La tutela del patrimonio culturale tra effettività, ragionevolezza e sviluppo. Atti del Convegno organizzato dal Centro Studi Giuridici e Politici della Regione Umbria. Perugia, 21-22 novembre 2025 / Tavola rotonda
Brevi considerazioni su effettività e legalità processuale nella tutela del patrimonio culturale [*]
di Annalisa Giusti [**]
Sommario: 1. Premessa. - 2. Effettività della tutela e legalità processuale: l’annullamento dei piani paesaggistici nella giurisprudenza del Tar Sicilia. - 3. L’annullamento del piano paesaggistico della Regione Lazio nella sentenza della Corte costituzionale n. 240/2020. - 4. Considerazioni finali: legalità sostanziale e legalità processuale per la tutela effettiva dei beni paesaggistici.
Il contributo, muovendo dal rapporto fra effettività, ragionevolezza e sviluppo nella tutela del patrimonio culturale, riflette sul tema della legalità processuale e sulla sua connessione con l’effettività della tutela, soffermandosi in particolare su alcune recenti tendenze del processo amministrativo.
Parole chiave: patrimonio culturale; effettività della tutela; legalità processuale; piano paesaggistico.
Brief Reflections on Effectiveness and Procedural Legality in the Protection of Cultural Heritage
Against the backdrop of the relationship between effectiveness, reasonableness, and development in the protection of cultural heritage, the contribution examines the issue of procedural legality and its connection with the effectiveness of judicial protection, focusing in particular on certain recent trends in administrative proceedings.
Keywords: cultural heritage; effectiveness of protection; procedural legality; landscape plan.
Nell’ambito delle più ampie riflessioni al centro delle giornate di studi perugine sul rapporto fra effettività, ragionevolezza e sviluppo nella tutela del patrimonio culturale, le brevi considerazioni che seguono propongono di introdurre un’ulteriore variabile, cioè la legalità processuale e la sua connessione con l’effettività della tutela, prendendo spunto da alcune recenti tendenze del processo amministrativo.
Il riferimento è alla giurisprudenza che, nell’intento dichiarato di accrescere l’effettività della tutela, propone soluzioni che si spingono a forzare la legalità processuale, fino a superarla. L’obiettivo è offrire sentenze “utili”, sintetizzando con questo aggettivo la caratteristica di decisioni che puntano a massimizzare i risultati del processo, con una mediazione fra la posizione della parte vittoriosa privata e l’interesse pubblico, in particolare quando si tratti di interessi considerati meritevoli di particolare tutela, spesso costituzionalmente rilevanti. Si è parlato efficacemente di un rinnovato utilitarismo processuale [1] che punta cioè ad assicurare al ricorrente non “tutto quello e proprio quello” [2] che abbia diritto di ottenere ma garantisca ciò che è più utile, proporzionato e ragionevole.
2. Effettività della tutela e legalità processuale: l’annullamento dei piani paesaggistici nella giurisprudenza del Tar Sicilia
Molte di queste controversie in cui l’effettività è stata declinata in chiave utilitaristica hanno riguardato la tutela del patrimonio culturale e dei beni paesaggistici. Sebbene le questioni decise dai giudici amministrativi siano state assai differenti fra loro, come pure le tecniche decisorie impiegate, l’obiettivo della sentenza utile e proporzionata è stato raggiunto grazie alla modulazione degli effetti della sentenza, tenendo cioè conto delle conseguenze delle decisioni.
È stato questo il caso della pronuncia dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 13/2017 [3] intervenuta sul contrasto giurisprudenziale in merito agli effetti della presentazione di una proposta di vincolo non seguita dalla dichiarazione di notevole interesse pubblico, ai sensi dell’art. 157, comma 2, d.lg. 22 gennaio 2004, n. 42. Il principio di diritto affermato dall’Adunanza Plenaria superava la tesi fino ad allora maggioritaria (c.d. della “continuità”) secondo cui le proposte di vincolo avanzate prima dell’entrata in vigore del d.lg. n. 42/2004 avrebbero conservato la loro efficacia, nonostante i relativi procedimenti non si fossero conclusi nel termine legale, anche dopo le modifiche all’art. 141. L’Adunanza Plenaria accoglieva invece la tesi della c.d. “discontinuità” secondo cui il vincolo provvisorio avrebbe cessato di avere efficacia per mancato rispetto del termine di conclusione del procedimento. Il mutato orientamento indicato dalla sentenza avrebbe provocato il venir meno delle proposte di vincolo, lasciando così prive di protezione un numero considerevole di aree pregiate dal punto di vista naturalistico e culturale. Per scongiurare queste conseguenze, con una rivisitazione della tecnica processuale del prospective overruling, il Consiglio di Stato fissava la decorrenza degli effetti della sentenza solo per il futuro: il termine di efficacia di centottanta giorni del vincolo preliminare nascente dalle proposte di dichiarazione di notevole interesse pubblico formulate prima dell’entrata in vigore del d.lg. n. 42/2004, sarebbe dunque decorso dalla data di pubblicazione della sentenza (cioè il 22 dicembre 2017).
