il Soprintendente, nel valutare sulla domanda di autorizzazione, deve limitarsi a giudicare se la struttura da installare (per collocazione, tipo, aspetto, ecc.) possa comportare un vulnus rispetto ai valori tutelati. Il problema è che, in mancanza di criteri predeterminati, tale valutazione è esposta al doppio rischio di incorrere nell’eccesso o difetto di tutela, finendo per assumere decisioni incoerenti (vietare l’installazione di una pergotenda a servizio di un caffè storico in una piazza veneziana, ma al contempo autorizzare il passaggio delle grandi navi nel canale della Giudecca), come lamentato dalla dottrina in materia che invoca l’adozione di linee guida atte ad assicurare la prevedibilità, attendibilità, validità dei giudizi e ad evitare irragionevoli disparità di trattamento, (vedi, per tutti, A. Mansi, op.cit., Roccella, op.cit.).

[50 ] G. Piperata, Rigenerazione urbana e patrimonio culturale nell’esperienza amministrativa italiana di ripresa e resilienza, in Aedon, 2024, 1, sul favor per le operazioni di rigenerazione soft, che consentono la valorizzazione del patrimonio culturale urbano, in alternativa agli interventi pesanti (di trasformazione fisica), quali la concessione d’uso di aree o immobili per adibirli a funzioni diverse da quelle originarie (specie in mancanza di usi alternativi, come nel caso dell’isola di Poveglia: Tar Veneto, sez. I, 8 marzo 2018, n. 273).

In un’ottica volta alla creazione di città sostenibili pertanto risultano incomprensibili certi atteggiamenti massimalistici restrittivi delle modifiche di destinazione d’uso di tantissimi immobili anche di (mero) valore identitario, invocando l’art. 20, che vieta di adibire i beni culturali “ad usi non compatibili con il loro carattere storico o artistico”, senza considerare che tale divieto non si attaglia agli edifici che hanno interesse meramente testimoniale (per definizione privi di quel pregio “storico o artistico”), per cui dovrebbe essere inteso semmai come proibizione di attività “inappropriate” al valore simbolico del sito (ad es. adibire a discoteca l’immobile in cui è stato tenuto in prigionia Aldo Moro).

Nella gestione del vincolo, perciò, la valutazione della compatibilità della nuova destinazione d’uso va condotta con ragionevolezza, senza inutile rigore, considerato, da un lato, che non comporta la trasformazione fisica del bene (per cui l’eventuale lesione alla dignità monumentale è solo temporanea e reversibile), e, dall’altro lato, che tale sacrificio può essere giustificato dall’interesse contrapposto da realizzare (si pensi al divieto di installazioni temporanee durante una manifestazione sportiva dell’America’s cup a Napoli imposto senza tener conto dell’importanza per la promozione socio-economica del territorio). È, infatti, proprio sul crinale tutela - valorizzazione che si gioca la sostenibilità del vincolo.

[51 ] Anche in questo settore vale il motto “rigenerarsi è lasciar andare”, che però ripropone il dramma della scelta di quali tracce del passato conservare, confermando, ancora una volta, che il vincolo è “il primo atto di tutela”, che incide sull’an e quomodo delle misure di protezione. Come ricordato supra, queste vanno graduate in funzione del diverso valore dei beni (oltre che della tipologia e caratteristiche), per cui il vincolo conservativo (di immutabilità) va circoscritto a quelli che effettivamente meritano di essere mantenuti integri nel loro stato originario (come si addice a complessi monumentali omogenei, di particolare valore) che ripropone, a sua volta, il problema della mancanza di criteri uniformi di valutazione: così a Roma, la casa di Goethe via del Corso è stata assoggettata a vincolo culturale, tanto che sono state apportate modifiche nel cortile senza previa autorizzazione dell’autorità di tutela (Tar Lazio, sez. II-quater, 30 novembre 2023, n. 17967) mentre è stato tutelato un noto ristorante sull’attigua piazza Augusto Imperatore con tanto di vincolo di destinazione d’uso (Cons. Stato, sez. VI, 10 luglio 2023, n. 6752).

[52 ] I programmi di rigenerazione urbana sono considerati gli strumenti di governo del territorio più adatti a realizzare il modello di città sostenibili prefigurato dall’Agenda 2030. A tal fine l’integrazione degli elementi patrimoniali avviene mediante interventi complessi che non si limitano alla mera conservazione di monumenti isolati, ma mirano alla loro valorizzazione nel contesto mediante lo svolgimento di attività (culturali, economiche, sociali ecc.) e operazioni di trasformazione fisica dell’edificato, che può includere la riqualificazione e recupero di grandi complessi dismessi e di intere aree degradate della città. In tale prospettiva il rapporto tra il patrimonio culturale e la rigenerazione può configurarsi secondo tre diversi modelli teorici - rigenerazione trainata dalla cultura (cultural led urban regeneration); rigenerazione integrata con la cultura (cultural regeneration); rigenerazione parallela alla cultura (cultural and regeneration) - anche se spesso, in pratica, opera in senso biunivoco per cui la valorizzazione del patrimonio ha un effetto rigenerante, ma lo stesso patrimonio ne esce, a sua volta, rigenerato, come dimostrato nel periodo di emergenza pandemica da Covid-19: G. Piperata, Rigenerazione urbana e patrimonio culturale nell’esperienza amministrativa italiana di ripresa e resilienza, cit.; cfr. da ultimo M.V. Marini Clarelli, Italia, cit., pag. 103.

È stato tuttavia avvertito che non bisogna riporre eccessiva fiducia in tale strumento, che, a causa delle persistenti incertezze sull’inquadramento giuridico e sul rapporto con la pianificazione. Sono stati formulate critiche sull’effettiva natura di alcuni interventi episodici, di livello meramente edilizio, privi di sistematicità, a fini speculativi, che evidenziano il rischio di una “degenerazione della rigenerazione (come nel caso pluricitato della “demo-ricostruzione” del villino del quartiere Coppedé in attuazione del piano casa del 2008 e della l.r. Lazio n. 17/2017), e la necessità di un inquadramento normativo a livello statale (come ribadito in occasione del d.lg. Salvamilano: sulla mancata approvazione del disegno di legge dell’Inu, Convegno del 10.7.2025 alla casa dell’Architettura su Le nuove frontiere della rigenerazione urbana - I casi di Roma e Milano). Si auspica perciò un “ritorno” al piano, che è la sede in cui si contemperano interessi pubblici e privati in una prospettiva di sostenibilità (data la necessaria sottoposizione a Vas). Vedi interventi nel convegno all’Università degli studi di Roma “La Sapienza” su Rigenerazione urbana, beni comuni e domini collettivi del 4 dicembre 2024, con interventi di P. Chirulli, M.C. Romano; M.G. Della Scala; G. Piperata, Rigenerazione urbana e patrimonio culturale nell’esperienza amministrativa italiana di ripresa e resilienza, cit.; A. Roccella, La Corte costituzionale ritorna sul principio di pianificazione, nota a Corte cost., 12 marzo 2025, n. 51, in Foro it., 2025, pag. 1647 ss., G. Mari, Pianificazione urbanistica e rigenerazione urbana: riflessioni a partire dalla sentenza della Corte costituzionale n. 51 del 2025, in Riv. giur. edil., 2025, 3, 173 ss.

[53 ] La qualità, quantità e distribuzione degli edifici di pregio incide sulle modalità di tutela del patrimonio storico urbano, che è generalmente intensificato nel nucleo centrale (in cui si concentrano i vincoli culturali) ed alleggerito verso le aree più periferiche (nei cd. ambiti di continuità): D. Vaiano, Valorizzazione, cit., pag. 29 ss., ove, peraltro, invita a distinguere ulteriormente a seconda che si tratti di piccoli centri o città d’arte a rischio di turisticizzazione. Le valutazioni di compatibilità scaturiscono da un giudizio globale, d’impatto, dato dal rapporto tra la componente da tutelare e/o valorizzare ed il suo contesto di inserimento (si pensi al significato che la stessa forma del palazzo ducale acquista per effetto dell’interazione con gli edifici circostanti a Gubbio o a Perugia). Le dimensioni, la collocazione, la frequenza nel contesto cittadino incidono su tali valutazioni: si pensi alla diversità del contesto compatto di certi nostri centri storici, costituiti da edifici medioevali e rinascimentali (l’innesto di nuovi linguaggi architettonici nella piazza della cattedrale o nel corso di Perugia provocherebbe una rottura dell’armonia dell’insieme) rispetto a tante moderne città europee (si pensi ai tanti quartieri realizzati a Parigi con stile volutamente uniforme, secondo il modello di Haussmann, per cui l’inserto contemporaneo può anche essere apprezzato perché “rompe la monotonia di luoghi tutti uguali”, anche se non mancano vive polemiche su tali interventi, come nel caso del rivestimento della facciata dei grandi magazzini “La Samaritaine” con specchi ondulati (Conseil d’État, 19 giugno 2015, n. 387061 e 387768, in AJDA 2015, pag. 1240).

[54 ] La scelta di assoggettare un insieme di beni ad un unico vincolo diretto dipende dalla possibilità di “segmentazione” del complesso, che può assurgere ad “incarnazione di una produzione artistica unitaria, ovvero di vicende storiche a propria volta riconducibili ad unità” (da ultimo, Tar Lazio, sez. II quater, 19 luglio 2022, n. 10302, con riferimento al complesso di San Giovanni Battista di Canino, ribadisce la possibilità di includere nel vincolo anche beni siti a distanza ove siano da “ricondurre ad forma organica complessiva cui si ricollega l’interesse culturale”; cfr. Cons. Stato, 10 novembre 1993, n. 817; 26 settembre 1991, n. 596).

È stato così affermato che, nel caso di palazzi storici, le varie componenti “usualmente identificano un complesso unitario”, anche se si tratta di successive stratificazioni e addizioni, sicché “salvo che non sia diversamente stabilito (...) devono presumersi vincolati nel loro insieme, stante l’esigenza che tali beni siano assoggettati a tutela nella loro interezza, a prescindere dal maggiore o minore pregio storico e artistico delle loro singole parti. Diversamente, la storicità del vincolo - che si riferisce al valore testimoniale dell’unità complessiva del manufatto - perderebbe ragione” (Cons. Stato, Sez. VI, 16 aprile 2015, n. 1942, sulla legittimità dell’ordine di rimozione di opere interne abusivamente realizzate sul palazzo Mattioli di Vasto).

Il problema sorge con il passaggio dal piano “micro”, del singolo immobile, al piano “macro”, dei compendi immobiliari di grandi dimensioni, specie quelli a destinazione produttiva o commerciale d’epoca più recente. È il caso della galleria Vittorio Emanuele II di Milano, in cui il vincolo è stato rafforzato (passando da vincolo indiretto a vincolo diretto) ed esteso sull’intera area tra il Duomo e la Scala, per salvaguardarne il carattere unitario, secondo un progetto di assetto urbanistico che intendeva farne il “salotto della Città”, testimonianza della transizione della storia degli stili architettonici (risorgimentale, neoclassico, eclettico) che le conferiscono un carattere unico, non essendo questo sufficientemente protetto dal vincolo indiretto o paesaggistico sull’isolato (Cons. Stato, sez. VI, 30 settembre 2025, n. 7634). Tale impostazione può comportare diverse criticità nel caso di stabilimenti industriali dismessi, che occupano un’area vasta, che può persino coincidere con l’intera città-fabbrica (come nel caso dell’ex tabacchificio dismesso di Gambettola, su cui si dirà più avanti: vedi par. 2.2).

[55 ] Cons. Stato, sez. VI, 5 ottobre 2004, n. 6488, legittimamente l’autorità di tutela, dopo l’avvio del procedimento di vincolo diretto del giardino di pertinenza della villa Fulgenzio della Monica (a Lecce), ripiega sul vincolo indiretto, autorizzando la costruzione di un garage (totalmente) interrato con prescrizioni (ripristino stato originario a fine lavori, divieto alterazione delle quote, ecc.) tali da salvaguardare il valore del contesto caratteristico della villa, conseguendo un equo contemperamento degli opposti interessi in gioco.

La distinzione tra la parte da assoggettare a tutela diretta e l’area ulteriore da asservire con vincolo indiretto, per fargli da appropriata “cornice”, si basa su una valutazione estremamente soggettiva, suscettibile di variare nel tempo. Così dopo l’annullamento del provvedimento di vincolo indiretto a tutela delle mura dei Francesi di Ciampino - disposto Tar Lazio, sez. II-quater, 8 gennaio 2015, n. 185 a causa della mancata considerazione della differenza delle distinte particelle interessate - l’autorità di tutela, in sede di riesame, ha ritenuto che l’intera area meritasse una tutela più intensa, assoggettandola a vincolo diretto (sulla legittimità di tale operato: Cons. Stato, sez. IV, 23 maggio 2019, n. 3350). Il problema dell’individuazione di tale nesso indissolubile si pone di frequente nel caso delle aree a verde che costituiscono pertinenze dell’immobile principale (per cui risulta irragionevole non estendere il vincolo al casino di caccia che costituisce il coronamento di una residenza di campagna: Cons. Stato, VI, 15 settembre 1986, n. 665, in Cons. Stato, 1986, I, pag. 1295), anche se talvolta la vis actractiva opera in senso inverso (Cons. Stato, VI, n. 1/1991: , in tal caso l’interesse del parco giustifica l’estensione del vincolo alla villa).

Sulla protezione ad ampio spettro prevista dal Prg romano del 2008 per l’ambito del sistema insediativo della “Città Storica”, ove include nella componente “Edifici e complessi speciali”, che include le ville Storiche" (villa Borghese, villa Pamphili, villa Albani, ecc.) ex art. 39 Nta per assicurare una destinazione funzionale adeguata ai terreni circostanti in virtù del nesso di “inscindibile unità”, di tali beni al fine di salvaguardarne il valore di ordinamento dello spazio urbano e della sua identità storico-culturale (Cons. Stato, Sez. IV, 21 gennaio 2014, n. 5188 sul riconoscimento di tali caratteristiche con riferimento ad un vasto compendio agricolo, esteso su dieci ettari, in via della Pisana, in area da tempo destinata ad attività produttive industriali e agricole).

