La tutela del patrimonio culturale tra effettività, ragionevolezza e sviluppo. Atti del Convegno organizzato dal Centro Studi Giuridici e Politici della Regione Umbria. Perugia, 21-22 novembre 2025 / La tutela del paesaggio

Conclusioni della prima giornata

di Antonio Bartolini [*]

Il contributo avanza alcune riflessioni conclusive sulla prima giornata del convegno, e rileva che che il patrimonio culturale comprende al suo interno sia i beni culturali sia il paesaggio, sebbene non obbediscano alla medesima logica funzionale. Lo scritto, nel ripercorrere i principali interventi emersi nel corso dei lavori, evidenzia come il tema del convegno nasca dall’esigenza di verificare il rapporto tra l’irrinunciabile funzione pubblica di tutela del patrimonio culturale e i principi generali di ragionevolezza e proporzionalità, così come il rapporto tra conservazione dei valori culturali e sviluppo civile, sociale ed economico.

Parole chiave: patrimonio culturale; tutela del patrimonio culturale; funzione pubblica; ragionevolezza e proporzionalità.

Conclusions of the First Conference Day
The contribution sets out some concluding reflections on the first day of the conference. It observes that cultural heritage encompasses both cultural property and the landscape, notwithstanding the fact that these two components are not governed by the same functional rationale. By reviewing the principal contributions presented during the conference, the paper highlights that the conference theme originates in the need to examine the relationship between the indispensable public function of protecting cultural heritage and the general principles of reasonableness and proportionality, as well as the relationship between the preservation of cultural values and civil, social, and economic development.

Keywords: cultural heritage; protection and safeguarding of cultural heritage; public function; reasonableness and proportionality.

1. Le relazioni presentate al Convegno di Perugia su “La tutela del patrimonio culturale tra effettività, ragionevolezza e sviluppo” consentono di cogliere, anzitutto, un dato preliminare: il patrimonio culturale non può essere trattato come una categoria indistinta. Esso comprende, da un lato, i beni culturali in senso stretto e, dall’altro, il paesaggio. Entrambi trovano fondamento costituzionale nell’art. 9 Cost. e una disciplina sistematica nel d.lg. 22 gennaio 2004, n. 42; tuttavia, non obbediscono alla medesima logica funzionale, né pongono identici problemi di amministrazione, valutazione tecnica, bilanciamento e trasformazione.

Prima ancora di esaminare tali differenze, occorre richiamare il problema di fondo posto, nell’introduzione ai lavori, dal presidente Giuseppe Severini. Il tema del convegno nasce, infatti, dall’esigenza di verificare il rapporto tra l’irrinunciabile funzione pubblica di tutela del patrimonio culturale e i principi generali di ragionevolezza e proporzionalità, nonché, per effetto riflesso, il rapporto tra conservazione dei valori culturali e sviluppo civile, sociale ed economico.

La tutela del patrimonio culturale costituisce il risultato di una conquista storica. Le prime leggi statali sulle cose d’arte e sulle bellezze naturali furono approvate soltanto dopo una lunga fase nella quale l’esclusività del diritto di proprietà e il mancato riconoscimento della dimensione collettiva dell’arte e del paesaggio avevano consentito gravi lesioni all’integrità del patrimonio. La disciplina di settore nacque, dunque, per rispondere a un bisogno sociale di protezione, progressivamente consolidatosi sino a trovare consacrazione nell’art. 9 Cost.

Questa origine storica non deve, tuttavia, far dimenticare che l’accettabilità della tutela continua a misurarsi con la sua capacità di imporre sacrifici ragionevoli. L’antica insofferenza verso le limitazioni della proprietà non è del tutto scomparsa e può riemergere con particolare forza quando l’esercizio concreto dei poteri di tutela assume forme sproporzionate, burocratiche o scarsamente comprensibili.

Giuseppe Severini, in tal modo, evidenzia un paradosso: l’esercizio eccessivo o irragionevole della tutela, così come il suo manifesto mancato esercizio, può alimentare reazioni a loro volta sproporzionate, dirette non già a correggere le modalità applicative, ma a restringere preventivamente l’ambito della tutela stessa.

Da un lato, si assiste quindi al rischio di un’amministrazione incapace di esercitare adeguatamente i poteri di protezione; dall’altro, al rischio opposto di pratiche amministrative che estendono la tutela oltre quanto richiesto dalla congrua cura dell’interesse culturale. Entrambi i fenomeni possono produrre un effetto di delegittimazione della funzione.

Anche gli interventi normativi di semplificazione devono essere letti entro questa tensione. Il d.p.r. 13 febbraio 2017, n. 31, attraverso l’individuazione degli interventi esclusi dall’autorizzazione paesaggistica o sottoposti a procedimento semplificato, e l’art. 3, comma 2, del Codice dei beni culturali e del paesaggio, nella parte in cui prevede che le funzioni di tutela siano esercitate secondo criteri omogenei e priorità fissate dal Ministero della cultura, esprimono il tentativo di selezionare preventivamente i casi nei quali il rischio per l’interesse pubblico è minore.