La scelta del Collegio di affidare la modulazione degli effetti della sentenza alla tecnica del prospective overruling, oltre a ricevere critiche dalla dottrina [4], è stata superata dalla stessa giurisprudenza amministrativa [5] che continua però a proporre decisioni c.d. consequenzialiste [6] affidandosi all’interpretazione proposta a partire dalla sentenza, ormai molto nota, della IV sezione del Consiglio di Stato, n. 2755/2011. Brevemente, decidendo sull’impugnazione del piano faunistico venatorio pugliese proposta da una associazione ambientalista, il Consiglio di Stato manteneva solo uno dei tre tradizionali e tipici effetti dell’annullamento, cioè quello conformativo: la sentenza conservava gli effetti del provvedimento impugnato in primo grado, assegnando alla regione un tempo entro il quale redigerne uno nuovo. In questo modo, il collegio si faceva promotore di una soluzione che, secondo quanto indicato nella pronuncia, avrebbe tutelato l’interesse del ricorrente in misura maggiore rispetto all’eliminazione retroattiva del piano e non avrebbe privato il territorio pugliese di una disciplina dell’attività venatoria e della gestione della fauna selvatica.
In questo filone giurisprudenziale si inserisce la prima delle sentenze che si intende prendere in specifica considerazione nel definire le coordinate del rapporto fra legalità processuale ed effettività della tutela, cioè la pronuncia del Tar Sicilia relativa all’annullamento del Piano paesaggistico dell’ambito 9 della provincia di Messina [7].
Non è questa la sede per riproporre nella sua completezza il copioso dibattito sull’annullamento c.d. flessibile - o, se si vuole, sul non annullamento - che appare ormai polarizzato fra le opposte posizioni della dottrina e della giurisprudenza. Sinteticamente, la giurisprudenza amministrativa, pur richiamando a un “uso cauto” di questa tecnica decisoria [8], ha mostrato particolare favore per soluzioni che appaiono ispirate da “buon senso”, riportano la decisione a una dimensione di equità e di bilanciamento fra gli interessi e sono considerate espressione di quella creatività che nel processo amministrativo ha portato a un ampliamento dei mezzi di tutela, nella direzione anche dell’atipicità.
La pressoché maggioritaria dottrina, invece, legge in queste pronunce l’espressione di un creazionismo [9] del giudice che, in nome dell’effettività, conduce a soluzioni eccentriche rispetto al sistema, “ultra” se non “contra” legem.
L’attenzione oggi dedicata alla sentenza del tribunale amministrativo siciliano non è legata al sostegno di una delle due posizioni ma mira a verificare se e in che misura la dimensione dell’effettività proposta dalla giurisprudenza consequenzialista sia funzionale agli obiettivi di tutela che si propongono le norme sul patrimonio culturale e sui beni paesaggistici e sia, per l’appunto, “utile”.
Con la sentenza n. 966/2019 il Tar Sicilia ha accolto il ricorso proposto da una società edile che contestava la legittimità della procedura di adozione del piano paesaggistico, adottato con atto dirigenziale anziché dall’organo di indirizzo politico amministrativo, nel caso siciliano l’assessore regionale competente. Le tavole del piano approvato si sosteneva limitassero fortemente la possibilità di realizzare l’iniziativa progettuale ammessa al Prust per la riqualificazione urbana. Il piano veniva annullato per difetto di competenza; tuttavia, il Collegio si premurava - l’espressione usata è “farsi carico” - di modulare la statuizione di annullamento per evitare il grave pregiudizio per l’interesse pubblico [10] legato alla caducazione del piano “per i valori che esso esprime legati al territorio, per evitare l’effetto a cascata sugli strumenti urbanistici degli enti locali e sugli altri piani di settore”, effetto considerato dal Collegio “poco proporzionato”.