[56 ] Un caso esemplare di graduazione della tutela è dato dal vincolo paesaggistico sul quartiere Coppedé a Roma (imposto ex art. 136 Cod. con d.m. 8 gennaio 2020 dichiarazione di notevole interesse pubblico del complesso urbano, rappresentativo dell’idea di ‘città Giardino, lungo la direttrice di impianto di corso Trieste), che è considerato un encomiabile esempio di “vincolo vestito” proprio per la graduazione delle misure di protezione, opportunamente modulate in rapporto al diversificato valore degli immobili ivi presenti.

[57 ] Ha costituito oggetto di vive polemiche l’assoggettamento a vincolo culturale dell’intero quartiere della Triennale di Milano, annullato Tar Lombardia, sez. III, 29 novembre 2021, n. 2630, per mancata valutazione della misura di protezione alternativa del vincolo paesaggistico. Si tratta di un complesso costruito su una collinetta formata da resti dei bombardamenti, che ha particolare valore identitario come testimonianza di un “pezzo storia” della Milano post-bellica, che costituiva il “manifesto” dell’urbanistica moderna volta a risolvere il problema della “casa per tutti” secondo un programma edilizio concepito “in opposizione alle anonime e disordinate periferie della città metropolitana.”

[58 ] Cons. Stato, sez. VI, 3 luglio 2012, n. 3893, commentata da C. Videtta, Discrezionalità tecnica ancora alla prova: il vincolo storico-artistico sul sistema dei laghi di Mantova, in Riv. giur. urb., 2014, 2, pag. 158; G. Severini, Tutela del patrimonio culturale, discrezionalità tecnica e principio di proporzionalità, cit.; Id. Culturalità del paesaggio e paesaggi culturali, in federalismi.it, 27 maggio 2020.

[59 ] Non è un caso che tra le sentenze che mettono in rapporto la salvaguardia del patrimonio culturale e lo sviluppo sostenibile, il leading case sia costituito dall’Agro romano, sottratto alla speculazione edilizia grazie all’assoggettamento a vincolo paesaggistico, come bellezza naturale, ai sensi dell’art. 136. Nonostante la notevole estensione, il vincolo non risulta sproporzionato rispetto all’esigenza di salvaguardare un panorama unico celebrato dai viaggiatori del Grand Tour: Cons. Stato., sez. VI, n. 7004 e 7005 del 2011; nn. 18, 119, 120, 533, 534 e 535 del 2013, annotate favorevolmente da S. Amorosino, Il maxi vincolo paesaggistico sull’agro romano, in Id., Beni naturali, energie rinnovabili e paesaggio, Napoli, 2012, pag. 104. P. Carpentieri, A. Iannello, G. Montedoro, La concezione crociana di paesaggio nel diritto contemporaneo, Napoli, 2023.

[60 ] Vedi, per tutti, D. Vaiano, La valorizzazione dei beni culturali, cit., pag. 52 ss., osserva come il regime comune monolitico, previsto per una categoria artificiosamente indifferenziata di “bene culturale”, non consente la necessaria graduazione dei vincoli e prescrizioni di tutela opportunamente diversificati per proteggere beni tra loro completamente diversi, con particolare considerazione per le componenti patrimoniali dei centri storici. Gli stessi operatori di settore avvertono il rischio di un eccessivo ampliamento del numero dei beni da vincolare (ribadito anche in occasione del censimento delle opere architettoniche dal 1945 ad oggi) e della generalizzazione di una mono-misura indifferenziata. Oltre al convegno del Maxxi soprarichiamato, vedi convegno presso la Scuola del patrimonio su Ereditare il presente-Spazio urbano e paesaggio, tenutosi l’11 e 12 ottobre 2022; convegno su L’architettura del paesaggio urbano, tenutosi a Roma nel complesso del Vittoriano-Palazzo Venezia, il 27 ottobre 2025, con intervento di Stefano Catucci; webinar del 16 gennaio 2022 su Quale rigenerazione urbana per la Città Storica, Fondazione Bianchi Bandinelli.

Occorre a tal fine distinguere tra la tutela statica (conservativa), che deve rimanere in capo allo Stato, e la tutela dinamica (valorizzazione), che va lasciata ai comuni che devono procedere mediante una combinazione integrata di più politiche settoriali essenziali per assicurarne la vitalità. Sull’opposizione tutela dei beni culturali e valorizzazione- promozione delle attività culturali, all’indomani del riparto delle funzioni operato dal d.lg. n. 112/1998, vedi ancora, P. Stella Richter, E. Scotti, Lo statuto dei beni culturali tra conservazione e valorizzazione, cit., pag. 385 ss.; con specifico riferimento al principio di sussidiarietà: A.L. Tarasco, Beni, patrimonio e attività culturali: attori privati e autonomie territoriali, Napoli, 2004; N. Aicardi, L’ordinamento amministrativo dei beni culturali: la sussidiarietà nella tutela e nella valorizzazione, Torino, 2002.

[61 ] Per quanto riguarda il riparto di attribuzioni tra legislatore nazionale e regionale, la Corte costituzionale fa riferimento all’alternativa tutela/valorizzazione del patrimonio culturale - seppur posti tra loro in un rapporto di continuum più che di ferma opposizione - per cui le regioni possono riconoscere, ai fini della valorizzazione, alcune particolari categorie di beni che ritengono di “particolare valore storico o culturale da parte della comunità regionale o locale, senza che ciò comporti la loro qualificazione come beni culturali ... e la conseguente speciale conformazione del loro regime giuridico” (Corte cost. 28 marzo 2003, n. 94, con riferimento alle misure di sostegno a favore dei “locali storici” previsti dalla L.r. Lazio 6 dicembre 2001, n. 31, su cui vedi infra, par. 2.3 ss.; ferma la necessità dell’intesa con lo Stato per le questioni che implichino un intreccio di competenze: Corte costituzionale 9 luglio 2015, n. 140 sulla disciplina del commercio su aree pubbliche di valore culturale ex art. 52 del Codice).

Così è stato ribadito che “se lo Stato non si occupa di alcuni beni, perché non li ritiene di interesse culturale, ciò non esclude che questi possano rivestire un certo valore ‘culturale’ per una singola e specifica Comunità del territorio di riferimento”, per cui, entro tali limiti la potestà legislativa regionale non si pone “in posizione antagonistica rispetto allo Stato, ma in funzione di una salvaguardia diversa ed aggiuntiva”, a condizione, però, di evitare di ingenerare confusione tra le due categorie (Corte costituzionale 17 luglio 2013, n. 194, censura la l.r. Lombardia n. 16/2012 sulla valorizzazione dei cimeli diversi dalla prima guerra mondiale che non rimarcava in modo sufficientemente inequivoco che si trattava di memorie non sovrapponibili ai beni culturali tutelati dal Codice). Tale limite è stato travalicato anche dalla l.r. Molise n. 12/2020 sui trabucchi, nella parte in cui prevedeva che detti impianti di pesca tradizionale fossero da qualificare come beni culturali, sottoposti al regime speciale dettato dal Codice (Corte costituzionale, 28 febbraio 2022, n. 45, che fa invece salva la l.r. nella parte relativa alla valorizzazione turistico-commerciale dei trabucchi per l’esercizio dell’attività di ristorazione); cfr. Corte costituzionale, 16 giugno 2005, n. 232 (l.r. Veneto 23 aprile 2004 sulla salvaguardia delle ville palladiane).

[62 ] Sull’evoluzione dell’urbanistica che non è più “funzionale solo all’interesse pubblico all’ordinato sviluppo edilizio del territorio (...) ma è anche rivolto alla realizzazione contemperata di una pluralità di interessi pubblici” connessi ai diversi usi del territorio (Cons. Stato, sez. IV, 10 maggio 2012, n. 2710, sul PRG di Cortina d’Ampezzo; cfr. Cons. Stato, sez. IV, 18 settembre 2017, n. 4352) vedi, da ultimo, C. Videtta, Cultura, cit., pag. 95 ss., pag. 105 ss., pag. 127 e pag.145 ss.; A. Crosetti, Governo del territorio e tutela del patrimonio culturale: un difficile percorso di integrazione, cit., pag. 81; Atti del XIX convegno Nazionale Aidu, 2016, in Governo del territorio e patrimonio culturale, (a cura di) P. Stella Richter, Milano, Giuffrè, 2017; A. Bartolini, Patrimoni culturali e limitazioni urbanistiche, in Dir. amm., 2022, 4, pag. 995, par. 6; P. Marzaro, Gli ‘altri beni culturali’ e i sistemi urbanistici: note di sistema, in Riv. giur. urb., 2023, 2, pag. 426 ss.; M.G. Della Scala, Tutela e valorizzazione, cit., pag. 829. Ovviamente tutte le considerazioni da qui in poi riferite al Prg, strumento tradizionale di assetto del territorio secondo la legge urbanistica del 1942, valgono anche, a maggior ragione, per i piani generali strategici di successiva generazione previsti dalle leggi delle regioni, secondo l’attribuzione della “materia” del governo del territorio, sancita dalla riforma del Titolo V della Costituzione.

[63 ] Sulla nozione di patrimonio culturale urbanistico, vedi, per tutti, G. Severini, Artt. 1 e 2, in Codice dei beni culturali e del paesaggio, (a cura di) M.A. Sandulli, Milano, 2019, pag. 29 ss., par.10, ove avverte che “Sono cose che, in concreto hanno un rilievo culturale inferiore alla soglia necessaria per la dichiarazione e l’imposizione di questo regime (...) Le regioni e gli enti locali possono prevedere, esercitando le rispettive potestà legislative e regolamentari in altri settori, interventi di conservazione e valorizzazione anche per beni di interesse culturale che non siano dichiarati ‘beni culturali’, dunque beni culturali “minori” in quanto non soggetti al regime codicistico.” Perciò, per distinguerli dai beni culturali “veri e propri” (cioè quelli vincolati ai sensi dell’art. 10 del Codice), sono denominati in diverso modo (beni culturali minori o extracodicistici, beni culturali urbanistici o locali, beni a rilevanza culturale atipica, beni culturali identitari o beni d’identità territoriale, ecc.) proprio per rimarcare che si tratta di beni che hanno interesse solo per la comunità del territorio in cui sono inseriti (per cui si parla di “patrimonio culturale locale” o “patrimonio culturale urbanistico”) per cui “è naturale che essi siano tutelati a livello di Prg” (secondo una concezione ampia di urbanistica “allargata” avallata dalla Corte costituzionale sopra richiamata).

Cfr., da ultimo, M.G. Della Scala, Tutela e valorizzazione, cit., pag. 829 ss. ribadisce che si tratta di una prerogativa degli enti locali, riconducibile alla potestà conformativa del territorio, che ne fa “il luogo privilegiato di protezione di valori identitari” per la comunità locale, mentre allo Stato spetta la tutela del patrimonio nazionale).

Per la ricostruzione storica della categoria, vedi, in part. F. Salvia, Spunti di riflessione per una teoria sui beni culturali urbanistici, in Pausania.it, 2018, 4; Id., La tutela trasversale dei beni culturali. I beni culturali urbanistici, in Dir. e soc., 2003, pag. 367 ss.; tesi ripresa dalla giurisprudenza, CGA, 22 marzo 2006, n. 107, sull’armonizzazione dell’altezza degli edifici nel centro storico, la cui tutela “prescinde dal carattere eccelso dei medesimi. Più che il valore dei “singoli” manufatti architettonici, assume in essi rilievo la completezza dell’insieme, e quindi: l’assetto viario preesistente, le altezze, i caratteri figurativi degli edifici, e soprattutto le sapienti “gerarchie” di volumi e di altezze (...) Il mantenimento dei delicatissimi rapporti tra l’edilizia minore e quella monumentale-celebrativa”; cfr. CGA, 4 febbraio 2010, n. 139.

La diversità rispetto ai beni culturali codicistici si riflette anche sui requisiti, già a partire dall’anzianità di realizzazione, potendo il comune decidere di proteggere anche opere di architettura contemporanea ove “siano già in grado di connotare un determinato territorio e che, per questa ragione, meritino di essere preservate nella loro integrità”: è il caso del complesso di edifici della fabbrica Olivetti, che il Prg del Comune di Ivrea “ha mappato e sottoposto a specifica disciplina di tutela quale significativa testimonianza di archeologia industriale”, che ha portato alla sua iscrizione nella lista Unesco come “città industriale del XX secolo” (M. G. Della Scala, Tutela e valorizzazione, cit., cfr. Crosetti, Governo del territorio e tutela del patrimonio culturale: un difficile percorso di integrazione, cit., pag. 81, part. nota n. 64).

Per quanto riguarda il requisito del valore culturale, si è già detto, che, anche se non sia di grado tale da suscitare l’interesse l’autorità statale, l’amministrazione locale può ben decidere di prendersi cura di tali beni secondo una filosofia che non si basa sull’eccellenza dell’emergenza monumentale, ma piuttosto sul valore del contesto (F. Salvia, Spunti di riflessione per una teoria sui beni culturali urbanistici, in Riv. giur. ed., 2018, 2, pag. 129 ss., part. par. 2 e 3). Si tratta di un’impostazione che si coniuga con il perseguimento degli obiettivi dell’Agenda 2030 secondo il modello della città sostenibile, che valorizza l’intero patrimonio edificato che costituisce l’ambiente di vita della comunità residente ed in particolare le emergenze da questa sentite come significative della propria storia, che meritano di essere protette anche se non presentano le qualità necessarie per l’iscrizione nelle liste Unesco del Patrimonio dell’Umanità o per l’assoggettamento a vincolo culturale o paesaggistico (da ultimo, C. Videtta, La realizzazione, cit., pag. 133 ss.).

In tale ottica propulsiva la Carta della qualità, introdotta con il Prg romano del 2008 (delibera C.C. 12 febbraio 2008, n. 18), aderendo alla visione “olistica” del culturale urbano (a prescindere dal fatto che sia vincolato o meno), non si limita a riportare tutte le componenti vincolate che operano come “limiti” alle trasformazioni, ma analizza i diversi tessuti urbani, includendo anche elementi non vincolati, edifici antichi e recenti, con il deliberato intento di preservarne la qualità coniugando la Storia antica e il Progetto di trasformazione (conciliare le opposte esigenze di permanere e divenire”).

