La tutela del patrimonio culturale tra effettività, ragionevolezza e sviluppo. Atti del Convegno organizzato dal Centro Studi Giuridici e Politici della Regione Umbria. Perugia, 21-22 novembre 2025 / Tavola rotonda
Tutela del paesaggio e ragionevolezza dell’obbligo di pianificazione congiunta: riflessioni in punto di effettività del d.lg. n. 42 del 2004 [*]
di Patrizia Marzaro [**]
Sommario: 1. Sui deficit di effettività della tutela paesaggistica. - 2. Le difficoltà della pianificazione paesaggistica tra complessità amministrativa e “narrazioni” avverse. - 3. Il progressivo svuotamento del potere autorizzatorio di cui all’art. 146 del Codice dei beni culturali e del paesaggio. - 4. Cambiare l’angolo visuale dal quale guardare al sistema di tutela; la ratio profonda dell’obbligo di pianificazione congiunta Stato-regione. - 5. La pressione del principio “tutto il territorio è paesaggio” sull’effettività della pianificazione paesaggistica. - 6. Le potenzialità dell’obbligo di pianificazione congiunta nella tutela dei beni paesaggistici. Outsider e insider: il confronto tra visioni diverse della rilevanza paesaggistica. - 7. Segue. Obbligo di pianificazione congiunta e leale collaborazione tra amministrazioni come nuovo habitus istituzionale dell’azione amministrativa. - 8. Segue. Patologie dei beni paesaggistici e funzione ‘terapeutica’ della pianificazione congiunta.
A oltre vent’anni dall’entrata in vigore del d.lg. n. 42 del 2004, il saggio propone un bilancio di effettività della tutela paesaggistica, segnata dalle difficoltà della pianificazione congiunta Stato-regione e dal progressivo svuotamento del potere autorizzatorio di cui all’art. 146 del Codice. Muovendo dall’oggetto necessario della copianificazione - ricognizione e vestizione dei beni paesaggistici - se ne valorizzano le potenzialità: il confronto tra visioni diverse della rilevanza paesaggistica, la leale collaborazione come habitus istituzionale dell’azione amministrativa e la funzione ‘terapeutica’ rispetto alle patologie della tutela.
Parole chiave: paesaggio; pianificazione paesaggistica congiunta Stato-regione; beni paesaggistici; effettività della tutela; leale collaborazione.
Landscape protection and the reasonableness of the joint planning obligation: reflections on the effectiveness of Legislative Decree no. 42 of 2004
More than twenty years after the entry into force of Legislative Decree no. 42 of 2004, this essay assesses the effectiveness of landscape protection, which has been weakened by the difficulties of joint State-Region planning and by the progressive erosion of the authorisation power provided for by Article 146 of the Code. Starting from the necessary object of joint planning - the identification of landscape assets and the definition of their use prescriptions - the paper highlights its potential: the confrontation between different visions of landscape significance, sincere cooperation as an institutional habitus of administrative action, and the ‘therapeutic’ function with regard to the pathologies of protection.
Keywords: landscape; joint State-Region landscape planning; landscape assets; effectiveness of protection; sincere cooperation.
1. Sui deficit di effettività della tutela paesaggistica
In apertura di questo convegno, in modo molto opportuno il Presidente Giuseppe Severini ha richiamato la necessità di porre al centro delle riflessioni che ci occuperanno lo stato attuale delle funzioni di tutela del patrimonio culturale; non tanto il dover essere dettato dal Codice, quanto l’applicazione che ne viene data e lo stato della tutela che ne deriva, in particolare quando ci si trovi di fronte a situazioni particolari in cui si assiste ad un esercizio ‘abnorme’ di tali funzioni, tale da non superare un giudizio di ragionevolezza e proporzionalità delle decisioni adottate dall’amministrazione.
In realtà, una riflessione sulla situazione in cui oggi si trova la tutela dei beni paesaggistici - una delle ragion d’essere della disciplina del patrimonio culturale - potrebbe presentarsi anche come una sorta di bilancio della sua effettività, intesa come vitalità di questa parte dell’ordinamento del patrimonio culturale, avendo riguardo alla struttura che essa è venuta ad assumere nel Codice, distribuita tra poteri di dichiarazione di notevole interesse pubblico, pianificazione paesaggistica e gestione dei vincoli paesaggistici attraverso l’esercizio del potere autorizzatorio, poteri attribuiti separatamente e/o congiuntamente a due diverse amministrazioni.
Ve ne sarebbe pienamente ragione, a più di vent’anni dall’entrata in vigore del d.lg. n. 42 del 2004 e a venticinque dalla stipula della Convenzione europea del Paesaggio, sottoscritta dai Paesi membri del Consiglio d’Europa a Firenze il 20 ottobre del 2000 e ratificata dal nostro Paese con la legge n. 14 del 2006. E se vogliamo intendere l’effettività come “l’effettiva capacità dell’ordinamento di ordinarsi, di avere una certa vita soggettiva” [1], non vi è dubbio che, a uno sguardo di insieme, lo stato della tutela dei beni paesaggistici nel nostro ordinamento mostri un problema di effettività, un deficit di capacità di amministrare, che si pone almeno da due punti di vista diversi.
2. Le difficoltà della pianificazione paesaggistica tra complessità amministrativa e “narrazioni” avverse
Il primo riguarda la pianificazione paesaggistica, pensata e voluta come sviluppo e realizzazione di un disegno che attendeva di trovare riconoscimento concreto a partire dalla legge cd. Bottai del 1939, successivamente declinato dalla legge cd. Galasso del 1985 a completamento del sistema creato con l’imposizione dei vincoli paesaggistici c.d. ex lege, e poi perfezionato e profondamente modificato dal Codice dei beni culturali e del paesaggio, nei suoi tre ‘passaggi’, dal 2004 ai due correttivi del 2006 e del 2008, pensati e più volte rimodulati con la facoltà di pianificazione congiunta Stato-regione divenuta obbligo nel 2008 - anche allo scopo di conciliare il principio secondo cui ‘tutto il territorio è paesaggio’, consacrato dalla Convenzione europea del 2000, con i temi fondamentali della tutela tipici dell’ordinamento interno.
Ma, a vent’anni e più dal Codice, il fatto che solo sei regioni abbiano approvato il Piano paesaggistico [2], ciascuna con proprie specificità e tra indubbie difficoltà, e oggi tutte siano ancora alle prese con un processo di adeguamento e conformazione degli strumenti urbanistici locali altrettanto complesso, è palese dimostrazione della difficoltà di ‘far vivere’ la disciplina pensata dai redattori del Codice, in tutta la sua ampiezza e poliedricità.
