La tutela del patrimonio culturale tra effettività, ragionevolezza e sviluppo. Atti del Convegno organizzato dal Centro Studi Giuridici e Politici della Regione Umbria. Perugia, 21-22 novembre 2025 / Tavola rotonda

Il “secolo d’oro” della tutela del patrimonio culturale e la ricerca di un nuovo ordine sistemico [*]

di Giuseppe Piperata [**]

Sommario: 1. L’indebolimento del paradigma tradizionale: la fine del “secolo d’oro” della tutela del patrimonio culturale. – 2. Alcuni segni del cambiamento nella dialettica giurisprudenziale a proposito della tutela dell’interesse paesaggistico. – 3. Tensioni trasformative e conflitti assiologici: la ricerca di un nuovo equilibrio. – 4. Tre direttrici per una tutela effettiva e condivisa del patrimonio culturale.

Il contributo, che rappresenta l’elaborazione ragionata dell’intervento al Convegno tenutosi a Perugia nel novembre 2025, analizza, in chiave critica, gli elementi che incidono sul sistema di tutela del patrimonio culturale. Un sistema in crisi, il quale vede nuove tensioni trasformative e conflitti assiologici oramai perenni, anche alla luce del dato giurisprudenziale in merito alla tutela dell’interesse paesaggistico.

Parole chiave: patrimonio culturale; tutela; diversificazione delle tutele; diritti culturali; digitalizzazione.

The “Golden Century” of cultural heritage’s preservation and the pursuit of a new systemic order
This paper, which is a detailed elaboration of the presentation given at the conference held in Perugia in November 2025, offers a critical analysis of the factors affecting the system for the protection of cultural heritage. This system is in crisis, facing new transformative tensions and now perennial axiological conflicts, particularly in light of case law regarding the protection of landscape interests.

Keywords: cultural heritage; preservation; diversification of preservation measures; cultural rights; digitization.

1. L’indebolimento del paradigma tradizionale: la fine del “secolo d'oro” della tutela del patrimonio culturale

L’incontro organizzato dal Centro Studi dell’Assemblea legislativa della Regione Umbria e dal Presidente Severini ci invita a riflettere sulle principali trasformazioni che, soprattutto negli ultimi anni, hanno interessato la funzione di tutela del patrimonio culturale. Difficile sintetizzare in poche battute i tanti cambiamenti che hanno riguardato questo settore, molti dei quali ancora in atto. Provo, però, a farlo partendo da una suggestiva riflessione proposta da Giuseppe Morbidelli in merito alla storica complessità che connota la definizione stessa del concetto di “cultura”, nozione, in particolare, difficile da contenere all’interno di un perimetro concettuale ben preciso.

Cosa è cultura? Quali sono i beni che ne offrono la rappresentazione materiale e immateriale? Quali i diritti che rispetto ad essa appaiono rivendicabili? Si tratta di una difficoltà definitoria che rappresenta, in radice, la ragione principale per cui la dottrina costituzionalistica ha a lungo guardato con scetticismo all’esistenza stessa dei “diritti culturali”, escludendo la possibilità di teorizzarne un catalogo rigido proprio per l’impossibilità di perimetrare e “ingabbiare” in una nozione unica e condivisa il fenomeno culturale. Il rischio sistemico evidenziato dagli studiosi - giuristi e non solo - è sempre stato quello di scivolare in un relativismo culturale estremo in cui, se tutto è cultura, tutto rischia di diventare oggetto di un diritto, di una legittima rivendicazione o di una pretesa azionabile.

Questa medesima dinamica ha storicamente interessato il patrimonio culturale e le funzioni pubbliche preordinate alla sua tutela. Cos’è il patrimonio culturale? Quali sono i beni ad esso riconducibili meritevoli di una protezione che ne assicuri la conservazione in attuazione del mandato dato dalla Costituzione alla Repubblica (art. 9)? Anche in questo campo, l’espansione incontrollata dei confini della “culturalità” ha esposto il sistema al rischio di quel fenomeno patologico più volte denunciato come “panculturalismo”, in cui qualsiasi bene o espressione materiale rischia di essere ricondotto sotto l'egida della tutela pubblica.