[64 ] Inizialmente i vincoli culturali e paesaggistici erano considerati come meri limiti che il Prg doveva semplicemente recepire (cd. contenuto “eteronomo” del Prg); poi si è ritenuto che il comune, nell’esercizio del potere di pianificazione può prevedere una “tutela aggiuntiva” per una migliore salvaguardia dei beni culturali e paesaggistici mediante apposite prescrizioni del Prg; infine, si è riconosciuto che il comune, quale ente a fini generali, esponenziale della comunità locale, in sede di pianificazione generale e urbanistica, può proteggere“...luoghi e beni che, pur non rivestendo per l’arte e per la storia nazionale grande rilievo hanno, tuttavia, importanza per la memoria e l’identità di una certa comunità”, tramite prescrizioni di Prg, prevedendo l’inedificabilità o limitazioni degli usi o delle trasformazioni edilizie in determinati ambiti territoriale ed anche su singoli fabbricati che costituiscono la “memoria pietrificata” di quella specifica comunità, che li sente come “propri” (ad es. i locali storici su cui vedi infra). Cons. Stato, sez. II, 14 novembre 2019, n. 7839 con richiamo a Cons. Stato, sez. IV, 14 febbraio 1990, n. 78; 5 ottobre 1995, n. 781; 24 aprile 2013, n. 2265, ) sui limiti di edificazione introdotte in sede di approvazione del PRG da parte della regione al fine di assicurare la protezione delle ville ottocentesche con giardino del comune di Ruvo di Puglia, tipizzate come “edifici sparsi di valore storico ambientale”, zona A2 (conferma Tar Puglia, Sez. I, a marzo 2008, n. 486): cfr. Tar Lazio sez. II-ter, 2 gennaio 2025, n. 47), sull’annullamento della Scia relativa all’installazione della pergotenda, in sostituzione dei precedenti pergolati, per mancata acquisizione del parere della soprintendenza Capitolina, prescritto dall’art. 16, comma 10, della Carta della qualità, allegata al Prg del Comune di Roma del 2008, ribadisce che il Comune ha una generale competenza di individuare ambiti di tutela al di là della sottoposizione a vincolo degli immobili e “può, nella sua autonomia, in relazione ad esigenze particolari e locali, imporre limiti e vincoli più rigorosi o aggiuntivi anche con riguardo a beni vincolati (...) tutelando così il tessuto urbanistico al rispetto dei valori culturali-storico e architettonici, che assumono rilievo come “qualità” dei Tessuti ed edifici oggetto di tutela specifica" (Tar Lazio, Roma, II-bis, 10 marzo 2014, nr. 2744). Ciò vale anche per i siti tutelati direttamente dal Piano paesaggistico (vedi, da ultimo, Tar Puglia, sez. II, 16 ottobre 2025, n. 1142, sull’ inibitoria dei lavori, intrapresi senza previa autorizzazione paesaggistica, volti a costruire una piscina che disturba un contesto caratterizzato da ville storiche suburbane ottocentesche ponendosi in contrasto con gli obiettivi di qualità e le normative d’uso indicati dalle NTA del Pptr per la “conca di Bari ed il sistema radiale delle lame”.

[65 ] La disciplina del commercio finalizzata a conservare il caratteristico genius loci, evidenzia bene la diversità dell’approccio protezionistico del comune, incentrato sulla “salvaguardia del contesto”, che vale ad escludere il rischio di “sovrapposizione rispetto alla sfera di azione della normativa statale di settore” in quanto, anche ove si tratta di veri e propri culturali, non sono considerati nella prospettiva atomistica che caratterizza la gestione del vincolo (puntuale) da parte dell’autorità statale di tutela, bensì “come elemento di particolare valore urbanistico e territoriale”. Tra i casi più recenti, vedi le restrizioni merceologiche previste per il centro storico di Firenze dal c.d. regolamento Unesco: Cons. Stato, V 28 novembre 2024, n. 9558 (divieto di vendita delle borse-gioiello di Braccialini sul Ponte Vecchio): cfr., Id., 20 giugno 2025, n. 5404 (vincolo di destinazione a tutela di una bottega storica di pelletteria sul Lungarno); cfr. Tar Emilia-Romagna, sez. I, 25 giugno 2025, n. 730, sulla legittimità del diniego di aprire un ulteriore pub nel centro storico di Bologna in applicazione dell’art. 3 del Regolamento comunale sul commercio in aree di particolare valore culturale, ai sensi dell’art. 52 del Codice, finalizzato ad evitare la proliferazione di tali esercizi, salvo deroghe “strettamente funzionali alla salvaguardia e rigenerazione del contesto urbano”.

[66 ] D. Vaiano, La valorizzazione dei beni culturali, Torino, 2011, pag. 26 ss., part. 29 ss. Si sottolinea, anche a questo riguardo, che la protezione del contesto che il Prg può offrire è non solo diversa, ma anche più efficace rispetto a quella apprestata dall’autorità statale mediante le prescrizioni di tutela indiretta, com’è dimostrato dal caso emblematico del Prg del comune di Ivrea (A. Crosetti, Governo del territorio e tutela del patrimonio culturale: un difficile percorso di integrazione, cit., pag. 81 ss. con ricostruzione storica della dottrina e giurisprudenza in materia, part. par. 5). Il Prg può introdurre misure che integrano la tutela puntiforme dei beni culturali, ampliandola al luogo in cui è sita, in modo da assicurare uno “sviluppo controllato” del contesto di inserimento, segnando il passaggio dalla “tutela del monumento” alla “tutela dell’ambiente” (come si addice alle nostre città, in cui “l’intero centro storico è un monumento”). Soprattutto non si limita alla tutela statica (di conservazione) - volta a conservare immutato lo stato dei luoghi che custodiscono la memoria storica (del passato) della città - ma può introdurre misure di tutela dinamica (di valorizzazione) del patrimonio culturale volte a promuoverne (nel presente) attività che rendono viva la località e stimolano lo sviluppo del territorio (nel futuro). In tale prospettiva la valorizzazione comunale dei beni culturali che costituiscono “espressione del territorio” completa la tutela offerta dallo Stato - cui è comunque riservata l’individuazione e tutela dei beni di interesse culturale nazionale - senza entrare in collisione dato che persegue una finalità diversa (promuovere la coesione sociale della comunità locale e lo sviluppo socio-economico della specifica località) rispetto a quella perseguita dallo Stato (promuovere lo sviluppo della cultura della comunità nazionale e preservare quei beni che costituiscono “la memoria” della stessa e del suo territorio). Proprio la complessità dei rapporti che intercorrono tra beni culturali e territorio (che non ha un ruolo di mero “contenitore materiale”) impone di passare dal un modello di “tutele differenziate” (o “tutela parallele”) - in cui ciascuna amministrazione persegue i propri interessi settoriali: ambientali, culturali, economici ecc.) - ad un modello integrato di interventi - in cui la tutela del patrimonio si coordina con il governo del territorio, “ al fine della razionale collocazione dei diversi interessi pubblici e privati ad esso afferenti” (A. Crosetti, Governo del territorio e tutela del patrimonio culturale: un difficile percorso di integrazione, cit., che presuppone adeguati meccanismi di raccordo tra diversi attori (da ultimo, M.G. Della Scala, Tutela e valorizzazione, cit., pag. 829 ss., part. par. 12, con aggiornati richiami di dottrina e giurisprudenza). Sul riconoscimento di una “riserva” di potestà amministrativa di pianificazione urbanistica in capo ai comuni, che non possono essere svuotati di tali competenze dallo Stato o dalle regioni, che debbono legiferare nel rispetto dei limiti di proporzionalità ed adeguatezza (Corte costituzionale, 13 marzo 2014, n. 46, sul piano casa della regione Sardegna e 16 luglio 2019, n. 179, sulla legge della regione Lombardia, n. 31 del 2014 che vieta ai comuni di variare i piani fino all’adeguamento dei nuovi principi sulla riduzione del consumo di suolo, anche ove già impostati in tal senso), G. Milo, La potestà amministrativa riservata ai comuni di conformare i beni giuridici che trovano la propria materialità nel territorio comunale, in Riv. giur. edil., 2019, 6, pag. 531 ss.

[67 ] Cons. Stato, sez. VI, 25 settembre 2024, n. 7787 (conferma Tar Lazio, sez. II-bis, 16 gennaio 2020, nn. 505 e 506) ritiene ragionevole e proporzionata la destinazione a “villa Storica-Verde pubblico” prevista dal Prg di Roma per alcuni lotti di terreno confinanti con villa Albani - assoggettata a vincolo culturale dal 1963 - riconoscendo il nesso di continuità con il complesso monumentale che impreziosisce il tessuto urbano, assicurandone l’apertura alla pubblica fruizione e la valorizzazione al fine di migliorare “la qualità della città”. Nell’ottica comunale il valore dei beni culturali urbani è dato dalla loro funzione di “infrastrutture culturali che idealmente e materialmente unifichino tra loro aree, luoghi e manufatti di rilievo culturale (...) fattori di rigenerazione” e di sviluppo anche economico”. Per tale ragione la pianificazione generale è la sede più adatta per “elaborare una visione organica e complessiva del contesto urbano e del territorio comunale”, da ultimo, M.G. Della Scala, Tutela e valorizzazione, cit., pag. 829 ss., con richiamo, tra gli altri, a M. Dugato, Strumenti giuridici per la valorizzazione dei beni culturali immateriali, in Aedon, 2014, 1; AA.VV. (a cura di) F. Astone, Patrimonio culturale, modelli organizzativi e sviluppo territoriale, Napoli, 2019; G. Piperata, Rigenerazione urbana e patrimonio culturale nell’esperienza amministrativa italiana di ripresa e resilienza, cit.

[68 ]Cons. Stato, sez. IV, 22 settembre 2010, n. 7039, è legittima la decisione del comune di Belluno di tutelare, mediante limitazioni e prescrizioni di Prg, il quartiere liberty, per il suo particolare valore identitario legato al “periodo borghese” della storia della città, le cui tracce rischiavano di scomparire a seguito della rimozione del vincolo culturale da parte dello Stato. Si tratta di una tipologia di costruzioni che in passato è stata in gran parte sostituita da palazzine intensive, spesso con incentivi pubblici finalizzati all’espansione e all’ammodernamento della città (come avvenuto a Palermo a causa di una legge regionale che prevedeva agevolazioni per gli interventi di demolizione e ricostruzione): sui rischi di cancellazione del patrimonio culturale urbanistico per “non perdere un finanziamento”, F. Salvia, Spunti di riflessione, cit., cfr. G. Armao,Il "netto storico" nella pianificazione urbanistica. In Riv. giur. edil., 5, 2016, pag. 555 ss).

Sono proprio le componenti non vincolate del patrimonio immobiliare urbano ad essere particolarmente esposte al rischio di speculazioni edilizie intraprese con il pretesto della rigenerazione urbana e/o dell’efficientamento energetico (che richiede la “densificazione” dell’abitato), con trasformazioni che “cancellano dalla pianta della città importanti testimonianze della sua storia, determinando una perdita di memoria (una sorta di Alzheimer cittadino)”. È quanto avvenuto a Roma con la demolizione del villino di via Ticino nel quartiere Coppedé grazie ai premi di cubatura del Piano casa della regione Lazio e della legge regionale sulla rigenerazione urbana. Né il Ptpr, né la Carta della qualità sono serviti a scongiurare tale perdita, tanto che la soprintendenza è potuta intervenire solo con l’apposizione di un vincolo ex post volto a salvare quel che restava di quell’importante complesso architettonico.

[69 ] Vedi, per tutti, G. Severini, Artt. 1-2, cit. par. 10 in Codice dei beni culturali e del paesaggio, cit., pag. 29 ss., par.10, sui beni culturali “minori” o extracodicistici, ricorda che “Le regioni e gli enti locali possono prevedere, esercitando le rispettive potestà legislative e regolamentari in altri settori, interventi di conservazione e valorizzazione anche per beni di interesse culturale che non siano dichiarati beni culturali”, che si caratterizzano per la compresenza, accanto all’interesse culturale, di altri interessi pubblici o privati, e che vengono protetti, anziché con gli strumenti speciali previsti dal Codice, mediante altri strumenti di cui le amministrazioni dispongono: “Per lo più, tuttavia, l’intervento pubblico è fatto di aiuto e non di ablazione: leggero e a basso regime, espressivo di un’amministrazione di servizi invece che su una amministrazione di direzione; più sostegno che limitazione o un condizionamento; attributivo e non privativo”. D’altronde, se è la dimensione degli interessi a governare il criterio di attribuzione delle funzioni amministrative ai diversi livelli di governo, ciò vale anche per la cura dei beni culturali ivi presenti, come sancito dall’art. 1 del Codice, dovendo essere lasciata al comune la cura di quei beni che sono d’interesse solo per la comunità locale. Vedi, per tutti, da ultimo, A. Crosetti, Governo del territorio e tutela del patrimonio culturale: un difficile percorso di integrazione, cit., partic. par. 5; G. Piperata, Rigenerazione urbana e patrimonio culturale nell’esperienza amministrativa italiana di ripresa e resilienza, cit., part. par. 3 e 4; M.G. Della Scala, Tutela e valorizzazione, cit., part. par. 9 e segg., evidenziando che, trattandosi di tutele di carattere trasversale (cioè ossia provenienti da normative o soggetti istituzionali diversi), in cui si scontrano interessi di vario tipo, è essenziale assicurare il rispetto dei principii della collaborazione e cooperazione istituzionale fra enti territoriali, di sussidiarietà verticale ed orizzontale, promuovendo la più ampia concertazione delle scelte attraverso un processo partecipato di elaborazione dei piani urbanistici che coinvolga tutti i livelli di governo interessati e le diverse componenti economiche e sociali”, dato che a diverse istituzioni, beni protetti e funzioni corrisponde “una variegata tipologia di strumenti giuridici: conservativi e promozionali, repressivi e incentivanti, dissuasivi e premiali” .

[70 ] Legge 1 giugno 1939, n. 1089 - Tutela delle cose d’interesse artistico o storico - prevedeva in due distinte disposizioni le diverse categorie di beni culturali, proprio per rimarcarne la differenza (ontologica), contemplando all’art. 1 “le cose, immobili e mobili, che presentano interesse artistico, storico, archeologico o etnografico”, e al successivo art. 2 “le cose immobili che, a causa del loro riferimento con la storia politica, militare, della letteratura, dell’arte e della cultura in genere, siano state riconosciute di interesse particolarmente importante”.

