Aedon 2/2026, Comporti, Il paesaggio del recupero della biodiversità

La tutela del patrimonio culturale tra effettività, ragionevolezza e sviluppo. Atti del Convegno organizzato dal Centro Studi Giuridici e Politici della Regione Umbria. Perugia, 21-22 novembre 2025 / La tutela del paesaggio

Il paesaggio del recupero della biodiversità

di Gian Domenico Comporti [*]

Sommario: 1. Introduzione: tre storie per capire e contestualizzare i concetti in gioco. - 2. Il paesaggio della tradizione: il difficile cammino dal culto estetico del bello, tramite il vincolo selettivo su singoli beni, alla pianificazione paesaggistica del territorio. - 3. Il paesaggio nella transizione verso lo Stato ecologico: dal bilanciamento degli interessi all’approfondimento istruttorio delle alternative opzioni insediative. - 4. Il paesaggio del recupero della biodiversità: uno sguardo di sistema al futuro che ci attende. - 5. Per concludere: un rinnovato quadro programmatico per riportare la qualità degli habitat al centro della vita delle presenti e future generazioni.

La conflittuale dialettica tra gli interessi pubblici relativi alla tutela dell’ambiente e del paesaggio e alla transizione verso le energie rinnovabili (eolico, fotovoltaico e agrivoltaico) viene analizzata soprattutto alla luce della giurisprudenza che valorizza istruttorie procedimentali accurate dei fatti rilevanti.

Parole chiave: ambiente; paesaggio; energie rinnovabili; discrezionalità amministrativa; istruttoria procedimentale.

The Landscape of Biodiversity Restoration
The conflicts between public interests, specifically those concerning environmental and landscape protection and the transition to renewable energy (wind, photovoltaic, and agrivoltaic), is analyzed primarily in light of case law that emphasizes the importance of thorough procedural investigation regarding relevant facts.

Keywords: environment; landscape; renewable energy; administrative discretion; preliminary investigation.

1. Introduzione: tre storie per capire e contestualizzare i concetti in gioco

Tre storie diverse (perché se è vero che nelle analisi si deve passare dal cancello delle parole, come insegna Irti, è anche vero che le parole vanno commisurate ai fatti della vita e, quindi, per capire i concetti bisogna essere capaci di ridurli a forme riassuntive di esperienze esistenziali [1 ].

La storia di ieri è legata alla pineta di Ravenna, che, nell’ambito del pioneristico movimento ambientalista di inizio Novecento, che “si muove tra indignazione culturale e protesta popolare” [2 ], rappresenta il “primo vero topos del protezionismo italiano trattandosi di un luogo che sembra incarnare la bellezza italica per eccellenza, al crocevia di tutte le possibili motivazioni di tutela” [3 ]. Si tratta di un “concentrato ottocentesco di storia della proprietà” [4 ], che vede il celebre bosco ravennate che si estende tra i fiumi di dantesca memoria Lamone e Savio e si proietta verso il mare Adriatico transitare da alcune congregazioni religiose facenti parte del Governo pontificio a privati in forza di contratti di enfiteusi e di compravendita e poi, per effetto di una transazione che mise fine a una lunga causa promossa dal governo italiano nei confronti degli eredi dell’enfiteuta Bartolomeo Pergami, al comune di Ravenna che procedette a bonificare col mezzo delle colmate una vasta superficie di circa mille ettari colpita dalle gelate invernali del 1880, che si vide così trasformata “in prati artificiali assai fruttiferi, poi in campi” e finì per essere ceduta in affitto alla società cooperativa dei braccianti che avevano concorso ai lavori “come premio e come incoraggiamento a tentare nuove forme di contratti che dessero maggiore tutela ai diritti del lavoro” [5 ].

Per compensare la perdita della superficie boschiva avvenuta per effetto delle bonifiche disposte per provvedere agli interessi economici della cittadinanza, si poneva il problema della crescita della pineta verso il mare sfruttando gli arenili relitti e quelli emergenti grazie al recesso delle acque dell’Adriatico. Fu questo l’obiettivo perseguito con successo da Luigi Rava, politico liberale romagnolo vissuto a cavallo tra Otto e Novecento e subentrato al parlamento nel seggio tenuto in precedenza dal suocero Alfredo Baccarini, già ministro dei Lavori pubblici, il quale riuscì abilmente ad assecondare le esigenze economiche e sociali locali, che vedevano nel bosco un patrimonio di legname da vendere e un territorio da mettere a coltura, e allo stesso tempo a costruire una campagna mediatica e culturale di rilievo nazionale volta a elevare la antica pineta a simbolo ideale di un “monumento naturale” da proteggere [6 ] seppure attraverso la sottile e indiretta via della dichiarazione di inalienabilità degli arenili da destinare al rimboschimento.

Compimento di tale capolavoro fu la nota legge n. 411 del 1905, che egli riuscì a fare approvare quando era ministro dell’Agricoltura, industria e commercio, e che, per quanto dedicata enfaticamente alla conservazione della storica pineta, non reca alcuna menzione del bosco antico ma fa riferimento solo al suo possibile ampliamento attraverso l’amministrazione dei relitti presenti e futuri dichiarati inalienabili a scopo di rimboschimento affidato al corpo forestale.

Una legge-provvedimento, che muove da una vicenda locale e circoscritta [7 ], e contiene addirittura la menzione di un contratto con tanto di cognomi delle parti, e che fonda la possibilità del futuro utilizzo di dune sabbiose sull’elaborazione storico-culturale della nobiltà del passato [8 ], rappresenta il punto di inizio [9 ] di un lungo cantiere giuridico che, passando per la legge Croce del 1922 [10 ], con il successivo convegno di Capri del 9 e 10 luglio 1922, che riunì nelle sale dell’Hotel Quisisana i primi cultori della tutela del paesaggio sotto la sapiente regia del Sindaco Edwin Cerio [11 ], e la legge Bottai del 1939, la cui elaborazione fu (questa volta) preceduta dal congresso degli urbanisti italiani tenuto in varie città siciliane nel 1938 [12 ], avvia la costruzione in termini burocratico-amministrativi della reazione “a qualunque offesa sotto qualunque forma si presenti al carattere tradizionale, e per ciò più amato” [13 ] delle bellezze patrie, per l’innanzi affidata alle regole codicistiche di gestione dei conflitti di vicinato o ai regolamenti locali d’ornato e alle servitù d’allineamento [14 ], introducendo una “eccezione estetica, in grado di autogiustificarsi in nome della particolarità del bene tutelato” alle pressanti trame dell’individualismo proprietario [15 ].

Parole chiave: legge, bellezze patrie, dialettica autorità-libertà, resistenza tramite limitazioni e vincoli ai poteri dispositivi dei proprietari, potestà autorizzativa della pubblica amministrazione.

La storia di oggi riguarda, invece, il Molise e il sistema di croci votive viarie (cioè dotate di una nicchia per le offerte ed espressive dell’antica devozione e della cura del territorio da parte degli abitanti, dei pastori e dei viandanti) sito lungo il crinale di confine tra i Comuni di Tufara (provincia di Campobasso) e Castelvetere in Val Fortore (provincia di Benevento).

Un imprenditore presenta alla regione Molise una istanza di autorizzazione unica (ex art. 12 del d.lg. n. 387/2003) per la produzione di energia da fonti rinnovabili mediante l’installazione di due pale eoliche nel comune di Tufara. In sede di esame dell’istanza in conferenza di servizi, il competente Soprintendente esprime parere negativo a causa di interferenze visive con la presenza di beni culturali come il Castello, il centro storico di Tufara, i boschi di Toppo Castagneto e di Lago Pincioso, e una croce votiva posta in area limitrofa, asserendo che l’impatto visivo può essere superato riducendo l’altezza delle pale a 25 metri.

La regione Molise, rilevato che tale condizione avrebbe compromesso la fattibilità tecnica ed economica dell’opera, in quanto la pala ridotta di altezza sarebbe stata improduttiva per assenza di vento, rilascia all’impresa proponente l’autorizzazione unica. Dopo di ciò, la soprintendenza avvia un procedimento di dichiarazione di interesse culturale particolarmente importante (ex art. 13 del d.lg. n. 42/2004) del “sistema delle croci votive e viarie sito lungo il crinale di confine tra i Comuni di Tufara e Castelvetere in Val Fortore”, a cui fa seguito il decreto che sottopone a vincolo diretto tale sistema di croci e individua tutte le aree circostanti da assoggettare a tutela indiretta (ai sensi degli artt. 45, 46 e 47 del d.lg. n. 42/2004).

Il relativo contenzioso promosso dall’ente territoriale e dall’operatore economico è definito in appello dalla Sesta Sezione del Consiglio di Stato [16 ], che ha affermato quanto segue: a) per un verso, è stata riconosciuta la legittimità del vincolo diretto, in quanto sorretto da sufficienti elementi conoscitivi di carattere storico, etnoantopologico e fotografico, e basato su un solido e documentato apparato motivazionale da cui emergono “in modo chiaro le ragioni in base alle quali il sistema delle croci votive caratterizza storicamente l’ampio paesaggio naturale e agrario circostante, in virtù della sua posizione di altura, fungendo da punto di riferimento visivo, testimoniato dai toponimi ancora in uso che rimandano a un sistema di torri di avvistamento e di controllo”; b) per altro verso, è stata sancita l’illegittimità del vincolo indiretto apposto con sviamento al fine surrettizio di “disapplicare” gli esiti della conferenza di servizi a cui aveva preso parte la stessa Soprintendenza, e contrario ai principi di proporzionalità e di ragionevolezza, perché implicante il radicale svuotamento delle possibilità d’uso alternativo del territorio soprattutto ai fini della produzione di energia eolica; c) a tale ultimo proposito, ricordando che “negli ordinamenti democratici e pluralisti si richiede un continuo e vicendevole bilanciamento tra princìpi e diritti fondamentali, senza pretese di assolutezza per nessuno di essi.

Così come per i ‘diritti’ (sentenza della Corte costituzionale n. 85 del 2013), anche per gli ‘interessi’ di rango costituzionale (vieppiù quando assegnati alla cura di corpi amministrativi diversi) va ribadito che a nessuno di essi la Carta garantisce una prevalenza assoluta sugli altri.

La loro tutela deve essere “sistemica” e perseguita in un rapporto di integrazione reciproca”, e che “la primarietà di valori come la tutela del patrimonio culturale o dell’ambiente implica che gli stessi non possono essere interamente sacrificati al cospetto di altri interessi (ancorché costituzionalmente tutelati) e che di essi si tenga necessariamente conto nei complessi processi decisionali pubblici, ma non ne legittima una concezione ‘totalizzante’ come fossero posti alla sommità di un ordine gerarchico assoluto”, e precisando, in modo specifico, che “l’interesse pubblico alla tutela del patrimonio culturale non ha, nel caso concreto, il peso e l’urgenza per sacrificare interamente l’interesse ambientale indifferibile della transizione ecologica, la quale comporta la trasformazione del sistema produttivo in un modello più sostenibile che renda meno dannosi per l’ambiente la produzione di energia, la produzione industriale e, in generale, lo stile di vita delle persone”.

Parole chiave sono qui: pluralismo giuridico, triade ambiente-energie rinnovabili-clima, paesaggio, tutele differenziate, bilanciamento procedimentale degli interessi pubblici, discrezionalità amministrativa e tecnica, giudice amministrativo.

Al futuro prossimo, infine, guarda uno scenario più che una storia: l’attuazione della Nature Restoriation Law del 2024 tramite la pianificazione del ripristino della biodiversità. Prevede, infatti, il Regolamento UE 2024/1191 approvato il 24 giugno 2024 che ogni Stato provveda attraverso appositi piani nazionali da adottare entro il 1 settembre 2026 a migliorare gli habitat fino a portarli a una qualità e quantità sufficienti in modo che siano interessati il 20% delle zone terrestri e almeno il 20% delle zone marine entro il 2030, e tutti gli ecosistemi che necessitano di ripristino entro il 2050. Tale processo realizzativo ha valenza progressiva, incrementale e adattiva, è segnato da metodo dialogico e collaborativo e dal continuo confronto dovendo assicurare l’adeguato coinvolgimento delle “autorità locali e regionali, i proprietari terrieri e gli utilizzatori dei terreni e le loro associazioni, le organizzazioni della società civile, la comunità imprenditoriale, le comunità della ricerca e dell'istruzione, gli agricoltori, i pescatori, i silvicoltori, gli investitori e altri portatori di interessi pertinenti nonché il grande pubblico in tutte le fasi della preparazione, della revisione e dell'attuazione dei piani” (considerando 83 e art. 14, par. 20). Poggia, ancora, non su valori astratti da inseguire e da ordinare in scala, secondo improbabili equazioni geometriche che riflettono le vecchie metodiche del bilanciamento, ma su informazioni e dati tecnico-scientifici e su precisi e pragmatici target temporali e indicatori di biodiversità, oltre che su rigorose letture della vulnerabilità dei diversi contesti e degli scenari problematici da fronteggiare [17 ].