Portare ad unità e al tempo stesso rispettare il differente significato espresso dalle diverse nozioni di paesaggio abbracciate e riconosciute dall’art. 131 del Codice sembra essersi rivelato un compito quasi inarrivabile e comunque estremamente complesso da gestire, anche dal punto di vista delle scelte politiche richieste alle amministrazioni, in particolar modo per quelle regionali.
Ciò tanto a causa della diversa natura e del diverso oggetto delle funzioni di tutela e di valorizzazione, quanto per il ruolo differente da riconoscere alle amministrazioni portatrici di queste funzioni, che agiscono come attori di un sistema “a cerchi concentrici” in cui il paesaggio non si esaurisce nella nozione ‘eccezionale’ comprensiva dei beni paesaggistici, ma si ‘diffonde’ in nome del principio ‘tutto il territorio è paesaggio’, fino a conferire ad esso nella sua interezza una dimensione paesaggistica necessaria, comprensiva finanche dei paesaggi cd. della quotidianità e del degrado [3].
Da questo punto di vista non si possono ignorare i risultati di un’indagine particolarmente seria e approfondita condotta di recente dalla Scuola nazionale patrimonio e attività culturali [4], dalla quale sono emerse le tante difficoltà che finiscono anzitutto per intimorire le regioni e dissuaderle dall’intraprendere un percorso concertato che si caratterizza per specificità che mutano da regione e regione, e per una complessità intrinseca alla quale le amministrazioni coinvolte in realtà non hanno mai potuto riservare un’attenzione e una riflessione adeguate, proprio per la mancanza di una pregressa specifica esperienza di esercizio condiviso di funzioni amministrative, e per di più in una materia spesso sviluppatasi in maniera conflittuale [5].
È pesata in questo senso la mancanza di una qualche “cabina di regia” che abbia permesso di strutturare una condivisione e un confronto sulle esperienze che sono andate maturando tra molte difficoltà nelle varie regioni che hanno intrapreso il processo di pianificazione, e di conseguenza va rilevata anche la mancanza della piena consapevolezza nelle due parti del fatto che il processo di copianificazione potesse in realtà contare su di una propria naturale flessibilità.
Se infatti la “leale collaborazione”, secondo la giurisprudenza costituzionale, è in sé “suscettibile di essere organizzata in modi diversi, per forme e intensità della pur necessaria collaborazione...e per la elasticità [che] consente di avere riguardo alle peculiarità delle singole situazioni” [6], è indubbio che ciò postuli una fisiologica duttilità delle relazioni tra gli enti, la capacità cioè di adattarsi nel modo più adeguato alle esigenze concrete del raccordo tra amministrazioni nelle diverse realtà amministrative e territoriali; questa consapevolezza, però, ancora non si può ritenere maturata nell’esperienza delle amministrazioni interessate e il processo di pianificazione è finito per apparire per lo più come una montagna impervia e sconosciuta da scalare senza sapere bene cosa si troverà alla fine della salita.
Vi è però anche un’altra ragione che ha inciso profondamente sull’effettività del processo pianificatorio, e che invece radica oggettivamente nelle vicende organizzative del Mic. La costruzione di un rapporto proficuo tra Stato e regione postula infatti la necessità di una continuità amministrativa che le ripetute riforme che hanno interessato il ministero (oggi) della Cultura hanno messo fortemente in crisi nel corso degli anni, a fronte, invece, di una domanda importante di un confronto cooperativo stabile tra le parti, sia tra il livello statale centrale e la regione, che al livello regionale, per la necessità di un interlocutore di parte statale che in sede periferica sia in grado di svolgere un ruolo di sintesi e di coordinamento nei confronti della regione. È stato in particolare osservato che la soppressione della figura del direttore regionale, prima, e del segretario regionale, poi - pur già depotenziato rispetto al primo - è venuta a creare un’asimmetria collaborativa tra le parti nelle operazioni di elaborazione del piano, suscettibile di causare disomogeneità e incoerenze nei contenuti del piano oltre che di determinare ulteriori allungamenti dei tempi del processo di pianificazione [7].
Se a ciò poi si aggiunge l’assenza di atti di indirizzo, linee guida, circolari idonei a sciogliere i nodi interpretativi e applicativi più rilevanti (e comuni) che emergono nel processo di copianificazione, si comprendono ancor più le difficoltà, ma meglio sarebbe dire le fatiche infinite della pianificazione paesaggistica che hanno indotto gran parte delle regioni a rinunciare a mettere mano all’impresa.
Se tutte queste difficoltà hanno sicuramente reso il processo di pianificazione in sé molto faticoso e poco appetibile per le amministrazioni, tuttavia esse hanno finito per incidere sull’effettività della disciplina anche sotto un profilo diverso.
Fatica, scarsa esperienza di condivisione, diversità di vedute proprie di amministrazioni che non avevano mai avuto occasione di lavorare assieme, lacune a livello di organizzazione dell’esercizio delle funzioni, tempi molto lunghi del processo di piano, hanno infatti finito molto spesso per alimentare anche una narrazione sfavorevole alla pianificazione paesaggistica e per legittimarne una strumentalizzazione negativa, a livello comunicativo, che ha prodotto l’ulteriore risultato di allontanare ancor più le amministrazioni e i cittadini dalle istanze di tutela del paesaggio, dipinte come sempre più lontane dalle esigenze di una collettività al contrario bisognosa di sviluppo, o, al più, banalizzate in qualche slogan sulla sostenibilità.
In questo modo, quindi, si è finito per indebolire ancor più il sistema.
3. Il progressivo svuotamento del potere autorizzatorio di cui all’art. 146 del Codice dei beni culturali e del paesaggio
Ma vi è anche un problema ulteriore che si pone - e che apre all’altra prospettiva di ineffettività del Codice - perché, se in questi anni è mancato ‘il polmone’ della pianificazione paesaggistica, a partire dal contenuto primario che caratterizza la pianificazione congiunta Stato Regione - ricognizione e vestizione dei vincoli paesaggistici - ciò non ha in realtà finito per conferire maggiore effettività alla tutela in sede di gestione dei vincoli paesaggistici, assicurandola comunque ad un livello amministrativo più basso, come ci si sarebbe potuti aspettare in un sistema capace di compensarsi.
Sempre di più, infatti, il potere autorizzatorio di cui all’art. 146 del Codice appare schiacciato e perennemente a rischio di essere svuotato da una semplificazione “martellante”, oltre che “polverizzata” in una pluralità di discipline tali da rendere molto spesso recessiva e solo ‘formale’ la tutela stessa [8].
Ed è vero che, se a formare questo quadro talora non sono risultate estranee anche concezioni, e applicazioni, ‘estreme’ della funzione di tutela provenienti dalla stessa amministrazione cui essa è prioritariamente affidata - chiuse a quelle valutazioni di ragionevolezza e proporzionalità sulle quali oggi questo incontro richiama l’attenzione [9] - purtuttavia sono innegabili anche i problemi interpretativi che affliggono oggettivamente una materia ormai ‘disgregata’ in un’infinità di norme speciali di qualità sempre meno apprezzabile [10]: esemplare da questo punto di vista l’evoluzione incessante, pressante ma spesso anche poco ragionata della disciplina degli impianti cd. FER negli ultimi anni [11].