Questo indirizzo alla predeterminazione, alla differenziazione e alla selettività della tutela trova, per il paesaggio, una possibile proiezione nella cosiddetta vestizione dei vincoli e nella definizione preventiva, attraverso la pianificazione paesaggistica, dei criteri per la gestione delle trasformazioni.

Esso convive, tuttavia, con un movimento di segno diverso: l’apertura del giudizio tecnico dell’amministrazione di tutela al confronto e, talvolta, al bilanciamento con interessi esterni, come avviene in materia di impianti da fonti energetiche rinnovabili o di opere pubbliche considerate di interesse prevalente.

Tale apertura pone un interrogativo centrale. Il bilanciamento tra interessi, proprio della discrezionalità amministrativa, costituisce davvero lo strumento adatto per correggere le rigidità o gli eccessi della tutela? Oppure rischia di relativizzare il giudizio tecnico, ridurre la sicurezza giuridica e trasferire al giudice la concreta determinazione della posizione dei diversi interessi?

La questione non riguarda soltanto il rapporto astratto tra tutela e sviluppo, ma il modo concreto nel quale viene esercitata la discrezionalità tecnica.

Il punto indicato da Severini è particolarmente significativo. L’ordinamento del patrimonio culturale non protegge la mera consistenza materiale della cosa in quanto tale. Protegge il valore culturale, storico, artistico, identitario o testimoniale che quella consistenza esprime.

Riprendendo la distinzione elaborata da M.S. Giannini, occorre evitare che alla tutela del corpus mysticum, ossia del valore immateriale incorporato nella cosa, si sostituisca una visione piatta e quasi sacrale del solo corpus mechanicum. Il rischio sarebbe quello di trasformare la conservazione in una sorta di feticismo della materialità, nel quale ogni elemento fisico del bene viene protetto con la medesima intensità, indipendentemente dal rapporto che esso presenta con la ragione effettiva della tutela.

La domanda decisiva non è soltanto se una cosa sia sottoposta a tutela, ma perché lo sia. È il valore che ha giustificato l’individuazione del bene a dover orientare l’esercizio dei poteri amministrativi, la scelta delle misure conservative e la valutazione delle trasformazioni compatibili.

Questa impostazione consente di collegare la prospettiva storica della tutela ai principi contemporanei di ragionevolezza e proporzionalità. La proporzionalità non interviene per relativizzare il valore culturale, ma per mantenere coerente la misura amministrativa con la ragione che ne giustifica l’adozione.

Una tutela incapace di distinguere tra elementi essenziali e marginali, tra trasformazioni lesive e modificazioni compatibili, rischia di perdere il rapporto con il proprio fondamento. Al contrario, una tutela selettiva, motivata e aderente al valore effettivamente protetto rafforza la propria legittimazione sociale e giuridica.

In tale prospettiva, il problema centrale del convegno non consiste tanto nella formulazione delle norme, giacché il Codice dei beni culturali e del paesaggio ha ormai raggiunto un grado elevato di organicità e sistematicità, quanto nel modo della loro applicazione. È nel diritto vivente, nelle prassi amministrative, nella qualità dell’istruttoria, nella motivazione e nell’esercizio della valutazione tecnica che si misura l’effettività dell’intero sistema.

2. Ciò premesso, il primo merito delle relazioni consiste nell’avere affrontato questa questione da angolazioni diverse, facendo al tempo stesso emergere la duplice dimensione del patrimonio culturale.

Alcuni interventi si sono concentrati prevalentemente sui beni culturali, sulla natura tecnico-specialistica della tutela, sulla discrezionalità tecnica, sul sindacato giurisdizionale e sui principi di ragionevolezza e proporzionalità. Altri hanno guardato soprattutto al paesaggio, alla sua evoluzione concettuale, alla crisi della tradizionale nozione estetizzante, alla pianificazione, alla biodiversità, alla transizione ecologica e al ripristino degli ecosistemi.

Il rischio, in sede di conclusioni, sarebbe quello di assorbire l’intero discorso nella categoria del paesaggio. Ma ciò non sarebbe corretto. Il paesaggio rappresenta certamente la frontiera più dinamica della tutela del patrimonio culturale, perché intercetta ambiente, territorio, energia, biodiversità, urbanistica e sviluppo sostenibile. Il convegno, tuttavia, ha riguardato il patrimonio culturale nella sua interezza e, dunque, anche i beni culturali in senso stretto, rispetto ai quali la tutela conserva una struttura più marcatamente tecnico-conservativa.