Parole chiave: Green New Deal, costituzione multilivello, biodioversità, processo di ripristino, programmazione strategica, integrazione delle policies, analisi tecnico scientifica dei contesti e delle misure da adottare, interazione generale/locale.

Ciascuna storia riflette idee che segnano stagioni diverse del paesaggio: il paesaggio della tradizione, il paesaggio della transizione ecologica, e, da ultimo, quello del ripristino della biodiversità.

2. Il paesaggio della tradizione: il difficile cammino dal culto estetico del bello, tramite il vincolo selettivo su singoli beni, alla pianificazione paesaggistica del territorio

La prima storia, insieme ad altre coeve “emergenze catalizzanti” (come quelle che riguardarono le mura di Lucca e le cascate delle Marmore) [18 ], segna la stagione di origine ed evoluzione del paesaggio della tradizione, incentrato sulle “bellezze naturali (...) del suolo patrio (...) che ormai costituiscono la fisionomia della nostra terra e sono le sorgenti ispiratrici della nostra vita morale” [19 ]. Nasce così il culto del senso pittoresco ed estetico e del valore culturale dei luoghi che rappresentano “il volto amato della Patria” in quanto ne riflettono, a causa “della disposizione delle linee, delle forme e dei colori”, così come della “loro particolare relazione con la storia civile e letteraria” [20 ], una “nobile visione sia di bellezza, sia di ricordo, sia di gloria” [21 ]. Dal romantico invito a “non far morire” nell’interesse della storia, della scienza, dell’arte “tutto ciò che rappresenta l’ultima eco di un passato sincero” [22 ] trae origine l’imperativo giuridico - indirizzato dal Duce ai soprintendenti ai monumenti ricevuti prima del convegno siciliano degli urbanisti del 1938 - di fare “salv(e)” le bellezze paesaggistiche “dagli attentati di coloro che solo si preoccupano dei loro interessi affaristici” [23 ].

In questo contesto, in cui un “raffinamento di sensibilità estetica e civica in alcuni importanti strati di borghesia colta” si intreccia, oltre che con suggestioni culturali e con iniziative provenienti da altri Paesi, con il “crescente disagio per un’espansione economica rapida e dai tratti (...) nuovi che mette in discussione modi di vivere, tradizioni percettive, ambiti esistenziali collettivi, identità locali” [24 ], è solo invocando “il sublime estetico” che “si può interrompere il flusso proprietario in nome della gloria nazionale” [25 ].

Di conseguenza, in linea con la tendenza del tempo a “far sempre più prevalere l’interesse sociale su quello individuale” [26 ], la difesa del paesaggio si afferma attraverso la tecnica interdittiva del vincolo, che crea un regime di “ingerenza” pubblica sui beni tale per cui qualsiasi “facoltà innovativa” connessa alla loro disponibilità venga assoggettata al controllo preventivo dell’amministrazione esplicantesi nella nota triade potestativa: autorizzazione-controllo-sanzione [27 ].

Allo stesso tempo, si gettano le basi per la definizione di una serie di grandi dicotomie che hanno a lungo dominato il campo, offrendo una rappresentazione estremamente semplificata e polarizzata delle problematiche che lo hanno attraversato.

Così è, anzitutto, per la distinzione interesse primario / interesse secondario, che descrive la linea di ricerca dell’interesse prevalente e di tendenziale affermazione di una scala gerarchica tra i valori in gioco capace di guidare ab externo le decisioni pubbliche.

Così è poi per la coppia oggettivo / soggettivo, che accompagna, pure con varie intonazioni e sfumature [28 ] derivanti dall’inautonomia della nozione normativa e dalla necessità di attingere dunque al dibattito delle scienze non giuridiche, il tentativo di individuare e definire il nucleo essenziale del valore tutelato. Colto, dunque, a seconda delle prospettive e del significato attribuito alla “stratificazione di sensazioni, di immagini” che incarna l’anima dei luoghi e “li fa vivere” [29 ]: o in un dato oggettivo e olistico, di rilievo geografico, naturalistico, fisico, spaziale ed economico che caratterizza un determinato ambito territoriale e si lascia apprezzare ex sé all’indagine conoscitiva condotta da chi ne governa gli usi; o in un elemento soggettivo e relazionale, che considera le immagini del mondo non come mero riflesso oggettivo di presunte proprietà intrinseche delle entità che ci circondano ma come un quid pluris [30 ] determinato dall’interazione dinamica e costante tra uomo e natura. Interazione che si coglie tanto nei riflessi territoriali determinati dell’esistenza e attività delle persone, quanto nell’immagine che la mente umana elabora al fine di organizzare e gestire le relative forme di percezione e di tutela, e che conduce a considerare il paesaggio come frutto di distinti processi creativi.

Il primo dei quali coglie l’opera degli uomini (evocata da una nutrita serie di autori che parte da Luigi Parpagliolo, richiamando l’accenno paradigmatico ai villaggi alpini fatto da Gustavo Giovannoni nella commissione che predispose le legge Croce [31 ]) che si riflette sugli elementi naturali, trasformandoli e adattandoli ai propri stili di vita. Come è testimoniato dalla fisionomia della dorsale appenninica centrale e delle campagne centro-settentrionali, che sono frutto non tanto di un misterioso disegno divino o di un illuminato progetto di governo, quanto di un plurisecolare “modello sociale di straordinaria resistenza e stabilità” plasmato dal contratto di mezzadria [32 ], che ha prodotto, nel suo lungo divenire storico [33 ], effetti rilevanti che vanno ben oltre il rapporto negoziale tra proprietario e mezzadro, divenendo anche un “modo di costruzione del paesaggio” [34 ], di sperimentazione tecnico-economica, di controllo delle risorse e dei territori e di gestione delle dinamiche montagna-collina-pianura [35 ]; il secondo dei quali identifica l’attività giuridico-amministrativa di individuazione del valore tutelato e di elaborazione/attuazione delle tecniche di protezione.

Il che rimanda all’ulteriore connessa distinzione interno / esterno, che si riferisce alla natura più o meno determinata dell’oggetto di tutela e, quindi, alla necessità o meno del suo riempimento con misure precettive di carattere amministrativo [36 ], eventualmente attingendo anche a scienze non giuridiche e, comunque, intersecando ambiti di intervento diversi in una prospettiva che tende a farsi “integrale” in quanto guarda alla regolazione conformativa globale del territorio (per dirla alla Alberto Predieri), o al governo del territorio (per citare l’espressione dello stesso Predieri, poi confluita nel novellato art. 117 cost.), ponendo così i tanto dibattuti problemi di “porosità di confini” [37 ] e di slittamento della disciplina paesaggistica verso l’urbanistica [38 ].

Così è ancora per la questione potere vincolato / potere discrezionale, sottesa a molti dei profili analizzati e che è stata con lucidità riassunta da Franco Levi negli anni Settanta in questi termini: “per tradizione si usa ritenere che un’ampia discrezionalità rappresenta un pericolo per il privato, per i suoi diritti e le sue aspettative. Se questo è vero, almeno in parte, è vero però anche il contrario: un’ampia discrezionalità lascia fluido e vulnerabile l’interesse pubblico.

L’assenza di un parametro di giudizio rende difficile il sindacato giurisdizionale sugli atti pregiudizievoli ai privati; ma rende ardua la tutela dell’interesse collettivo di fronte alle pressioni degli interessi contrastanti, privati o pubblici che siano” [39 ]. È per tali motivi che prende gradualmente forma l’esigenza di anticipare e oggettivare la tutela delle bellezze naturali che la n. 778 del 1922 affidava a interventi puntuali di controllo preventivo di iniziative di nuove costruzioni, ricostruzioni e attuazioni di piani regolatori, ponendo chi doveva fare osservare le misure nella difficile condizione di uno “stato di guerra perpetua contro le incomprensioni, gli egoismi, gli interessi, sostenuti vigorosamente talvolta da patroni molto autorevoli” [40 ].

Con la legge Bottai del ‘39, in coerenza con la fiducia nella politica progettuale che ha avuto larga fortuna nella stagione del corporativismo degli anni Trenta, il quadro degli strumenti a disposizione dell’amministrazione si arricchisce del piano paesistico che proietta le forme di tutela in un’ottica dinamica e procedurale, assicurando che la messa in rapporto dell’autorità pubblica con la società sia sottratta agli incerti esiti del confronto puntuale e della contrapposizione/negoziazione caso per caso e dislocata ad un più sicuro e generale livello di governo preventivo degli interessi in gioco [41 ].

Di tal che entra finalmente in gioco il dualismo fare / non fare, che sembra proiettare tutte le vedute problematiche verso la questione di fondo del ruolo assunto dall’apparato (essenzialmente statale) di protezione verso le iniziative che provengono dal mondo esterno e sono ritenute perturbatrici del valore tutelato.

Da questo punto di vista, è significativo che il “lungo ventennio del grande silenzio” sul paesaggio [42 ], che fa singolarmente seguito alla sua costituzionalizzazione per opera dell’art. 9 cost. [43 ], si chiude con la scoperta di un suo potenziale antagonista per opera di quella dottrina (basti citare al riguardo la notissima posizione di Alberto Predieri [44 ]) che, andando oltre i limitati spunti in tema di “zone ambientali” e “complessi ambientali” offerti dalla legge ponte n. 765/1967 e dalla legge n. 1187/1968, inizia a cogliere nell’ambiente una “sintesi verbale” da collegare di volta in volta con altre materie e che ingloba “quell’insieme di elementi che nella complessità dei loro rapporti costituiscono la cornice delle condizioni di vita dell’uomo” [45 ].

Ma anche per opera delle note decisioni della Corte dei Conti [46 ] che, intervenendo in merito alle vicende degli abusi realizzati entro il Parco nazionale di Abruzzo e dei fanghi rossi di Scarlino, nel tentativo di “acquisizione (...) di nuovi territori» giurisdizionali a un foro erariale che si andava declinando in termini di “giudice naturale dell’intera collettività pubblica” [47 ], affermano per la prima vola la natura pubblica del bene ambiente e che la relativa lesione si risolve nella distruzione o alterazione per opera dell’uomo delle bellezze da salvaguardare (in tutti i vari aspetti in cui la bellezza si manifesta: da quello paesaggistico a quello geologico, da quello faunistico e floristico a quello ecologico) che legittima la reazione statale, nel caso attraverso l’esercizio dell’azione risarcitoria.

Con siffatta “tecnica argomentativa di tipo analogico” [48 ], che si avvale della dislocazione in ambito pubblicistico della categoria dei beni per allargare l’orizzonte operativo delle tecniche di tutela previste dall’ordinamento, si gettano le basi per l’affermazione di alcune coordinate di fondo dell’intera tematica, partendo dalla tendenziale assimilazione tra ambiente e paesaggio, subito colta dalla giurisprudenza costituzionale che, a partire dalla nota sentenza n. 641/1987 [49 ], inizierà a parlare della tutela dell’ambiente come “elemento determinativo della qualità della vita” che trae fondamento dall’art. 9 cost. [50 ], e arrivando alla rappresentazione in termini rivali degli interessi in gioco, che vengono così plasticamente separati e ordinati entro un’astratta scala gerarchica che vede le attività umane a carattere insediativo, economico-produttivo e turistico “tenute in posizione subordinata” rispetto all’interesse pubblico a “salvare le bellezze della natura esistenti” [51 ].

Dando così quasi per scontato che “l’opera dell’uomo volta a modificare la natura dei luoghi mediante costruzione di manufatti - anche quando sia indispensabile provvedervi - reca in genere nocumento alla natura per l’alterazione sia del paesaggio sia degli elementi naturali (luce, aria, acqua, vegetazione arborea, ecc.)” [52 ].

Per effetto di tali operazioni si afferma una lettura rigidamente dicotomica del mondo [53 ], che viene rappresentato in termini di eterna lotta tra le egoistiche iniziative individuali che popolano la arida “terra di nessuno” e si estrinsecano in un minaccioso fare e le nobili istanze di tutela di beni e valori pubblici che si pongono valorosamente in chiave oppositiva / inibitoria (non fare) rispetto alle prime e si traducono in modalità di azione pubblica a carattere essenzialmente difensivo e autoritativo-conformativo [54 ].