Alla sentenza era così espressamente affidato il compito di evitare il pregiudizio urbanistico - ambientale grave e certo per quel territorio e l’irrimediabile compromissione di “uno o più principi costituzionali”. Seguendo le argomentazioni dei giudici, avrebbe dovuto essere questo lo scopo principale della tutela offerta dal Tar, “rivisitando” quindi anche l’interesse del ricorrente, un interesse imprenditoriale che qualora si disgiungesse dalle esigenze di sostenibilità e tutela ambientale a cui la tutela paesaggistica è preordinata non sarebbe meritevole di protezione.
Di conseguenza, per raggiungere l’obiettivo, si annullava il piano nella sua interezza ma l’effetto caducatorio veniva differito fino alla riadozione di eventuali misure di salvaguardia e comunque non oltre 180 giorni dalla sentenza. Fino ad allora, la pronuncia avrebbe avuto solo effetti conformativi, consistenti di fatto nella conservazione dell’efficacia del piano e nell’applicazione delle misure di salvaguardia.
A fare da corredo e a legittimare questa soluzione creativa, il Collegio richiamava le già ricordate pronunce n. 2755/2011 della IV sezione del Consiglio di Stato e n. 13 del 2017 dell’Adunanza Plenaria del Consiglio Stato nonché la giurisprudenza della Corte di giustizia ex art. 264 del trattato sul funzionamento dell’Unione Europea, sui ricorsi ex art. 263. Sinteticamente, ai sensi dell’art. 264 cit., la Corte, ove lo ritenga necessario, può precisare quale tra gli effetti dell’atto da essa dichiarato nullo debba considerarsi definitivo. L’atto può quindi continuare a produrre alcuni suoi effetti per esigenze di certezza del diritto o fino a quando l’istituzione competente non adotti l’atto in sostituzione di quello annullato. Nella prospettiva del giudice nazionale, il rinvio a questa giurisprudenza integrerebbe un parametro di effettività “secondo i principi del diritto europeo”, ai sensi dell’art. 1 del codice del processo amministrativo [11].
La dottrina ha puntualmente dimostrato come ciascuno degli argomenti a sostegno di questa soluzione creativa rappresenti una forzatura della legalità processuale non necessaria e neanche utile per accrescere l’effettività della tutela.
Ai profili di criticità più ricorrenti [12], su cui nell’economia di questo intervento non è possibile soffermarsi singolarmente, può esserne aggiunto uno ulteriore, legato all’accoglimento del ricorso per vizio di incompetenza. È consolidata l’attribuzione del carattere assorbente all’accoglimento del vizio di incompetenza, per affidare all’organo competente la riedizione dell’atto; la scelta di non annullare sembrerebbe inserire fra l’organo incompetente e quello competente un terzo soggetto ? cioè il giudice ? che affida medio tempore al contenuto conformativo della sentenza la disciplina paesaggistica dell’ambito messinese.
Guardando, infine, complessivamente all’effettività e all’utilità di queste pronunce, è difficile sostenere l’efficacia del divieto di interventi in contrasto con un piano adottato quando il parametro di legittimità, in base a quanto accertato dalla sentenza, è a sua volta illegittimo.
3. L’annullamento del piano paesaggistico della Regione Lazio nella sentenza della Corte costituzionale n. 240/2020
La tecnica decisoria proposta dal tribunale siciliano è stata spesso affiancata a quella della Corte costituzionale, per il parallelismo con la discussa possibilità di pronunciare sentenze che non abbiano effetto retroattivo ma soprattutto perché l’attenzione al contenuto conformativo richiamerebbe il modello delle pronunce manipolative della Corte. Eppure, la Corte costituzionale, quando ha avuto la possibilità di pronunciarsi sugli effetti della sua decisione e, di conseguenza, modularne la portata e favorire un risultato utile per la tutela di beni paesaggistici, ha escluso quasi severamente tale possibilità.