Occorre, pertanto, procedere su tre piani: individuare, in primo luogo, le assonanze e le dissonanze comuni alle relazioni considerate nel loro insieme; isolare, in secondo luogo, le questioni specificamente riferibili ai beni culturali; svolgere, infine, la medesima operazione con riguardo al paesaggio.

Un primo elemento comune alle relazioni è costituito dalla consapevolezza che la tutela del patrimonio culturale non possa più essere concepita come mera conservazione statica o come pura opposizione alla trasformazione.

Tutti gli interventi sembrano convergere sull’idea che l’esercizio della tutela non possa risolversi in un potere di veto, in un blocco assoluto o in un’aprioristica negazione delle esigenze di trasformazione. Ciò vale, in particolare, per gli atti di natura autorizzatoria, nei quali l’amministrazione è chiamata a confrontarsi non soltanto con l’interesse culturale o paesaggistico, ma anche con gli interessi allo sviluppo economico, sociale e territoriale.

Questo non significa, evidentemente, svalutare la tutela né equiparare indistintamente tutti gli interessi coinvolti. Significa, piuttosto, porre il problema della sua effettività. Una tutela esercitata in modo puramente negativo, incapace di selezionare, motivare, graduare e proporre soluzioni compatibili, rischia di essere percepita come arbitraria e, in ultima analisi, di essere travolta dalle pressioni economiche e sociali favorevoli alla trasformazione.

La relazione di Paolo Carpentieri formula il problema in termini particolarmente netti: occorre chiedersi se tutela, semplificazione e sviluppo siano necessariamente in contraddizione oppure se possano essere concepiti in termini di complementarità. Tale complementarità è possibile soltanto a condizione che lo sviluppo sia sostenibile e consapevole del limite e che la semplificazione sia ragionata e ragionevole, senza ridursi a liberalizzazione indiscriminata.

La tutela, a sua volta, non può contrapporsi aprioristicamente allo sviluppo, ma deve essere capace di orientarlo, selezionando le trasformazioni compatibili, indicando condizioni, prescrizioni e alternative e motivando in modo adeguato quelle che, invece, risultino incompatibili con i valori protetti.

In questa direzione si muove lo stesso sistema costituzionale, soprattutto dopo la revisione degli artt. 9 e 41 Cost., come è stato evidenziato, in particolare, nella relazione di Girolamo Sciullo.

L’inserimento, tra i principi fondamentali, della tutela dell’ambiente, della biodiversità e degli ecosistemi, anche nell’interesse delle future generazioni, e l’introduzione dei limiti ambientali all’iniziativa economica privata delineano un assetto nel quale tutela e sviluppo non possono più essere rappresentati come termini necessariamente antagonisti.

La Costituzione non richiede di scegliere astrattamente tra conservazione e sviluppo, ma impone la ricerca di forme di sviluppo compatibili con la protezione e la trasmissione intergenerazionale dei valori culturali, ambientali e paesaggistici. La tutela non è, pertanto, il passato contrapposto al futuro, ma una delle condizioni attraverso le quali il futuro deve essere costruito.

Un secondo elemento di convergenza riguarda il ruolo assunto dai principi di ragionevolezza e proporzionalità. Essi non compaiono nelle relazioni come strumenti destinati a indebolire la tutela, ma come condizioni della sua legittimazione giuridica e della sua tenuta pratica.

La tutela, proprio perché incide sui diritti, sull’iniziativa economica, sugli usi del territorio e sui processi di sviluppo, deve essere sorretta da un’istruttoria adeguata, da motivazioni solide e da misure coerenti e non eccedenti rispetto allo scopo perseguito.

Stefano Fantini chiarisce che il sindacato sulle valutazioni tecniche in materia di beni culturali non si risolve più in un controllo meramente formale. Esso può investire l’attendibilità delle operazioni tecniche, la logicità del procedimento applicativo, la completezza dell’istruttoria e il rispetto dei parametri di congruenza, proporzionalità e ragionevolezza.

Girolamo Sciullo, con riferimento al paesaggio, mostra analogamente come congruenza, ragionevolezza e proporzionalità siano divenute categorie decisive per verificare la correttezza delle valutazioni paesaggistiche.

Gian Domenico Comporti, a sua volta, riconduce il controllo sulle decisioni in materia di ambiente e paesaggio a un sindacato più intenso sull’istruttoria, sui dati tecnico-scientifici utilizzati e sulla coerenza della soluzione adottata rispetto agli obiettivi perseguiti.

Si registra, dunque, una linea evolutiva della giurisprudenza amministrativa. Da un sindacato tradizionalmente debole, circoscritto alla rilevazione dell’abnormità, dell’irrazionalità manifesta o del macroscopico travisamento dei fatti, si è passati a un sindacato più penetrante, pur sempre esterno e non sostitutivo.