Lettura dicotomica che si mostra resistente a ogni tentativo di governo dialettico e preventivo degli interessi in gioco, se è vero che, pure in una stagione che ormai prevede e incentiva l’uso di piani territoriali dedicati per elaborare in chiave organica gli strumenti di intervento disponibili [55 ], gestire a monte i conflitti e offrire una “tavola condivisa delle regole” che guidano l’esercizio della discrezionalità degli uffici e orientano “in un rapporto sinergico di leale cooperazione le proposte progettuali e l’azione di privati, imprese e cittadini” [56 ], il diffuso convincimento che un piano “a trazione ministeriale significhi soprattutto più vincoli, più burocrazia, più complicazioni, più freno alla crescita e allo sviluppo” [57 ], unitamente a difficoltà di carattere tecnico-operativo e organizzativo legate anche al quadro istituzionale di riferimento [58 ], hanno fatto sì che solo sei Regioni abbiano approvato i piani di nuova generazione (in ordine temporale: Sardegna, Toscana, Puglia, Piemonte, Friuli Venezia-Giulia, Lazio) [59 ]. Con il risultato, quindi, che la tutela del paesaggio ha continuato a essere principalmente affidata allo strumento puntuale del vincolo [60 ] e all’uso, solo “talvolta attivo ed efficace”, del potere soprintendentizio di autorizzazione [61 ].

3. Il paesaggio nella transizione verso lo Stato ecologico: dal bilanciamento degli interessi all’approfondimento istruttorio delle alternative opzioni insediative

La seconda storia si inserisce in una lunga stagione che possiamo definire di transizione [62 ] verso lo Stato ecologico [63 ].

Essa appare scandita da due tornanti fondamentali che ruotano intorno all’osservazione per cui società e ambiente coevolvono secondo non lineari processi adattivi, in cui si confrontano tanto la necessità di sfruttamento di risorse energetiche per soddisfare bisogni umani che crescono in modo esponenziale con l’aumento della popolazione e non hanno un limite superiore ma solo uno inferiore rappresentato dal “minimo di nutrimento necessario alla prosecuzione della vita fisica” [64 ], quanto la necessità di preservazione delle opportunità di sopravvivenza della specie umana, dati i limiti di disponibilità e le capacità di assorbimento dell’ecosistema.

Il primo tornante può individuarsi nella presa d’atto, a partire dal Protocollo di Kyoto del 7 dicembre 1997 per arrivare al rapporto “Climate Change 2007” elaborato dall’Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) e all’accordo di Parigi del 12 dicembre 2015, della necessità di fare fronte alla crescente domanda di risorse energetiche per sostenere l’aumento della popolazione e lo sviluppo economico intervenendo attivamente, allo stesso tempo, sul problema del riscaldamento globale provocato dell’innalzamento della concentrazione dei gas serra nell’atmosfera [65 ]. Di qui l’esigenza di ridurre drasticamente le emissioni di CO₂ e altri gas serra derivanti per oltre il 70% dalla combustione fossile, incentivando fonti rinnovabili quali, in particolare, l’energia eolica e solare fotovoltaica. Sfida anomala, perché indotta da motivazioni ambientali e politiche oltre che da convenienze economiche, e di “enorme portata e complessità”, perché, a differenza di quelle sottese alla transizione settecentesca dal legno al carbone e al successivo passaggio, tra Otto e Novecento, dal carbone al petrolio, avvenute gradualmente e guidate in modo quasi spontaneo da vantaggi economici e tecnici, implica “di accelerare volontariamente il passo per motivi climatici” e va incontro a una vasta serie di ostacoli di carattere economico, tecnologico, politico e sociale che rallentano e rendono incerto il corso del cambiamento [66 ].

Il secondo tornante decisivo è identificabile nelle strategie europee in cui si articola la complessa e stratificata politica del Green Deal [67 ] e giunge a maturazione con la novella costituzionale del 2022 la quale, modificando gli artt. 9 e 41 cost. [68 ], riorienta le politiche pubbliche in funzione dell’esigenza fondamentale di proteggere l’ambiente in favore delle generazioni future [69 ].

Effetto di tali svolte è, per un verso e a livello macro, la conversione in integrazione dell’originario antagonismo tra attività antropiche di carattere economico legate alla produzione di energia e ambiente, perché si ha ormai la consapevolezza che la produzione di certe forme di energia non risponde soltanto ad esigenze considerate predatorie degli interessi naturalistici [70 ], ma costituisce condizione essenziale per assicurare la sopravvivenza della nostra specie e del suo habitat naturale [71 ]. Per altro verso, però, poiché eolico e solare hanno la più alta densità di suolo, richiedendo molto più terreno per unità di energia rispetto a nucleare e fossili (da 10 a 100 volte tanto considerando la sola area occupata da turbine e pannelli) [72 ], diventa problematico il loro impatto sul territorio e, in particolare, sul paesaggio [73 ].

Per modo che il fronte degli interessi sensibili viene nuovamente divaricato e, agendo per addizioni e cioè ponendo la tutela dell’ambiente accanto a quella del paesaggio contemplato dal più risalente art. 9 Cost., il conflitto viene recuperato al centro della scena, finendo per definire modelli alternativi e irriducibili di tutela.

Da una parte si colloca così la inedita “triade inscindibile” [74 ] energia-ambiente-clima, in favore della quale sono stati delineati appositi e integrati assetti organizzativi (come il Cipess - Comitato interministeriale per la programmazione economica e lo sviluppo sostenibile, nato per effetto della trasformazione del Cipe per assicurare una rinnovata cabina di regia per il coordinamento delle politiche pubbliche per la transizione energetica [75 ], e il Mite [76 ] poi divenuto, con il Governo Meloni, Mase [77 ]), e correlati istituti procedimentali (come l’autorizzazione unica di cui all’art. 12 del d.lg. 29 dicembre 2003, n. 387, che è assurto a modello di concentrazione decisionale, in quanto idoneo ad assicurare “coordinamento e mediazione degli interessi in gioco al fine di individuare, mediante il contestuale confronto (...) dei soggetti che li rappresentano, l’interesse pubblico primario e prevalente” [78 ]).

Dall’altra si pone il valore identitario e culturale del paesaggio, la cui tutela separata è affidata sul piano organizzativo al ministero della Cultura, con l’esercito delle periferiche soprintendenze, e sul piano operativo ad appositi e differenziati atti di assenso che devono essere acquisiti nel corso delle conferenze di servizio.

Il completamento del dato costituzionale viene pertanto considerato non solo inutile, nella misura in cui è ripetitivo di un precetto che già aveva trovato una chiara collocazione nella combinazione degli articolati dedicati alla tutela della salute e alle materie di competenza legislativa esclusiva delle regioni, ma anche dannoso perché si proietta contro un prezioso sistema di tutela “approntato e affinato con accurata sapienza giuridica lungo tutto un secolo” e rischia di provocare la dequotazione della “primaria e icastica” collocazione del paesaggio tra i principi fondamentali “ogniqualvolta la sua difesa si ponga in concreto contrasto con la sua alterazione provocata da interventi mitigatori dell’inquinamento e dunque in contrasto al cambiamento climatico” [79 ]. Si denuncia in sostanza l’errore logico di accostare fenomeni che si collocano su scale spaziali e temporali “del tutto diverse e non seriamente comparabili” e lo “scontro tra due visioni opposte delle cose”: da un lato “l’ambientalismo industriale globalista”, che sventolando il vessillo di Kyoto e della lotta al cambiamento climatico mira a realizzare, in nome anche dello sviluppo sostenibile, parchi eolici sugli appennini e campi di pannelli fotovoltaici nei paesaggi agrari collinari e delle pianure, dall’altro lato chi ha a cuore “un patrimonio estetico - identitario minacciato di dispersione e distruzione” e punta a un tipo sviluppo diverso e più equilibrato, “basato sulla filiera eno-grastronomica di eccellenza, sull’agriturismo, sullo sviluppo di nuovi modi di abitare, sulla rivitalizzazione degli antichi borghi”, e perciò si muove a difesa del “contesto paesaggistico che esprime e rispecchia questa cultura tradizionale” [80 ].

Contro la logica operativa dell’integrazione e della sintesi, ritenuta un gioco “che non si fa a somma zero” perché comporta necessariamente il sacrificio di uno dei valori in conflitto [81 ], si evoca il carattere autonomo e unidirezionale dell’azione di tutela che si muove “come lungo una monorotaia”, nel senso che “una volta rilevata la situazione in fatto deve contenersi a calibrare - in base a regole e cognizioni di scienze e arti - l’intensità e l’adeguatezza delle misure da assumere per intervenire in congrua cura dell'interesse affidatole”, non può cioè uscire dalla monorotaia “per evitare che l’interesse affidatole sia compromesso o messo in pericolo”, né rientra tra i compiti degli organi tecnici “la comparazione e valutazione, diretta o indiretta - vale a dire, la commisurazione - con altri interessi, pubblici o privati” [82 ].

Tali posizioni si riflettono sugli orientamenti della giurisprudenza amministrativa, che inizialmente manifestano la riedizione della logica interdittiva delle origini secondo la quale il fare impianti per la produzione di fonti da energie rinnovabili è considerato una minaccia ai beni ambientali e paesaggistici e viene osteggiato con un secco e alternativo non fare, che si sostanzia nel rifiuto di tecniche decisorie semplificate e in atteggiamenti opportunistici di veto manifestati dagli organi tecnici competenti a sostegno di interessi ritenuti a priori prevalenti nella inalterata scala dei valori costituzionali.

Simile prospettiva è ben riflessa da una decisione del Consiglio di Stato del 2020, in cui la Quarta Sezione afferma quanto segue: “alla funzione di tutela del paesaggio (che il ministero dei Beni Culturali esercita esprimendo il suo obbligatorio parere nell’ambito del procedimento di compatibilità ambientale) è estranea ogni forma di attenuazione determinata dal bilanciamento o dalla comparazione con altri interessi, ancorché pubblici, che di volta in volta possono venire in considerazione. Esso è atto strettamente espressivo di discrezionalità tecnica, attraverso il quale, similmente a quanto avviene nell’espressione del parere di cui all’art. 146 del d.lg. n. 42 del 2004, l’intervento progettato viene messo in relazione con i valori protetti ai fini della valutazione tecnica della sua compatibilità con il tutelato interesse pubblico paesaggistico, “valutazione che è istituzionalmente finalizzata a evitare che sopravvengano alterazioni inaccettabili del preesistente valore protetto” (Cons. Stato, sez. VI, 23 luglio 2015, n. 3652; id., 10 giugno 2013, n. 3205).

Questa regola essenziale di tecnicità e di concretezza, per cui il giudizio di compatibilità dev’essere, appunto, “tecnico” e “proprio” del caso concreto, applica il principio fondamentale dell’art. 9 della Costituzione, il quale consente di fare eccezione anche a regole di semplificazione a effetti sostanziali altrimenti praticabili (cfr. Corte Cost., 29 dicembre 1982, n. 239; 21 dicembre 1985, n. 359; 27 giugno 1986, n. 151; 10 marzo 1988, n. 302; Cons. Stato, sez. VI, 18 aprile 2011, n. 2378).

Anche laddove, cioè, il legislatore abbia scelto una speciale concentrazione procedimentale, come quella che si attua con il sistema della conferenza dei servizi, essa non comporta comunque un’attenuazione della rilevanza della tutela paesaggistica perché questa si fonda su un espresso principio fondamentale costituzionale (cfr. Cons. Stato, VI, 23 maggio 2012, n. 3039; id., 15 gennaio 2013, n. 220. L’indeclinabilità della funzione pubblica di tutela del paesaggio per la particolare dignità data dall’essere iscritta dall’art. 9 della Costituzione tra i principi fondamentali della Repubblica, è stata più volte affermata anche dalla giurisprudenza costituzionale: cfr. ancora Corte Cost., 27 giugno 1986, n. 151; 5 maggio 1986, n. 182; 10 ottobre 1998, n. 302; 19 ottobre 1992, n. 393; 12 febbraio 1996, n. 2; 28 giugno 2004, n. 196; 29 ottobre 2009, n. 272; 23 novembre 2011, n. 309)” [83 ].

Siffatta “regola essenziale di tecnicità e concretezza”, che si sostanzia in “valutazioni tecnico-professionali e non già comparative di interessi, quand’anche pubblici e da altre amministrazioni stimabili di particolare importanza” e, pertanto, non ammette “alcuna forma di comparazione e valutazione eterogenea”, è ritenuta in grado di resistere anche alle speciali discipline incentrate sulla concentrazione procedimentale, che vengono intese come idonee al più a dare “speditezza” al confronto dialettico delle amministrazioni interessate ma non ad invertire il “rapporto sostanziale tra interessi” in gioco [84 ].

