La tutela del patrimonio culturale tra effettività, ragionevolezza e sviluppo. Atti del Convegno organizzato dal Centro Studi Giuridici e Politici della Regione Umbria. Perugia, 21-22 novembre 2025 / Tavola rotonda
Introduzione
di Giuseppe Morbidelli [*]
Il contributo evidenzia come la tutela del patrimonio culturale debba confrontarsi con altri interessi costituzionalmente rilevanti, in particolare la tutela dell’ambiente, il diritto di proprietà e la libertà di iniziativa economica. Attraverso l’analisi dei conflitti tra conservazione dei beni culturali, sviluppo delle energie rinnovabili e utilizzo economico dei beni vincolati, si sottolinea il ruolo centrale del bilanciamento, della ragionevolezza e della proporzionalità nell’azione amministrativa e nell’interpretazione del diritto del patrimonio culturale.
Parole chiave: patrimonio culturale; tutela paesaggistica; tutela ambientale; bilanciamento degli interessi; proporzionalità; proprietà privata; iniziativa economica; energie rinnovabili.
Introduction
The contribution highlights how cultural heritage protection must be balanced with other constitutionally relevant interests, particularly environmental protection, property rights, and economic freedom. By examining the tensions between heritage conservation, renewable energy development, and the economic use of protected assets, it is emphasized the central role of balancing, reasonableness, and proportionality in administrative action and in the interpretation of cultural heritage law.
Keywords: cultural heritage; landscape protection; environmental protection; balancing of interests; proportionality; property rights; economic freedom; renewable energy.
Dopo una serie di relazioni così accurate sia nella ricostruzione del dato normativo, sia nella lettura dei percorsi giurisprudenziali e dottrinali, sia nell’estrarre da tutto questo materiale il “precipitato” dei principi che attraversano la trama giuridica del patrimonio culturale e sulla base di tutto ciò nell’indirizzarne il percorso ermeneutico, la tavola rotonda non può che avere una funzione meramente supplettiva e sussidiaria, anche se attesa la caratura dei relatori e del “conclusore” Marco Cammelli non mancheranno idee originali e approfondimenti dei tanti versanti oggetto del convegno.
Ai soli fini introduttivi, andando ultra vires rispetto la mera presidenza, ritengo di sottolineare, perlomeno nella mia personale lettura, che uno dei punti centrali, se non il principale, di tutto il convegno è da ravvisare nel rapporto tra tutela del patrimonio culturale e gli altri interessi che tale tutela coinvolge, limita e può del tutto conculcare. Rapporto che richiede o può richiedere contemperamenti, essendo acquisito che il valore della tutela culturale per quanto più volte considerato primario dalla giurisprudenza della Corte costituzionale, anche perché inserito tra i principi fondamentali, non può tuttavia mai atteggiarsi, per riprendere la terminologia di Carl Schmitt (a sua volta impiegata anche dalla Corte costituzionale), a valore “tiranno”.
Mi limito tuttavia ad esaminare la tematica con riferimento esclusivo a due profili. Primo: il rapporto tra tutela paesaggistica e culturale in genere e tutela dell’ambiente. Secondo: il rapporto fra tutela del patrimonio culturale ed altri interessi, in primis quelli garantiti dagli artt. 41 e 42 Cost.
Il primo profilo è sostanzialmente una contrapposizione esistenziale che investe soprattutto (ma non solo) la installazione di impianti di energia rinnovabile, finalizzati a tutelare “l’ambiente-qualità”, il quale ontologicamente si scontra con “l’ambiente-qualità” (riprendendo qui la terminologia propria di Giuseppe Severini), ovvero i valori paesistici che il territorio, “impattato” esprime.
Il rapporto, o meglio la difficile coabitazione tra ambiente e paesaggio ha una sua disciplina ad hoc, frutto di stratificazione legislative e di un serrato dibattito giurisprudenziale che ha coinvolto TAR, Consiglio di Stato e Corte costituzionale, fino a che si è giunti ad una normativa (d.lg. 25.11.2024, n. 190, ora ampiamente integrato e modificato con il d.l. 21.11.2025, n. 175 conv. in legge 15.1.2026, n. 4) che stabilisce tutta una serie di criteri ove localizzare, o meglio preferibilmente localizzare, sia quelli in cui la localizzazione è esclusa. Disciplina che poi va dettagliata al livello di legislazione regionale, e che si concretizza nella individuazione dei c.d. siti idonei.