Il giudice non si sostituisce all’amministrazione nella scelta tecnica, ma verifica l’attendibilità, la coerenza e la ragionevolezza del percorso seguito. Il controllo rimane un controllo ab externo, ma non si limita più ad accertare la mera esistenza formale di una valutazione: ne verifica l’adeguatezza istruttoria, la plausibilità tecnica e la proporzionalità degli esiti.

La terza assonanza generale concerne il superamento di una concezione “tirannica” della primarietà. La tutela del patrimonio culturale costituisce un valore primario, ma ciò non comporta una prevalenza automatica e assoluta su ogni altro interesse.

Girolamo Sciullo ricostruisce il progressivo passaggio, nella giurisprudenza costituzionale, dalla formula del paesaggio come valore “primario e assoluto” alla necessità di un bilanciamento sistemico tra interessi costituzionalmente protetti. Gian Domenico Comporti, richiamando i conflitti tra tutela culturale, paesaggio e produzione di energia da fonti rinnovabili, evidenzia che la primarietà impone una considerazione seria e non elusiva dell’interesse, ma non legittima una sua collocazione stabile e assoluta al vertice di una rigida gerarchia.

Questa impostazione si rafforza alla luce dei nuovi artt. 9 e 41 Cost. La tutela dell’ambiente, della biodiversità e degli ecosistemi e la libertà dell’iniziativa economica non costituiscono mondi separati, ma elementi di uno stesso sistema costituzionale, nel quale nessun interesse può essere sacrificato senza una motivazione adeguata e senza una verifica di necessità e proporzionalità.

Accanto a queste assonanze emergono, tuttavia, alcune dissonanze generali.

La prima riguarda il rapporto tra tutela, tecnica e bilanciamento. Alcune relazioni tendono a preservare la specificità tecnica della tutela: l’organo preposto deve esprimere il proprio giudizio tecnico, non sostituirsi al decisore politico-amministrativo. È la linea che accomuna, pur con differenze, Giuseppe Severini, Paolo Carpentieri e Stefano Fantini.

Altri interventi, soprattutto quelli dedicati al paesaggio, mostrano invece come la tutela entri ormai stabilmente in procedimenti complessi, nei quali ambiente, energia, clima, biodiversità, sviluppo e territorio devono essere composti tra loro.

La seconda dissonanza riguarda il diverso rapporto con la trasformazione. Nei beni culturali la trasformazione è tendenzialmente eccezionale e deve essere verificata alla luce della compatibilità con l’interesse culturale individuato. Nel paesaggio, invece, la trasformazione rappresenta spesso il terreno ordinario della tutela: non si tratta soltanto di impedire, ma di governare la qualità delle trasformazioni territoriali.

3. L’evoluzione del sindacato giurisdizionale costituisce certamente una condizione necessaria per assicurare l’effettività della tutela e impedire che le valutazioni tecnico-discrezionali si trasformino in uno spazio sottratto al diritto.

Il presidio assicurato dal giudice non è, tuttavia, sufficiente.

Affidare esclusivamente al controllo giurisdizionale la razionalizzazione dell’esercizio della tutela significa intervenire soltanto a valle, quando la decisione è già stata adottata e il conflitto è ormai insorto. La tutela ragionevole deve invece essere costruita anzitutto all’interno del diritto sostanziale e del procedimento amministrativo.

Da questo punto di vista, le relazioni indicano almeno tre linee di sviluppo.

La prima consiste nella maggiore predeterminazione delle regole e dei criteri decisionali. Quando l’amministrazione dispone di parametri eccessivamente generici, il rischio è che la valutazione tecnica si traduca in un potere difficilmente prevedibile e controllabile. La definizione preventiva di criteri, soglie, obiettivi e standard può ridurre l’arbitrarietà, migliorare la qualità della motivazione e rendere più trasparenti le ragioni della decisione.

La seconda linea riguarda il rafforzamento della partecipazione procedimentale, sottolineato da Faro. La partecipazione non deve essere concepita come un mero adempimento formale, ma come uno strumento per ampliare la base conoscitiva della decisione, fare emergere tempestivamente le possibili soluzioni alternative e consentire il confronto tra amministrazione, proprietari, operatori economici, comunità territoriali e portatori di conoscenze specialistiche.

La partecipazione è particolarmente importante nei casi in cui la tutela riguardi contesti urbani, paesaggi vissuti o patrimoni immateriali, nei quali la conoscenza amministrativa non può essere interamente costruita dall’alto.

La terza linea riguarda la formazione e la cultura dei funzionari, sulla quale insiste Paolo Carpentieri. Non è sufficiente modificare le norme se non cambia anche l’orizzonte culturale di coloro che sono chiamati ad applicarle.

Occorre superare il modello del funzionario di tutela come custode chiamato soltanto a negare o impedire e promuovere, invece, una cultura amministrativa capace di distinguere, selezionare, motivare e proporre. Il dissenso dovrebbe assumere, per quanto possibile, una forma costruttiva, indicando le modifiche, le condizioni o le alternative che potrebbero rendere l’intervento compatibile con il valore culturale o paesaggistico.