Sulla ratio dell’art. 2 della Legge Bottai, intesa a frenare le proposte di comitati e politici di dichiarare “monumento nazionale” beni minori che documentavano “momenti di storia meramente locale”, vedi P. Carpentieri, Il bene culturale: sviluppo storico normativo e la nozione del vigente codice. I rapporti tra regime giuridico nazionale, internazionale e sovranazionale dei beni culturali, sito della giustizia amministrativa il 16 febbraio 2024, pag. 25.

Per compensare il venir meno del requisito cronologico e del criterio del pregio (vetustas e venustas), che operavano da “filtro” degli oggetti da tutelare, il legislatore dell’epoca aveva rafforzato il requisito dell’interesse culturale, prescrivendo che dovesse rivestire un grado ulteriore (“particolare interesse”), anche in caso di beni di proprietà pubblica o di enti privi di scopo di lucro, al fine di “evitare inutili ammassi” (così R. Tamiozzo, La legislazione dei beni culturali e ambientali. Guida ragionata, IV ed., Milano, 2009, in part. pag. 41) - conferendo al sistema un’impostazione selettiva sostanzialmente riprodotta dall’art. 10, co. 3, lett. d), del d.lgs. n. 42/2004 (da ultimo, sulla centralità di tale requisito: Tar Umbria, 28 agosto 2024, n. 621, confermata da Cons. Stato, sez. IV, 19 maggio 2025, n. 4259, che ha annullato il provvedimento di vincolo testimoniale sull’ex complesso dei Molini Spigadoro per la carenza di motivazione relativamente al “particolare” interesse culturale.

[71 ] Ovviamente, una volta maturato il requisito dell’anzianità di 70 anni dalla costruzione, gli immobili di proprietà pubblica (anche ove trasferiti a impresa privata a seguito delle privatizzazioni degli anni ’90), costituiscono beni culturali ex lege fino a che non intervenga l’esito negativo della verifica ex art. 12. Quindi, se il tentativo di vincolarli come beni testimoniali in precedenza esperito non è andato a buon fine (ad es. nel caso di annullamento del vincolo in sede giurisdizionale), e se non ne è già intervenuta la demolizione, detti complessi potranno essere vincolati anche se rivestono “semplice” interesse culturale (storico-artistico ovvero, più frequentemente, demoetnoantropologico). A questo punto, per evitare “inutili eccessi”, e scongiurare il rischio di disparità di trattamento tra “strutture del medesimo genere”, è essenziale l’affidabilità e validità che dei giudizi sul valore del bene, che è la ragione per cui l’art. 12 del Codice prescrive che siano prefissati “indirizzi generali” per la verifica dell’interesse culturale di un bene di proprietà di soggetti pubblici e Onlus (poi diramati con circolare ministeriale 3 marzo 2009, n. 5085).

Decorso il “periodo di comporto” di 70 anni dalla realizzazione della struttura, è possibile vincolare i “monumenti di archeologia industriale” di proprietà di privati mediante l’adozione del provvedimento di “dichiarazione” del loro “particolare” interesse (storico, artistico, soprattutto etnoantropologico data la stretta connessione con il “patrimonio culturale immateriale” cui tali beni e siti sono collegati), ai sensi degli artt. 10, comma 3, lett. a) e 13 del Codice, che invece non prevedere la predeterminazione di criteri per la formulazione dei relativi giudizi. La dottrina ha criticato la recente proliferazione di vincoli di tipo “testimoniale” su opifici dismessi ed infrastrutture in disuso che addossano alla comunità costi sociali ed economici talvolta insostenibili, G. Tropea, Il vincolo etnoantropologico tra discrezionalità tecnica e principio di proporzionalità: “relazione pericolosa” o “attrazione fatale”? (Nota a: GCA, 10 giugno 2011, n. 418), in Dir. proc. amm., 2012, 2, pag. 718 (tanto che, proprio per contrastare l’eccesso di tutela, si invoca, quale contrappeso, l’intensificazione del controllo giurisdizionale: P. Forte, Full jurisdiction, arte, cultura. Un discusso confine in movimento, in P.A. Pers. e Amm., 2018, 2, pag. 187 ss.).

Un esempio della nuova tendenza “massimalistica” è dato dal vincolo sulla torre strallata della stazione radio (da qui antenna) della sede Rai di Caltanissetta. Inizialmente era stata assoggettata a tutela, ai sensi dell’art. 10, comma 3, lett. d), quale testimonianza di “valore di archeologia industriale” - su sollecitazione di un comitato di cittadini che intendeva scongiurarne la demolizione perché gli attribuiva un particolare valore identitario per la comunità locale - con provvedimento annullato dal Tar Palermo, sez. I, 20 ottobre 2021, n. 2853, per l’omessa considerazione dell’insostenibilità del vincolo e del rischio di crollo della struttura (orami prossima al fine vita). Successivamente, decorso il periodo di 70 anni dalla sua realizzazione, è stata nuovamente vincolata, questa volta ai sensi dell’art. 10, comma 3, lett. a), per il suo interesse storico-scientifico (si trattava dell’antenna più alta d’Italia che assicurava la radiodiffusione in tutto il Mediterraneo), etnoantropologico e perché costituiva un elemento che “caratterizza lo skyline della città di Caltanissetta”. Il vincolo è stato ritenuto legittimo superando le doglianze relative alla carenza di istruttoria in merito alla sostenibilità del vincolo dal punto di vista tecnico - strutturale ed economico, in quanto trattavano di circostanze che avrebbero dovuto essere valutate successivamente, nella fase di gestione del vincolo: spetta all’amministrazione “ogni decisione circa l’an, il quando e il quomodo dell’effettuazione delle opere di manutenzione” (Tar Palermo, sez. IV, 29 maggio 2024, n. 1824). Tali insormontabili difficoltà, tuttavia, hanno poi indotto la soprintendenza, a revocare, pur riconoscendo il valore culturale dell’antenna, il vincolo di tutela dato l’inutile esperimento di interlocuzioni con i vari soggetti pubblici e privati coinvolti per evitare il rischio di crollo ed il pericolo per l’incolumità pubblica (quest’ultimo provvedimento, impugnato dal Comune, è ancora sub iudice, dopo la reiezione dell’istanza cautelare con ordinanza del Tar Palermo, sez. IV, 18 luglio 2025, n. 407).

[72 ] La legge 14 novembre 2016, n. 220 - Disciplina del cinema e dell’audiovisivo - prevede all’art. 8, comma 1, la possibilità di dichiararle “di interesse culturale particolarmente importante di cui all’articolo 10, comma 3, lettera d), del codice dei beni culturali e del paesaggio” e, al comma 2, consente persino alle regioni di “introdurre previsioni dirette a determinare la non modificabilità’ della destinazione d’uso” dei predetti beni. In sede di prima applicazione, sul discusso caso del cinema America, vedi Tar Lazio, sez. II-quater, 5 giugno 2020, n. 5972, annotata da G. Mari, L’Ex Cinema America: la tutela dell’architettura contemporanea tra Codice dei beni culturali e del paesaggio e L. sul diritto d’autore, in Riv. giur. ed., 4, 2020, pag. 985 ss.; nonché da A. Cauduro, L’ultimo atto dell’“ex cinema America” sulla dichiarazione di interesse culturale delle sale cinematografiche, in Foro amm., 2020, 6, pag. 1263 ss.; confermata da Cons. Stato sez. VI, 14 marzo 2023, n. 2641; cfr. sez. II, par. 14 dicembre 2022, n. 1961: vedi, da ultimo, A. Giovannelli, Dichiarazione di interesse culturale dei cinema storici: quale attuazione del dettato costituzionale nell’evoluzione del sindacato giurisdizionale?, in Aedon, 2025, 1.

[73 ] Un’impostazione totalmente diversa rispetto alla legge sul cinema caratterizza il cd. decreto sbloccastadi - l’art. 55-bis del d.l. 16 luglio 2020, n. 76 - Misure urgenti per la semplificazione e l’innovazione digitale - conv. in legge 11 settembre 2020, n. 120 - che, al dichiarato fine di agevolare l’ammodernamento e lo sfruttamento degli impianti sportivi in disuso, ammorbidisce il meccanismo di tutela: la soprintendenza può opporsi alla realizzazione dell’intervento nei limiti dello “stretto necessario”, in mancanza, si forma il silenzio assenso. Per un primo commento del cd. decreto salvastadi e del successivo d.lg. 28 febbraio 2021, n. 38, vedi G. Garzia, Gli impianti sportivi di interesse storico e artistico. Regime di tutela e necessità di ammodernamento, in Riv. giur. urb., 2021, 2, pag. 318.

L’A. sottolinea che l’intervento normativo è frutto di un equilibrato bilanciamento dei contrapposti interessi, dato che, altrimenti, gli impianti non più funzionali, diverrebbero inutilizzabili e indurrebbero in stato di degrado l’intera area in cui sono siti. Questa potrà invece essere recuperata grazie agli interventi finanziari (pubblici e privati) che consentiranno non solo la valorizzazione della struttura sportiva, ma anche la rigenerazione del quartiere in cui è ubicato la zona, rilanciandone lo sfruttamento turistico e commerciale. In tale prospettiva viene rassegnata la giurisprudenza in materia: Tar Lombardia, 24 febbraio 2017, n. 443 (velodromo Maspes di Milano, legato alla storia del ciclismo, di grande popolarità, sede di eventi simboli quali come il giro d’Italia del 1909); id, 30 luglio 2018, n. 1875 (Quartiere ippico di San Siro); Tar Pescara, sez. I, 9 gennaio 2017, n. 19 (stadio Adriatico, vincolato quale testimonianza della storia di istituzioni, con riferimento al Coni e al suo rapporto della città, sede nel 2009 dei giochi del mediterraneo). Sulla legittimità del vincolo di destinazione d’uso, sullo stadio San Siro (che il Comune intendeva demolire per realizzare le opere delle olimpiadi Milano-Cortina 2026), finalizzato a conservarne la funzione di “importante testimonianza di identità culturale e collettiva”, vedi Cons. Stato, sez. VI, 10 marzo 2023, n. 2561, che conferma Tar Lombardia, sez. IV, 24 febbraio 2017, n. 443.

Di recente le polemiche sull’impatto negativo di tali interventi rigenerativi, che incidono sulla mobilità, fruibilità e vivibilità degli spazi urbani si sono riattualizzate con riferimento all’ammodernamento funzionale di alcune importanti strutture - tra cui lo Stadio Flaminio (capolavoro di Pier Luigi Nervi) - che rischiano di divenire fatiscenti nel caso in cui le spese per la loro conservazione non siano più coperte dalle società calcistiche e la comunità locale non sia in grado di sostenerle mediante l’organizzazione di eventi volti a recuperare le necessarie risorse finanziarie. A tale riguardo, l’A. osserva che questi infastidiranno quegli stessi comitati di quartiere che si sono opposti al progetto di rigenerazione dello stadio, invocando l’assoggettamento a vincolo di tutela di tali strutture. Si tratta di questioni che devono essere attentamente ponderate, nel rispetto dei principi di ragionevolezza, proporzionalità e sussidiarietà (orizzontale e verticale), come ribadito da quella dottrina che impone di valutare la possibilità di far ricorso a modalità alternative di protezione, trattandosi spesso di edifici di interesse meramente locale, che potrebbero essere adeguatamente salvaguardati mediante prescrizioni urbanistiche, dallo stesso comune; vedi, da ultimo, M.G. Della Scala, Tutela e valorizzazione, cit.

[74 ] Nel modello delle città sostenibili prefigurato dall’Agenda 2030 le stazioni ferroviarie assumono un’importanza cruciale, sia sotto il profilo dell’organizzazione del tessuto urbano e delle connesse funzioni, sia per il loro valore simbolico-identitario, facendo parte dell’immaginario collettivo, specie se celebrate nelle opere letterarie o cinematografiche, per cui si giustifica la protezione di tali “luoghi della memoria”, anche mediante assoggettamento a tutela culturale dell’intero complesso. Così Tar Emilia-Romagna, Parma, 7 giugno 2022, n. 154, con riferimento al vincolo sulla sala d’attesa della Stazione di Sarmato respinge, alla luce della relazione illustrativa che evidenzia la necessità di assicurare un’adeguata cornice monumentale, il ricorso della società proprietaria Rete Ferroviaria Italiana S.p.A. (Rfi) che lamentava l’estensione sproporzionata del vincolo.

Il vincolo di tutela, però, non è sufficiente, di per sé, né ad evitare il degrado fisico della struttura, né le problematiche di sicurezza connesse alle frequentazioni di tali luoghi, che, in caso di stazioni dismesse, sono esposte al rischio di crolli ed occupazioni abusive - per cui sono spesso al centro di progetti di riqualificazione e rigenerazione che includono la concessione ad associazioni di tali strutture e spazi annessi - con gravi responsabilità a carico del soggetto proprietario (Rfi), che ne risponde, e che, perciò, è spesso il primo interessato a richiedere la verifica ex art. 12.

Tali importanti “spazi collettivi”, infatti, costituiscono beni culturali ex lege, in virtù della titolarità pubblica, anche a seguito delle privatizzazioni degli anni 90, fino a che non intervenga l’esito negativo della verifica, come ribadito, da ultimo, da Cons. Stato sez. VI, 9 dicembre 2024, n. 9868 con riferimento alla tratta ferroviaria Palau - Palau Marina-“ultimo esempio in Europa di ferrovia a scartamento ridotto con accesso diretto all’area portuale”, respingendo il ricorso del Comune, più intenzionato a risolvere le problematiche di traffico causate dalla vecchia tratta ferroviaria inglobata nel centro cittadino.

Tale pronuncia è di particolare interesse anche perché opera una “regolazione di confini” con la legge 9 agosto 2017, n. 128 - Disposizioni per l’istituzione di ferrovie turistiche mediante il reimpiego di linee in disuso o in corso di dismissione situate in aree di particolare pregio naturalistico o archeologico - invocata quale lex specialis dal Comune per opporsi al vincolo. Detta legge prevede l’individuazione di un elenco dei beni mobili ed immobili (inclusi macchinari, archivi, biblioteche, musei), che costituiscono il patrimonio storico culturale ferroviario, da valorizzare, anche in funzione dello sviluppo di modalità di trasporti ecocompatibili (ciclovie dei tracciati ferroviari dismessi) e per la promozione di forme di turismo sostenibile, mediante, la riattivazione di treni storici (attività curate dalla Fondazione FS italiane, costituita il 6 marzo 2013, con l’adesione dal 2015 del ministero della Cultura). L’attuazione di tali iniziative, ispirate ad un modello di sviluppo sostenibile, si rivela spesso più problematica del previsto (vedi Cons. Stato, sez. V, 22 novembre 2024, n. 9412, sulla concessione Cinque Terre express, con riferimento alla questione della distinzione tra servizio turistico e gestione del servizio di trasporto pendolari).