Giocoforza, quindi, questa “chiusura” dell’amministrazione di tutela, che senza dubbio finisce per risultare dannosa per l’interesse pubblico e molto criticabile agli occhi dell’opinione pubblica, proprio perché poco ragionevole e proporzionata [12], appare anche come il frutto di una sorta di processo di ‘accerchiamento’ della funzione progressivamente attuato dal legislatore, oltre che di una sorta di ‘svilimento’ del principio fondamentale di tutela che si ricava da certa giurisprudenza amministrativa: si pensi qui solamente alla ‘storia infinita’ dell’interpretazione dell’art. 17-bis della legge sul procedimento amministrativo, in sede di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica.
4. Cambiare l’angolo visuale dal quale guardare al sistema di tutela; la ratio profonda dell’obbligo di pianificazione congiunta Stato-regione
Se questo è il tasso - debole - di vitalità dell’ordinamento della tutela del paesaggio, pare rispondere proprio ai canoni di ragionevolezza ed effettività di cui qui si sta discutendo, cambiare l’angolo visuale dal quale guardare l’essenza del sistema di tutela disegnato dal Codice del 2004, a partire dal punto su cui esso radica, vale a dire l’oggetto della tutela, costituito dai beni di cui agli artt. 136 e 142 del d.lg. n. 42 del 2004, per capire se sia possibile assicurare una protezione adeguata ai beni paesaggistici che possa non andare disgiunta dalle istanze di sviluppo del territorio.
Ciò richiede di prendere le mosse da un presupposto che si finisce sempre per dare per scontato - o che nel corso degli anni è finito per essere trascurato in nome del principio ‘tutto il territorio è paesaggio’ - ma che forse, allo stato attuale dell’ordinamento, va riportato all’attenzione di chi opera in questa materia; vale a dire che se può esserci valorizzazione senza tutela, laddove essa abbia ad oggetto il territorio non protetto dal vincolo paesaggistico, non può essere vero il contrario, perché all’interno del territorio vi è una determinata categoria di beni - l’insieme più ‘ristretto’, quello dei beni vincolati - che richiedono anzitutto tutela per poter essere valorizzati [13]; naturalmente senza che ciò debba essere inteso come soddisfacimento di mere istanze di conservazione del bene.
A leggere dunque lo stato attuale dell’ordinamento alla luce di questa diversa angolatura - e attraverso i prismi della ragionevolezza della scelta legislativa operata dal Codice, intesa anzitutto come adeguatezza della disciplina al proprio oggetto [14], oltre che dell’esigenza di assicurarne l’effettività - viene da chiedersi se sia stata la chiave di lettura del principio consacrato dalla Convenzione europea del paesaggio e recepito nell’ordinamento interno - ‘tutto il territorio è paesaggio’ - a provocare una sorta di fusione delle funzioni di tutela e valorizzazione, e in nome di ciò si sia persa la cognizione delle diverse funzioni e delle diverse nozioni di paesaggio pure riconosciute dall’art. 131 del Codice e fatte salve anche dai successivi artt. 135 e 143.
In sostanza, pare che in questi anni la funzione di pianificazione abbia perso di vista la diversità degli oggetti di cui doveva occuparsi, abbracciando, sull’onda della Convenzione europea del 2000, un’opzione culturale e ideologica, del tutto legittima, ma che, alla prova dell’applicazione concreta della disciplina, si è dimostrata incapace di rispondere a quei canoni di adeguatezza ed effettività che soli sono in grado di soddisfare le finalità di interesse pubblico individuate dall’ordinamento e di cui le amministrazioni sono investite.
Ciò a partire dal fatto che la dimensione paesaggistica del territorio regionale - come si diceva - può sì essere rappresentata come una sorta di insieme comprensivo al proprio interno di sottoinsiemi diversi che vengono ad integrarsi, e che in un certo senso ne sono pervasi, ma non si può però dimenticare che per questo motivo essi non perdono le loro peculiarità intrinseche; a partire da quella propria del paesaggio vincolato, ‘eccezionale’, dell’art. 131, comma 2, “rappresentazione materiale e visibile dell’identità nazionale, in quanto espressione di valori culturali”, per arrivare al “territorio espressivo di identità, il cui carattere deriva dall’azione di fattori naturali, umani e dalle loro interrelazioni” - finanche comprensivo dei paesaggi del degrado e della quotidianità - di cui al comma 1 del medesimo art. 131, che qui sostanzialmente ha recepito la definizione di paesaggio della Convenzione: “una determinata parte di territorio così come è percepita dalle popolazioni, il cui carattere deriva dall’azione di fattori naturali e/o umani e dalle loro interrelazioni” (art. 1).
In realtà, forse è stato proprio quello che è venuto assumendo pian piano le sembianze di un dogma che ha portato a trascurare il dato normativo, probabilmente spinti anche dalla convinzione - politica, culturale - che fosse finalmente arrivato il tempo di portare ad attuazione un sistema che affondava le proprie radici nel passato, e che il Codice era arrivato a porre in una posizione di sostanziale primarietà rispetto a (tutti) gli altri interessi gravanti sul territorio che fossero oggetto di “piani, programmi e progetti nazionali o regionali di sviluppo economico”, come afferma l’art. 145 del Codice.
Il dato normativo che in questo quadro è finito per passare quasi sotto silenzio è che la pianificazione congiunta Stato-Regione è stata pensata anzitutto con un oggetto necessario ben definito, che ne costituisce senza alcun dubbio la ratio più profonda, e che in quanto tale fornisce la spiegazione della delimitazione dell’obbligo di azione congiunta dei due enti.
Ricognizione e cd. vestizione dei beni paesaggistici di cui agli artt. 136 e 142 del Codice, oltre che eventuale imposizione di nuovi vincoli, costituiscono la ragion d’essere della concertazione necessaria Stato-Regione, che poi, eventualmente, può estendersi a ricomprendere tutto il territorio regionale, l’intero insieme del paesaggio, ma in questo caso sulla base di una decisione congiunta volontaria, e non necessitata, delle due amministrazioni.