Se per lungo tempo, con riferimento al patrimonio culturale, questo rischio è rimasto latente, è perché la funzione di tutela legislativamente affidata ai pubblici poteri, il “poterone” come efficacemente è stato chiamato da Antonio Bartolini, è stata esercitata nel rispetto delle proprie prerogative e senza particolari frizioni o elementi di crisi in tutti questi anni. Un vero e proprio “secolo d’oro” della tutela, potremmo dire, che contrariamente a quanto sta avvenendo negli ultimi anni, ha beneficiato in passato di alcuni contesti particolarmente favorevoli, riconducibili ad almeno quattro fattori:

1. la perimetrazione condivisa, definita e circoscritta del concetto di patrimonio culturale;

2. il riconoscimento indiscusso della primarietà assoluta dell’interesse culturale rispetto ad altri possibili interessi coinvolti;

3. la centralità riconosciuta dell’amministrazione di tutela (il ministero e le sue diramazioni periferiche);

4. la linearità procedimentale, priva di sovrapposizioni e complessità, resa benissimo dalla metafora della “monorotaia” utilizzata dal Presidente Severini [1].

Oggi, come emerso chiaramente dai lavori di questo convegno, questo equilibrio si è incrinato o, forse, è stato in parte superato. I quattro fattori di stabilità non sono più chiaramente riconoscibili. Alla perimetrazione originaria si è sostituito uno “sfrangiamento” concettuale, alimentato dalla richiesta costante di estendere la nozione di bene tutelabile, ricomprendendo altri elementi da proteggere. In un saggio di qualche anno fa pubblicato sulla rivista il Mulino, François Hartog spiegava molto efficacemente questa trasformazione, evidenziando come oramai il patrimonio culturale non è più solo un insieme di beni di appartenenza storico-artistica da conservare - e per la cui tutela abbiamo costruito amministrazioni pubbliche specializzate -, ma è anche un patrimonio culturale declinato al presente, il “presentismo” che va oltre la conservazione e la tutela [2]. Ci troviamo così a dover proteggere realtà un tempo impensabili: dagli ecomusei ai beni immateriali, fino a singole categorie di beni d'uso (come i veicoli storici menzionati dalla Presidente Rizzetto nella sua relazione).

Al contempo, come ricordava ieri Girolamo Sciullo, l’interesse culturale non gode più di quella primarietà assoluta e incondizionata, risultando progressivamente indebolito in diversi testi legislativi e nella stessa giurisprudenza costituzionale e amministrativa. La perdita di centralità dell’amministrazione di tutela e la crescente complessità dei procedimenti di coordinamento completano questo quadro di profonda transizione, nel quale l’interesse culturale deve fare i conti con altri interessi contrapposti.

Le conseguenze di tale metamorfosi investono direttamente il nucleo problematico di questo convegno: una diffusa perdita di effettività della tutela, un esercizio talvolta debole o inefficiente del potere e una evidente difficoltà nel bilanciare l’interesse culturale con altri interessi emergenti e parimenti meritevoli di tutela costituzionale. E allora ci dobbiamo chiedere se queste conseguenze, queste trasformazioni sono i sintomi di un sistema che oramai non funziona più oppure sono le manifestazioni di un sistema che si sta adeguando alle novità, anche cercando con difficoltà un nuovo ordine.

2. Alcuni segni del cambiamento nella dialettica giurisprudenziale a proposito della tutela dell’interesse paesaggistico

Per dare conto della transizione in atto e di questa situazione di mutamento, penso possa essere interessante richiamare due recenti pronunce del Consiglio di Stato del 2025. Entrambe hanno ad oggetto la nozione di paesaggio e si occupano della tutela dell’interesse paesaggistico, con risultati che possono apparire contraddittori, ma che in realtà a un esame più attento denotano lo sforzo della giurisprudenza di differenziare il “peso” dell'interesse culturale a seconda del contesto e delle specificità del caso concreto.