[75 ] Così i proprietari di un ex complesso produttivo dismesso (Enocianina Fornaciari) hanno tentato di opporsi all’espropriazione del compendio di loro proprietà - finalizzato alla costruzione di una nuova caserma della Polizia Municipale - presentando un’istanza alla soprintendenza volta a dichiarare il compendio bene di interesse culturale quale “raro esempio di archeologia industriale...esempio unico della storia agroindustriale locale”). Non essendo ancora intervenuto il vincolo culturale, il ricorso avverso il progetto di riqualificazione è stato rigettato da Tar Emilia-Romagna- Parma, 13 ottobre 2020, confermata da Cons. Stato, sez. V, 21 agosto 2024, n. 7185.

[76 ] Come nel caso del tabacchificio di Gambettola, di cui si dirà più avanti.

[77 ] Il problema della tutela delle infrastrutture e dei complessi produttivi è dato dal fatto che si tratta di compendi immobiliari che si estendono su area vasta per cui può risultare “eccessivo” il vincolo culturale che finisce per ingessare interi quartieri (si pensi alle numerosissime testimonianze di archeologia industriale ancora presenti nel quartiere Ostiense - dovute alla sua ubicazione lungo il corso del Tevere - interessato da progetti di rigenerazione urbana che hanno sollevato vivaci polemiche). In questi casi l’applicazione del principio di proporzionalità dovrebbe indurre a valutare la possibilità di salvaguardare tali estesi complessi facendo ricorso a strumenti di tutela più flessibili, quali il vincolo paesaggistico o persino agli strumenti urbanistici, come dimostra la positiva esperienza del Comune di Ivrea, che nel Prg ha previsto una specifica tutela per il complesso della fabbrica Olivetti che ha poi portato all’iscrizione nella lista Unesco di tale “significativa testimonianza di archeologia industriale”. Su tali questioni, vedi, di recente, M.G. Della Scala, Tutela e valorizzazione dei beni culturali diffusi tra patrimonio culturale nazionale e patrimoni culturali minori, in Dir. amm., 2025, 3, pag. 829 ss.; M. Ramajoli, Archeologia industriale e sviluppo territoriale, in Patrimonio culturale, modelli organizzativi e sviluppo territoriale, (a cura di) F. Astone, Napoli, 2019.

[78 ] La tutela dei complessi industriali dismessi di imponenti dimensioni comporta problemi complessi, che vanno affrontati in un’ottica multidisciplinare, secondo un approccio di pianificazione strategica finalizzato alla rigenerazione dell’intera area in cui sono siti. Non è sufficiente un’impostazione meramente vincolistica, dato che tali strutture entrano rapidamente in uno stato di fatiscenza, creando “vuoti” nel tessuto urbano, esposti al rischio di degrado e problemi relativi alla sicurezza e all’incolumità per i passanti, dato che i costi per il suo consolidamento possono risultare insostenibili.

Quest’ultimo problema è affrontato, in particolare, da Tar Sicilia, Catania, sez. II, 22 ottobre 2015, n. 2459, che ha annullato per difetto di istruttoria e di motivazione il diniego di autorizzazione alla demolizione di una ciminiera pericolante di un’ex distilleria dismessa negli anni trenta disposto dal comune di Riposto a tutela dell’incolumità dei passanti, ritenendo insufficiente il richiamo della soprintendenza all’interesse di evitare la scomparsa di un’importante “testimonianza del passato economico della comunità” (allora protetta solo dal generico vincolo paesaggistico incombente sul centro storico), in quanto avrebbe dovuto tener conto “di ulteriori valori di rilevanza costituzionale, quali la tutela della vita e dell’integrità fisica degli individui” e cercare di contemperare gli interessi in conflitto mediante “l’individuazione di puntuali prescrizioni sulle modalità di intervento”. La pronuncia è stata poi riformata, in parte, da Cga, 13 luglio 2020, n. 580, che ha richiamato la distinzione tra i diversi vincoli (paesaggistico e culturale) rimarcandone le diverse conseguenze economiche (i contributi per gli oneri di conservazione sono previsti solo a favore di beni culturali) e l’esigenza di rispettare il principio di proporzionalità. Di fatto, proprio l’insostenibilità di tali costi aveva determinato il Comune a rifiutare la proposta di cessione gratuita del bene avanzata dalla società proprietaria per sollevarsi da tali oneri.

[79 ] Non mancano casi in cui il riconoscimento dell’interesse culturale di opifici dismessi e versanti in stato di degrado sia riuscito a recuperarli e trasformarli in “un volano per un’attività di riqualificazione”, come nel caso della centrale Montemartini a Roma, convertita in polo museale, oppure l’ex zuccherificio Eridania di Codigoro e l’ex manifattura Tabacchi a Bologna, destinata a spazio polivalente (Tar Emilia-Romagna, sez. I, 7 aprile 2020, n. 252). Tuttavia, si tratta di un esito tutt’altro che scontato. Sulle questioni relative ai costi della tutela di analoghe strutture G. Tropea, Il vincolo etnoantropologico tra discrezionalità tecnica e principio di proporzionalità: “relazione pericolosa” o “attrazione fatale”? (Nota a: GCA, 10 giugno 2011, n. 418), in Dir. proc. amm., 2012, 2, pag. 718, con riferimento al vincolo sull’ex distilleria di Barletta.

Si tratta invero di progetti di difficile realizzazione sia per la complessità delle procedure che per i costi ingenti, come dimostrato dal caso dell’ex tabacchificio Sacta nel comune di Gambettola. Il complesso produttivo è stato vincolato prima nel 2003 per il suo interesse storico-artistico con provvedimento annullato, per difetto di motivazione, da Tar Lazio, sez. II quater, 14 giugno 2007, n. 5481. Successivamente, la soprintendenza, nel 2008, ha nuovamente assoggettato a tutela il compendio (peraltro circoscrivendo il vincolo al solo edificio principale adibito in parte a sede degli uffici direzionali ed in parte ad essiccatoio), questa volta a diverso titolo, per il suo interesse testimoniale di “memoria storica” del passaggio delle cittadina da un modello di società contadina e industriale, in sostanza per il suo valore identitario, riconosciuto dallo stesso comune che “nel ridisegnare il futuro sviluppo della cittadina, ha inteso mantenere un elemento ritenuto parte integrante della fisionomia della città” (Cons. Stato, sez. II, parere 20 aprile 2011, n. 1542/2011, ritiene legittimo il nuovo provvedimento, di cui era stata già esclusa la natura elusiva del giudicato da Tar Lazio, sez. II-quater, n. 57/2009). Nonostante la concordanza del ministero e dell’ente locale sul valore del complesso immobiliare, ciò non ha impedito l’instaurarsi di un grave stato di degrado nell’area dell’ex opificio, cui non è stato possibile porre riparo mediante il progetto di riqualificazione (che prevedeva di destinare l’immobile vincolato a sede della Casa della comunità) perché il costo dell’intervento eccedeva le capacità comunali e gli stanziamenti ministeriali (da ultimo è stato rivolto un appello per reclamare il sostegno finanziario della Regionale e l’apporto dei privati, però la società proprietaria dell’ex opificio si è resa disponibile a cedere l’immobile vincolato solo a fronte della possibilità di realizzare un complesso residenziale e commerciale nella restante area). Analoghi problemi potrebbero presentarsi per la gestione del vincolo sull’ex complesso dei Molini Spigadoro, annullato prima per difetto di motivazione da Tar Umbria, 28 agosto 2024, n. 621, confermata da Cons. Stato, sez. IV, 19 maggio 2025, n. 4259; poi reiterato nel 2024 con nuovo provvedimento (questa volta vincolando pure l’archivio che la proprietà intendeva donare all’Archivio di Stato per alleggerirsi dai relativi oneri di conservazione), a sua volta annullato da Tar Umbria, 11 maggio 2026, n. 218.

[80 ] Sotto questo profilo è stato osservato che l’intervento vincolistico statale va condotto con accortezza, nel rispetto del principio di sussidiarietà orizzontale, tenendo conto del crescente interesse delle stesse imprese a salvaguardare il proprio patrimonio culturale aziendale, mediante iniziative spontanee (inclusa la creazione di musei d’impresa) scaturite anche dal riconoscimento dell’importanza dell’immagine aziendale. È stato al riguardo opposto un diverso modello di intervento pubblico nel settore, fondato sulla convergenza, piuttosto che sul conflitto di interessi, in cui l’autorità di tutela dovrebbe assumere il ruolo di “regista” di tali processi di patrimonializzazione aziendale, che assumono sempre più importanza per la costruzione del “sistema Paese” e per il successo della stessa impresa interessata.

In tale prospettiva è stato criticato il massivo assoggettamento a vincolo complesso immobiliare del centro direzionale Alfa Romeo, oltre al museo storico con annessa autofficina (incluso il parco auto di 500 esemplari e migliaia di pezzi di ricambi) e archivio storico, quale “testimonianza dello sviluppo dell’industria automobilistica italiana, nonché dell’industrializzazione del territorio nel quale è insediato”, ritenuto legittimo da Tar Lombardia, sez. IV, 20 marzo 2017, n. 672 - confermata da Cons. Stato, 9 febbraio 2023, n. 1433 - su cui P.L. Portaluri, “Eravamo una macchina sola”: uomini e aerei, semiofori e musealia, sul sito della giustizia amministrativa, nonché in Atti del Convegno di studi in onore di Enrico Follieri, (a cura di) V. Fanti, Napoli, 2019, pag. 399 ss.

[81 ] Tra i casi più noti si ricorda la vicenda del sito ipervincolato di Tuvixeddu, oggetto dell’ennesimo vincolo, da ultimo apposto ai sensi dell’art. 10, comma 4, lett. h) d.lg. n. 42/2004, come “sito di interesse minerario”, quale “pregevole emergenza di archeologia industriale”, con vincolo esteso su un’area molto vasta - incluso il cd. catino ed il cd. canyon e tutte le strutture connesse all’attività estrattiva, trasporti, servizi, alloggi operai - che investe anche parti della città di Cagliari interessate da complessi interventi urbanistici (oggetto di due accordi di programma, di piano attuativo, con approvazione delle opere di urbanizzazione e relativa convenzione attuativa, per cui erano stati rilasciati i nulla osta da parte dell’autorità di tutela), ritenuto legittimo da Tar Sardegna, sez. II, 2 maggio 2012, n. 421 alla luce della relazione tecnica che ne illustrava il carattere di “vero e proprio bene unitario” che costituiva un unicum nel suo genere (data la particolare rilevanza storica, la caratteristica ubicazione a ridosso dell’area archeologica, l’insinuarsi nel contesto urbano).

[82 ] Le critiche all’ampliamento del vincolo indiretto, “anche a difesa di mostri architettonici”, secondo la colorita espressione di uno dei commentatori della nota sentenza sulle croci votive molisane, valgono a maggior ragione ove il bene tutalo sia una fatiscente struttura industriale, infrastrutture dismesse, centrali elettriche e quant’altro. in disuso. In tale prospettiva sono state ravvivate le polemiche su tale strumento, già criticato da risalente dottrina con riferimento della fascia di protezione di soli 10 metri a tutela dalla casina delle civette di villa Torlonia. Successivamente i rilievi critici si sono intensificati a causa del crescente ampliamento della fascia di rispetto (fino a centinaia di ettari a tutela delle ville Venete), che ha determinato un effetto di “ingessando” di ampie parti del territorio, sottratto ad usi alternativi. Vedi, per tutti, A. Mansi, Il vincolo di completamento (o indiretto) e le agevolazioni sostanziali e fiscali che non competono ai beni colpiti da quel vincolo. Nota a: Cassazione civile, 17 gennaio 2001, n. 635, sez. trib., in Riv. giur. ed., 2001, 3, pag. 493; A. Crosetti, La composizione degli interessi, cit. part. nota n. 60; con richiamo a Tar Lombardia, 4 settembre 1995, n. 889; Tar, 1995, I, 4536 (il vincolo che preclude piano Erp sacrifica la tutela del risparmio per l’acquisto della casa); Id., La tutela ambientale dei beni culturali, Padova, 2001, con rassegna della giurisprudenza più risalente; C. Videtta, Vincolo indiretto e pianificazione paesistica: un confine che sfuma?, in Riv. giur. urb., 2015, 4, pag. 573 ss.

[83 ] È il caso del vincolo apposto sul complesso immobiliare della ex Croce rossa italiana - all’esito della verifica d’interesse storico-culturale ai sensi dell’art. 12 del d.lgs. n. 42/2004, richiesta dalla stessa proprietà, in vista della dismissione degli immobili ex del d.lgs. n. 178/2012 poi passato in proprietà dell’Università degli studi Roma Tre - quale “esempio architettonico significativo di archeologia industriale” che è stato annullato da Tar Lazio, sez. II-quater, 10 aprile 2020, n. 3864, per difetto di istruttoria e motivazione relativamente al ravvisato pregio testimoniale, che non appariva superiore a quello “di molte altre strutture limitrofe” (trattandosi di un’area del quartiere Ostiense tutta connotata da caratteri di paesaggio urbano industriale), e soprattutto, per le carenze del parere negativo sulla compatibilità degli impianti fotovoltaici già posizionati sulle falde di un’area esterna del complesso tutelato (cioè sulle coperture delle pensiline dell’area destinata a parcheggio) in virtù di una concessione dei relativi spazi ad un gestore di energie rinnovabili, secondo un progetto già stato approvato (dalla stessa soprintendenza).

[84 ] È stata perciò ritenuta legittima la fascia di inedificabilità di 500 metri rispetto all’esigenza di salvaguardare la visuale a distanza del monumento celebrativo della dinastia imperiale: Cons. Stato, Sez. IV, 6 settembre 2002, n. 4566, annotata da G. Garzia, Il vincolo storico-artistico indiretto tra attività di accertamento e ponderazione degli interessi coinvolti, in Aedon, 2002, 3. In simile ottica è stato ritenuto legittimo l’ordine di demolizione dell’insediamento abusivamente costruito alle pendici dell’acropoli di Cuma, che impediva di apprezzare la solennità del sito che può essere apprezzata solo dall’alto (Cons. Stato, sez. VI, 26 maggio 2017, nn. 2493-2507).