Ciò è a dire che, per valorizzare - ma si potrebbe dire ‘consacrare’- l’insieme, il ‘corpo’ nella sua interezza, secondo un’istanza in astratto culturalmente e ideologicamente condivisibile, ma che, nonostante tutto, si è rivelata non pienamente rispondente ai tempi, si è finito invece per trascurare il ‘cuore’; e che questa lettura omnicomprensiva e certamente molto complessa del Codice ha finito per ‘indebolire’ tutto l’insieme, ‘il corpo’, non è riuscita a ‘sostenerlo’ e strutturarlo, non è stata capace di curarlo sempre in modo adeguato al suo interno e non ha potuto in sé comunque proteggerlo dalle ‘narrazioni’ esterne di cui si diceva, spinte da domande di sviluppo di un territorio aprioristicamente e fisiologicamente inteso come antagonista rispetto alle istanze di tutela del paesaggio.
5. La pressione del principio “tutto il territorio è paesaggio” sull’effettività della pianificazione paesaggistica
A vent’anni di distanza dall’entrata in vigore del Codice, rovesciare il sistema partendo dal centro, e assicurare anzitutto una tutela adeguata ai beni paesaggistici, può certamente apparire un’opzione che da un punto di vista ideologico e culturale rompe rispetto al passato; qualcuno potrebbe avversarla come una sconfitta ma certamente essa non appare tale rispetto al dettato normativo, non lo nega, e pare anche probabilmente capace di assicurarne maggiore effettività, recuperando la ratio profonda delle scelte operate con il d.lg. n. 42 del 2004.
Del resto, mostra coerenza la Convenzione europea del paesaggio, laddove, sempre all’art. 1, stabilisce che la “pianificazione dei paesaggi”, è costituita dalle “azioni fortemente lungimiranti, volte alla valorizzazione, al ripristino o alla creazione di paesaggi”, individuando un complesso di funzioni che in fondo consegna alla valorizzazione e alla tutela ciò che è proprio di ciascuna di esse, e che nel nostro ordinamento può essere anche restituito ad amministrazioni diverse: la tutela dei beni paesaggistici, affidata necessariamente alla pianificazione congiunta di Stato e Regione, la valorizzazione alla funzione di pianificazione urbanistico territoriale all’amministrazione regionale, o, se lo vogliono, all’azione congiunta dei due enti.
Anzi, il tempo sin qui trascorso e una riflessione sulle esperienze di pianificazione fin qui portate a termine, permettono oggi di meglio apprezzare la ragionevolezza della scelta legislativa di introdurre l’obbligo della pianificazione congiunta per la ricognizione e la definizione delle prescrizioni d’uso dei beni paesaggistici; ad onta del fatto che - quando fu introdotto con il d.lg. n. 63 del 2008, che aveva modificato la precedente “facoltà” di addivenire ad un accordo - tale obbligo potesse essere stato interpretato come l’ennesima scelta statale a estrema difesa del vincolo, in conflitto con le regioni, o comunque potesse essere ritenuto espressione di sfiducia nei loro confronti, esso in realtà oggi mostra una portata lungimirante che probabilmente poteva emergere solo alla prova di un’esperienza così complessa come quella che è stata ricordata in apertura [15].
Non può essere che questo il significato da attribuire all’esperienza in corso in varie regioni ancora prive del piano paesaggistico, che hanno deciso di iniziare questo processo dando priorità e forma autonoma alla ricognizione e vestizione dei beni paesaggistici.
Tra queste può essere interessante ricordare la scelta del Veneto che nel 2022, ha stipulato un “Protocollo congiunto tra il Ministero della Cultura e la regione del Veneto per l’adeguamento dell’intesa sottoscritta in data 15 luglio 2009 tra il Ministro della Cultura e il presidente della Giunta regionale del Veneto per l’elaborazione congiunta del piano paesaggistico regionale in attuazione delle disposizioni di cui agli articoli 135, comma 1, e 143 comma 2, del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42”, dividendo il Piano in due stralci, il primo dei quali ha ad oggetto ricognizione e vestizione dei soli beni paesaggistici regionali, ex artt. 136 e 142, ai sensi dell’art. 143, comma 1, lett. da a) a e) - e oggetto di accordo stipulato molto di recente, il 20 novembre 2025, ai sensi dell’art. 143, comma 2, - il secondo, invece, per la pianificazione paesaggistica dell’intero territorio regionale, anche quello non sottoposto a vincolo, naturalmente recependo al proprio interno il primo stralcio e proseguendo sulla strada della pianificazione congiunta, che terrà conto degli indirizzi e delle direttive che hanno ispirato la prima parte del lavoro.
6. Le potenzialità dell’obbligo di pianificazione congiunta nella tutela dei beni paesaggistici. Outsider e insider: il confronto tra visioni diverse della rilevanza paesaggistica
Il diverso angolo visuale che le esperienze in corso suggeriscono di adottare consente in realtà di mettere a fuoco con molta maggiore chiarezza rispetto al passato la portata e le potenzialità dell’obbligo di pianificazione congiunta disposto dall’art. 143 del Codice, ai fini della tutela dei beni paesaggistici.
Imporre l’obbligo della ricognizione dei vincoli paesaggistici e della determinazione delle prescrizioni d’uso in sede congiunta da parte di Stato e Regione, permette anzitutto di assicurare necessarietà e imprescindibilità del confronto tra due visioni diverse del paesaggio, quella del cd. outsider e quella degli insider - la visione estetico-culturale, in sé naturalmente conservativa di chi studia dall’esterno il paesaggio, e quella dinamica, di coloro i quali invece lo ‘vivono’ nella sua trasformazione quotidiana, propria dei secondi - e fisiologicamente collocate in capo alle Soprintendenze, da un lato, e alle regioni e agli enti locali dall’altro [16].
Solo dal confronto tra queste due diverse visioni della rilevanza paesaggistica del bene, l’una statica, naturalmente tendente alla conservazione dell’oggetto di studio, ‘vissuto’ dall’esterno, l’altra per sua natura dinamica, perché invece ‘vive’ il bene dall’interno, nelle sue trasformazioni quotidiane, potrà ragionevolmente venire una vestizione del bene che sappia conciliare la sua necessaria preservazione con le istanze di sviluppo e di ‘vita’ che provengono dal territorio.
Ma ciò che è importante sottolineare è proprio che la più adeguata definizione delle prescrizioni d’uso può venire solo dall’incontro di queste visioni di cui sono per loro natura portatrici amministrazioni diverse, e che per quanto oggi la determinazione delle prescrizioni d’uso, anche se operata dalla sola amministrazione che ha provveduto alla dichiarazione di notevole interesse pubblico, debba farsi carico di conciliare entrambe le istanze, come insegna bene anche la giurisprudenza amministrativa [17], il contemperamento più adeguato - più ‘ragionevole’ - non potrà che venire dall’incontro delle volontà dei soggetti, diversi, portatori di conoscenze e concezioni diverse del paesaggio.