La tutela non perderebbe così la propria autonomia tecnica, ma acquisirebbe una maggiore capacità di incidere effettivamente sui processi decisionali.

4. Con riferimento ai beni culturali, vorrei partire dalla relazione di Stefano Fantini.

La tutela, ai sensi dell’art. 3 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, consiste nell’esercizio delle funzioni e nella disciplina delle attività dirette, sulla base di un’adeguata attività conoscitiva, a individuare i beni costituenti il patrimonio culturale e a garantirne la protezione e la conservazione per fini di pubblica fruizione.

La tutela non riguarda, dunque, soltanto la conservazione materiale del bene, ma presuppone anzitutto la sua individuazione. Senza l’accertamento dell’interesse culturale non vi è, in senso giuridico, l’oggetto della tutela.

La prima assonanza specifica sui beni culturali riguarda, pertanto, la centralità dell’attività conoscitiva e qualificatoria. La res diviene bene culturale attraverso un procedimento di verifica, dichiarazione o accertamento dell’interesse culturale.

La seconda assonanza concerne la natura tecnico-specialistica della tutela. Le valutazioni in materia di beni culturali sono fondate su saperi extragiuridici: storia dell’arte, archeologia, architettura, archivistica, antropologia e discipline della conservazione.

Stefano Fantini sottolinea che si tratta di valutazioni tecniche e non di ponderazioni discrezionali in senso amministrativo. La scelta di valore è già compiuta dalla legge; all’amministrazione spetta verificare se, in concreto, ricorrano i presupposti dell’interesse culturale e determinare la misura necessaria per proteggerlo.

Da qui la metafora della “monorotaia”: l’amministrazione di tutela deve muoversi lungo il binario dell’interesse specificamente affidato alla sua cura, senza trasformarsi nel soggetto titolare del bilanciamento complessivo tra tutti gli interessi coinvolti.

Anche Paolo Carpentieri si colloca su una linea analoga quando distingue discrezionalità tecnica e discrezionalità amministrativa. Nei procedimenti complessi, l’organo di tutela deve formulare il proprio giudizio tecnico; il bilanciamento complessivo con gli interessi realizzativi compete invece all’organo decidente.

Questo non implica che l’organo tecnico debba ignorare il contesto nel quale si colloca la propria valutazione. Esso deve, al contrario, esplicitare con chiarezza gli elementi culturali rilevanti, motivare l’intensità della protezione richiesta e, quando possibile, indicare prescrizioni e soluzioni compatibili.

La terza assonanza riguarda la selettività della tutela. Proprio perché la tutela dei beni culturali è particolarmente incisiva, essa non può assumere carattere totalizzante.

Stefano Fantini, applicando il principio di proporzionalità, osserva che la misura di tutela deve essere rapportata non alla preservazione indiscriminata dell’intera materialità della res, ma agli elementi che fondano l’interesse culturale. Gli elementi marginali o privi di rapporto intrinseco con il pregio storico-artistico non devono necessariamente essere assoggettati alla medesima intensità di protezione.

Questa considerazione si collega direttamente alla distinzione, richiamata da Giuseppe Severini, tra corpus mysticum e corpus mechanicum. La tutela deve rivolgersi al valore culturale incorporato nel bene e non trasformarsi in una conservazione indifferenziata di ogni sua componente materiale.

Paolo Carpentieri, da un punto di vista più generale, denuncia il rischio dell’eccesso di tutela: la pretesa di tutelare tutto finisce per produrre paralisi amministrativa e, in ultima analisi, ineffettività della protezione stessa.

Questa convergenza è particolarmente significativa. La ragionevolezza non indebolisce la tutela dei beni culturali, ma la rende più precisa. Una tutela proporzionata non è una tutela più debole; è una tutela più mirata, più comprensibile, più difendibile e, quindi, più efficace.

Le differenze riguardano, soprattutto, il grado di apertura della funzione di tutela agli interessi rivali.

Stefano Fantini tende a preservare con maggiore nettezza la struttura tecnica della valutazione. Il bene culturale deve essere individuato e protetto sulla base dell’interesse culturale, senza che l’amministrazione di tutela trasformi tale giudizio in una ponderazione generale di opportunità. Il bilanciamento entra principalmente nella modulazione degli effetti della tutela e nella verifica della proporzionalità della misura.

Paolo Carpentieri, pur condividendo la distinzione tra discrezionalità tecnica e discrezionalità amministrativa, insiste maggiormente sulla dimensione procedimentale e dialogica. Il dissenso non può consistere in un mero “no”, ma dovrebbe tradursi, ove possibile, nell’indicazione delle condizioni e delle modifiche necessarie a rendere il progetto compatibile con l’interesse culturale.