Di qui, lasciando da parte i vari tentativi di aggiramento della razionalizzazione del processo decisionale pluristrutturato tentato attraverso lo strumento della conferenza di servizi [85 ], gli interventi manipolatori esibiti dal diritto vivente sul diritto vigente rappresentato, in modo particolare, dal meccanismo semplificatorio del silenzio assenso tra amministrazioni introdotto dall’art. 17-bis della legge n. 241/1990. Attraverso una “continua scomposizione e ricomposizione di tessere interpretative estrapolate dal parere del 2016 e dalla giurisprudenza antecedente” si è, infatti, manifestata “una sorta di silenziosa (caparbia...) resistenza dell’eccezione della tutela dell’interesse sensibile alle istanze di semplificazione” [86 ], che ha suscitato anche un approfondimento dell’Ufficio Studi, massimario e formazione della Giustizia amministrativa pubblicato il 20 giugno 2022 per opera di un gruppo di lavoro composto dal Vice-Coordinatore (Cons. Vincenzo Neri) e da altri consiglieri (Nicola Dutrante, Francesco Guarracino, Ida Raiola, Maurizio Santise) [87 ].

Com’è noto, a dispetto della sostanziale cogestione del vincolo risultante dalla natura co-decisoria assunta dal parere vincolante della soprintendenza nel meccanismo autorizzatorio contemplato dall’art 146, commi 5 e 8, del d.lg. n. 42/2004, una volta esaurito il regime transitorio di cui all’art. 159 vigente fino al 31 dicembre 2009, che prevedeva un sindacato di legittimità ex post con correlativo potere di annullamento ad estrema difesa dell’interesse tutelato [88 ], parte della giurisprudenza ha riqualificato come verticale il rapporto amministrativo sotteso alla fattispecie, “in quanto sostanzialmente intercorrente fra il privato e la soprintendenza, non fra il comune e la soprintendenza”.

Ritenendo di rilevanza solo interna e istruttoria il rapporto tra gli enti pubblici coinvolti, “poiché ciò che importa è la disciplina introdotta dal legislatore sull’articolazione formale del procedimento conseguente all’istanza del privato” [89 ], e recuperando, dunque, al circuito del materiale comunque da considerare e ponderare anche il parere irritualmente o tardivamente pronunciato [90 ]. Altra giurisprudenza si è richiamata alla sopra citata regola di tecnicità e di concretezza della tutela, per attribuire valore meramente cognitivo al parere dell’autorità competente, la cui ascrizione alla fase istruttoria è così servita a mettere al riparo le fattispecie sensibili da possibili esiti decisori per saltum [91 ]. Un “originale orientamento di segno contrario” [92 ] è stato poi manifestato da una decisione della Sesta Sezione del Consiglio di stato che, pure ammettendo che non sussistono in astratto ragioni ostative all’applicazione del silenzio assenso a procedimenti autorizzatori quali quelli in esame, perché strutturati sulla condivisione del potere decisorio tra regione/ente delegato e Soprintendenza, ha tuttavia ritenuto che la natura vincolante del parere della seconda si esplica solo entro lo spatium deliberandi previsto dai commi 5 e 8 dell’art. 146, dovendo in tali casi infatti l’autorità procedente provvedere “in conformità”, mentre a fronte del ritardo o del silenzio il comma 9 prevede che l’amministrazione competente provveda comunque; dal che si desume che, in tale caso, essa “è tenuta ad adottare il provvedimento finale in maniera espressa, ma non necessariamente nel senso precedentemente prefigurato” [93 ].

Il che significa, chiarisce il Consiglio di Stato, che “dal punto di vista pratico cambia poco rispetto alla fattispecie del silenzio assenso ex art. 17-bis, perché è evidente che il provvedimento finale anche in tal caso deve rispecchiare la proposta originaria trasmessa alla Soprintendenza: diversamente il provvedimento adottato risulterebbe illegittimo in quanto emesso su una proposta non precedentemente sottoposta al parere della Soprintendenza (...); l’amministrazione procedente, tuttavia, non essendosi formato un silenzio assenso da parte della Soprintendenza, potrebbe avere un ripensamento e quindi potrebbe decidere di riformulare la proposta originaria, senza perciò incorrere in un provvedimento in autotutela, non essendosi ancora formato un provvedimento definitivo” [94 ]. Nella indicata prospettiva, che sembra impegnata nel difficile compito di attenuare lo scarto tra dato normativo sopravvenuto e interpretazione di favore riservata agli interessi sensibili implicati, preservando comunque una loro considerazione mediata all’interno della fattispecie decisoria, “ciò che porta ad affermare che l’art. 17-bis della legge 241/90 non è applicabile alle procedure di rilascio disciplinate dall’art. 146, comma 9, d.lg. 42/2004, è solo, e unicamente, la circostanza che il legislatore non ha voluto che si producesse tale effetto, quale conseguenza del comportamento silente della Soprintendenza, come è reso evidente dal fatto che in tal caso l’amministrazione procedente è tenuta a provvedere “comunque” e non “in conformità”” [95 ].

Simili artifici decisori [96 ] vengono ricordati in questa sede non solo per sottolineare gli eccessi cui conduce una visione frazionaria del mondo alimentata dal “professionista divorato dalla logica radicale del valore nelle cui grinfie è caduto” [97 ], ma anche per evidenziare come, in difetto di una adeguata cultura della complessità, sia improbabile che possa dirsi risolutivo l’ennesimo e parziale intervento riformatore che, nel perseguito intento di semplificare il processo decisionale [98 ], si concentri solo su singoli snodi del procedimento senza una visione di sistema che tenga conto delle condizioni a partire dalle quali si generano arene deliberative tecnicamente e razionalmente idonee a governare le sfide sul tappeto.

Così è, per esempio, per il disegno di legge A.S. n. 1372 approvato dal Senato della Repubblica il 17 settembre 2025 che, al dichiarato fine di rivedere il ruolo delle soprintendenze per garantire la tutela del paesaggio “in maniera più efficace e mirata”, ed evitare che il controllo di un numero eccessivo di pratiche rallenti i processi decisionali e “diventi un ostacolo allo sviluppo economico e territoriale del Paese”, mira a razionalizzare il sistema delle autorizzazioni paesaggistiche attribuendo ai comuni maggiore autonomia decisionale per gli interventi di minore impatto e definendo tempi certi per l’espressione del parere. In tale ottica, dopo l’iniziale tentativo di introdurre nell’art. 146 del d.lg. n. 42/2004 il silenzio assenso nel caso in cui il parere non venga reso entro trenta giorni, risolvendo così d’autorità il contrasto giurisprudenziale cui si è fatto riferimento circa l’ambito di applicazione dell’art. 17-bis [99 ], si delega il Governo a riordinare il codice Urbani in modo da garantire il coordinamento tra la procedura dell’art. 146 cit. e la disciplina generale del silenzio assenso orizzontale tra amministrazioni.

Allo stesso tempo, il riallineamento delle prospettive di tutela appare difficilmente conseguibile attraverso la tassativa previsione normativa del carattere prevalente dell’interesse sotteso alla costruzione e all’esercizio degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili [100 ]. Infatti, il “particolare favor riconosciuto alle fonti energetiche rinnovabili dalla disciplina interna e sovranazionale” [101 ], se raffredda le posizioni totalizzanti manifestate dall’amministrazione di settore nel pretendere “il radicale svuotamento delle possibilità d’uso alternativo del territorio”, e sconfessa l’idea che l’interesse alla tutela del patrimonio culturale e del paesaggio abbia “il peso e l’urgenza per sacrificare interamente l’interesse ambientale indifferibile della transizione ecologica, la quale comporta la trasformazione del sistema produttivo in un modello più sostenibile che renda meno dannosi per l’ambiente la produzione di energia, la produzione industriale e, in generale, lo stile di vita delle persone” [102 ], non può arrivare fino al punto di configurare un interesse tiranno che “debba sempre considerarsi prevalente” sugli altri [103 ], lasciando piuttosto intendere che quella in oggetto può ormai considerarsi come “un’attività di interesse pubblico che contribuisce anch’essa non solo alla salvaguardia degli interessi ambientali ma, sia pure indirettamente, anche a quella dei valori paesaggistici” [104 ].

Tutto ciò significa, in buona sostanza, come ha cura di sottolineare la sentenza Simeoli da cui si è preso le mosse, che negli ordinamenti democratici e pluralisti è necessario effettuare “un continuo e vicendevole bilanciamento” tra gli interessi di rango costituzionale “senza pretesa di assolutezza per nessuno di essi”, perché l’affermazione della loro primarietà implica soltanto “che gli stessi non possono essere interamente sacrificati al cospetto di altri interessi (...) e che di essi si tenga necessariamente conto nei complessi processi decisionali pubblici, ma non ne legittima una concezione totalizzante come fossero posti alla sommità di un ordine gerarchico assoluto” [105 ]. Pertanto il punto di equilibrio, lungi dal poter essere meccanicamente e aprioristicamente fissato in un punto qualsiasi di un immaginario e statico quadrante, è “necessariamente mobile e dinamico” e deve essere ricercato, secondo principi di proporzionalità e di ragionevolezza, nel procedimento amministrativo che costituisce “la sedes materiae in cui devono contestualmente e dialetticamente avvenire le operazioni di comparazione, bilanciamento e gestione dei diversi interessi configgenti” [106 ].

L’approdo del ragionamento fa capire un punto importante della questione, ovverosia che dietro le espressioni usate si cela in realtà un preciso riferimento a una sostanza decisoria composta da materiale istruttorio desunto dai termini fattuali del problema sul tappeto. In effetti, si evoca spesso il bilanciamento come tecnica di composizione mediante reciproca pesatura degli interessi in conflitto, ma tale metodica che è propria dei rami alti dell’ordinamento, in quanto attiene alla garanzia giurisdizionale della Costituzione [107 ], nei rami bassi che riguardano l’esercizio della funzione amministrativa si risolve in qualcosa di diverso, e cioè nel confronto non di interessi e figure astratte ma di opzioni decisionali (che riguardano iniziative a carattere insediativo implicanti diverse forme di interferenza tra natura e attività antropiche [108 ] emerse nel corso di istruttorie popolate da fatti concreti, persone specifiche, situazioni spazio-temporali determinate, dati tecnico-scientifici, culturali ed economici. Se si pone attenzione alle prassi operative, si capisce bene che amministratori e giudici conoscono e valutano fatti, persone e contesti territoriali e scelgono la soluzione più adeguata a risolvere le insorgenze problematiche che gli stessi fattori alimentano e circoscrivono [109 ].

Tutto ciò è ben riflesso dalla recente giurisprudenza del Consiglio di Stato che, al di là di una certa ridondanza argomentativa che favorisce una oscillazione di toni e di accenti verso narrazioni semplificate dei valori in conflitto, finisce comunque per risolvere le controversie su “profili di oggettività istruttoria e motivazionale” [110 ], avendo così riguardo a “tutte le circostanze del caso concreto” [111 ], evocate del resto dallo stesso art. 3, comma 1, del d.lg. n. 190/2024 [112 ], da valutare attraverso lo svolgimento di un’attenta e puntuale “analisi del territorio” che implica anche (come indicato dal punto 3.1 dell’Allegato al d.m. 10 settembre 2010) la ricognizione e l’indagine, effettuata alle diverse scale di studio (vasta, intermedia e di dettaglio), degli elementi caratterizzanti e qualificanti il paesaggio, con “particolare riferimento all’analisi dei livelli di tutela, all’analisi delle caratteristiche del paesaggio nelle sue diverse componenti, naturali ed antropiche; all’analisi dell’evoluzione storica del territorio; all’analisi dell’intervisibilità dell’impianto nel paesaggio; alla definizione del bacino visivo dell’impianto eolico; alla zona di influenza visiva; all’alterazione del valore panoramico del sito oggetto dell'installazione accompagnata da una simulazione delle modifiche proposte” [113 ].

In tal senso, significativo è il rilievo acquisito dalle valutazioni ambientali che costituiscono la “sede privilegiata di incontro e ricerca di equilibrio” tra le varie istanze configgenti [114 ]. A cominciare dalla VIA che caratterizza la fase istruttoria dei procedimenti più complessi, e che viene ormai intesa non solo come una mera verifica di carattere tecnico dell’astratta compatibilità ambientale dell’opera programmata ma anche un giudizio “sintetico-globale” di comparazione tra il sacrificio ambientale imposto e l’utilità socio-economica procurata dall’opera medesima, tenendo anche conto delle alternative possibili e dei reflessi della c.d. opzione zero, che deve essere svolto mediante complesse verifiche tecniche e adeguati approfondimenti istruttori e studi e finisce per assorbire ogni valutazione circa il corretto uso del territorio integrando un complessivo confronto fra le esigenze sottese all’intervento e le contrapposte necessità di preservazione (o, comunque, non eccessiva e sproporzionata incisione) del contesto ambientale latu sensu inteso [115 ].