Naturalmente non è il caso di esaminare funditus tale normativa sia perché estremamente articolata, sia perché richiede una specificazione a livello regionale, sia perché oggetto di accurate relazioni proprio in questa sede, nonché di studi fondamentali tra cui in particolare quelli di Margherita Ramajoli.
Resta però il fatto che l’art 3 del d.lg. 25 novembre 2024, n. 190 pone il principio di derivazione comunitaria, sancito dall’art. 16-septies della direttiva (UE) 2018/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio dell'11 dicembre 2018, per il quale gli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili e opere connesse e infrastrutture indispensabili per la costruzione e l’esercizio degli stessi sono considerati di interesse pubblico prevalente. Pur tuttavia lo stesso art. 3, comma 1, aggiunge “salvo giudizio negativo di compatibilità ambientale o prove evidenti che tali progetti abbiano effetti negativi significativi sull'ambiente, sulla tutela della biodiversità, sul paesaggio, sul patrimonio culturale e sul settore agricolo, con particolare riferimento alla valorizzazione delle tradizioni agroalimentari locali”. Una serie, pertanto, di controlimiti alla dichiarata priorità delle fonti di energia rinnovabile, e che riposano su valori tutelati dall’art. 9 Cost. anche attraverso una interpretazione estensiva di tale disposizione che ravvisa nelle aree agricole una componente culturale di salvaguardia della tradizione agroalimentare, a prescindere poi dal fatto che la Corte Costituzionale, già prima della riforma dell’art. 9, aveva ritenuto soggetto a tutela anche “la conservazione, la razionale gestione e il miglioramento delle condizioni naturali (aria, acque, suolo e territorio in tutte le sue componenti) nonché la esistenza e la preservazione dei patrimoni genetici terrestri e marini” (v. da ultimo Corte Cost. 13 giugno 2024, n. 105, punto 5.1.2).
Del resto l’art. 11-bis relativo alle aree idonee su terraferma, dopo aver stabilito una serie di criteri in punto di aree idonee alla installazione di impianti da fonti rinnovabili e relativa a tutti gli impianti di tal genere, compresi cioè impianti a biometano, impianti di cogenerazione, impianti a biomassa, impianti idroelettrici, nonché regole ulteriori e specifiche per gli impianti fotovoltaici, per gli impianti di produzione biometano, per gli impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra, detta infine tutta una serie di principi e criteri cui dovranno adeguarsi le regioni tra cui la tutela del “patrimonio culturale e il paesaggio, la qualità dell'aria e dei corpi idrici, le aree agricole, con particolare riguardo a quelle di pregio, e forestali; salvaguardare le specificità delle aree incluse nella Rete Natura 2000 e delle aree naturali protette, delle zone umide di importanza internazionale ai sensi della Convenzione firmata a Ramsar il 2 febbraio 1971, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 13 marzo 1976, n. 448, e delle zone di protezione dei siti UNESCO”. Stabilisce altresì che non sono ammessi divieti generali e astratti all'installazione di impianti a fonti rinnovabili, e nello stesso tempo viene stabilito un tetto massimo di aree idonee al fine di preservare la destinazione agricola dei suoli (sulla falsariga del principio di cui all’art. 3). Mentre con riguardo specifico agli impianti fotovoltaici ed eolici si stabilisce che non possono essere considerate idonee “le aree ricomprese nel perimetro dei beni sottoposti a tutela ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio, né quelle incluse in una fascia di rispetto di tre chilometri, nel caso di impianti eolici, e di cinquecento metri, nel caso di impianti fotovoltaici, dal perimetro dei beni medesimi, né identificare aree idonee ove le caratteristiche degli impianti da realizzare siano in contrasto con le norme di attuazione previste dai piani paesaggistici”: ovvero non v’è nessun bilanciamento e v’è invece una priorità assoluta per il patrimonio culturale e paesaggistico.