7. Segue. Obbligo di pianificazione congiunta e leale collaborazione tra amministrazioni come nuovo habitus istituzionale dell’azione amministrativa
Obbligo di pianificazione congiunta non significa però solo costruzione di una visione integrata, e soprattutto ragionevole e adeguata, del bene, che trova poi espressione nelle prescrizioni d’uso. Se si adotta infatti questo angolo visuale, si può addirittura comprendere che il conferimento di certezza che viene agli operatori pubblici e privati da un corredo di prescrizioni d’uso chiare e per quanto possibile autoapplicative - ovvero che non necessitino di trovare completamento in sede di conformazione e adeguamento da parte degli strumenti urbanistici, ma siano capaci di trovare applicazione già a far data dall’adozione del piano, al momento in cui scattano le misure di salvaguardia, senza essere percepite dai cittadini come penalizzanti, esclusivamente interdittive, ma si pongano in primo luogo come portatrici di chiarezza quanto alle istanze di sviluppo del territorio - non costituisca l’unico beneficio che viene dalla pianificazione paesaggistica, come spesso, e sicuramente a ragione, ma in modo non esaustivo, si afferma.
Altrettanto importante, infatti, è la costruzione del percorso di leale collaborazione che deriva dall’obbligo di copianificazione; in qualche modo ‘forzato’ ab origine, anche perché sottende una scelta ‘politica’ che al momento appare alle amministrazioni quasi come ‘innaturale’, ma che è in realtà il solo capace di cambiare la visione della tutela (e probabilmente, a cascata, anche quella della valorizzazione, nel lavoro con gli enti locali) [18].
Del resto, la prima condizione di una buona amministrazione non può che essere costituita da una organizzazione adeguata delle risorse e dell’esercizio delle funzioni, e non va assolutamente sottovalutato il fatto che il percorso lungo e complesso della pianificazione congiunta, anche se fosse limitato ai soli beni paesaggistici, è in grado di portare alla valorizzazione della collaborazione tra amministrazioni come habitus istituzionale strutturale dell’esercizio delle funzioni amministrative, un nuovo modo di essere e di agire delle amministrazioni, provocando un mutamento nel modo in cui si pongono - e si riconoscono - reciprocamente nella loro azione, che può solo costituire un valore aggiunto in un quadro di disgregazione normativa come quello che stiamo vivendo.
Da un certo punto di vista, la costruzione di un percorso di amministrazione condivisa che permetta di prendere strutturalmente le decisioni sull’uso dei beni (e del territorio) nel confronto e nella cooperazione tra le parti pare essere un risultato ancora più importante rispetto a quello pure estremamente rilevante rappresentato dalla certezza della vestizione dei beni paesaggistici con la determinazione delle prescrizioni d’uso; esso infatti apre a un modo di procedere, e di decidere, che non è sempre retto - e costretto - dalle regole sul raggiungimento del risultato che governano le decisioni pluristrutturate (a partire dalle conferenze di servizi), ma da un lato permette di assicurare quell’adeguata ‘riserva di istruttoria’, sulla quale solo possono fondarsi ragionevolezza e adeguatezza - se si vogliono usare le parole che la Consulta utilizza per individuare il proprium della riserva di procedimento, che non senza ragione il giudice costituzionale colloca nella sede pianificatoria [19] - e, dall’altro, apre soprattutto a buone pratiche di confronto e condivisione tra enti, secondo quelle regole di correttezza e buona fede - l’essenza della leale collaborazione [20] - che il giudice va valorizzando sempre più di fronte ai ‘vuoti normativi del procedimento’ nella relazione tra privato e amministrazione, che segnano costantemente l’evoluzione dell’ordinamento amministrativo, ma che possono trovare esplicitazione anche nella relazione tra enti pubblici, e ben oltre il caso di cui ci sta occupando [21].
8. Segue. Patologie dei beni paesaggistici e funzione ‘terapeutica’ della pianificazione congiunta
È evidente che la complessità fisiologica propria della funzione di pianificazione dettata dal Codice, non permette di catturare a prima vista tutte le opportunità positive che vengono dall’art. 143 del Codice, in una materia storicamente così discussa e tormentata, e lo si può infine constatare andando ad esplorare un’ulteriore prospettiva di cui tutti conoscono la delicatezza.
Ci si riferisce in particolare ad una funzione che definire ‘terapeutica’ aiuta a comprenderne le potenzialità che la pianificazione congiunta può esercitare in sede di ricognizione e vestizione dei vincoli paesaggistici, con riguardo a quelle che si potrebbero definire le patologie della tutela, le lacune legate alla stessa conoscenza del vincolo, alla mancanza di effettività della tutela verificatasi in passato, in una materia segnata da un tasso di soggettività fisiologica delle valutazioni di rilevanza paesaggistica, dai tratti di opinabilità anche elevata, e solo entro certi limiti passibile di un sindacato intrinseco, per arrivare infine a considerare i danni causati da un abusivismo edilizio che certo non ha risparmiato i beni soggetti a vincolo.
Rileva qui nello specifico quanto previsto dall’art. 143, comma 4, del Codice, che detta una disciplina riservata alla sola pianificazione congiunta Stato-Regione e la cui adeguatezza allo stato della materia compare in tutta la sua potenzialità proprio quando le due amministrazioni si incontrino e si confrontino sulle patologie di vecchia data dei beni paesaggistici, presenti sul territorio, alle quali è nella realtà del diritto positivo attuale è molto difficile porre rimedio, e a cui non pongono certo rimedio in modo ragionevole le varie sanatorie edilizie o pseudo tali con cui il legislatore interviene in modo miope e certamente non focalizzandosi sulle istanze di tutela del paesaggio.
Che - ai sensi dell’art. 143, comma 4 - il piano possa prevedere: “a) la individuazione di aree soggette a tutela ai sensi dell'articolo 142 e non interessate da specifici procedimenti o provvedimenti ai sensi degli articoli 136, 138, 139, 140, 141 e 157, nelle quali la realizzazione di interventi può avvenire previo accertamento, nell'ambito del procedimento ordinato al rilascio del titolo edilizio, della conformità degli interventi medesimi alle previsioni del piano paesaggistico e dello strumento urbanistico comunale; b) la individuazione delle aree gravemente compromesse o degradate nelle quali la realizzazione degli interventi effettivamente volti al recupero ed alla riqualificazione non richiede il rilascio dell'autorizzazione di cui all'articolo 146”, significa infatti offrire un contenuto ai piani in grado di intervenire, per quanto possibile ma sicuramente in una visione ragionevole e attenta alle istanze di sviluppo del territorio, anche su quelle situazioni problematiche, frutto tanto di un eccesso di tutela quanto di manchevolezze da parte delle amministrazioni di tutela, che si sono accumulate per le ragioni più diverse nel corso di molto tempo e che solo possono trovare una soluzione all’interno di una visione di insieme e di un’azione condivisa da parte delle due amministrazioni interessate, in sede di pianificazione congiunta, come voluto espressamente dal legislatore del Codice.