Il riferimento è alla sentenza n. 240/2020 con cui la Corte costituzionale ha risolto il conflitto di attribuzione promosso dalla Presidenza del Consiglio dei ministri nei confronti della Regione Lazio per ottenere l’annullamento della delibera di approvazione del Piano Paesaggistico e degli atti connessi e attuativi. Nonostante fossero diversi i parametri di legittimità invocati [13] la Corte costituzionale ha accolto il ricorso e annullato il piano con riferimento al principio di leale collaborazione; fra gli atti consequenziali e attuativi annullati vi era anche la nota della Direzione regionale con la quale veniva regolata l’applicazione delle disposizioni del nuovo piano alle domande pendenti e a quelle presentate dopo la sua pubblicazione.
Richiamando l’obiettivo di queste brevi riflessioni, cioè verificare se la forzatura della legalità processuale possa assicurare una tutela effettiva e utile ai diversi interessi coinvolti, la sentenza della Corte Costituzionale rileva sotto due profili.
Come accennato, la Corte ha espressamente escluso la possibilità di pronunciare una sentenza consequenzialista, negando qualsiasi rilievo giuridico agli effetti derivanti dall’accoglimento del conflitto, in particolare che potesse avere una qualche incidenza sulla decisione la considerazione “del momento (come quello attuale) di grande necessità di rilancio per tutto il Paese” e che avrebbe dovuto sollecitare i giudici costituzionali a ricorrere alle “misure processuali più opportune da adottare onde eventualmente scongiurare le gravi conseguenze...rappresentate”.
I giudici costituzionali hanno dunque negato la possibilità di limitare l’efficacia retroattiva della loro decisione né hanno fatto ricorso ad alcuna soluzione manipolativa che consentisse di conservare una parte del piano impugnato. Alla creatività giurisprudenziale la Corte ha anteposto innanzitutto la legalità processuale, lasciando che la sentenza di accoglimento dispiegasse pienamente i suoi effetti.
A questo profilo si aggiunge la valorizzazione della legalità sostanziale quale garanzia di effettività della tutela dei beni paesaggistici affidata ai relativi piani.
Nel censurare il mancato rispetto del principio di leale collaborazione nelle attività di copianificazione, la Corte ha infatti richiamato alla funzione e alla sostanza del procedimento amministrativo quale strumento e garanzia di tutela della complessità degli interessi affidati al piano paesaggistico. Solo il rispetto della cooperazione congiunta consente di non degradare a mera esigenza urbanistica la tutela paesaggistica, conservandone il valore unitario prevalente e a concertazione rigorosamente necessaria.
La sentenza evidenzia come l’affidamento congiunto a Stato e Regioni della pianificazione paesaggistica in relazione alle bellezze naturali dell’art. 136, alle c.d. zone Galasso di cui all’art. 142 e agli ulteriori immobili e aree di notevole interesse pubblico di cui all’art. 143 lett. d) non sia un mero adempimento formale, tanto da poterne ipotizzare una segmentazione in diversi subprocedimenti, come invece avverrebbe manipolando gli effetti della sentenza di annullamento.
4. Considerazioni finali: legalità sostanziale e legalità processuale per la tutela effettiva dei beni paesaggistici
Riprendendo la prospettiva scelta per queste sintetiche riflessioni e provando a compiere un bilancio conclusivo, non sembra che le forzature alla legalità processuale siano utili ad accrescere l’effettività della tutela del patrimonio culturale e dei beni paesaggistici.
La giurisprudenza consequenzialista che, nell’obiettivo di tutelare gli interessi pubblici collegati al piano paesaggistico, ne esclude l’annullamento finisce per reinterpretare i contenuti dell’interesse pubblico in una logica di mero vincolo e di limite, legittimando così anche la presenza di un piano illegittimo che faccia comunque da argine, senza probabilmente considerare la difficile costruzione di un divieto di interventi contrari a un piano la cui illegittimità la sentenza ha comunque accertato.
La decisione del conflitto offerta dalla Corte costituzionale ha ben evidenziato come un’eventuale frammentazione della procedura, quale conseguenza di una modulazione degli effetti della sentenza, rappresenti una dequotazione della legalità procedimentale che riduce il processo di formazione del piano a una sequenza di adempimenti formali senza una valenza sostanziale. La Corte ha invece messo in rilievo quanto la condivisione dell’atto, la collaborazione fra gli enti e il rispetto degli assetti istituzionali sia necessaria ad assicurare l’adeguatezza della tutela dei beni protetti.