In conclusione, da un lato il principio di interesse pubblico primario alla produzione di energia rinnovabile è sottoposto a bilanciamento: è dunque una prevalenza presuntiva e non assoluta, seppur con la specificazione che gli effetti negativi sullo stesso ambiente, alla tutela delle biodiversità ecc. (v. ancora art. 3, comma 1, d.lg. 190/2014) siano accompagnati da “prove evidenti”, mentre dall’altro la tutela dei beni paesaggistici è per legge interesse pubblico prevalente ed è una prevalenza non cedevole.
Sicché in pratica, con l’eccezione delle aree dichiarate non idonee ex lege, la individuazione delle aree idonee, sempre nell’ambito dei criteri dettati anche a livello regionale, non può che avvenire attraverso una operazione di bilanciamento e conseguente ponderazione dei vari interessi in conflitto che fanno capo all’operatore economico, ai proprietari delle aree, ai soggetti insediati nel territorio, ai titolari di attività che possono ricevere il pregiudizio dall’impianto come ad esempio le imprese turistiche, ecc.
È vero che il bilanciamento è contestato soprattutto nella sua applicazione in sede di giudizio di costituzionalità sulle leggi da varie correnti di filosofia del diritto perché aprirebbe le porte alla “non certezza” per il soggettivismo che inerisce a tale ordine di valutazioni. Tuttavia, a livello di teoria generale un divisamento del genere trascura che il diritto non si esprime né lo si interpreta solo attraverso formule matematiche, basti pensare al profluvio di clausole generali e di concetti indeterminati (e non sto qui a discettare circa la differenza tra queste due figure) che costellano il diritto positivo e gli stessi principi generali la cui concretizzazione è variabile a seconda delle circostanze.
Ma a prescindere dal fatto che la presenza nell’ordinamento di principi antitetici o comunque non convergenti è una caratteristica strutturale ineliminabile, tanto che si ritiene che la ponderazione sia un elemento decisivo nelle pratiche e nella ideologia delle Corti costituzionali e degli studiosi di diritto costituzionale, ai nostri fini perimetrati dal livello amministrativo il bilanciamento si esprime nella comparazione di interessi secondo la nota formula “gianniniana”, che innerva la discrezionalità amministrativa, formula a mio avviso tuttora validissima malgrado non manchino talune (anche recenti) dense critiche. Né a livello amministrativo, è necessario individuare il tertium comparationis, cioè una normativa di raffronto dimostrativa della irragionevolezza della disciplina, criterio che del resto anche la Corte costituzionale ha abbandonato, nel senso che da molti anni ritiene di dar corso ad una valutazione in sé della coerenza e della ragionevolezza degli atti aventi forza di legge.
Non è certamente questa la sede per ripercorre i criteri che presiedono all’esercizio del potere discrezionale: certo è che la comparazione deve rispondere appunto al principio della ragionevolezza, vera chiave di volta di ogni ragionamento giuridico. “Mega principio” che non va in bilanciamento in quanto principio assoluto e indisponibile. È noto del resto che il divieto di decisioni irrazionali è presente da antica data in tutte le culture giuridiche. La ragionevolezza infatti non è solo un criterio metodologico forte, ma anche “un indice individuante della giuridicità” e anzi “un principio architettonico del sistema”. È in altri termini un principio immanente e naturale dell’ordinamento giuridico, che opera come contrappasso alla imprevedibilità degli effetti provocati dalla astrattezza delle norme, non essendo possibile ex ante individuare e regolare tutta la frastagliata realtà della vita.
La ragionevolezza si salda con la adeguata motivazione che significa percorso coerente nel quale si dia conto sia delle finalità della legge sulla base del quale il provvedimento viene adottato sia di tutti gli elementi fattuali e sociali che concorrono ad una soluzione ragionevole. In altri termini la motivazione è connaturale all’esercizio del potere discrezionale, nel senso che deve sempre essere esplicitata la “ragion per cui” del divisamento, ovvero la ricostruzione argomentativa del ragionamento sviluppato che costituisce lo strumento principale per limitare la discrezionalità e sottoporla a controllo. Modi, procedure e vincoli dell’argomentazione giuridica sono cioè una costante indefettibile degli scrutini amministrativi in quanto la razionalità argomentativa contribuisce a incanalare l’attività provvedimentale della pubblica amministrazione entro binari controllabili. Infine, un altro parametro guida della corretta discrezionalità è dato dal criterio della tematizzazione del caso ovvero del rilievo primario della prassi e del fatto che non rimane episodico o labile, ma che la giustifica e la fonda assegnandogli così un valore ordinante perché coniuga il caso concreto con la prescrizione generale ed astratta.