La prima decisione è relativa a una controversia sorta nel centro storico di Firenze e attiene alla non sempre semplice composizione della tutela dell’interesse paesaggistico con le esigenze della transizione energetica, in particolare della decarbonizzazione [3]. Nel caso di specie, a fronte del diniego opposto dalle amministrazioni di tutela all’installazione di pannelli fotovoltaici su un immobile privato, il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso dei privati, scardinando il provvedimento inibitorio attraverso un’innovativa operazione di bilanciamento tra la tutela culturale-paesaggistica e la transizione ecologica. I giudici di Palazzo Spada hanno chiarito un passaggio cruciale: “deve ritenersi pertanto non più possibile applicare ai pannelli fotovoltaici categorie estetiche tradizionali, le quali condurrebbero inevitabilmente alla qualificazione di questi elementi come intrusioni”, pertanto “la presenza di pannelli fotovoltaici sul tetto di edifici, anche ubicati nel centro storico, non può essere percepita a priori e in assoluto come fattore di disturbo visivo, dovendosi contemperare, nell'ambito della valutazione paesaggistica, l’interesse pubblico alla tutela del paesaggio con quello volto all’incremento della produzione di energia da fonti alternative, esaminando le concrete modalità con cui i pannelli fotovoltaici sono inseriti negli edifici e nel paesaggio circostante”.

Quasi contemporaneamente, una diversa Sezione del giudice amministrativo di appello si è pronunciata sul ricorso di alcuni privati contro la perimetrazione del vincolo paesaggistico nell’Agro Romano deliberata dalla regione Lazio [4]. In questo caso, l’esito è stato diametralmente opposto: il giudice amministrativo ha fatto salva l’azione pubblica, blindando la discrezionalità dell’amministrazione.

Nel farlo, la Sesta Sezione non si è limitata a riconoscere l’uso legittimo dell’esercizio del potere di tutela sulla base di indici formali (la correttezza della motivazione, la completezza dell’istruttoria, ecc.), ma è andata oltre, in quanto ha inteso “nobilitare” la decisione sul piano teorico, offrendo una definizione di paesaggio di stampo olistico: “le amministrazioni preposte alla tutela del paesaggio esercitano una discrezionalità amplissima, in quanto correlata a valori primari di rango costituzionale ed internazionale”. E ancora, “il paesaggio non deve essere limitato al significato meramente estetico di bellezza naturale, ma va inteso come complesso dei valori inerenti al territorio.... Il termine ‘paesaggio’ indica essenzialmente l’ambiente complessivamente considerato come bene ‘primario’ ed ‘assoluto’, necessitante di una tutela unitaria [...] in quanto, mediante l'imposizione dei vincoli paesaggistici, si garantisce la tutela del paesaggio e anche dell’ambiente”. La sentenza si spinge fino ad affermare che: “la ponderazione degli interessi privati non deve essere giustificata neppure allo scopo di dimostrare che il sacrificio imposto sia stato contenuto al minimo possibile, collocandosi tale valutazione all’interno della tutela costituzionale del paesaggio”.

Pur nella loro apparente divergenza, entrambe le pronunce sono accomunate dal comune sforzo di riconsiderare l’interesse paesaggistico in un più ampio contesto decisionale, condizionato, oggi più che mai, dalla presenza di nuove esigenze da soddisfare attraverso l’intervento dei pubblici poteri. Comune ad entrambe le sentenze è anche l’ulteriore sforzo di identificare un concetto attuale di paesaggio, che tenga conto di quella tendenza in atto - non da tutti condivisa [5] - a superare una sua qualificazione ancorata esclusivamente al valore estetico tradizionale. Così, nella prima sentenza, il canone estetico classico viene ridimensionato per far spazio alle esigenze energetiche; nella seconda, invece, il dato estetico viene superato “per eccesso”, inglobandolo in una concezione olistica e più ampia, all’interno della quale c’è anche spazio per il territorio e l’ambiente. In altri termini, secondo le due prospettive, non può essere invocato il dato estetico per ostacolare le esigenze della transizione ecologica a vantaggio della tutela del paesaggio, così come non è più solo la dimensione estetica del paesaggio che può giustificare la sua tutela, dato che l’assolutezza dei valori che esso esprime, nei casi in cui è prevalente, si possono ricondurre all’ambiente e al territorio.