Particolarmente utile è, in proposito, anche il richiamo alla Vinca che è il procedimento di carattere preventivo al quale è necessario sottoporre qualsiasi piano o progetto che possa avere incidenze significative su un sito della Rete Natura 2000 (direttiva 92/43 CE e art. 5 del D.P.R. n. 357/1997), che “si qualifica come strumento di salvaguardia, che si cala nel particolare contesto di ciascun sito, e che lo inquadra nella funzionalità dell’intera Rete” [116 ]; da usare pertanto “alla luce delle conoscenze tecniche richiese dal caso” e sulla base di criteri di valutazione ambientale appropriati in modo tale che anche le varie alternative siano “confrontate alla luce dei loro effetti sugli habitat e sulle specie, presenti in misura significativa nel sito, e sui relativi obiettivi di conservazione, nonché sull'integrità del sito e sulla sua importanza per la coerenza ecologica della Rete Natura 2000” [117 ]. Rilevante è altresì il contenuto delle “Linee Guida per la redazione degli studi di impatto ambientale relativi ad impianti agrivoltaici e fotovoltaici”, messe a punto dall’Ispra nell’ottobre del 2025, che, al dichiarato scopo di ovviare alle carenze informative e di contenuti tecnici dei proponenti, indicano per ogni fronte ambientale (biodiversità, suolo e sottosuolo, geologia, acque sotterranee e superficiali, clima e qualità dell’aria, paesaggio, patrimonio culturale e dei beni materiali, rumore, vibrazioni, campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici) interessato dalla tipologia di impianto preso in considerazione tutta una serie di informazioni di dettaglio tecnico (parametri, indici, indicatori, ecc.) che sono necessarie per una corretta caratterizzazione dell’area interessata, una precisa valutazione degli impatti con le relative misure di mitigazione, un completo progetto di monitoraggio per seguire nel tempo le evoluzioni e gli effetti dell’opera sull’ambiente.

Anche il contenzioso relativo al momento preliminare dell’individuazione delle aree idonee [118 ], che pure ha conosciuto una significativa evoluzione grazie al passaggio domestico da un modello regolatorio di segno negativo (previsto dall’art. 12, comma 10, del d.lg. n. 387/2003) a uno di rango legislativo e di segno positivo (prefigurato dall’art. 20 del d.lg. n. 199/2021) al fine di consentire agli operatori di “conoscere in modo chiaro e trasparente” in quali superfici è possibile l’installazione agevolata di FER e, al contempo, di salvaguardare le competenze regionali in materia paesaggistica [119 ], e grazie anche alla comunicazione della Commissione UE dell’8 marzo 2022 REPowerUE che ha invitato gli stati membri a mappare e valutare aree terrestri e marittime idonee al fine di ridurre la dipendenza dal gas russo e diversificare l’approvvigionamento energetico, si muove sulla stessa lunghezza d’onda, se è vero che il pendolo delle valutazioni finisce comunque per essere selettivamente condizionato dalle caratteristiche storico-estetico-culturali-naturali-biologiche dei diversi contesti spaziali che, pertanto, rimangono una indefettibile “cornice di riferimento” per ogni decisione [120 ].

Ciò è attestato dalla giurisprudenza che censura le fughe in avanti dei comuni in sede di pianificazione territoriale [121 ] e delle Regioni inclini a sperimentare in modo isolato misure di tutela più elevate dei beni ambientali e paesaggistici [122 ], e dall’epilogo dello stesso decreto del ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica (Mase) del 21 giugno 2024, segnato da una complessa decisione del Tar Lazio [123 ] che, scontato il richiamo adesivo all’orientamento secondo cui “non può accordarsi un favor indiscriminato agli obiettivi di produzione energetica, facendo divenire recessivi quelli legali alle esigenze di tutela del paesaggio e dell’ambiente”, ha affermato:

per un verso, che nel nuovo impianto rimane sostanzialmente inalterata la portata precettiva del concetto di “area non idonea”, nel senso che la relativa individuazione è rivelatrice di possibili esigenze di carattere paesaggistico-ambientale da tenere presenti e funzionale a indicare la sussistenza di “una elevata probabilità di esito negativo delle valutazioni, in sede di autorizzazione” [124 ], ma “non esclude che le amministrazioni coinvolte negli specifici procedimenti amministrativi di valutazione delle istanze di autorizzazione alla realizzazione di impianti FER debbano necessariamente apprezzare in concreto l’impatto dei progetti proposti sulle esigenze di tutela ambientale, paesaggistico-territoriale e dei beni culturali, anche laddove l’area interessata rientri tra quelle classificate come non idonee” [125 ];

per altro verso, che l’individuazione delle aree idonee e non idonee deve avvenire sulla base di specifici “criteri tecnici di tipo oggettivo”, ad esempio “tarati sulla tipologia di fonte rinnovabile e/o sulla taglia dell’impianto”, sulle “situazioni di concentrazione di impianti FER nella medesima area ovvero di interazione con altri progetti o programmi”, e deve inglobare “anche apprezzamenti relazionati con la tutela del territorio e la salvaguardia dei beni paesaggistici e culturali” [126 ].

In definitiva, con buona pace dei sostenitori delle contrapposte ideologie e degli stessi operatori di settore, che invocano certezza delle regole e calcolabilità dei rischi per affrontare gli investimenti necessari [127 ], il diritto vivente riporta tutti con i piedi per terra e induce a prestare attenzione alla dimensione reale e operazionale dei problemi [128 ]. Poiché le scelte “non avvengono nel vuoto” [129 ] e tanto le cose del mondo quanto la conoscenza che di esse riusciamo ad avere non sono altro che “relazioni tra processi” [130 ], il paesaggio della transizione ecologica - fuori dalle metaforiche virtù del bilanciamento degli interessi e nell’ineffettività della pianificazione paesaggistica - non è altro che la risultante della conversione dell’aulico volto amato della patria nel pulviscolare volto identitario dei luoghi percepito negli interstizi delle istruttorie dei procedimenti autorizzatori.

4. Il paesaggio del recupero della biodiversità: uno sguardo di sistema al futuro che ci attende

Per restituire i luoghi alla loro vera anima, percepita da una dimensione più ampia e d’insieme, occorre prestare attenzione al prossimo futuro.

A tal fine, occorre muovere dal monito lanciato quattro anni fa dalla Commissione europea nel definire la Strategia dell’UE sulla biodiversità per il 2030, ove al paragrafo 2.2 è dato leggere quanto segue: “Proteggere la natura mantenendola allo stato in cui si trova oggi non sarà sufficiente a farla ritornare parte della nostra vita. Per invertire la perdita di biodiversità il mondo deve coltivare una maggiore ambizione riguardo al ripristino della natura. Con un nuovo piano di ripristino della natura, l’Unione europea farà da apripista.

Il piano contribuirà a migliorare lo stato di salute delle zone protette esistenti e nuove e riporterà una natura variegata e resiliente in tutti i paesaggi e gli ecosistemi: per far ciò occorre ridurre le pressioni sugli habitat e le specie e assicurare che gli ecosistemi siano sempre usati in modo sostenibile; occorre anche sostenere il risanamento della natura, limitare l’impermeabilizzazione del suolo e l'espansione urbana e contrastare l'inquinamento e le specie esotiche invasive. Il piano creerà posti di lavoro, concilierà le attività economiche con la crescita della natura e contribuirà a garantire la produttività nel lungo termine e il valore del nostro capitale naturale”.

Di qui il cambio di passo determinato dal Nature Restoration Law del 2024, citato in apertura del saggio, che ruota intorno al concetto di ripristino come processo volto a aiutare attivamente un ecosistema “al fine di migliorarne la struttura e le funzioni, con lo scopo di conservare o rafforzare la biodiversità e la resilienza degli ecosistemi, migliorando una superficie di un tipo di habitat fino a portarla a un buono stato, ristabilendo la superficie di riferimento favorevole e migliorando l’habitat di una specie fino a portarlo a una qualità e quantità sufficienti” (art. 3, par. 3).

Precisazione semantica che evidenzia subito la connotazione sostanziale, dinamica e programmatica dello strumento giuridico che, dunque, non è assimilabile alle tecniche rimediali che guardano al passato per reagire a condotte illecite perturbanti una situazione data di equilibrio che si intende conservare, né alle singolari decisioni procedimentali volte a controllare preventivamente i possibili impatti negativi sull’ecosistema di iniziative antropiche, evocando piuttosto un insieme combinato e programmatico di azioni (conoscitivo-ricognitive, valutative, decisorie, di monitoraggio e controllo, di revisione e aggiornamento) che si proiettano nel tempo futuro per prefigurare e fronteggiare la realtà in divenire degli avvenimenti [131 ] e che sono funzionalmente orientate a realizzare “un miglioramento concreto e misurabile dello stato degli ecosistemi” (considerando n. 32) per il conseguimento dell’obiettivo fondamentale del “recupero a lungo termine e duraturo della biodiversità e della resilienza (...) in tutte le zone terrestri e marine degli Stati membri” (art. 1, par. 1, lett. a) [132 ].

Momento centrale del delineato processo è la preparazione e approvazione dei piani nazionali di ripristino (Pnr) che si articola secondo scansioni cronologiche e valutative che richiamano l’idealtipo della pianificazione urbanistica, e che sono in questi termini compendiabili:

a) preparazione di un progetto di piano (secondo un formato tipo peraltro indicato dalla Commissione) da parte degli Stati membri entro il primo settembre 2026, fase incoativa del processo, che, a sua volta, presuppone lo svolgimento di una preliminare e articolata attività conoscitiva, di mappatura-ricognizione-quantificazione delle superfici e zone degli ecosistemi degli habitat interessati, e di studio, alla luce delle evidenze scientifiche più recenti e attendibili, delle misure di intervento più appropriato in funzione delle “condizioni nazionali e locali specifiche”;

b) valutazione del progetto di piano entro 6 mesi “in stretta collaborazione con lo Stato membro” da parte della Commissione, la quale, con l’assistenza di esperti o dell’AEA, può presentare eventuali osservazioni inerenti il merito delle misure proposte e la loro adeguatezza rispetto al conseguimento degli obiettivi prefissati;

c) esame delle osservazioni da parte degli Stati, che devono motivatamente tenere conto delle stesse e, quindi, alla luce dei principi generali di leale collaborazione tra livelli di governo e del contraddittorio tra soggetti coinvolti in un medesimo procedimento, prendere posizione specifica rispetto al loro pertinente contenuto, procedendo alla conseguente messa “a punto” delle misure ipotizzate;

d) approvazione del piano definitivo da parte degli Stati membri entro 6 mesi dal ricevimento delle osservazioni;

e) con conseguente pubblicazione e presentazione del testo finale alla Commissione. Segue un’attività di monitoraggio sull’attuazione dei piani in relazione allo stato di salute dei vari tipi di habitat, effettuato sulla base di banche dati elettronici e di sistemi di informazione geografica e sfruttando le opportunità offerte dall’intelligenza artificiale e dall’analisi e trattamento avanzati dei dati, i cui esiti devono essere resi pubblici e accessibili a tutti (art. 20).

I piani nazionali sono quindi sottoposti a periodiche attività di riesame (entro il 30 giugno 2023, poi entro il 30 giugno 2042 e, successivamente, almeno una volta ogni 10 anni), che possono condurre a rivederne il contenuto con l’inclusione di misure aggiuntive nel caso in cui i dati raccolti con la campagna di monitoraggio indichino che le misure attuate non sono sufficienti per conseguire gli obiettivi di ripristino prefissati.

Sono sufficienti questi accenni per capire che ci si trova di fronte a un metodo di azione e di decisione che appare più simile a quello problematico e induttivo proprio della scienza che a quello genealogico e deduttivo che storicamente caratterizza i poteri esecutivi degli Stati continentali. Un metodo che serve a guardare lontano partendo però da una precisa ricognizione dei singoli habitat che ci circondano e che pertanto, anziché puntare sull’astratta e infeconda idea di un interesse pubblico definito ex ante a livello normativo e magicamente ritenuto capace di guidare in senso attuariale l’azione delle amministrazioni pubbliche, ruota intorno alla scoperta selettiva di fatti e relative soluzioni secondo la sequenza: mappatura e individuazione del problema-definizione scientifica dei suoi connotati-scoperta mediante prova per errore della soluzione più adeguata-falsificazione e revisione della stessa per effetto delle scoperte successive.