Un caso che può venire in rilievo è legato a quello che si potrebbe definire un ‘eccesso di tutela legislativa’, rappresentato da una disposizione nata nella legge cd. Galasso nel 1985, ma in realtà già allora superata dalle discipline urbanistiche regionali, e locali, e oggi rifluita nell’art. 142, comma 2, lett. a) del Codice il quale stabilisce che: “la disposizione di cui al comma 1, lettere a), b), c), d), e), g), h), l), m), [con la quale sono state individuate tutta una serie di categorie di beni paesaggistici direttamente dalla legge] non si applica alle aree che alla data del 6 settembre 1985: a) erano delimitate negli strumenti urbanistici, ai sensi del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, come zone territoriali omogenee A e B; b) erano delimitate negli strumenti urbanistici ai sensi del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, come zone territoriali omogenee diverse dalle zone A e B, limitatamente alle parti di esse ricomprese in piani pluriennali di attuazione, a condizione che le relative previsioni siano state concretamente realizzate; c) nei comuni sprovvisti di tali strumenti, ricadevano nei centri edificati perimetrati ai sensi dell'articolo 18 della legge 22 ottobre 1971, n. 865”.
È noto che su questa disposizione di deroga ai vincoli paesaggistici ex lege si è appuntata l’attenzione della giurisprudenza e della dottrina nel corso dei decenni; basti qui pensare alle difficoltà interpretative che essa ha determinato con riferimento a quei frequenti casi in cui la legislazione urbanistica regionale aveva introdotto denominazioni diverse delle predette zone, che poi avevano trovato applicazione in sede di pianificazione urbanistica comunale - oppure ai casi in cui ciò sia avvenuto direttamente in sede di pianificazione comunale - e che non hanno consentito l’esonero dal vincolo paesaggistico per la diversa classificazione utilizzata.
Su questo aspetto il giudice amministrativo si è sempre attenuto ad una lettura restrittiva delle disposizioni di deroga, conformemente a quanto ritenuto dalla giurisprudenza costituzionale, sottolineando “l’assoluta centralità di tale disciplina, ed il risalto che, sul piano costituzionale, ad essa deve essere effettivamente riconosciuto”, osservando che “ci si muove, dunque, nell’ambito di una rigorosa tipizzazione di tassative ipotesi vincolistiche, alla quale corrisponde una altrettanto dettagliata previsione di casi, ugualmente nominati e tassativi, di deroga”. A tale proposito viene spesso richiamata una nota pronuncia della Consulta - la n. 66 del 2012 sull’illegittimità costituzionale di una legge della regione Veneto - e si afferma che “la natura tassativa delle eccezioni alla deroga è stata confermata dalla stessa Corte Costituzionale che ha dichiarato costituzionalmente illegittimo l’art. 12, l.r. Veneto n. 10/2011 nella parte in cui ha aggiunto l’art. 45-decies alla l.r. n. 11/2004 poiché, l’articolo inserito avrebbe sottratto al regime dei vincoli zone più vaste rispetto a quelle eccezionalmente previste dall’art. 142, d.lg. n. 42/2004, facendovi rientrare anche le aree “comprese in zone urbanizzate con le caratteristiche insediative e funzionali delle zone A e B” [22] ma, appunto, non denominate A e B [23].
A queste ipotesi - escluse dalla deroga e oggetto del solo vincolo paesaggistico di cui all’art. 142, - potrebbe infatti applicarsi l’art. 143, comma 4, lett. a) del Codice, che contempla una ‘misura di dequotazione e di accelerazione’ della valutazione di compatibilità paesaggistica degli interventi, sempre garantita ma effettuata, in via semplificata, all’interno del procedimento di rilascio del titolo abilitativo.
Naturalmente in questo caso la misura di semplificazione, introdotta a seguito di un’interlocuzione adeguata con l’ente locale in fase di partecipazione al piano, dovrebbe essere preceduta da un corredo di prescrizioni d’uso ad hoc, che tengano conto delle particolari caratteristiche insediative delle zone interessate, e che saranno poi oggetto di controllo da parte dell’amministrazione comunale, evidentemente anche per ciò che riguarda i titoli abilitativi edilizi che non richiedono l’espressione preventiva del consenso da parte del comune; ma sarebbe in grado di adattarsi alla pluralità di situazioni esistenti in modo polverizzato e differenziato sul territorio, e al momento ‘irrigidite’ in un sistema di gestione del vincolo, quello autorizzatorio di cui all’art. 146 del Codice, che non è in grado di rispondere sempre in modo adeguato alle esigenze di sviluppo del territorio in aree già in sé trasformate da lungo tempo.
Non occorre infine ricordare quanto la pianificazione congiunta potrebbe incidere nella disciplina delle aree vincolate - questa volta sia ai sensi dell’art. 142 che dell’art. 136 del Codice - in quanto si presentino “gravemente compromesse o degradate”, secondo quanto previsto dall’art. 143, comma 4, lett. b) del Codice, in questo caso proprio ai fini del loro esonero da autorizzazione paesaggistica.
Una volta che il Piano - all’interno del quale si sviluppa quel confronto approfondito tra le parti che si fonda sulla conoscenza che esse abbiano maturato in passato sulle situazioni di ‘sofferenza’ del territorio vincolato - elabori i criteri rispettivamente per individuazione, recupero e riqualificazione di queste aree, secondo quanto previsto dall’art. 143, comma 1, lett. g), e 143, comma 4, lett. b), ben potrebbero i Comuni assumere un ruolo attivo, e collaborativo, nel procedere all’individuazione in concreto di queste aree, che per loro natura potrebbero avere anche estensioni importanti, per formulare poi una proposta di integrazione del Piano, che sarà sempre affidato alla concertazione necessaria Mic-regione.
Nessuno dubita che si tratti di procedimenti complessi e che richiedono tempi “avversi al principio di tempestività” che ci domina, ma è anche altrettanto chiaro che essi presuppongono un’interlocuzione e un confronto tra tutte le amministrazioni interessate, dai quali non possono che venire effetti favorevoli in punto di effettività e adeguatezza della tutela, oltre che di stabilità delle situazioni giuridiche soggettive dei soggetti privati interessati; ma i possibili benefici non si limitano a questi aspetti, se si pensa alla conoscenza del territorio oggetto delle decisioni che può derivare in capo alle amministrazioni interessate da questo confronto continuo, e, ancora una volta, all’habitus collaborativo che può originarne e svilupparsi per il futuro in tutti i casi nei quali si faccia questione di decidere sull’uso di quel territorio.
Note
[*] Valutato dalla Direzione.
[**] Patrizia Marzaro, professoressa ordinaria di Diritto amministrativo e pubblico presso il Dipartimento di Diritto Pubblico, Internazionale e Comunitario dell’Università di Padova, Via VIII Febbraio 1848, 2 (Palazzo del Bo), 35133 Padova, patrizia.marzaro@unipd.it.