Fatto è, in sintesi, che il contemperamento dei contrapposti interessi non risponde a formule astratte, bensì è il risultato di una specifica rilevazione del caso concreto nel quale vanno a confluire, oltre alla valutazione comparativa dei vari interessi in gioco, valutazioni tecniche, multiformi regole di esperienza, deontologiche, sociali, nonché di correttezza, di equità, ecc. che innervano ogni decisione amministrativa: “per quanto possibile”, dato che - come è stato notato da molti - influiscono sulla decisione anche fattori di carattere culturale, di prassi, di clima del momento (ad es. eventi tragici che influiscono sulla nozione di pericolosità), o per restare ai beni culturali, fattori di sensibilità personale se non emotivi e pertanto non riconducibili con compiutezza entro parametri normativi.
Il secondo profilo è se possibile ancor più complesso, in quanto da un lato non vi sono parametri a livello legislativo, dall’altro perché la nozione stessa di cultura è una nozione quanto mai volatile. Difficile, pertanto, da circoscrivere talché si può prestare a soluzioni più varie. Del resto, M.S. Giannini, nel suo famoso saggio sui beni culturali, metteva in luce come la nozione di bene culturale fosse una nozione sostanzialmente “agiuridica”, in quanto non è definibile attraverso la lente degli istituti e dei lemmi giuridici.
Nello stesso tempo è indubbio che i vincoli culturali e paesistici sono suscettibili di incidere negativamente, anzi molto negativamente, sul diritto di proprietà e sulla iniziativa economica, tantopiù in presenza di un indirizzo giurisprudenziale che consente anche di fissare una volta per tutto l’uso di tali immobili, sicché la tutela va ad investire non solo la res ma l’attività. Sappiamo tutti che la valutazione della culturalità di un bene è rimessa in toto alla pubblica amministrazione, salvo errori di fatto o gravi illogicità. Tuttavia, se è vero che l'apprezzamento circa l'importanza dell'interesse culturale di un immobile e la conseguente necessità di sottoporlo al regime di tutela proprio dei beni appartiene alla valutazione propria dell'amministrazione a ciò preposta, è anche vero che la valutazione non può prescindere, a pena di una astrazione pericolosa per la stessa sopravvivenza in concreto della cosa che costituisce il bene culturale, dalla considerazione delle concrete coordinate di spazio e di tempo su cui il vincolo viene a ricadere. Tutto questo riguarda in particolare il rapporto tra la tutela del bene culturale da un lato e iniziativa economica e diritto di proprietà dall’altro, che indubbiamente impone taluni anticorpi, necessari per due concorrenti ragioni. Sia perché si incide sulla proprietà privata e sulla libertà della iniziativa economica, garantite in Costituzione (e oggetto di una tutela rinforzata in virtù della giurisprudenza della Corte Europea dei diritti dell’uomo), il che di per sé richiede uno scrutinio stretto ed in ogni caso un sindacato che si esplica attraverso il percorso dei tre sequenziali test di proporzionalità. Sia perché sovente vincoli penetranti possono determinare effetti negativi se non perversi contro lo stesso interesse pubblico, del che la giurisprudenza molto spesso non sembra tener conto. Basti pensare ai vincoli imposti a stabilimenti industriali, desueti e non riconvertibili ad usi produttivi, attesa la evoluzione della tecnica, delle esigenze di sicurezza, dei nuovi sistemi di produzione, delle richieste di mercato e che in nome della tutela della archeologia industriale vengono congelati vietando ogni altro uso, determinando così l’abbandono della res con tutti gli effetti negativi ambientali, paesistici e anche sociali come comunemente riscontrabile.