I primi, ancorché tenui, segnali si cominciano a vedere in questo periodo, se è vero che il Mase [133 ] ha pubblicato una nuova sezione del proprio portale dedicata alle prossime tappe di stesura del Pnr e, considerata la “robusta architettura interistituzionale” all’uopo necessaria, ha avviato una serie di iniziative di tipo operativo e incentrate sulla tecnicità degli apporti, tra cui si segnalano:

i) la sottoscrizione di un protocollo d’intesa con il Masaf, finalizzato anche ad assicurare la fornitura dei dati e delle informazioni necessarie e a istituire un Tavolo di coordinamento (le cui attività sono iniziate il 5 novembre 2025) per monitorare le attività, coordinare i gruppi di lavoro tematici e risolvere le eventuali criticità operative;

ii) la sottoscrizione di una convenzione con l’ISPRA di durata triennale che individua l’Istituto come responsabile scientifico e tecnico per la redazione del piano e la definizione di linee guida nazionali per il ripristino degli ecosistemi degradati.

Volgendo l’attenzione ai contenuti, può essere utile considerare che nel Regolamento 2024/1991 la parola “paesaggio” è impiegata almeno 21 volte ed è principalmente utilizzata per gli ecosistemi agricoli, mentre il tema della pianificazione, costruzione ed esercizio degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili è tangenzialmente affrontato solo per affermare che le misure di ripristino degli habitat terrestri e marini possono considerarsi cedevoli all’evidenziato “interesse pubblico prevalente” (art. 6, par. 1), a condizione che sia accertato “caso per caso” che “non sono disponibili soluzioni alternative meno dannose” (cfr. gli artt. 4, par. 14 e 15, lettera c, e 5, par. 11 e 12, lettera c) o, in alternativa, che sia messa in atto una procedura di Vas o Via (art. 6, par. 1, lettere a e b). Inoltre, in presenza di “circostanze specifiche e debitamente giustificate” è ammessa la possibilità di far venire meno il presunto favor per la realizzazione di impianti incidenti su “determinate parti del territorio”, e con riferimento a particolari “tipi di tecnologie o a progetti con determinate caratteristiche tecniche” (art. 6, par. 2).

Tali indicazioni sono significative per le prospettive programmatiche che lasciano trasparire. Quanto alla prima, infatti, si capisce che il fronte dei suoli destinati all’esercizio di attività agricole è quello principalmente investito dalle prossime politiche e misure di ripristino [134 ], perché tradizionalmente costituisce un campo multifunzionale [135 ] in cui si concentrano spinte contrastanti sottese, da una parte, alle istanze conservative di tutela ambientale e paesaggistica e, dall’altra, a quelle trasformative che sono in linea di massima legate sia alle attività agrosilvopastorali di tipo intensivo [136 ] sia allo sfruttamento di impianti industriali.

Come sono, in particolare, quelli agrivoltaici (quale species appunto del genus fotovoltaico [137 ]), che sono capaci di “integrare i due sistemi economici (agricoltura e fotovoltaico) in un unico sistema sostenibile fondato su energia pulita e rilancio dell’agricoltura locale”, proprio in ragione dei loro “caratteri innovativi e distintivi” consistenti nella capacità di “preservare con moduli elevati da terra, appositamente distanziati ed opportunamente posizionati, la continuità dell’attività di coltivazione agricola e gli elementi di “naturalità” del sito di installazione (come la permeabilità del suolo e la sua irradiazione da parte della luce solare) garantendo, al contempo, la produzione di energia elettrica da fonte rinnovabile e dunque (...), attraverso l’integrazione tra attività agricola e produzione elettrica, la valorizzazione di entrambi i sottosistemi” [138 ].

In simile prospettiva, e anche al fine di disporre di prodotti alimentari sicuri, sostenibili, nutrienti e a prezzi accessibili, si sottolinea la necessità di adottare misure di ripristino efficaci per migliorare la biodiversità degli ecosistemi agricoli in tutta l’Unione, evidenziando l’importanza della creazione di posti di lavoro legati all’agricoltura biologica e al turismo rurale e alle attività ricettive, e menzionando pratiche agricole estensive come l’agricoltura di precisione, l’agricoltura biologica, l’agreocologia, l’agrosilvicoltura e prati permanenti a bassa intensità, che non “intendono arrestare l’uso del suolo agricolo, bensì adattare questo tipo di uso a vantaggio del funzionamento e della produttività a lungo termine degli ecosistemi agricoli” (considerando 54). E si richiama anche la PAC, che mira ad arrestare e invertire il processo di perdita di biodiversità, migliorare i servizi ecosistemici e preservare gli habitat e i paesaggi, imponendo ai beneficiari dei contributi di destinare almeno il 4% dei seminativi a livello aziendale a superfici ed elementi non produttivi, come ad esempio i terreni lasciati a riposo, e a mantenere gli elementi caratteristici del paesaggio esistenti, e stabilendo che gli Stati membri possono istituire regimi ecologici per le pratiche agricole attuate e impegni agro-climatico-ambientali per assicurare una migliore gestione degli elementi caratteristici del paesaggio (considerando 58) [139 ]. Quindi, in assenza di un metodo comune di valutazione delle condizioni degli ecosistemi agricoli che consenta di fissare i relativi obiettivi di ripristino specifici, si suggeriscono alcuni indicatori da prendere in considerazione, tra i quali si menzionano, oltre all’indice delle farfalle comuni (Grassland Butterfly Index), all’avifauna comune in habitat agricolo, agli stock di carbonio organico nei terreni minerali coltivati, alle torbiere drenate, anche “gli elementi caratteristici del paesaggio con elevata diversità nei terreni agricoli” (art. 11, par. 2). Per tali intendendo, in particolare, “fasce tampone, maggese completo o con rotazione, siepi, alberi isolati o in gruppi, filari, bordi di campi, particelle, fossati, ruscelli, piccole zone umide, terrazzamenti, tumuli funerari (cairns), muretti di pietra, piccoli stagni ed elementi culturali”, cioè quegli elementi di vegetazione permanente naturale o seminaturale presenti in un contesto agricolo che forniscono servizi ecosistemici [140 ] e contribuiscono alla biodiversità in quanto “offrono spazio alle piante e agli animali selvatici, compresi gli impollinatori, prevengono l’erosione e l’impoverimento del suolo, filtrano l’aria e l’acqua, sostengono la mitigazione e l'adattamento ai cambiamenti climatici e la produttività agricola delle colture dipendenti dall'impollinazione”; con l’ulteriore, importante, precisazione che “anche gli elementi produttivi possono essere considerati elementi caratteristici del paesaggio con elevata diversità a determinate condizioni” (considerandi 55 e 57 e Allegati IV [141 ]).

Quanto alle energie rinnovabili, si evidenzia l’importanza di “combinare” le adottande attività di ripristino con le iniziative volte alla loro diffusione per rispettare il conseguimento dell’obiettivo indicato nella “Strategia dell’UE sulla biodiversità per il 2030”, sottolineando l’importanza della mappatura del territorio e dell’individuazione di “zone di accelerazione”, in cui si prevede che l’installazione di impianti di un tipo specifico non abbia impatti ambientali significativi tenuto conto della particolarità del contesto territoriale selezionato (considerando 68 [142 ]). Affermazioni importanti da cui originano due conseguenze. Per un verso, quella per cui l’interesse pubblico sotteso alla diffusione delle rinnovabili può ritenersi prevalente solo in via astratta e presuntiva, nel senso che le attività di progettazione, costruzione ed esercizio degli impianti, così come la loro connessione alla rete, devono comunque misurarsi con la verifica istruttoria da effettuare caso per caso dell’assenza in concreto di soluzioni diverse meno dannose per gli altri valori protetti o, in alternativa, con gli esiti delle apposite valutazioni tecnico-scientifiche degli impatti [143 ].

Inoltre, l’indicata traiettoria solo tangenziale, derogatoria e per specifiche e debitamente giustificare ragioni, della gestione del conflitto è corretta dalle combinate indicazioni di sistema ricavabili, in parte, dall’art. 6, par. 2, che richiama le priorità stabilite nei Pniec e, per il resto, dall’art. 14, par. 13, secondo cui gli Stati devono coordinare in una visione unica tanto l’elaborazione dei piani nazionali di ripristino quanto la mappatura e selezione delle zone interessate dal conseguimento dell’obiettivo dell’energia pulita.

In siffatto contesto, il paesaggio degli ecosistemi (non solo agricoli) è chiamato a riscattarsi da una condizione particellare e di ipotetica subalternità, recuperando un ruolo ideativo e strategico decisivo, nella misura in cui per una sorta di “inversione pianificatoria” [144 ] è proiettato oltre la funzione tipicamente custodiale e difensiva delle matrici ambientali e culturali proprie delle aree naturali e agricole, tradizionalmente impiegate in funzione di contenimento della minacciosa espansione dell’edificato e del consumo di suolo [145 ], per divenire rappresentativo di reti ecologiche alleggerite dalle tensioni insediative e, proprio per questo, essenziali per riportare gli equilibri ecosistemici al centro di qualunque ambito [146 ] della nostra vita.

Per tale via, e seguendo più in generale una traiettoria evolutiva che ha messo in evidenza la “pluralizzazione” ed estensione dei profili generatori di senso rilevanti ai fini della sua definizione [147 ], il paesaggio vede potenziato ed esteso il proprio valore identitario oltre la dimensione puramente estetico-culturale che caratterizza selettivamente e “per eccellenze codificate” [148 ] determinati luoghi, per esprimere l’anima vitale di più ampi contesti areali lasciati respirare con i propri recuperati ritmi ecologici, e “senza alterazione da parte nostra” [149 ], così potendo divenire fattore propulsivo per l’elaborazione di una visione aperta, strategica e sistemica che, proprio partendo dalle fragilità che si annidano tra le pieghe del mondo, si mostri capace di cogliere le intime connessioni tra tutti gli elementi che caratterizzano la morfologia complessa dell’ecosistema e di intervenire sugli stessi con strumenti concreti e adeguati. Muovendo proprio da “rigorose valutazioni di vulnerabilità dei diversi quadranti territoriali”, sembra allora possibile ridefinire in senso “custodiale-ripristinatorio” dei benefici ecosistemici la traiettoria funzionale delle forme di intervento programmatico sul nostro futuro, ora corrette dall’ambizioso e fondamentale obiettivo della migliore vivibilità [150 ] e della “elevazione della qualità” [151 ] e delle risorse naturali [152 ] dei luoghi.

In questo modo sottraendo la dialettica fare / non fare sottesa al potenziale conflitto tra ambiente, paesaggio e cambiamento climatico all’episodico andamento delle procedure localizzative degli impianti da energie rinnovabili e convertendola nella più proficua logica - programmatica e operativa a un tempo - di un fare selettivamente e scientificamente orientato, perché integrato in una visione strategica e sistemica della complessità di un mondo [153 ] unitariamente colto come “rete di eventi”, ovverosia “in termini di relazioni fra accadimenti” [154 ] presenti e futuri.

5. Per concludere: un rinnovato quadro programmatico per riportare la qualità degli habitat al centro della vita delle presenti e future generazioni

Il che sposta l’accento sulla questione finale e risolutiva della natura e della ratio dell’attività di pianificazione evocata. Che, in base a quanto fin qui illustrato, e tenuto conto della riserva di legge allargata contemplata dal novellato comma terzo dell’art. 41 cost., si candida a divenire una nuova forma di governance programmatica, sistemica e strategica [155 ] che parte dal potere dei luoghi [156 ], lasciati “respirare nella loro vera anima” [157 ] e sottratti alla angusta e artefatta dimensione di fattori condizionanti e limitativi/conformativi ab externo delle iniziative antropiche, per l’elaborazione di un “nuovo modello di sviluppo” proiettato in un orizzonte intergenerazionale e in un tempo ineludibilmente lungo [158 ] che assicuri che quanto di fragile e insicuro e di culturalmente identitario esprime la natura in tutti i suoi diversificati habitat e contesti in cui la vita “è ricondotta a sé stessa” [159 ], non solo continui a esistere al riparo dalla sopraffazione umana, ma si traduca nella capacità di immaginare un futuro diverso caratterizzato dall’inversione / abbandono di certe pratiche di sfruttamento delle risorse, in modo che la biodiversità torni, “secondo i suoi processi, nei luoghi dove per secoli è stata imbrigliata dalle attività umane” [160 ].