[1] Così P. Piovani, voce Effettività (principio di), in Enc. Dir., XIV, Milano, Giuffrè, 1965, pag. 420 ss.
[2] Si tratta di: Friuli-Venezia Giulia, Lazio, Piemonte, Puglia, Toscana e Sardegna.
[3] Su questi aspetti sia consentito il rinvio a P. Marzaro, L’amministrazione del paesaggio. Profili critici ricostruttivi di un sistema complesso, Torino, Giappichelli, 2011.
[4] Cfr. La pianificazione e la tutela del paesaggio, processi, criticità e fattori abilitanti, (a cura di) A. Ferrighi, Roma, Scuola nazionale del patrimonio e delle attività culturali, 2025.
[5] Su questi aspetti sia ancora consentito il rinvio a P. Marzaro, L’amministrazione del paesaggio, cit., passim.
[6] Così Corte Cost. n. 83 del 2016 in www.cortecostituzionale.it.
[7] Cfr. sul punto P. Carpentieri, P. Marzaro, Il processo di copianificazione paesaggistica, in La pianificazione e la tutela del paesaggio, cit., pag. 33 ss.
[8] Su questi aspetti e in generale sulle politiche di semplificazione del procedimento amministrativo sia consentito il rinvio a P. Marzaro, Semplificazione del procedimento o fine del procedimento?, in Riv. Giur. Urb. 2025, 3, pag. 406 ss.
[9] Per una riflessione approfondita sul tema si veda peraltro già G. Severini, Tutela del patrimonio culturale, discrezionalità tecnica e principio di proporzionalità, in Aedon, 2016, 3.
[10] Su questi aspetti di recente anche F. Di Mauro, Edilizia e discipline di settore, in Riv. Giur. Urb., 2025, 3, pag. 455 ss.
[11] Un quadro attento alle coordinate di sistema e all’avvento del principio del risultato in questa materia, anche se pur per alcuni aspetti sopravanzato da una produzione legislativa incessante e disordinata, in P. Marzaro, Semplificazione del procedimento, cit., passim.
[12] Emblematico il caso dei vincoli sul cd. sistema delle croci votive, su cui in particolare Cons. Stato, VI, 23 settembre 2022, n. 8167, in www.giustizia-amministrativa.it.
[13] Stabilisce l’art. 131, commi 4-6 del Codice che “La tutela del paesaggio, ai fini del presente Codice, è volta a riconoscere, salvaguardare e, ove necessario, recuperare i valori culturali che esso esprime. I soggetti indicati al comma 6, qualora intervengano sul paesaggio, assicurano la conservazione dei suoi aspetti e caratteri peculiari.
5. La valorizzazione del paesaggio concorre a promuovere lo sviluppo della cultura. A tale fine le amministrazioni pubbliche promuovono e sostengono, per quanto di rispettiva competenza, apposite attività di conoscenza, informazione e formazione, riqualificazione e fruizione del paesaggio nonché, ove possibile, la realizzazione di nuovi valori paesaggistici coerenti ed integrati. La valorizzazione è attuata nel rispetto delle esigenze della tutela.
6. Lo Stato, le regioni, gli altri enti pubblici territoriali nonché tutti i soggetti che, nell'esercizio di pubbliche funzioni, intervengono sul territorio nazionale, informano la loro attività ai principi di uso consapevole del territorio e di salvaguardia delle caratteristiche paesaggistiche e di realizzazione di nuovi valori paesaggistici integrati e coerenti, rispondenti a criteri di qualità e sostenibilità”.
[14] Su cui si veda L. Paladin, voce Ragionevolezza (principio di), in Enc. Dir., Milano, Giuffrè, 1997.
[15] Su questi aspetti si veda C.P. Santacroce, Accordi tra pubbliche Amministrazioni ed atti amministrativi complessi nella copianificazione per la tutela del paesaggio, in Riv. Giur. Urb., 2012, 3, pag. 602 ss.
[16] Per un approfondimento su questi aspetti sia consentito il rinvio a P. Marzaro, Epistemologie del paesaggio: natura e limiti del potere di valutazione delle amministrazioni, in Dir. Pubbl., 2014, 3, pag. 842 ss.
[17] Esemplare a questo proposito la giurisprudenza del Consiglio di Stato sui vincoli del cd. Agro Romano; cfr. sul punto tra le altre Cons. Stato, IV, 29 gennaio 2013, n. 533.
[18] Del resto, che il principio di leale collaborazione debba ispirare i rapporti tra amministrazioni pubbliche, e in primis tra Stato e regioni, per ciò che riguarda la tutela del paesaggio, è frutto in realtà di un orientamento ormai risalente e consolidato del giudice costituzionale, il quale ne aveva rinvenuto il fondamento nel valore primario della tutela del paesaggio e del patrimonio storico e artistico, affidato alla Repubblica dall’art. 9, secondo comma Cost., “vale a dire allo Stato-ordinamento e perciò, nell’ambito delle rispettive competenze istituzionali, a tutti i soggetti che vi operano... la cui intesa è perciò necessario perseguire di volta in volta, se comune a tutti è il fine costituzionalmente imposto...”: così Corte cost. 29 marzo 1985, n. 94, pronuncia capostipite in materia, la quale fondava la necessità del coordinamento sul “principio fondamentale posto dall’art. 9, secondo comma, Cost.”, senza ancora fare menzione del principio di leale collaborazione. Ciò sarebbe avvenuto di lì a breve, con la sentenza 18 dicembre, 1985, n. 359, su un conflitto di attribuzione sollevato da varie regioni nei confronti di una serie di circolari della Presidenza del Consiglio dei ministri e di note del ministero dei Beni culturali e Ambientali, volte all’acquisizione di informazioni dalle regioni sui progetti di opere pubbliche da realizzare in zone soggette a vincolo storico artistico o paesaggistico, la quale, sempre fondandosi sull’art. 9, secondo comma Cost., ritiene che esso “impegna tutte le pubbliche istituzioni, e particolarmente lo Stato e le regioni, a concorrere alla tutela e alla formazione del valore”, ritenendo in quel caso giustificata la pretesa statale, perché essa “trova immediato riscontro nel principio, sicuramente riguardante le competenze, di leale cooperazione reciproca nei rapporti fra i due enti: principio la cui più elementare e generale espressione sta nell’imposizione del dovere di mutua informazione”. Intrapresa questa via si è giunti rapidamente alla sentenza 24 giugno 1986, n. 151, sulla legittimità costituzionale del cd. Decreto Galasso, emanato con d.l. n. 312 del 1985, convertito con modificazioni nella legge n. 431 del 1985, il quale, a giudizio della Corte, “accoglie soluzioni correttamente atteggiate, nella direttrice della primarietà del valore estetico-culturale e della esigenza di una piena e pronta realizzazione di esso, secondo un modello ispirato al principio di leale cooperazione...che, quando si tratti di attuare un valore primario, può acquistare in ordine al raccordo suindicato, più ampie possibilità di applicazione”, e a seguire troverà compiuta definizione nella sentenza 27 giugno 1986, n. 153.