L’attenzione alle sole conseguenze degli effetti della sentenza, riduce infine la ragionevolezza del bilanciamento fra tutela e sviluppo a una travisata idea di efficienza che deve essere garantita nonostante l’illegittimità dell’atto e dietro la quale si cela l’immagine dell’amministrazione come ostacolo agli stessi interessi pubblici che con il piano si voleva tutelare, con il rischio di spostare quel bilanciamento dalla sede sostanziale a quella processuale, ritenuta più idonea.
Note
[*] Valutato dalla Direzione.
[**] Annalisa Giusti, professoressa ordinaria di Diritto amministrativo e pubblico presso l’Università di Perugia, Piazza Università 1, 06123 Perugia, annalisa.giusti@unipg.it.
[1] Dedicano attenzione a questa tendenza nel processo amministrativo A. Giannelli e G. Tropea, Il funzionalismo creativo dell'Adunanza Plenaria in tema di concessioni demaniali marittime e l'esigenza del katékon, in Riv. it. dir. pub. com., 2021, 5-6, pag. 729. Una più ampia riflessione a partire dal processo civile è inoltre proposta da A. Panzarola, Principi e regole in epoca di utilitarismo processuale, Bari, 2022.
[2] Ripetendo la celebre formula di G. Chiovenda, Istituzioni di diritto processuale civile, Napoli, 1933, pag. 42.
[3] La si legga nel commento di A. Cassatella, Nuovi orientamenti in tema di efficacia temporale delle sentenze del giudice amministrativo: un’innovazione necessaria? Nota a Cons. Stato, ad. plen., 22 dicembre 2017, n. 13, in Dir. proc. amm., 2018, pag. 1134.
[4] Fra cui G. Tropea, L’effettività “equitativa” della decisione del giudice amministrativo: il caso della modulazione nel tempo degli effetti della sentenza, in Dir. proc. amm., 2023, pag. 664; A. De Siano, Il prospective overruling tra giusto processo e sentenza giusta, in Dir. proc. amm., 2019, pag. 1134.
[5] Si legga parere del Consiglio di Stato n. 1233 del giugno 2020, per il quale sia consentito rinviare ad A. Giusti, La “manomissione delle parole”: sentenza di annullamento e decisione amministrativa, in La decisione amministrativa, (a cura di) in R. Ursi e M. Renna, Napoli, 2021, 333.
[6] Su cui v. M. Condorelli, La modulazione degli effetti della sentenza di annullamento, Napoli, 2022.
[7] Si tratta di Tar Sicilia, Catania, sez. I, 30 aprile 2019, n. 966 consultabile sul sito della giustizia amministrativa. La sentenza non risulta impugnata.
[8] Il riferimento è al già citato parere del Consiglio di Stato n. 1233 del giugno 2020.
[9] Sono aspetti criticamente esaminati da F. Saitta, Interprete senza spartito? Saggio critico sulla discrezionalità del giudice amministrativo, Napoli, 2022.
[10] Il Tar si concentra quindi sulle esigenze dell’interesse pubblico, superando la prospettazione del ricorrente di annullare il piano limitatamente alle aree di sua proprietà.
[11] Su questa dimensione dell’effettività e nella direzione di avallare questo modello decisorio della Corte di Giustizia anche nelle decisioni dei tribunali nazionali, v. N. La Femina, Il giudice amministrativo e l’annullamento del provvedimento. Dalla tutela retroattiva al bilanciamento degli interessi, Milano, 2018.
[12] Sia consentita una mera elencazione, per rinviare più diffusamente a A. Giusti, La “manomissione delle parole”, cit., passim: il rispetto del principio della domanda, l’eliminazione dell’effetto tipico eliminatorio e retroattivo della sentenza di annullamento, il travisamento del parametro di effettività secondo il diritto europeo, l’estensione della tecnica del prospective over-ruling alle norme di diritto sostanziale anziché solo a quelle solo processuali, l’assenza di una norma che espressamente attribuisca tali poteri al giudice.
[13] In particolare, si contestava la violazione dell’art. 117, lett. s) e dell’art. 118 della Costituzione.