Vi è poi un’ulteriore differenza, più implicita ma di grande rilievo: quella tra il modello classico del bene culturale come res individuata e le nuove manifestazioni del patrimonio culturale immateriale, diffuso, urbano e comunitario.

Quando il patrimonio comprende pratiche, identità, attività storiche, contesti urbani e comunità patrimoniali, lo schema tradizionale fondato sulla sequenza vincolo-autorizzazione appare meno sufficiente. La tutela deve aprirsi a strumenti più flessibili, programmatori e partecipativi.

Il nucleo della tutela dei beni culturali resta, dunque, tecnico, selettivo e conservativo; ma anche tale tutela deve misurarsi con ragionevolezza, proporzionalità, partecipazione, effettività e sostenibilità amministrativa.

5. Il paesaggio presenta una struttura diversa. Se nei beni culturali il centro della funzione è l’individuazione del bene e degli elementi che fondano l’interesse culturale, nel paesaggio il centro è costituito dal rapporto tra forma del territorio, percezione, identità, ambiente, comunità e trasformazione.

La relazione di Emanuele Boscolo è decisiva per comprendere questa evoluzione. Il paesaggio viene descritto come proiezione espressiva di senso generata da una struttura fisica esposta alla percezione. Il diritto, in questa materia, è necessariamente tributario di altre scienze e tradizioni culturali.

La nozione novecentesca, dominata da un paradigma estetizzante ed eccezionalistico, lascia progressivamente spazio a una concezione plurale e stratificata.

La prima assonanza specifica sul paesaggio riguarda, pertanto, il superamento della nozione tradizionale di bellezza naturale eccezionale. Il paesaggio non coincide più soltanto con i beni paesaggistici di particolare pregio, ma comprende anche i paesaggi della vita quotidiana, i paesaggi ordinari, i luoghi identitari e i contesti degradati.

Emanuele Boscolo parla, in questo senso, di una nozione “a strati”: il paesaggio dei beni di eccezionale rilevanza, i paesaggi della vita quotidiana e i paesaggi degradati. A questa stratificazione degli oggetti corrisponde una diversificazione delle funzioni amministrative: tutela, valorizzazione, innalzamento della qualità e recupero.

La seconda assonanza concerne il passaggio dal vincolo alla pianificazione e alla gestione. Nel paesaggio, la tutela non può esaurirsi nell’imposizione di vincoli puntuali e nell’esercizio di poteri autorizzatori.

Essa richiede politiche attive, pianificazione paesaggistica e urbanistica, recupero dei contesti degradati, coinvolgimento delle comunità locali e integrazione tra Stato, Regioni ed enti territoriali.

Accanto al paesaggio dei beni, nel quale continua a operare una rigorosa riserva di amministrazione tecnica, si afferma una dimensione di soggettivazione e socializzazione del paesaggio, nella quale assumono rilievo le comunità di luogo e le comunità di paesaggio.

La terza assonanza riguarda l’intreccio tra paesaggio, ambiente, energia, clima e biodiversità.

Gian Domenico Comporti mostra come la transizione ecologica abbia profondamente modificato la struttura delle decisioni paesaggistiche. Ambiente, energie rinnovabili e clima formano ormai una triade difficilmente separabile, che entra frequentemente in tensione con il valore culturale e identitario del paesaggio.

I conflitti tra impianti energetici e tutela culturale mostrano che nessuno dei due poli può rivendicare una prevalenza assoluta. La transizione energetica non può cancellare il paesaggio, ma la tutela paesaggistica non può ignorare gli obblighi costituzionali ed europei di decarbonizzazione e protezione dell’ambiente.

La quarta assonanza concerne la crescente importanza della biodiversità e del ripristino ecologico.

Il regolamento europeo sul ripristino della natura apre una prospettiva nuova. La protezione non è più riferita soltanto alla conservazione dello stato esistente, ma anche al recupero degli ecosistemi degradati, alla ricostruzione degli habitat e al conseguimento di obiettivi programmati di biodiversità.

Il ripristino non si fonda soltanto su un bilanciamento astratto tra valori, ma richiede dati tecnico-scientifici, target temporali, indicatori, analisi della vulnerabilità dei contesti e procedimenti adattivi.

Il paesaggio diviene così non soltanto bene da proteggere, ma qualità territoriale ed ecologica da ricostruire.

Le dissonanze sul paesaggio restano, tuttavia, profonde.

La prima riguarda il rapporto tra paesaggio culturale e paesaggio ecologico. Emanuele Boscolo mantiene ferma la specificità culturale, percettiva e identitaria del paesaggio. Anche quando si apre all’ordinarietà, alla socialità e al degrado, il paesaggio rimane una struttura di senso, dotata di valori estetici, testimoniali e comunitari.

Gian Domenico Comporti sposta invece il baricentro verso la biodiversità, gli habitat, gli indicatori scientifici e il ripristino ecologico.