3. Tensioni trasformative e conflitti assiologici: la ricerca di un nuovo equilibrio

È proprio in questa prospettiva che, a mio avviso, si manifesta la difficoltà del sistema. L’ordinamento è oggi attraversato da profonde tensioni trasformative e sta cercando un nuovo punto di equilibrio. Le due sentenze appena richiamate non rappresentano un’incoerenza della giurisprudenza amministrativa; sono piuttosto il riflesso di questa fase di transizione. Soprattutto la tutela del patrimonio culturale è, oggi, un ambito di governo attraversato da fortissime tensioni ed evidenti conflitti che riguardano spesso interessi pubblici tra loro contrapposti [6]. Il problema, allora, consiste nell’individuare gli strumenti attraverso i quali ricomporre tali tensioni e risolvere tali conflitti.

L’operazione non è semplice. Viene in mente la distinzione cara ai filosofi del diritto, ad avviso dei quali bisogna distinguere tra conflitti pratici e conflitti assiologici. I primi possono essere risolti attraverso l'interpretazione; i secondi richiedono, invece, un intervento più ampio, a volte a livello legislativo e in alcuni casi anche a livello costituzionale, poiché implicano una ridefinizione della gerarchia dei valori e dei criteri attraverso cui gli interessi devono essere bilanciati.

Ho l’impressione che proprio questo stia accadendo, oggi, nel settore della tutela del patrimonio culturale. Del resto, è sufficiente osservare gli interventi legislativi più recenti per rendersi conto che il legislatore sta progressivamente riscrivendo i principi e i criteri del bilanciamento tra tutela del patrimonio culturale, tutela dell’ambiente, sviluppo economico e transizione energetica. Si tratta di un mutamento assiologico destinato inevitabilmente a riflettersi anche sull’attività dell’amministrazione pubblica e sulla giurisprudenza.

Naturalmente, non tutti i conflitti richiedono necessariamente un intervento legislativo. Vi è ancora uno spazio significativo affidato all’interpretazione e all’evoluzione della prassi amministrativa. Bisogna, tuttavia, evitare di farsi attrarre da quelle soluzioni che propongono scorciatoie o dinamiche di semplificazione difficilmente concretizzabili nella realtà. Un esempio su tutti è l’idea, spesso proposta, di provare a risolvere i problemi della tutela del patrimonio culturale, diversificando il patrimonio stesso in categorie di beni differenti a seconda dell’importanza e graduando di conseguenza l’intervento dei pubblici poteri rispetto alla rilevanza del bene. Personalmente non credo che sia questa la strada giusta da seguire, poiché penso che l’idea di distinguere beni di “serie A” e beni di “serie B”, pur teoricamente suggestiva, mi pare difficilmente conciliabile con la sensibilità culturale del nostro ordinamento.

Viviamo, infatti, in un Paese che continua a percepire il patrimonio culturale come un valore unitario e che tende ad estendere i confini della tutela, ai limiti del panculturalismo. Basti pensare alle parole di Pier Paolo Pasolini - di cui ricorre proprio in questo periodo il cinquantenario della scomparsa -, il quale in alcuni suoi scritti denunciava il “genocidio culturale” contro le manifestazioni delle culture minori o di Italo Calvino per il quale un popolo che distrugge la propria cultura finisca inevitabilmente per cancellare sé stesso e rinunciare alla propria libertà. Mi rendo conto che si tratta di “appelli” che hanno ad oggetto manifestazioni e significati di cultura che vanno ben oltre i singoli beni del patrimonio culturale. Ma se li leggiamo con riferimento al contesto che a noi più interessa, è facile notare che, ancora adesso, per noi italiani meritano una effettiva tutela tanto i grandi monumenti quanto i segni più umili della memoria collettiva.