In questo senso, il paesaggio che figura nel titolo del presente contributo allude anche alla possibile riorganizzazione, a partire proprio dalla prospettiva generale e comprensiva del ripristino della natura, del quadro generale degli atti di pianificazione a sensibilità ambientale e incidenza territoriale che inflazionano il nostro ordinamento [161 ].

Aspetto sul quale si è, conclusivamente, indotti a concentrare l’attenzione se si considera l’incontro delle comuni dimensioni programmatiche assunte, da una parte, dalla tutela di un paesaggio che nella sua accezione integrale tende alla “distribuzione organizzata dello sviluppo futuro” [162 ], e, dall’altra, dalla tutela ripristinatoria ad ampio raggio della biodiversità ora affidata a una “pianificazione territoriale partecipativa” [163 ] che si colloca nel medesimo quadro multi-livello degli strumenti di governo del territorio, e la cui relativa scala ideale di progetto sembra - come per i piani paesaggistici - quella “vasta” [164 ] almeno regionale, perché piani elaborati avendo presente la scala nazionale non appaiono in grado di cogliere le specifiche problematiche e le differenti esigenze ecologiche che la naturale varietà dei territori offre [165 ].

Ecco allora profilarsi l’occasione per riscattare la pianificazione paesaggistica dalla sua conclamata latitanza e ineffettività e divenire così parte integrante di un processo di definizione di un sistema programmatico più ampio e ripensato, piuttosto che in termini di mera sommatoria per incremento progressivo di atti-piano a contenuto tematico differente, in chiave di sistema adattivo e integrato di ambiti funzionali e disciplinari fra loro variamente integrati e interagenti e incidenti sugli spazi, luoghi e territori che fungono da sfondi e terminali oggettivi delle attività naturali e antropiche. Un sistema retto dai principi di relazionalità [166 ], sussidiarietà, adeguatezza, differenziazione, non contraddizione, leale collaborazione tra i livelli istituzionali, partecipazione, contraddittorio e disponibilità a negoziare [167 ], e capace di inglobare accanto alle tradizionali misure d’uso dei beni con valenza conformativa delle proprietà e libertà individuali anche più ambiziose misure propulsive e realizzative di interventi volti al perseguimento della neutralità climatica e carbonica e al recupero delle risorse naturali, passando per la tutela dei beni culturali e ambientali e dei contesti di rilevanza paesaggistica che identificano un prefigurato modello di sviluppo sociale a proiezione inter-generazionale [168 ].

In simile prospettiva, alla luce del criterio razionale che spinge ad aggregare / unificare i livelli di pianificazione a seconda del relativo ambito e contesto di riferimento [169 ], si dovrebbe immaginare la integrazione in un unitario e complesso processo programmatico di un articolato mosaico disciplinare composto di dispositivi precettivi a trame funzionalmente differenziate a seconda degli ambiti operativi di incidenza delle relative misure. Partendo così da quelle dedicate al recupero di una natura ricca di biodiversità e resilienza che, con specifico riferimento agli ecosistemi terrestri, guardano al suolo [170 ] come “risorsa vitale, limitata e (...) non rinnovabile e insostituibile su una scala temporale umana”, e pertanto necessaria per fornire “servizi ecosistemici vitali agli esseri umani e all’ambiente, quali alimenti sicuri, nutrienti e sufficienti, biomassa, acqua pulita, ciclo dei nutrienti, stoccaggio del carbonio e habitat per la biodiversità” [171 ]; passando per quelle dedicate ai luoghi che assumono una valenza identitaria per le loro caratteristiche socio-culturali e anche perché rappresentano areali urbani e rurali alleggeriti dalle tensione insediative, a partire dai quali è possibile re-immaginare contesti liberati da fattori di artificializzazione e, perciò, ideali non solo per arrestare i vari processi di consumo di risorse naturali ma anche per rigenerare la qualità della vita delle persone; per arrivare, infine, e per differenza [172 ], a quelle più specificamente volte a definire un ordinato assetto d’uso del territorio, più strettamente inteso come “piattaforma fisica” [173 ] della “localizzazione e coordinazione ambientale delle convivenze umane” [174 ].

In definitiva, se è vero che la transizione verso la sopravvivenza della nostra specie costituisce la “pre-condizione” [175 ] per l’organizzazione di tutte le attività umane delle future generazioni e identifica ormai una priorità anche rispetto al programma costituzionale (art. 3) di liberazione delle persone dai bisogni [176 ], si capisce che la pianificazione strategica del ripristino della biodiversità rappresenta l’occasione prima e forse più importante all’orizzonte per ridurre a sistema tutti gli strumenti di governo programmatico del nostro futuro e per assicurare, in tale prospettiva sistematica, una rinnovata valenza culturale del paesaggio.

Per cogliere la sfida, è necessario che la dialettica locale - generale che è innescata dal connubio tra i contesti territoriali e le proiezioni naturali, ambientali e paesaggistiche dei fenomeni considerati e delle relative misure di governo si rifletta nella definizione di una cabina di regia il cui assetto organizzativo sia più ampio e plurale di quello immaginato dalla legge delega per la definizione delle misure di ripristino previste dalla Nature Restoration Law, comprendendo (tra le altre amministrazioni competenti menzionate dall’art. 1, comma 2, lett. b), della legge n. 91/2025), oltre al duopolio Mase e Masaf, almeno il ministero della Cultura, le regioni e gli enti locali.

A livello pratico-operativo, poi, è urgente abbandonare le ingombranti narrazioni ideologiche e l’alibi della conformità all’interesse pubblico predeterminato [177 ], che hanno causato l’insuccesso di larga parte delle politiche programmatorie sperimentate nel tempo e abbracciare invece la logica aperta e operazionale [178 ] del confronto con l’effettivo “stato dei luoghi” [179 ] che esprime i dati fattuali, tecnico-scientifici, geo-economici, sociali, naturali, biologici e culturali dei problemi da affrontare. Contribuendo così alla scoperta selettiva di possibili soluzioni.

Note

[*] Gian Domenico Comporti, Professore ordinario di Diritto amministrativo dell’Università di Siena, Dipartimento di Giurisprudenza, Via Mattioli 10, 53100 Siena, giandomenico.comporti@unisi.it.

[1 ] Di casi “vivi, reali, in carne ed ossa”, non a caso, parlava F. Carnelutti, Clinica del diritto, in Riv. dir. proc., 1935, pag. 173.

[2 ] P. Passaniti, Il ventidue del paesaggio. La trama crociana: la legge sulle bellezze naturali, il convegno caprese e l’inaugurazione del Parco nazionale d’Abruzzo, in Riv. st. dir. it., 2023, 1, pag. 60.

[3 ] L Piccioni, Il volto amato della Patria. Il primo movimento per la protezione della natura in Italia 1880-1934, Camerino, 1999, pag. 125.

[4 ] P. Passaniti, Il diritto cangiante. Il lungo Novecento giuridico del paesaggio italiano, Milano, Giuffrè, 2019, pag. 40.

[5 ] L. Rava, La Pineta di Ravenna, in Nuova antologia, 1897, pag. 262. La vicenda è ricostruita anche da N.A. Falcone, Il paesaggio italico e la sua difesa. Studio giuridico-estetico, Firenze, Alinari, 1914, pagg. 153-156, ove si sottolinea che il comune di Ravenna che, “anziché preoccuparsi di riparare alla lenta agonia di molti pini, che perivano in gran numero a causa del gelo, contribuì alla distruzione”, procedendo alla vendita progressiva di diversi ettari di bosco.

[6 ] Cfr. L. Rava, La Pineta di Ravenna, cit., pagg. 270-271, ove si sottolinea che “per conservar alla storia un monumento così solenne e al Comune una vera ricchezza (...) è mestieri che la pineta signoreggi ancora l’ampia distesa dei relitti del mare, e riprenda lentamente il suo fatale andare da monte verso mare, e si stenda sulla spiaggia mano mano emergente dall’Adriatico e copra di verde le dune ora brulle e sterili per l’incuria o la malavoglia degli enfiteuti, cui mai sorrise un sentimento di amore pel bosco (...). Nessuna piaggia merita più di questa il pensiero geniale degli studiosi, degli agricoltori, degli economisti, degli storici, dei poeti; là si compirono fatti eminenti della storia nostra, e là si celebra l’alleanza rara della poesia con l’interesse (...). L’Italia nuova non può lasciar distruggere il bosco antichissimo; non può abbandonare il porto in balia dei privati (...)”. Cfr. anche l’intervento del relatore Rava, in qualità di ministro d’Agricoltura, alla seduta dell’8 aprile 1905 della Camera dei Deputati per l’illustrazione del disegno di legge A.C. n. 149 recante “Dichiarazione d’inalienabilità, a scopo di rimboschimento, di relitti marittimi nella provincia di Ravenna, per la conservazione della Pineta”. Ivi, accennando già in apertura agli esempi stranieri della coeva legge francese e dei parchi nazionali americani, si sottolinea l’importanza di estendere “il culto delle civili ricordanze (...), oltre che agli edifizi pubblici ed alle solenni opere consacrate nel marmo e nel bronzo, ai monti, alle acque, alle foreste, a tutte quelle parti del patrio suolo, che lunghe tradizioni associarono agli atteggiamenti morali ed alle vicende politiche di un grande paese”, per sollecitare il “rispetto delle linee essenziali, che costituiscono, per così dire, l’immagine antica e sempre giovane del territorio nazionale”. Di qui l’esortazione a “restaurare e far risorgere con amore i monumenti naturali, che il tempo guasta o demolisce”, e il solenne richiamo finale al “dovere di tutelare l’integrità dei luoghi, dove natura, arte e storia hanno eretto monumenti, che non possono essere offesi, perché stanno come pietre miliari sulla via dell’incivilimento umano”. Altrettanto chiare la parole d’apertura dell’intervento del medesimo relatore nella seduta del 24 giugno 1905 della Camera dei Deputati: “Non sono monumenti d’una nazione soltanto le mura, i simulacri e gli archi (...); ma anche le foreste, le acque e quei rari lembi del suolo patrio che per lunghe tradizioni ricordano gli atteggiamenti morali e le fortune politiche d’un popolo sono monumenti nazionali, benché non eretti dall’arte che riafferma ed esalta i fatti compiuti ma creati dalla natura che spesso li predestina e li ispira”.

[7 ] Come indicato dallo stesso Rava, il quale già in apertura del citato intervento parlamentare alla seduta dell’8 aprile 1905 esordisce parlando di un “modesto disegno di legge (...) per i mezzi di cui può valersi, e per la parte di territorio, a cui dovrà estendere l’azione sua”, ma si sottolinea subito come esso sia “capace di moltiplicare i suoi benefizi al di là dei suoi confini (...) perché un esempio buono ha virtù di volgere l’opinione pubblica a pensieri e a propositi di comprensione sempre più vasta e generosa”.

[8 ] Cfr. in particolare A. Malfitano, L’opera di Luigi Rava e la protezione della natura: la pineta di Ravenna, in Natura & Montagna, 2015, pag. 29; C. Giovannini, La pineta di Ravenna: il monumento e l’invenzione, in Storia urbana, 1996, pag. 76. Il carattere ardito e complesso dell’operazione non sfuggì a contemporanei, come il critico d’arte e primo soprintendente d’Italia Corrado Ricci, il quale nel noto saggio Per la bellezza artistica d’Italia evocò la disputa tra idealisti e veristi, quest’ultimi “sostenitori di quell’utilità materiale che oggi costituisce (usiamo pure le brutte parole moderne) la piattaforma elettorale amministrativa e politica” (in Emporium, 1905, pagg. 295-296).

[9 ] Come riconosciuto, tra gli altri, da P. Passaniti, Il diritto cangiante. Il lungo Novecento giuridico del paesaggio italiano, cit., pag. 41; G. Severini, L’evoluzione storica del concetto giuridico di paesaggio, in Il “paesaggio” di Alberto Predieri, a cura di G. Morbidelli e M. Morisi, Firenze, Passigli, 2019, pagg. 69-70; R. Balzani, «Per le antichità e le belle arti». La legge n. 364 del 20 giugno 1909 e l’Italia giolittiana, Bologna, Il Mulino, 2003, pag. 24. Ne dava atto, del resto, l’ordine del giorno approvato dalla Camera nella tornata del 1° luglio 1905, su proposta di Brunialti, che invitava il Governo “a presentare un disegno di legge per la conservazione delle bellezze naturali che si connettono alla letteratura, all’arte, alla storia d’Italia”. Analogo ordine del giorno fu votato dal Parlamento in occasione dell’approvazione della legge Rosadi n. 364 del 20 giugno 1909 che fu mutilata (per opera dell’opposizione dei principi romani Fabrizio Colonna e Baldassarre Odescalchi componenti dell’Ufficio centrale del Senato che esaminò il disegno di legge) del riferimento contenuto nel capoverso dell’art. 1 a giardini, foreste, paesaggi e bellezze naturali (cfr. in argomento M. D’Amelio, La tutela giuridica del paesaggio, in Giur. it., 1912, IV, pagg. 134-135).