La questione può essere formulata nei seguenti termini: il paesaggio deve continuare a essere una categoria culturale autonoma oppure rischia di essere progressivamente assorbito dalla categoria dell’ambiente?

Girolamo Sciullo consente di cogliere il rilievo costituzionale di questa tensione. La parabola del paesaggio, da valore primario e assoluto a valore sottoposto a bilanciamento, può essere letta come un equilibrato inserimento nel sistema degli interessi costituzionali, ma può anche comportare il rischio di una progressiva subordinazione rispetto all’ambiente, all’energia e alla transizione ecologica.

La seconda dissonanza riguarda il metodo della decisione. Girolamo Sciullo legge il problema soprattutto attraverso le categorie del bilanciamento, della primarietà, della proporzionalità e del sindacato giurisdizionale. Gian Domenico Comporti sembra invece valorizzare maggiormente un approccio fondato su dati tecnico-scientifici, indicatori, obiettivi temporali, programmazione strategica e integrazione delle politiche.

Si tratta di una dissonanza feconda. Il paesaggio contemporaneo non può essere governato soltanto mediante il bilanciamento astratto tra valori, ma non può neppure essere interamente consegnato alla tecnoscienza ecologica.

Occorre un procedimento amministrativo capace di integrare valutazioni tecniche, indirizzo politico, partecipazione, pianificazione e controllo giurisdizionale.

La terza dissonanza riguarda il paesaggio come limite o come progetto.

Nella tradizione, il paesaggio opera principalmente come limite alla trasformazione. Nelle relazioni di Emanuele Boscolo e Gian Domenico Comporti esso diviene invece anche progetto: progetto di qualità territoriale, di rigenerazione, di recupero, di ripristino ecologico e di ricostruzione della biodiversità.

Questa trasformazione è decisiva. La tutela paesaggistica non è più soltanto una funzione difensiva, ma anche una funzione conformativa e produttiva di qualità.

6. Un ulteriore dato emerso dal convegno è rappresentato dalla crisi del modello della pianificazione paesaggistica.

La circostanza che soltanto un numero limitato di Regioni abbia portato a compimento il procedimento di approvazione congiunta del piano paesaggistico testimonia un fallimento che non è soltanto tecnico o giuridico, ma soprattutto politico e istituzionale.

Il modello delineato dal Codice presupponeva una cooperazione stabile tra Stato e Regioni e una capacità di tradurre la tutela in una dimensione programmatoria, superando la frammentazione dei vincoli puntuali. Nella pratica, questo obiettivo è stato realizzato solo parzialmente.

La mancata diffusione della pianificazione paesaggistica lascia la tutela affidata soprattutto ai singoli provvedimenti autorizzatori, nei quali il conflitto emerge in forma episodica e l’amministrazione è costretta a decidere senza disporre di un quadro preventivo sufficientemente definito.

In questo contesto, il diritto dell’Unione europea e, in particolare, il regolamento sul ripristino della natura possono offrire un nuovo modello di programmazione territoriale, fondato sull’individuazione di obiettivi, indicatori, target temporali e misure di recupero.

Non si tratta di sostituire il piano paesaggistico con la pianificazione ecologica, né di assorbire il paesaggio nell’ambiente. Si tratta, piuttosto, di verificare se gli strumenti europei di ripristino possano contribuire a ricostruire un collegamento tra paesaggio, biodiversità, natura e sviluppo, rendendo più concreta e verificabile la programmazione delle trasformazioni territoriali.

A questa prospettiva si collega la funzione complementare del nuovo diritto urbanistico.

Come evidenziato da Emanuele Boscolo, l’urbanistica contemporanea non è più soltanto diritto dell’espansione edilizia e della trasformazione quantitativa del territorio. Essa tende a incorporare i valori della biodiversità, del paesaggio, della riduzione del consumo di suolo, della rigenerazione urbana e dell’adattamento climatico.

La tutela, per la sua natura prevalentemente puntuale e conservativa, non può assumere su di sé l’intera funzione di governo della trasformazione territoriale. Essa individua e protegge i valori, ma non dispone necessariamente degli strumenti per organizzare complessivamente gli usi del suolo, la mobilità, gli insediamenti, le infrastrutture, i servizi e le connessioni ecologiche.

È l’urbanistica che, attraverso la pianificazione, può governare la trasformazione in una prospettiva di valorizzazione del paesaggio e della biodiversità.

Tutela e urbanistica devono, pertanto, essere considerate come funzioni distinte ma complementari. La prima individua i valori indisponibili e definisce i limiti necessari alla loro conservazione; la seconda organizza le trasformazioni e può orientarle verso il miglioramento della qualità paesaggistica, territoriale ed ecologica.

7. Il quadro di sintesi che emerge dalla prima parte del convegno può essere ricondotto a sei punti essenziali.

In primo luogo, la tutela non può essere esercitata come un potere di veto assoluto, ma deve confrontarsi, soprattutto nei procedimenti autorizzatori, con le esigenze dello sviluppo e della trasformazione.