[19] Su questi aspetti, anche per l’esame della giurisprudenza della Consulta, oltre che della dottrina, sia consentito il rinvio a P. Marzaro, La funzione di pianificazione urbanistica tra garanzia dell’autonomia comunale e riserva di procedimento, in Riv. Giur. Urb., 2024, 1, pag. 241 ss.
[20] Cfr. tra le molte Corte cost. 7 novembre 2024, n. 175, in www.cortecostituzionale.it, secondo cui, “nello spirito della leale collaborazione” si richiede che la fisiologica dialettica tra le amministrazioni, “si traduca «in concreto in doveri e aspettative - di informazione, di previsione di strumenti di raccordo e, in generale, di comportamenti realmente collaborativi, corretti e non ostruzionistici, in definitiva, appunto, leali - che non possono che essere reciproci» (sentenza n. 217 del 2020, da ultimo ripresa dalla sentenza n. 87 del 2024)”.
[21] Emblematica a questo proposito Cons. Stato, VI, 5 marzo 2014, n. 1059, secondo cui “è invero considerazione di base che l’azione amministrativa, quando è ripartita tra varie competenze, specie in ragione dell’autonomia locale, necessita dell’applicazione effettiva dell’immanente principio fondamentale di leale cooperazione, che esige - a compensazione della ripartizione di competenze - che le amministrazioni implicate collaborino realmente nella salvaguardia dell’esercizio reciproco delle funzioni, acquisendo così una congrua e completa conoscenza e dei fatti e la possibilità di una considerazione adeguata e proporzionata degli interessi coinvolti di rispettiva competenza, vagliando se gli assunti presi a base sono corretti o possono essere corretti e modificati pur senza venir meno alla cura dell’interesse pubblico di loro attribuzione: ferma restando poi per ciascuna la autonoma e definitiva valutazione (specie se tecnica: la comparazione non trasforma infatti la valutazione tecnica in un giudizio di discrezionalità amministrativa) (cfr. Cons. Stato, VI, 15 gennaio 2013, n. 220). Il procedimento amministrativo, diversamente dal processo giurisdizionale, è del resto finalizzato a un obiettivo futuro di amministrazione e non a risolvere una controversia tra parti contrapposte: perciò non è basato sull’opposto carattere della competizione dei soggetti coinvolti. La prevalenza di un assunto sugli altri in contesa può esserne un effetto, ma la finalità che lo muove è l’effettiva e responsabile miglior cura complessiva dell’interesse pubblico. E di ciò occorre sia fatto governo nel caso concreto”; di interesse è anche Cons. Stato, V, 7 giugno 2022, n. 4632, che pronunciandosi sempre in materia di conferenza di servizi, vi individua l’operatività di un “principio collaborativo improntato a reciproca correttezza dialogante”. Più di recente cfr. anche Cons. Stato, VI, 4 agosto 2023, n. 7542, il quale fa applicazione del principio di leale collaborazione fra amministrazioni, “in base al quale i diversi livelli di governo sono tenuti a cooperare fra loro nell’adempimento delle rispettive finalità istituzionali, trattandosi pur sempre di soggetti riconducibili ad un ordinamento unitario. Tale principio è immanente nel sistema in funzione integratrice e interpretativa della normativa di settore, quale veicolo di implementazione della portata di singole disposizioni. In particolare, “in un ordinamento amministrativo caratterizzato da un pluralismo istituzionale estremamente accentuato, la necessità di assicurare un esercizio integrato e coordinato delle funzioni, in vista del fine comune da raggiungere, comporta la necessità di assicurare, anche in via interpretativa la (efficace) partecipazione/cooperazione delle varie amministrazioni intestatarie degli interessi coinvolti nel procedimento” (Cons. giust. amm. Sicilia sez. giurisd., 27/04/2022, n. 518). Dall’applicazione di tali principi deriva che in particolari circostanze, anche in assenza di un’espressa previsione normativa, il coinvolgimento delle amministrazioni portatrici di interessi confliggenti può imporsi alla luce delle peculiarità del caso concreto, anche al fine di evitare contraddizioni nell’agire amministrativo e ledere un precedente affidamento ingenerato nell’esercizio delle proprie attribuzioni”; nello stesso senso anche Cons. Stato, IV, 2 maggio 2024, n. 4017 (tutte in www.giustizia-amministrativa.it).
[22] Così di recente Cons. Stato, IV, 4 settembre 2024, n. 7937, che richiama una serie di pronunce della Consulta sul punto, tra le quali, appunto, la n. 66 del 2012 e la n. 232 del 2005
[23] L’orientamento della Consulta è fermo sul punto; cfr. a tale proposito anche di recente Corte Cost. 26 gennaio 2023, n. 6, in www.cortecostituzionale.it che dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 4, comma 1-septies, lettera a), del d.l. n. 121 del 2021, “che equipara le aree ricomprese negli ambiti portuali delimitati dal DPSS (o, nelle more di sua approvazione, dai PRP) alle ‘zone territoriali omogenee B previste dal decreto del Ministro per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, ai fini dell’applicabilità della disciplina stabilita dall’articolo 142, comma 2, del codice dei beni culturali e del paesaggio’. Secondo la Corte “il legislatore individua ... nello stesso art. 142 cod. beni culturali ipotesi, ‘nominat[e] e tassativ[e]’ (così sentenza n. 66 del 2012), di deroga alla protezione paesaggistica ex lege e tra queste le ‘aree che, alla data del 6 settembre 1985, “erano delimitate [...] negli strumenti urbanistici [...] come zone territoriali omogenee [...] B”’. Tale specifica esclusione dal regime di tutela è stata prevista dal legislatore del 1985, in una con l’introduzione dei relativi vincoli paesaggistici, per consentire nei centri abitati l’ultimazione delle costruzioni consentite dai PRG in precedenza adottati (decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312, convertito, con modificazioni, in legge 8 agosto 1985, n. 431..” e conclude che “L’assimilazione operata dallo Stato tra tali zone urbane di completamento e le zone portuali è, ictu oculi, forzosa assimilazione di situazioni eterogenee...”, ricordando di avere già dichiarato in passato “costituzionalmente illegittima una norma regionale che, tramite analoga tecnica assimilativa, aveva incrementato la tipologia delle aree sottratte al regime vincolistico e così ristretto l’ambito della tutela (sentenza n. 66 del 2012)”.