Una tutela di area vasta su porzioni di territorio estesissime si giustifica solo nel caso di complessi monumentali di notevole valore, quali il cd. sistema dei “laghi artificiali” di Mantova, testimonianza di un’opera monumentale di irreggimentazione delle acque che la rendono unica al mondo, su cui, vedi: Cons. Stato, Sez. VI, n. 3893/2012, commentata da C. Videtta, Discrezionalità tecnica ancora alla prova: il vincolo storico-artistico sul sistema dei laghi di Mantova, in Riv. giur. urb., 2014, 2, pag. 158; G. Severini, Tutela del patrimonio culturale, discrezionalità tecnica e principio di proporzionalità, cit.; Id. Culturalità del paesaggio e paesaggi culturali, in federalismi.it, 27 maggio 2020.

Sulla legittimità del vincolo indiretto a tutela del garage in stile liberty presso la stazione di Mestre Tar Veneto, sez. II, 11 agosto 2022, n. 1293; nello stesso senso, Id. Tar Veneto, sez. IV, 29 gennaio 2024, n. 138 con riferimento all’ex Consorzio Agrario di Bonifica di Portogruaro, precisando che non spetta all’Autorità di tutela prendere in considerazione interessi diversi rispetto a quello culturale, nemmeno se si tratta dell’esigenze di bonifica ambientale o di riqualificare un’area centralissima da decenni in stato di abbandono. Per altri esempi sull’applicazione dei tre tests di proporzionalità al vincolo indiretto e richiami alla letteratura in materia, sia concesso il rinvio a F. Rizzetto, Le tutele nel codice, cit., pag. 311 ss.

[85 ] Vale al riguardo ricordare il monito della risalente dottrina, che avvertiva l’esigenza di evidenziare le caratteristiche che inducono a tutelare lo specifico esempio di archeologia industriale, che merita una particolare protezione, chiarendo come si distacca dal genere costituito dalla categoria di appartenenza, dato che, altrimenti, si finirebbe per vincolare tutti indistintamente gli opifici dismessi, le infrastrutture, le stazioni, gli opifici e quant’altro, realizzati secondo un certo tipico modello. Gli stessi Principi per la conservazione del patrimonio culturale industriale (siti, strutture, aree e paesaggi), adottati dall’assemblea generale Icomos il 28 novembre 2011 (cd. “principi di Dublino”), rimarcano l’esigenza di approfondire il significato del bene protetto in modo da improntare le misure di protezione al suo valore.

A tal fine non sufficienti a sorreggere il vincolo considerazioni astratte o generiche, dovendo la relazione illustrativa della proposta di vincolo evidenziare le specifiche caratteristiche della struttura da tutelare - che deve risultare particolarmente significativa nel suo genere, illustrandone il pregio distinto, selettivo e irripetibile rispetto ad eventi di particolare importanza ad esso collegabili fatti o periodi storici di riferimento - come prescritto dagli “Indirizzi generali” per la verifica dell’interesse culturale di un bene di proprietà di soggetti pubblici e Onlus” (diramati con circolare ministeriale 3 marzo 2009, n. 5085), che, pur essendo stati emanati in attuazione dell’art. 12 del Codice sono applicabili anche alla dichiarazione dell’interesse culturale dei beni di proprietà dei privati, ai sensi dell’art. 13, in quanto indicano i parametri che devono essere presi in considerazione al fine di formulare il giudizio sul valore del bene, fermo restano il grado di maggiore intensità (particolare interesse, anziché interesse semplice) che quest’ultimo deve rivestire.

In tale prospettiva Tar Sardegna, n. 421/2012, cit., ha salvato l’ennesimo vincolo sul sito di Tuvixeddu, evidenziando che si trattava di un monumento di archeologia mineraria che costituiva un unicum che spicca nell’ambito della stessa categoria di appartenenza, trattandosi di “un sito sostanzialmente irripetibile, come tale anche difficilmente raffrontabile con altri insediamenti di carattere esclusivamente minerario” (vedi supra).

Nella stessa prospettiva, Cons. Stato, Sez. VI, 14 ottobre 2025, n. 8035, nel riconoscere la legittimità del vincolo su un’autorimessa di 3000 mq (Garage delle Nazioni) di Milano ha ribadito la necessità di precisare il carattere distintivo del bene che si intende vincolare, ritenendo che, nel caso di specie, fosse data contezza nella relazione tecnica del suo distacco nell’ambito della categoria di appartenenza rispetto al novero di analoghe strutture realizzate nel medesimo periodo. Di opposto tenore la decisione di salvare il vincolo sulla sala viaggiatori della stazione di Sarmato, respingendo le censure relative alla “ripetitività” del bene immobile, realizzata in attuazione di un programma di fabbricazione basato sulla “produzione seriale” di stazioni, secondo un modello ripetitivo che caratterizzava l’immagine aziendale nelle diverse stazioni (Tar Emilia-Romagna, Parma, n. 154/2022, cit.).

[86 ] Per una critica dell’approccio gerarchico che caratterizza il sistema italiano, dominato dalle soprintendenze che operano in direzione top down la selezione e gestione degli elementi patrimoniali, in contrasto con lo spirito della convenzione di Faro, che privilegia invece i processi di patrimonializzazione di tipo bottom up (vedi, per tutti, C. Videtta, op. ult. cit., pag. 139). Nello spirito della convenzione di Faro si colloca, invece, l’esperienza di rigenerazione del Pastificio Cerere a San Lorenzo, a Roma, nata dalla spontanea iniziativa di un gruppo di artisti, nonché l’interessante esempio di archeologia industriale di comunità costituito dal progetto “Normann custodi del futuro”. In questo caso gli abitanti in cui è sito il villaggio minerario abbandonato hanno costituito una comunità di patrimonio avviando, con la collaborazione dell’università degli Studi di Cagliari, un progetto volto a recuperare e proteggere il sito minerario dismesso. Altri interessanti esempi di tutela beni ed esperienze di valorizzazione al patrimonio culturale industriale sono rinvenibili sul sito dell’Associazione italiana per il patrimonio archeologico industriale (Aipai), su www.patrimonioindustriale.it e su www.archeologiaindustriale.net.

[87 ] Nel modello di città sostenibili lo spazio pubblico non è un mero contenitore di monumenti che si affacciano sulla piazza, ma il luogo in cui la comunità rinnova le tradizioni del passato, svolge la vita nel presente e partecipa all’assunzione delle decisioni sul futuro comune; è perciò un’infrastruttura relazionale della città, che non è una somma di luoghi, ma una comunità di persone. Perciò è contemplata nell’ambito degli obiettivi 11.4 e 11.7 (quest’ultimo, appunto, concerne “l’accesso libero e sicuro a spazi verdi e pubblici” che costituiscono condizioni fondamentali per la partecipazione democratica alla vita comunitaria necessaria per “una rigenerazione umana oltre che urbana”). Su cui, da ultimo, C. Videtta, I “borghi” tra PNRR e sostenibilità, in Riv. giur. urb., 2025, 1, pag. 36 ss.; part. 88 e ss.; cfr. Id, La realizzazione della qualità della vita nelle «città sostenibili». Il modello della «città culturale sostenibile», in Sviluppo sostenibile. Riflessioni sul terzo pilastro, (a cura di) M. Borrello, C. Videtta, Alessandria, 2023, pag. 63 ss., part. pag. 89 ss., con richiamo ai classici studi sul cd. “diritto alla città”, della letteratura in materia, tra cui, Z. Bauman, Vita liquida (trad.it) Bari, 2005; H. Lefebvre, Le droit à la ville, Parigi, 1968; S. Settis, Architettura e democrazia. Paesaggio, città, diritti civili, Torino, 2017, pagg. 123-124; B. Auby, Il diritto alla città (trad. it.), Padova, 1970; Id., La città, nuova frontiera del diritto amministrativo?, in Riv. giur. urb., 2019; La città si-cura (Atti del convegno di Torino, 6 maggio 2016), (a cura di) M. Borrello e G. Ruggiero, Napoli, 2017; Ripensare la città e il suo diritto (Studi dal XXIII Convegno AIDU, Padova, 1-2 ottobre 2020), (a cura di) P. Stella Richter, Milano, 2022.

[88 ] W. Gropius, Problemi del “cuore” (centro comunitario), in Architettura integrata, Milano, 1963. Perciò, proprio per la sua carica simbolica, la creazione di “spazi aperti”, nei progetti di trasformazione urbana, è “caricata di ideologia”: H. Lefevre, La produzione dello spazio, Milano, 1976, pag. 55.

[89 ] Per tutti, M.V. Marini Clarelli, Italia, cit., part. pag. 35 ss., pag. 43 ss., ove evidenzia che, al pari del paesaggio culturale, del giardino “all’italiana” e della villa di campagna, la piazza esprime un modo tutto italiano di concepire il rapporto con l’organizzazione dello spazio, trasformandolo in luogo. Proprio la “vita della piazza”, come luogo della cultura vissuta, in contrappone al museo, luogo della cultura istituzionale, è la caratteristica che tanto colpisce l’immaginario degli stranieri che vedono il nostro Paese come il posto in cui “la vita dell’attimo fuggente ... ha un fascino che non nel passato, né nel presente, presi separatamente” (così, con riferimento alla piazza della Cattedrale di Perugia e al suo mercato Hawthorne, Il Fauno di Marmo, ed. ing., 1860).

[90 ] Gli spazi pubblici, aperti alla pubblica fruizione, costituiscono il tradizionale luogo di incontro, in cui si forma il senso di un’identità degli abitanti, per cui sono percepiti come “beni comuni” più di qualunque altro componente del patrimonio culturale, da proteggere come “memoria della comunità nazionale e del suo territorio” o, per lo meno, della comunità locale. Perciò l’art. 10, comma 4, lett g) del Codice, che sposta l’attenzione dal singolo bene tutelato al contesto in cui è inserito, si presta, più di altri, ad essere riletto in chiave di sostenibilità, secondo l’approccio integrato e olistico che caratterizza il modello di città sostenibili, come “luogo” che è sede di eventi ed attività, che consente di valorizzare congiuntamente le diverse componenti del patrimonio culturale (materiale e immateriale), per cui va letto in combinato disposto con l’art. 52 (vedi, in part. D. Vaiano, La valorizzazione dei beni culturali, Torino, 2011, pag. 26 ss. 31 ss.; C. Videtta, op. ult. cit., passim.).

[91 ] Così G. Severini, Centri storici: occorre una legge speciale o politiche speciali?, in Aedon, 2015, 2; cfr., G. Volpe, Manuale di legislazione dei beni culturali. Storia e attualità, Padova, 2005, pagg. 220-222. Si tratta di un tema ampiamente discusso con riferimento alla salvaguardia dei centri storici, su cui: C. Videtta, I centri storici al crocevia tra disciplina dei beni culturali, disciplina del paesaggio e urbanistica: profili critici, in Aedon, 2012, 3, su cui vedi gli Atti del Convegno su I beni immateriali tra regole privatistiche e pubblicistiche svoltosi ad Assisi il 25-27 ottobre 2012, pubblicati sul numero monografico di Aedon, 2014, 1, in part. G. Morbidelli, Il valore immateriale dei beni culturali; C. Lamberti, Ma esistono i beni culturali immateriali?;G. Severini, L’immateriale economico nei beni cultural;cfr. Id., G. Severini, Centri storici: occorre una legge speciale o politiche speciali?, cit.; A. Bartolini, Il bene culturale e le sue plurime concezioni, in Dir. amm., 2019, 2, pag. 223 ss., part. pag. 229; M.V. Lumetti, I centri storici. Un iperluogo tra urbanistica, cultura, paesaggio ed immaterialità, in Dir. proc. amm., 2018, 2, pag. 583 ss. part. pag. 600 ss.; G. Garzia, Enti locali, associazioni e i c.d. beni culturali “minori”, in Riv. giur. ed., 2018, 5, pag. 379 ss.; G. Tropea, A. Giannelli, Riflessioni in tema di salvaguardia dei locali storici, in Dir. econ., 2019, 2, pag. 211 ss., part. pag. 255, pag. 291. Da ultimo, M.G. Della Scala, Tutela e valorizzazione, cit., con aggiornamenti di giurisprudenza e dottrina.

[92 ] Il vincolo di tutela è stato disegnato in funzione di conservazione del bene protetto, conservandolo, il più possibile, nello stato originario, in modo che possa continuare ad esprime il “messaggio” culturale “in esso incorporato: ciò vale anche per i beni culturali ex lege in esame, dato che l’art. 10, comma 4, lett. g) è volto a tutelare la morfologia della piazza, non a promuovere le attività ivi svolte, le quali, peraltro, potrebbero comportare l’installazione di strutture e arredi incompatibili con il valore tutelato, per cui si potrebbe verificare un conflitto tra contrapposti interessi. Tale conflitto, in alcune situazioni, è stato risolto dall’autorità di tutela facendo accorta applicazione del principio di proporzionalità e ragionevolezza, proprio al fine di salvaguardare l’uso della piazza come “salotto della città” (caso di Piazza del Plebiscito a Napoli e della sala da tè a piazza di Spagna).

Proprio la gestione del vincolo, in combinato disposto degli artt. 10 comma 4, lett. g) e art. 52, commi 1, 1-bis e 1-ter, è ritenuto uno dei grimaldelli per la tutela e valorizzazione del patrimonio culturale in chiave di sviluppo sostenibile, da preferire al vincolo di destinazione d’uso (che non è idoneo ad assicurare la salvaguardia dei locali storici, né l’autenticità e vitalità delle città d’arte e, anzi, rischia di creare più problemi di quanti intenda risolvere).