Proprio per questa ragione ritengo che la strada da percorrere sia diversa.

4. Tre direttrici per una tutela effettiva e condivisa del patrimonio culturale

Per governare questa complessa fase di transizione senza cedere a irrigidimenti anacronistici o a superficiali semplificazioni, ritengo che l’azione amministrativa e ordinamentale debba muoversi lungo tre direttrici concrete:

1. La valorizzazione e diffusione delle buone pratiche amministrative.

Anzitutto, occorre valorizzare la diffusione delle buone pratiche amministrative. Più che inseguire l’elaborazione di criteri astratti e uniformi - che, come ricordava ieri Nicola Aicardi, rischierebbero di rivelarsi un vuoto esercizio formale - sarebbe opportuno favorire la circolazione delle esperienze amministrative che hanno dato buona prova di sé. Del resto, le amministrazioni imparano spesso attraverso il confronto reciproco più che mediante nuove disposizioni normative (secondo la felice intuizione di Guido Melis). Queste dinamiche di condivisione debbono anche essere rafforzate attraverso la formazione continua del personale, strategia che soprattutto di questi tempi si conferma strumento essenziale per qualsiasi intervento in materia di tutela e valorizzazione del patrimonio culturale.

2. La piena interoperabilità e digitalizzazione dei dati.

Un secondo profilo riguarda la conoscenza del patrimonio culturale. È difficile esercitare efficacemente la funzione di tutela se le amministrazioni non dispongono di dati completi, affidabili e condivisi. La digitalizzazione dovrebbe essere orientata prioritariamente alla costruzione di sistemi informativi, interoperabili, capaci di consentire alle amministrazioni di conoscere lo status giuridico dei beni e i relativi regimi di tutela.

3. La collaborazione istituzionale e la diversificazione dei modelli di tutela.

La condivisione dei dati è funzionale anche ad una terza linea strategica, rappresentata molto bene dal Presidente Carpentieri nel suo intervento: la necessità di rafforzare la collaborazione istituzionale tra tutti i centri decisionali competenti ad intervenire sul patrimonio culturale e sugli ulteriori interessi pubblici che con esso dialogano. È probabilmente proprio attraverso la collaborazione tra amministrazioni che sarà possibile costruire modelli di tutela più articolati e maggiormente aderenti alla complessità delle situazioni concrete.

Ciò significa anche superare l’idea che la tutela del patrimonio culturale debba necessariamente esprimersi attraverso gli strumenti autoritativi tradizionali o governati esclusivamente dall’amministrazione statale. In tale prospettiva, il coinvolgimento del privato in alcune tipologie di interventi non è più un tabù e non mancano interventi legislativi che promuovono il ruolo in particolare del privato non profit in questo settore (ad esempio, art. 71, c. 3, d.lg. 3 luglio 2017, n. 117). Da tempo, inoltre, si parla della possibilità di sperimentare forme di tutela del patrimonio culturale ulteriori e complementari, che possono contribuire a rendere più effettiva ed efficace l’azione di protezione e di conservazione diretta a vantaggio di tale patrimonio. Penso, ad esempio, ai regolamenti comunali adottati per la salvaguardia dei centri storici iscritti nella lista del patrimonio mondiale dell’UNESCO oppure a quelle esperienze nelle quali la pianificazione urbanistica assume direttamente finalità di tutela culturale.