In secondo luogo, questa impostazione trova un fondamento nel nuovo sistema costituzionale delineato dagli artt. 9 e 41 Cost., nel quale ambiente, biodiversità, paesaggio e iniziativa economica devono essere ricondotti a una prospettiva di sviluppo sostenibile e intergenerazionale.

In terzo luogo, la giurisprudenza ha progressivamente rafforzato il sindacato sulle valutazioni amministrative. Il controllo resta esterno e non sostitutivo, ma si estende alla ragionevolezza, alla proporzionalità, all’adeguatezza dell’istruttoria e alla coerenza della motivazione.

In quarto luogo, il presidio giurisdizionale costituisce una condizione necessaria, ma non sufficiente. Occorre rafforzare il diritto sostanziale e il procedimento attraverso criteri maggiormente predeterminati, partecipazione effettiva e nuovi modelli di formazione dei funzionari.

In quinto luogo, deve essere constatata la crisi politica e istituzionale del modello del piano paesaggistico, mentre il diritto europeo del ripristino della natura può offrire un nuovo terreno per coniugare paesaggio, biodiversità, natura e sviluppo.

In sesto luogo, la nuova cultura urbanistica, non più concentrata soltanto sulla trasformazione edilizia ma attenta alla biodiversità, al paesaggio e alla rigenerazione, assume una funzione complementare rispetto alla tutela, governando quelle trasformazioni territoriali che la funzione conservativa, per sua natura, non può integralmente programmare.

Il lascito principale del convegno consiste, dunque, nel progressivo passaggio da una tutela intesa come funzione separata e oppositiva a una tutela integrata nei processi decisionali, nella pianificazione territoriale e nelle politiche pubbliche di sviluppo.

8. In controluce emergono, tuttavia, ulteriori questioni che meritano successivi approfondimenti.

Il patrimonio culturale non può più essere considerato soltanto come un limite esterno allo sviluppo o come un diritto antagonista alle attività economiche. Esso costituisce ormai una componente essenziale delle strategie di sviluppo fondate sull’economia della conoscenza, sulla creatività, sull’innovazione, sulla produzione culturale e sulla qualità dei territori.

I valori materiali e immateriali espressi dal patrimonio culturale possono generare sviluppo economico, coesione sociale, innovazione, attrattività territoriale e qualità urbana. Il patrimonio non è soltanto ciò che deve essere difeso dallo sviluppo, ma può divenire esso stesso fattore e infrastruttura dello sviluppo.

Proprio sotto questo profilo, tuttavia, la cultura tradizionale della tutela sembra ancora in ritardo.

Essa continua a essere prevalentemente costruita attorno alla conservazione del bene, al vincolo e all’autorizzazione, mentre fatica a confrontarsi con i problemi generati dalla valorizzazione economica e dalla fruizione intensiva del patrimonio.

L’overtourism, la pressione dei flussi turistici sui centri storici, la sostituzione delle funzioni residenziali con attività ricettive, la trasformazione commerciale degli spazi urbani, l’espulsione delle comunità residenti e la perdita delle attività tradizionali mostrano che lo sviluppo fondato sul patrimonio culturale può produrre effetti distruttivi sullo stesso bene che pretende di tutelare.

La tutela è così chiamata a confrontarsi con un paradosso nuovo: non più soltanto difendere il patrimonio dall’abbandono, dalla demolizione o dalla trasformazione materiale, ma proteggerlo anche dal successo economico, dall’eccesso di fruizione e dalla mercificazione.

9. Il punto di equilibrio che emerge dal convegno può essere così sintetizzato: la tutela del patrimonio culturale non è né un divieto assoluto, né una variabile recessiva dello sviluppo. È una funzione costituzionale primaria che deve confrontarsi con altri interessi senza smarrire la propria identità.

Ragionevolezza e proporzionalità rappresentano il denominatore comune di questa nuova stagione. Esse non servono a ridurre la tutela, ma a renderla più forte.

Una tutela irragionevole è fragile, perché si espone alla contestazione sociale, politica e giurisdizionale. Una tutela proporzionata, istruita e motivata è invece più resistente, perché è capace di spiegare le proprie ragioni, selezionare le proprie priorità e orientare le trasformazioni.

Il convegno di Perugia sembra avere indicato con chiarezza questa direzione. Esso lascia però aperta una nuova agenda di ricerca, dedicata non soltanto ai limiti e alle garanzie della tutela, ma agli strumenti attraverso i quali il patrimonio culturale e il paesaggio possono diventare elementi ordinatori di un modello sostenibile di sviluppo.

Note

[*] Antonio Bartolini, professore ordinario di Diritto amministrativo e pubblico presso l’Università di Perugia, Piazza Università 1, 06123 Perugia, antonio.bartolini@unipg.it.