Nella prospettiva dello sviluppo sostenibile si è proposto altresì di valorizzare anche altri strumenti del codice, quali a tutela degli studi d’artista, contemplati dall’art. 51 del Codice, sia per scongiurare interventi speculativi di rigenerazione di alcune aree sia per promuovere alternative di sviluppo come “distretti culturali”. Anche in questo caso i principi di ragionevolezza e proporzionalità sono stati invocati per ancorare l’apprezzamento del valore storico dello studio d’artista in relazione al suo contesto al fine di assicurare l’imparzialità dell’azione amministrativa (specie in quelle città d’arte che hanno visto insediarsi artisti in interi quartieri: ad es. via Margutta a Roma sin dall’epoca del Grand Tour: vedi, da ultimo da Tar Lazio, sez. II-quater, 8 gennaio 2019, n. 221, con riferimento allo studio dello sculture Peikov) e per evitare il rischio di effetti perversi (dato che i proprietari potrebbero decidere di non affittare i propri immobili ad artisti per timore che possano in futuro venire vincolati: in tale prospettiva è già stato eliminato il divieto di sfratto a seguito della dichiarazione di incostituzionalità da parte della Corte Costituzionale con sentenza 4 giugno 2003, 185, commentata da A. Simonati, La Corte costituzionale decide: via libera agli “sfratti” degli studi d’artista. Riflessioni sulla sentenza n. 185/2003, in Aedon, 2003, 2; cfr., sui profili di inattualità dell’art. 51, essendo ormai altri “i luoghi della creazione artistica”, S. Amorosino, Manuale, cit., pag. 145 s.

[93 ] Cons. Stato, sez. VI, 27 luglio 2015, n. 3669, che costituisce uno dei più rinomati esempi di applicazione del principio di proporzionalità nel settore in esame, su cui, G. Severini, Tutela del patrimonio, cit.

[94 ] Tar Lazio sez. II-ter, 25 luglio 2022, n. 10596, caso della sala da tè Babingtons a piazza di Spagna.

[95 ] Come si evince dalla stessa formulazione letterale dell’art. 7-bis del Codice, ove precisa che le manifestazioni del patrimonio vivente “sono assoggettabili alle disposizioni del presente codice qualora siano rappresentate da testimonianze materiali e sussistano i presupposti e le condizioni per l’applicabilità dell’articolo 10”: si tratta, perciò, di beni culturali in senso proprio. Il tentativo di sfruttare tale “apertura”, in combinato disposto con l’art. 20, che vieta di adibire “ad usi non compatibili con il loro carattere storico o artistico”, non ha convinto i commentatori, che hanno eccepito che quest’ultima norma non è suscettibile di lettura “al contrario”, intendendola nel senso che l’unico uso compatibile sia quello “storicizzato” che l’immobile ha avuto fino ad allora. È stato inoltre avvertito il rischio di infrangere i principi di imparzialità e proporzionalità dell’azione amministrativa, dato che molte delle nostre città sono talmente ricche di locali del genere che non sarebbe ragionevole vincolarli tutti, Né sarebbe legittimo favorirne alcuni rispetto alla concorrenza, Anche in questo caso occorre fare le opportune distinzioni: un conto è il caffè Greco, frequentato dagli artisti e viaggiatori del Grand Tour, altro conto è la pletora di botteghe, locande, teatri, ecc., frequentati da personaggi famosi che pullulavano nel dopoguerra nella Città della Dolce Vita.

I termini del dibattito sono stati evidenziati già dai primi commenti: per tutti, trai A. Roccella, Vincolo culturale e beni immateriali, in Foro it., 2023, 2, pag. 65 ss.; G. Botto, Tutelare il valore culturale immateriale. Il vincolo di destinazione d’uso, in Giorn. dir. amm., 2023, 4, pag. 517; cfr. il dibattito su Aedon, 2023, 1, G. Piperata, La tutela dei beni culturali: consolidamenti ed estensioni; M. Cammelli, Adunanza plenaria n. 5/2023: chiusura del cerchio o apertura possibile? G. Sciullo, Sull’utilizzo del vincolo culturale di destinazione d’uso; G. Severini, Sul vincolo di destinazione per il bene culturale immobiliare: prime considerazioni su AP 2023, n. 5; F. Cortese, Il movimento del diritto. Sull’A.P. n. 5/2023; P. Marzaro, Vincolo culturale di destinazione d’uso: il sindacato giurisdizionale sulle valutazioni della p.a. e il rischio dell’“effetto paradosso”; A. Bartolini, Colpa d’Alfredo; C.P. Santacroce, L’AP n. 5/2023 e le “ulteriori restrizioni alla proprietà privata”;G. Morbidelli, Della progressiva estensione della componente immateriale nei beni culturali e dei suoi limiti, nonché, con posizione differenziate.

[96 ] Non spetta alle soprintendenze tutelare le imprese commerciali e ricettive al fine di evitare la desertificazione dei centri storici, che richiedono piuttosto un mix di interventi, che devono essere integrati negli strumenti di gestione del territorio e nelle politiche generali, come indicato dall’Agenda 2030, le convenzioni Unesco e la convenzione di Faro. Sotto tale profilo l’art. 52 del Codice ben si presta perciò ad essere letto in chiave di sostenibilità, come rimarcato da C. Videtta, Cultura, cit., pag. 144 ss. Si tratta di misure non autoritative, rientranti piuttosto nella funzione di promozione delle attività imprenditoriali, esercitata “nel rispetto della libertà di iniziativa economica di cui all’articolo 41 della Costituzione” (come chiarito dalla medesima disposizione). L’art. 52, comma 1-bis, ove si fa riferimento alle “apposite forme di promozione e salvaguardia” a favore dei locali “nei quali si svolgono attività di artigianato tradizionale e altre attività commerciali tradizionali, riconosciute quali espressione dell’identità culturale collettiva ai sensi delle convenzioni Unesco di cui al medesimo articolo 7-bis”. In tale ottica la norma da un lato riconosce l’importanza delle attività tradizionali esercitate nei locali storici; dall’altro, limita l’intervento della soprintendenza alla loro individuazione, senza addossare all’autorità di tutela il compito di promuoverne lo svolgimento.

Diverse regioni hanno legiferato in tal senso con interventi normativi ritenuti non illegittimi dalla Corte costituzionale proprio perché non istituivano nuovi beni culturali. Tra questi la l.r. Lazio 6 dicembre 2001, n. 31, che non è invasiva delle competenze statali dato che si limita a prevede misure che rientrano nella valorizzazione di tali locali, di valore storico-culturale identitario, senza introdurre nuovi beni culturali: Corte costituzionale 28 marzo 2003, n. 94, commentata da S. Foà, La legge regionale sulla tutela dei locali storici è legittima perché non riguarda “beni culturali” ma beni “a rilevanza culturale”. La Corte Costituzionale “sorvola” sulla distinzione tra tutela e valorizzazione, in Le Regioni, 2003, pag. 1237; A.M. Poggi, Verso una definizione aperta di «bene culturale»? (a proposito della sentenza n. 94/2003 della Corte Costituzionale), in Aedon, 2003, 1; P. Carpentieri, Le Regioni possono introdurre nuove tipologie di beni culturali, ma ai soli fini della valorizzazione, in Urb. app., 2003, 9, pag. 1025.

[97 ] In questa sede ci si può solo rammaricare per la mancata attuazione della delega - che avrebbe consentire di introdurre specifiche misure a favore del patrimonio vivente - prevista dalla legge 7 ottobre 2024, n. 152 - Disposizioni in materia di manifestazioni di rievocazione storica e delega al Governo per l’emanazione del Codice per la salvaguardia dei patrimoni culturali immateriali - vedi, tra i primi commenti, A. Gualdani, La legge in materia di manifestazioni di rievocazione storica e delega al Governo per l’adozione di norme per la salvaguardia del patrimonio culturale immateriale: una prima riflessione, in Aedon, 2024, 3; Atti del Convegno su Il Patrimonio Culturale Immateriale, tenutosi il 23.2.2025 all’università degli studi di Roma Tre, inaugurato dalla lectio magistralis di G. Severini, già in parte pubblicati su Arte e Diritto, 2025, 1; P. Carpentieri, Comunità, identità, diversità; L. Minervini, Patrimonio culturale immateriale e giovani generazioni; P. Lazzara, Il patrimonio culturale immateriale. Alla ricerca di una nozione giuridica. La legge n. 152 del 2024 per il riconoscimento e l’individuazione del patrimonio culturale immateriale; A.L. Tarasco, Figlio di un dio minore: il patrimonio culturale immateriale tra necessità di codificazione e aneliti di libertà. Sulnumero successivo sono stati pubblicati gli interventi di C. Videtta, Le rievocazioni storiche nella legge n. 7 ottobre 2024, n. 152; F. Rizzetto, La salvaguardia (dei “luoghi”) del patrimonio culturale immateriale tra arte, artigianato e mercato (lettura a prima vista della legge n. 152 del 2024), in Arte e Diritto, 2025, 2; sul numero ancora successivo, M. Fiorillo, I principi della delega (in corso di pubblicazione).

[98 ] Sul punto, vedi, per tutti, M. Fiorillo, Lo statuto dei beni culturali, in L’ordinamento della cultura. Manuale di legislazione dei beni culturali, (a cura di) M. Ainis, M. Fiorillo, IV ed., Milano, 2022, pag. 111 ss.; pag. 121 ss., ove evidenzia la necessità di ricorrere a misure promozionale volte ad incentivare le iniziative dei privati, inserendo l’attività di valorizzazione nelle strategie di promozione del territorio, secondo l’impostazione olistica cui fanno riferimento l’Unesco e l’Ue.

[99 ] Così B. Cavallo, La nozione di bene culturale tra mito e realtà: rilettura critica della prima dichiarazione della Commissione Franceschini, in Scritti in onore di Massimo Severo Giannini, Milano, 1988, pag. 111 ss.; cfr. G. Severini, Art. 1-2, in Codice dei beni culturali e del paesaggio, (a cura) di M.A. Sandulli, III ed., Milano, 2019, pag. 24 ss. e pag. 26 ss., G. Morbidelli, Art. 10, cit., ivi, pag. 133 ss.; L. Casini, Todo es peregrino y raro: Massimo Severo Giannini e i beni culturali, in Riv. trim. dir. pubbl., 2015, 3, pag. 987 ss.; Id., Ereditare il futuro. Dilemmi sul patrimonio culturale, Bologna, 2016, pag. 47 ss.

[100 ] Dubbi sull’attualità della norma (da taluni considerata un “residuato storico”) che sottopone i beni degli “enti morali” allo stesso regime dei beni degli enti pubblici, S. Amorosino, Diritto, cit. 35, pag. 100 ss.; Carpentieri, Il bene culturale, cit., pag. 26; cfr. R. Tamiozzo, La legislazione, cit., pag. 60 nota n. 20. In particolare, se ne evidenziano le gravi conseguenze, sul piano pratico, vista la crescente diffusione del c.d. lascito solidale di beni a favore dei sempre più numerosi soggetti senza scopo di lucro, che, in caso di immobile costruito prima del 1952, pone a carico del legatario tutti i relativi oneri finché non sarà conclusa la verifica di cui all’art. 12 (vedi, sul punto: A. Piacentini Vernata, La valorizzazione costituzionale del patrimonio culturale, Torino, 2025, pag. 140).

[101 ] Quest’ultima costituisce una distinzione naturale (recepita dalle legislazioni di vari Stati) che opera come criterio distintivo dei rispettivi ambiti d’azione delle varie istituzioni (di livello statale, regionale, locale) che, a diverso titolo, si prendono cura del “loro” patrimonio. Il riconoscimento della categoria dei “beni culturali minori”, nell’ambito di un patrimonio culturale strutturato “a cerchi concentrici”, costituisce perciò un’applicazione del principio di ragionevolezza nel settore in esame, anche sub specie di principio di sussidiarietà, delimitando il confine tra i beni che lo Stato deve conservare con un vincolo rigido (qual è quello culturale) perché legati all’identità della Nazione (e del suo territorio), e beni che rivestono analogo interesse solo per alcuni specifici e limitati Gruppi di riferimento (vedi, supra, par. 2.3 con relativi richiami bibliografici).

[102 ] Vedi supra, par. 2.1 e 2.2., con richiami di giurisprudenza e dottrina, con particolare riferimento alla graduazione di misure a favore dei “luoghi del cuore”, che caratterizzano una località, quali i locali storici, alla salvaguardia dei quali ben si prestano le misure promozionali e di valorizzazione previste da provvedimenti regionali e comunali e, per quanto riguarda quelli di rilevanza nazionale, il vincolo culturale circoscrivendolo alle insegne e agli arredi, che è sufficiente a conservarne l’aspetto caratteristico, senza vincolare l’intero immobile (e senza imporre un vincolo sull’attività ivi esercitata).

[103 ] Corte cost., 11 febbraio 2016, n. 22, afferma che i siti Unesco non godono di protezione autonoma, per cui sono tutelati dal Codice solo se siano sottoposti a vincolo culturale o paesaggistico; nello stesso senso: Cons. Stato, Sez. VI, 7 agosto 2024, n. 7019; Cons. Stato, Sez. VI, 7 agosto 2024, n. 7019 (conferma Tar Toscana, sez. II, 12 dicembre 2019, n. 1694), annotata da D. Fiano, Il giudice amministrativo torna sul regime di tutele previste per i centri storici inseriti nella lista del patrimonio mondiale dell’Unesco. Note a margine della recente sentenza del Cons. Stato sul centro storico di Firenze, in Riv. it. dir. pubbl. com., 2025, 3, pag. 507 ss. I dubbi del giudice remittente sulla legittimità del vuoto di tutela sono prospettati da nell’ordinanza Tar Campania, sez. VIII, 13 marzo 2014, n. 86, commentata da Tutela del paesaggio e uso del territorio- Identità del paesaggio e ristrutturazione a fini alberghieri dei manufatti, 2017, n. 3.

Sotto un diverso punto di vista, ritiene illegittima l’omessa protezione dei siti Unesco nel Ptpr, Tar Lazio, sez. II quater, 29 maggio 2020, n. 5757 (confermata con diversa motivazione da Cons. Stato, sez. VI, 28 dicembre 2021, n. 8641), commentata da M.R. Calamita, L’influenza della Convenzione Unesco per la tutela del patrimonio culturale e naturale su alcune recenti pronunce del giudice amministrativo: il caso del McDonald’s alle Terme di Caracalla, in Giust.Amm.it, 2020, 8; nonché Tar Lazio, sez. II quater, 22 settembre 2020, n. 9688; 30 novembre 2023, n. 17967; A. Bartolini, Patrimoni culturali e limitazioni urbanistiche, in Dir. amm., 2022, 4, pag. 995, par. 6.