È vero che la tutela culturale se con riguardo alla tutela dell’ambiente ha una posizione sostanzialmente equiordinata, nei confronti dei diritti garantiti dagli artt. 41 e 42 Cost. ha invece una prevalenza, anche se non espressamente costituzionalizzata come invece lo è la tutela dell’ambiente (v. art. 41 comma 2, Cost.). Ciò, del resto, lo si ricava dallo stesso diritto europeo che coniuga la liberalizzazione dei mercati con la legittimità di regimi autorizzatori e forme di controllo sull’esercizio delle attività economiche in presenza di “motivi imperativi di interesse generale”.
La direttiva 2006/123/Ce (cd. direttiva Bolkestein), sui servizi nel mercato interno, recepita dal d.lg. 26 marzo 2010, n. 59, inserisce appunto la tutela del patrimonio culturale e paesaggistico tra gli interessi qualificati che possono giustificare le limitazioni alla libertà di impresa. Ma è anche vero che la giurisprudenza si va orientando, da ultimo, nel senso che se da un lato si può concordare che i beni culturali siano una categoria di beni obiettivamente determinati “dato il carattere tecnico del giudizio che la pubblica amministrazione è chiamata ad ammettere per delinearla in concreto” (secondo le indicazioni ormai di diritto vivente ma invero non del tutto condivisibili, di Corte cost. 29 maggio 1968, n. 56, parte 5 in diritto), dall’altro però non è invece certa la categoria dei beni culturali vincolati ad un uso determinato carente di convenienza economica, nel senso che il relativo accertamento richiede (e impone) una valutazione caso per caso, ovverosia una valutazione e non un mero accertamento. Se l’antieconomicità sussiste ab initio, di ciò l’amministrazione deve tener conto in sede di imposizione del vincolo che pertanto sarà soggetto a scrutinio stretto. Se invece l’antieconomicità è successiva e in assenza di disposizioni legislative volte a dettare criteri che consentono la “devincolazione” dell’uso previsto, è allora prospettabile una soluzione che faccia leva su un interesse pretensivo alla modifica del vincolo di uso obbligatorio ove esso si riveli antieconomico, sì da fungere da controlimite nei confronti del pregiudizio arrecato al diritto di proprietà. In proposito è significativa la giurisprudenza della Corte costituzionale (v. la sentenza 9 luglio 2025, n. 143), seppur relativa allo svincolo da destinazione alberghiera, secondo cui “un vincolo di destinazione, concepito come tendenzialmente immutabile, non incide su profili circoscritti e secondari della libertà d’iniziativa economica privata, ma ne sacrifica il nucleo essenziale, in quanto preclude all’imprenditore la facoltà di adottare scelte organizzative qualificanti”.
La Corte si sofferma in particolare sulla sopravvenuta insostituibilità economica-produttiva, la cui non considerazione “stride con il principio di proporzionalità e svilisce quell’apprezzamento concreto e puntuale che la Carta fondamentale considera indefettibile per un vincolo di destinazione particolarmente incisivo”. Del resto, seppur con riguardo a vincoli in sede di strumento urbanistico, la giurisprudenza ha osservato che “il divieto di mutamento di destinazione dell’uso “libreria”, in assenza di meccanismi di deroga che tengano conto della sostenibilità economica dello stesso, può invero risolversi in una sostanziale ablazione dei beni interessati; e comunque, l’antieconomicità dell’attività di libreria, “ove non adeguatamente valutata ai fini di un eventuale cambio della destinazione d'uso, rischia di "congelare" la situazione in un quadro improduttivo e in via di progressivo degrado, con evidenti ricadute negative sia per il privato, sia per l'interesse pubblico” (cfr. TAR Toscana, Sez. I, 30 maggio 2012, n. 1047; Cons. Stato, Sez. V, 26 giugno 2012, n. 4812, nonché da ultimo TAR Toscana, Sez. I, 15 giugno 2026, n. 1222). Diversamente, difatti il vincolo di uso che dia luogo ad uno status di antieconomicità o la sua perpetuatio ove la antieconomicità sopravvenga equivale ad una sorta di espropriazione sostanziale. Sicché se il vincolo rimane si impone una tutela del proprietario per “equivalente”.
Note
[*] Giuseppe Morbidelli, professore emerito di Diritto amministrativo nella Facoltà di Giurisprudenza dell’Università di Roma “Sapienza”, Piazzale Aldo Moro 5, 00185 Roma, giuseppemorbidelli@studiombrt.it.