Non è casuale che, negli ultimi anni, si parli sempre più frequentemente di “beni culturali urbanistici” [7] per segnalare che alla cura del patrimonio culturale si può provvedere anche attraverso forme di tutela parallele rispetto a quelle assicurate dalla disciplina codicistica oppure di “paesaggio dell'energia” per evidenziare che anche attraverso modelli particolari di promozione delle fonti di produzione di energia rinnovabile si può contribuire alla protezione e valorizzazione del paesaggio. Si tratta di espressioni che testimoniano come la tutela possa essere perseguita anche attraverso strumenti diversi da quelli tradizionali e come la promozione di nuovi interessi pubblici possa, in determinate circostanze, concorrere essa stessa alla protezione del patrimonio dei beni culturali e del paesaggio.

In definitiva, credo che oggi il sistema sia chiamato a una scelta.

Possiamo assumere un atteggiamento difensivo, volto a preservare rigidamente categorie e strumenti elaborati in una stagione ormai profondamente mutata; oppure possiamo accettare la sfida posta dalle trasformazioni in atto, cercando di governarle innovativamente senza rinunciare ai valori fondamentali che hanno storicamente ispirato la tutela del patrimonio culturale.

Personalmente, ritengo che questa seconda prospettiva, anche se può apparire eretica, sia non soltanto inevitabile, ma anche la più coerente con l’evoluzione del nostro ordinamento. La ricerca di un nuovo equilibrio non rappresenta un arretramento della tutela; costituisce, piuttosto, il tentativo di renderla nuovamente effettiva all’interno di un sistema nel quale i valori costituzionali sono sempre più chiamati a convivere e a integrarsi reciprocamente.

Note

[*] Valutato dalla Direzione.

[**] Giuseppe Piperata, professore ordinario di Diritto amministrativo e Pubblico presso il Dipartimento di Scienze dell'Educazione “Giovanni Maria Bertin” - Alma Mater Studiorum Università di Bologna, Via Filippo Re 6, 40126 Bologna, giuseppe.piperata2@unibo.it.

[1] Come lucidamente sottolineato da G. Severini, Tutela del patrimonio culturale, discrezionalità tecnica e principio di proporzionalità, in Aedon, 2016, 3, “l’amministrazione preposta alla tutela non deve prendere in considerazione e calcolare gli altri interessi toccati, quale ne sia la natura o la meritevolezza, la convergenza o il conflitto. Non le compete, altrimenti il suo non sarebbe più un giudizio tecnico ma un esercizio di discrezionalità amministrativa, quando la sua struttura organizzativa e le sue professionalità non sono finalizzate a quello. Essa si deve muovere unidirezionalmente, come lungo una monorotaia, dove una volta rilevata la situazione in fatto deve contenersi a calibrare - in base a regole e cognizioni di scienze e arti - l’intensità e l’adeguatezza delle misure da assumere per intervenire in congrua cura dell’interesse affidatole. Non può cioè uscire dalla monorotaia, deve valutare in concreto dove sensatamente arrivarvi per evitare che l’interesse affidatole sia compromesso o messo in pericolo. È fuori dal compito degli organi tecnici la comparazione e valutazione, diretta o indiretta - vale a dire, la commisurazione - con altri interessi, pubblici o privati”.

[2] F. Hartog, Il patrimonio, una nozione per i tempi di crisi, Bologna, il Mulino, 2020, pag. 571 ss.

[3] Cfr. Cons. Stato, sez. IV, 2 aprile 2025, n. 2808.

[4] Cfr. Cons. Stato, sez. VI, 5 febbraio 2025, n. 902.

[5] Cfr. P. Carpentieri, C. Iannello, G. Montedoro, La concezione crociana di paesaggio nel diritto contemporaneo, Napoli, Editoriale Scientifica, 2023.

[6] Su alcuni di questi conflitti, quelli in particolare riguardanti la transizione ecologica, sia consentito rinviare al mio, Territori da tutelare e transazioni ecologiche da promuovere: armonizzazione degli interessi e ruolo dei poteri regionali e locali, in Le Regioni, 2023, 5, pag. 903 ss.

[7] Cfr. Corte Cost., 26 giugno 2020, n. 130.