In passato, più in generale. G. Armao, Tutela e valorizzazione integrata del patrimonio culturale dei siti Unesco. Il caso del sito seriale “Palermo arabo-normanna e le Cattedrali di Cefalù e Monreale”, in Aedon, 2018, 1; G. Garzia, Tutela e valorizzazione dei beni culturali nel sistema dei piani di gestione dei siti Unesco, in Aedon, 2014, 2; A. Cassatella, Tutela e conservazione dei beni culturali nei piani di gestione Unesco: i casi di Vicenza e Verona, in Aedon, 2011, 1; A. Bartolini, Patrimoni culturali, cit., par. 7; S. Urbinati, Patrimonio mondiale e sovranità degli Stati: un’alternativa difficile da conciliare, in Riv. giur. amb., 2006, 1, pag. 131 ss.; R. Raimondi, La conservazione dei centri storici protetti dall’Unesco, in Riv. giur. ed., 2004, 2, pag. 155 ss.

[104 ] Il conflitto tra opposte vedute è illustrato dal caso emblematico della “rigenerazione” del teatro romano di Sagunto, secondo il progetto degli architetti Giorgio Grassi e Manuel Portaceli - che ha acquisito una risonanza internazionale (vedi G. Piperata, Recensione a Leonardo J. Sánchez-Mesa Martínez, La restauración inmobiliaria en la regulación del patrimonio histórico, in Aedon, 2006, 1, contestato da chi vi ravvisa una violazione dei principi sul restauro minimamente invasivo, sancito dalla carta di Atene del 1931, dalla carta di Venezia del 1964 e dalla carta italiana del restauro del 1972, e lodato da chi invece sottolinea la necessità di una “riattualizzazione delle rovine” che consenta di riaprire i siti alla pubblica fruizione e rimetterli in funzione, per evitare di fare “giacimenti di rovine a cielo aperto” che creano “vuoto” negli spazi urbani (A. Gayo Rubio, La recostrucciòn de inmuebles de interès cultural. Del teatro de Sagunto al museo del Prado, in Revista ph - Instituto Andaluz del Patrimonio Històrico, 2012; Santiago Munoz Machado, La resurreciòn de las ruinas, Madrid, 2002). Il caso è stato portato davanti al giudice amministrativo con esiti alterni finché il Tribunal Supremo, Sección Tercera, auto 16 ottobre 2000, n. 7408 ha ritenuto illegittimo il provvedimento di autorizzazione dell’intervento per contrasto con la normativa spagnola allora vigente, fedele ad una nozione di restauro rigorosamente conservativa. Però successivamente la legge valenciana ha sposato una concezione più estensiva del restauro, che ammette interventi più invasivi, finendo per offrire una sorta di “legittimazione postuma” dell’intervento. Ciò ha indotto il giudice dell’ottemperanza a soprassedere sulla rimozione dell’intervento, visto anche il costo insostenibile costo dell’operazione di ripristino (Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana - Sala de lo Contencioso Administrativo - Pleno, auto 6 aprile 2009), illustrato al par. 2.2.

[105 ] Come osservato da P. Carpentieri, La tutela del paesaggio e dell’ambiente nel contesto del cambiamento climatico, cit., secondo un principio di graduazione del valore del bene colpito, si dovrebbero prima considerare le possibilità ubicative degli impianti su capannoni industriali dismessi, sedimi autostradali e ferroviari in disuso, aree degradate delle periferie, risultando irragionevole, dal punto di vista dell’interesse pubblico perseguito, consentire l’ubicazione sulle aree agricole verdi, che è la soluzione preferita dalle imprese perché molto più economica rispetto ad attrezzare il cd. brown flied (pag. 10 s.). Soprattutto, prima di devastare un paesaggio unico al mondo, andrebbero valutate, tra le alternative più ragionevoli, la delocalizzazione della produzione di energia solare nei paesi del Mediterraneo, che può essere trasportarla da noi mediante cavi sottomarini (pag.12).

[106 ] Cons. Stato, sez. VI, 3 aprile 2023, n. 3406.

[107 ] In tale prospettiva Italia Nostra si è opposta alla “vetrificazione” (chiusura con vetrate rimovibili) della Loggia dei Tiratori, di proprietà della Fondazione cassa di risparmio, sita nel centro storico di Gubbio, necessaria per proteggerla dal degrado causato dal guano degli uccelli e dall’esposizione agli agenti atmosferici, e per rifunzionalizzare, con mutamento di destinazione d’uso, il monumento. La soprintendenza aveva autorizzato l’intervento ritenendolo indispensabile per la stessa conservazione del bene e compatibile con il suo valore storico-artistico, anche perché si trattava di trasformazioni “reversibili”. Il ricorso è stato respinto da Tar Umbria, 13 giugno 2016, n. 50.

[108 ] Al Convegno su “Patrimonio culturale, tutela e sostenibilità energetica, un dialogo possibile?”, tenutosi al Maxxi di Roma il 28 novembre 2023, è stato osservato che la transizione ecologica impone una sfida che va fronteggiata non solo con misure di mitigazione degli impianti tecnologici (in un’ottica “difensiva” dei valori tutelati), ma soprattutto come preziosa opportunità per la creazione di nuovi valori estetici, invitando gli architetti a promuovere un “dialogo con il contemporaneo”, valorizzando le potenzialità artistiche di questi nuovi elementi e materiali, incorporandoli nelle infrastrutture come “elementi di abbellimento” (come prospettato da Sylvain Belenger, Direttore del Museo di Capodimonte, che richiama la reinvenzione creativa dei paesaggi tradizionali secondo il modello di “appennino contemporaneo”, sperimentato nel “borgo fotovoltaico” di Castelcamponeschi).

In effetti, non si può negare che la sensibilità estetica muta nel tempo, così come il valore identitario attribuito a cose, luoghi e siti, basti pensare alla torre Eiffel, alla celebrazione dei futuristi della luce elettrica dei lampioni preferita al passatistico romantico “chiaro di luna”, o al più recente impianto di ricetrasmissioni della Rai (vedi infra par. 2.2). Si tratta però di un’impostazione che, allo stato, contrasta con il comune sentire della società contemporanea, in cui è sempre più diffuso il benculturalismo, che pretende una sempre maggiore tutela dei “beni comuni”. Perciò tali opzioni futuribili vanno gestite con accortezza, dato il rischio, sempre presente, di manovre speculative, come avvertito, da ultimo, da P. Carpentieri, La tutela del paesaggio e dell’ambiente nel contesto del cambiamento climatico, cit., nei confronti di un certo “ambientalismo industriale” legato ad una concezione della transizione ecologica che è “abbandonata al libero mercato, a discapito della bellezza dei nostri paesaggi, che sono la nostra cultura e la nostra identità” (pag. 14).

Nello sposare la causa del contemporaneo, perciò, le Soprintendenze devono operare con la massima cautela, indirizzando le proprie scelte nel rispetto dei principi di ragionevolezza e proporzionalità, che impone valutazioni opportunamente circostanziate, soprattutto in un contesto normativo che esprime un crescente favor per le fonti rinnovabili (vedi, da ultimo, d.l. 21 novembre 2025, n. 175, conv. legge n. 15 gennaio 2026, n. 4, che ha introdotto l’art. 11- bis al t.u. FER- d.lg. 26 novembre 2025, n. 178). In tale prospettiva, Cons. Stato, sez. IV, 2 aprile 2025, n. 2808, che riformando TAR Toscana, sez. III, 26 settembre 2025, n. 1047, chiarisce che l’interesse nazionale alla transizione energetica rende “non più possibile applicare ai pannelli fotovoltaici categorie estetiche tradizionali, le quali condurrebbero inevitabilmente alla qualificazione di questi elementi intrusioni” sicché la presenza del fotovoltaico sui tetti del centro storico della città di Firenze, nonostante il vincolo paesaggistico, “non può più essere percepita in assoluto come un fattore di disturbo visivo”. Il giudizio di compatibilità di tali impianti va perciò effettuato caso per caso, dovendo incentrarsi “sulle modalità di inserimento (...) negli edifici che li ospitano e nel paesaggio circostante”.

[109 ] Nel Convegno del Maxxi su “Patrimonio culturale, tutela e sostenibilità energetica, un dialogo possibile?”, soprarichiamato sono stati illustrati diversi esempi di perfetta integrazione dei pannelli per forma (coppi romani e tegole marsigliesi), ubicazione (complanare alla falda, corrispondenza con l’impluvio ecc.) e colore (tutta la gamma possibile), che hanno consentito l’efficientamento energetico nel rispetto della qualità architettonica di edifici storici, quali il politecnico di Milano, villino della Banca d’Italia, in particolare museo di Capodimonte (ove gli elementi fotovoltaici coprono non solo la copertura piana, ma anche le giunture) che ha consentito la valorizzazione del Parco della Reggia borbonica (dove un tempo c’era via delle siringhe, ora c’è via delle camelie) grazie a 4500 moduli fotovoltaici che coprono il 90% del fabbisogno di energia del complesso).

Più in generale va osservato che simili progressi della tecnologia consentono di risolvere drammatici conflitti legati alla realizzazione di infrastrutture di diverso tipo, che possono essere rese compatibili con i valori tutelati dei beni culturali e paesaggistici: si pensi al Mose, che ha consentito di fronteggiare il fenomeno dell’acqua alta a Venezia senza alcun impatto visivo negativo, trattandosi di paratie collocate sul fondale, come ricordato da S. Amorosino, Diritto dei beni culturali e del paesaggio, Milano, 2024, pag. 253 ss.

[110 ] Tale caso, sempre citato nei convegni di settore, dimostra come la moderna tecnologia consente di spostare il problema dell’adeguamento funzionale del patrimonio culturale immobiliare dall’an al quomodo, dato che, ormai esistono diversi modi per assicurare la qualità estetica dell’intervento, senza alterare la facies dei monumenti, come visto negli esempi sopra richiamati.

[111 ] Sotto tale profilo si ha un’ulteriore conferma del fatto che il principio dello sviluppo sostenibile, implicando un bilanciamento di contrapposti interessi, ha una natura sostanzialmente politica, attenendo alla graduatoria dei fini ed alla (ri)distribuzione dei costi necessari per la soddisfazione dei correlati bisogni, su cui vedi infra part. 3.3. Qui va comunque ricordato che, per rendere effettivo il sistema, è necessario trovare un compromesso, anche dal punto di vista economico, con i diversi soggetti interessati, inclusi i proprietari degli immobili e delle aree oggetto del rifacimento degli impianti, che devono disporre di tempo sufficiente per rientrare dall’investimento, come avvertito al convegno del Maxxi.

[112 ] P. Carpentieri, op. ult. cit. ricorda le possibili criticità del passaggio da un sistema incentrato sull’autorizzazione preventiva ad un sistema di “semplificazioni procedimentali”, consistente in attività di edilizia libera, denuncia di inizio attività, dichiarazione di inizio lavori asseverata, ecc.) che sposta sul privato la funzione di controllo un tempo demandata all’autorità di tutela.

[113 ] Sotto questo profilo è stato formulato l’invito a meglio sfruttare le “opportunità” offerte dalla ricostruzione post-sismica per operare la transizione energetica dei nostri borghi distrutti dal terremoto ed incentivare l’utilizzo di tegole e pannelli. Per aumentarne l’efficienza, infatti, è necessaria una maggiore concentrazione nello spazio (ciò vale in generale per tutte le fonti energetiche, che richiedono la “densificazione” degli insediamenti, come auspicato dal modello di sviluppo sostenibile, ma già avvenuto nel nostro Paese, sin dal medio evo, con la concentrazione degli abitanti nei centri storici). Ciò, infatti, può consentire altresì di diminuire i costi di tali elementi, grazie alle economie di scala, rendendoli accessibili a tutti (in tal modo, peraltro, si recupererebbe quel vantaggio competitivo dell’Italia nel settore del fotovoltaico che contribuirebbe anche alla crescita economica del paese).

[114 ] Il principio dello sviluppo sostenibile mira al contemperamento dei diversi interessi, che però non è sempre possibile armonizzare; in quest’ultimo caso, la soluzione del conflitto tra gli interessi in gioco, accordando preferenza all’uno piuttosto che all’altro, deve avvenire in sede politica (in tal modo il centro dell’attenzione si sposta dal tecnico al politico), su cui, vedi, Mattarella, op.cit., pag. 319.

[115 ] Vedi infra, par. 2.2.

[116 ] C. Videtta, La realizzazione della qualità della vita nelle «città sostenibili». Il modello della “città culturale sostenibile”, in Sviluppo sostenibile. Riflessioni sul terzo pilastro, (a cura di) M. Borrello, C. Videtta, Alessandria, 2023, part. pag. 123 e pag. 139, in una visione integrata della politica dello sviluppo sostenibile, va valorizzato il coinvolgimento delle comunità, come condizione necessaria per il successo della programmazione integrata della tutela e valorizzazione del patrimonio in funzione di promozione dello sviluppo socio-culturale ed economico (come ribadito dalla Raccomandazione “Strategia per il patrimonio culturale europeo per il XXI secolo”).

[117 ] Nel rinviare alle trattazioni generali per le questioni dei limiti del sindacato giurisdizionale sulle valutazioni operate dalle Soprintendenze, si segnala, in una prospettiva alquanto avanzata, secondo un’impostazione più diffusa presso i giudici tedeschi e spagnoli, P. Forte, Full jurisdiction, arte, cultura. Un discusso confine in movimento, in P.A. Pers. e Amm., 2018, 2, pag. 187 ss.

[118 ] In tale prospettiva catastrofistica non pare condivisibile l’ordine di valori sposato da diverse associazioni ambientalistiche che hanno proposto ricorso avverso l’autorizzazione a collocare nel parco delle Madonie un osservatorio dell’Agenzia spaziale europea per la protezione dalla caduta di meteoriti. Dopo l’accoglimento dell’istanza di misure cautelari monocratiche (d.p. 4 settembre 2024, n. 441, sulla prevalenza dell’interesse alla tutela ambientale del sito in un momento in cui i lavori erano appena allo stato iniziale), l’istanza di sospensiva è stata respinta per motivi processuali (Tar Sicilia, sez. I, ord. 24 settembre 2024, n. 515, sulla tardività dell’impugnativa) ed il ricorso è stato alla fine dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse (Tar Sicilia, sez. I, 20 dicembre 2024, n. 3546).

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