[10 ] Sulla quale si veda L. Casini, Tutelare il paesaggio: la legge Croce n. 778 del 1922 un secolo dopo, in Riv. trim. dir. pubbl., 2023, 2, pag. 693.

[11 ] Vicende ricostruite da P. Passaniti, Il Ventidue del paesaggio, cit., pag. 68.

[12 ] Su cui si veda F. Merusi, Le leggi Bottai sul paesaggio e sui beni culturali, in La cultura negli anni ’30, (a cura di) G. Morbidelli, Firenze, Passigli, 2014, pag. 57; Id., Il paesaggio del Duce. All’origine dei piani regolatori paesaggistici, in Il Corporativismo nell’Italia di Mussolini. Dal declino delle istituzioni liberali alla Costituzione repubblicana, (a cura di) P. Barucci, P. Bini, L. Conigliello, Firenze, FUP, 2018, pag. 149.

[13 ] Così si rivolgeva il calabrese Luigi Parpagliolo (grande servitore dello Stato, membro di spicco di entrambe le commissioni che elaborarono le leggi Croce e Bottai, e perciò fattore di “continuità concettuale” tra le medesime: cfr. G. Severini, L’evoluzione storica del concetto giuridico di paesaggio, cit., pag. 74) agli amministratori pubblici riuniti a Capri, nel tentativo di fare comprendere che bisogna essere animati da uno “spirito ardente di conservazione (...) per fare opera di resistenza alla trasformazione che la cecità e la incoscienza dei più, eccitata dai bisogni quotidiani, impone alla natura che circonda” (cfr. il suo intervento dal titolo La legge in difesa delle bellezze naturali, in Il Convegno del paesaggio, Capri, 1993, pag. 54).

[14 ] Cfr. per riferimenti G.D. Comporti, Codice dell’ambiente e responsabilità ambientale, in Riv. quadr. dir. amb., 2022, 1, pagg. 19-20.

[15 ] Così P. Passaniti, Il Ventidue del paesaggio, cit., pag. 61 e 64.

[16 ] Cfr. Cons. Stato, sez. VI, 23 settembre 2022, n. 8167.

[17 ] In argomento si rinvia, sin d’ora, agli scritti raccolti in Nature Restoration Law, Politiche, strategie e sfide attuative, a cura di M. Meli e R. Guarino, Pisa, 2025, nonché a G.D. Comporti, La pianificazione (del ripristino) della biodiversità, in Riv. giur. amb, 2025, 3, pag. 555.

[18 ] Su questi episodi, si rinvia a L. Piccioni, Il volto amato della Patria, cit., pag. 123.

[19 ] Così L. Parpagliolo, La protezione del paesaggio, in Fanfulla della domenica, 1905, n. 37, 3.

[20 ] Tutte espressioni tratte da L. Parpagliolo, Per una legge che tuteli le bellezze naturali d’Italia, in Nuova Antologia, 1914, 441; Id., La difesa delle bellezze naturali d’Italia, Roma, 1923, e Bellezze naturali, in Nuovo dig. it., II, Torino, 1937, 257.

[21 ] Così N.A. Falcone, Il paesaggio italico, cit., 193 e 195, ove è contenuto un lungo elenco esemplificativo del concetto.

[22 ] Ibidem, pag. 196.

[23 ] Cfr. in argomento F. Merusi, Il paesaggio del Duce, cit., pag. 150.

[24 ] L. Piccioni, Il volto amato della Patria, cit., pag. 112.

[25 ] P. Passaniti, Il diritto cangiante, cit., pag. 38.

[26 ] M. D’Amelio, La tutela giuridica del paesaggio, cit., 140. Cfr. anche in tale senso N.A. Falcone, Il paesaggio Italico, cit., 10 ss.; L Parpagliolo, La difesa delle bellezze, cit., pag. 35.

[27 ] Cfr. chiaramente S. Cattaneo, Rassegna critica di giurisprudenza in tema di protezione delle bellezze naturali, in Riv. giur. ed., 1960, II, pag. 218 e 245. Sull’intensificazione delle forme di ingerenza del potere pubblico si leggano: L. Raggi, L’ingerenza della pubblica amministrazione nelle manifestazioni artistiche, in Studi giuridici in onore di Carlo Fadda pel XXV anno del suo insegnamento, II, Napoli, 1906, pag. 196 ss., pag. 210 e pag. 222; G. Fragola, Teoria delle limitazioni al diritto di proprietà con particolare riferimento ai regolamenti comunali, Roma-Milano-Napoli, 1910; M. D’Amelio, La tutela giuridica del paesaggio, cit., pag. 140, il quale, notava che “l’idea che l’inspira è così penetrata nelle nostre coscienze, che ogni nuova restrizione imposta alla proprietà per il bene pubblico non sembra neppure un sacrificio dell’interessato, ma una rivendicazione del diritto della collettività”.

[28 ] Sul punto, si veda S. Amorosino, Il concetto giuridico di paesaggio: evoluzione, amplificazione ed indeterminazione, in Riv. giur. urb., 2020, 4, pag. 833.

[29 ] Cfr. per queste espressioni R. Peregalli, I luoghi e la polvere sulla bellezza dell’imperfezione, Milano, 2022, 28. Sul paesaggio a strati, si rinvia a E. Boscolo, La nozione giuridica di paesaggio identitario ed il paesaggio a strati, in Riv. giur. urb., 2009, 3, pag. 379.

[30 ] F. Merusi, Il paesaggio del Duce, cit., pag. 150.

[31 ] Cfr. per riferimenti G. Severini, L’evoluzione storica del concetto giuridico di paesaggio, cit., pag. 76.

[32 ] P. Bevilacqua, L’Italia dell’«osso». Uno sguardo di lungo periodo, in Riabitare l’Italia. Le aree interne tra abbandoni e riconquiste, a cura di A. De Rossi, Roma, Donzelli, 2018, pag. 117.

[33 ] Colti, anche in relazione al “rilievo costituzionale” assunto dalle “strutture culturali profonde” delle città e delle relative sue terre, da M. Ascheri - A. Dani, La mezzadria nelle terre di Siena e Grosseto dal medioevo all’età contemporanea, Siena, 2011. Cfr. anche P. Passaniti, Mezzadria. Persistenza e tramonto di un archetipo concettuale, Torino, 2017, e ivi altri riferimenti.

[34 ] Cfr. Passaniti, Riflessioni sul senso storico della mezzadria. La versione toscana di un contratto particolare, in Historia et ius, 2016, 9, pag. 3.

[35 ] Cfr. P. Bevilacqua, L’Italia dell’«osso». Uno sguardo di lungo periodo, cit., pagg. 117-119.

[36 ] F. Merusi, Il paesaggio del Duce, cit., pag. 155.

[37 ] Su cui si veda di recente M. Ramajoli, Il paesaggio a vent’anni dal Codice, in Aedon, 2025, 2.

[38 ] Aspetti analizzati da G. Berti, Recensione a Predieri, Urbanistica, Tutela del paesaggio, espropriazione, in Riv. trim. dir. pubbl., 1971, pag. 1158; G. Morbidelli, Il contributo fondamentale di Alberto Predieri all’evoluzione e alla decifrazione della nozione giuridica di paesaggio, in Il “paesaggio” di Alberto Predieri, cit., 35; D. Traina, Il paesaggio nell’evoluzione del diritto urbanistico, ivi, 149; G. Severini, L’evoluzione storica del concetto giuridico di paesaggio, cit., pag. 93.

[39 ] F. Levi, Italia, in Id., La tutela del paesaggio, Torino, 1979, pag. 20.

[40 ] Cfr. per riferimenti G.D. Comporti, Piani paesaggistici, in Enc. dir., Annali, V, Milano, Giuffrè, 2012, pag. 1049.

[41 ] Ibidem, pag. 1052.

[42 ] Cfr. G. Severini, L’evoluzione storica del concetto giuridico di paesaggio, cit., pagg. 85-86. Cfr. anche P. Carpentieri, Paesaggio, urbanistica e ambiente. Alcune riflessioni in occasione del centenario della legge Croce n. 778 del 1922, in giustizia-amministrativa.it., 22 dicembre 2022, pagg. 1-3.

[43 ] Sulla cui portata si rinvia a F. Merusi, Commento all’art. 9 Cost., in Commentario alla Costituzione, (a cura di) G. Branca, Roma, Zanichelli, 1975, pag. 442; S. Cassese, I beni culturali da Bottai a Spadolini, in L’amministrazione dello stato, Milano, Feltrinelli, 1976, pag. 131; S. Settis, Paesaggio, Costituzione, cemento, Torino, Giappichelli, 2010, pag. 187; G.F. Cartei, Il paesaggio, in Trattato di diritto amministrativo, (a cura di) S. Cassese, Parte speciale, II, Milano, Giuffrè, 2013, pag. 2111.

[44 ] Di cui si vedano i classici studi Significato della norma costituzionale sulla tutela del paesaggio, in Urbanistica, tutela del paesaggio, espropriazione. Saggi, Milano, 1969, pag. 3 ss.; La regolazione giuridica degli insediamenti turistici e residenziali nelle zone alpine, in Foro amm., 1970, III, 360; Urbanistica, in Enc. dir., XXXI, Milano, 1981, pag. 503.

[45 ] G. Morbidelli, Il contributo fondamentale di Alberto Predieri all’evoluzione e alla decifrazione della nozione giuridica di paesaggio, cit., pagg. 26-27.

[46 ] Si tratta, tra le prime, delle sentenze Corte dei Conti del 15 maggio 1973, n. 39, in Foro amm., 1973, I, 3, pag. 247; e del 20 dicembre 1975, n. 108, in Foro it., 1977, III, pag. 349. Come sottolinea P. Maddalena, Nuovi indirizzi della Corte dei conti in materia di ambiente, ivi, 1979, V, pag. 282, tali decisioni “tracciano un solco sul quale probabilmente non si potrà fare a meno di procedere (...)”.

[47 ] Come notava A. Romano, nella nota redazionale a Corte dei Conti, sez. riunite, 21 ottobre 1986, n. 107, in Foro it., 1987, III, pagg. 263-264.

[48 ] Cfr. U. Salanitro, Tutela dell’ambiente e del clima nella teoria dei beni, in Riv. dir. civ., 2025, pag. 643.

[49 ] Corte cost., 30 dicembre 1987, n. 641, in Foro it., 1987, I, pag. 694.

[50 ] Cfr. ancora G. Morbidelli, op. ult. cit., pag. 27, nonché P. Carpentieri, La tutela del patrimonio culturale e del paesaggio nel suo rapporto dialettico con la tutela dell’ambiente-ecosfera, Trento 26-27 maggio 2025, in giustizia-amministrativa.it., 8 luglio 2025, 2 e nota 2, ove si richiama la teoria della “endiadi unitaria” affermata dalla giurisprudenza costituzionale nel tentativo di “mantenere in capo allo Stato, per evidenti ragioni di unitarietà, la disciplina di una soglia minima uniforme di tutela”.

[51 ] Le citate espressioni sono ancora tratte da Corte conti, sez. I, n. 108/1975. Evidenti sembrano gli echi della teoria della rottura dello “stato di equilibrio” tra fatti creativi e fatti distruttivi dell’uomo e del prevalere di un “elemento negativo” per cui “le forze distruttive sono maggiori delle forze costruttive”, già enunciata da M.S. Giannini, Diritto dell’ambiente e del patrimonio naturale e culturale, in Riv. trim. dir. pubbl., 1971, pag. 1125.

[52 ] Così Corte conti, sez. I, n. 86/1980, che peraltro richiama in più passaggi della motivazione una concezione romantica, ed estetico-filosofica dell’ambiente che evoca le vedute definizioni di paesaggio asserendo che “tutti sanno del maggior valore che i beni acquistano quando per la particolare posizione in cui sono ubicati, rispetto agli altri beni, godono della c.d. rendita ricardiana. Un immobile (terreno o fabbricato) da cui si possa ammirare con ampio respiro un paesaggio marino o campestre vale certamente di più (...) di un immobile situato in un posto circondato da manufatti edilizi”; e precisando che “il discorso (...) vale, a maggior ragione, quando il bene è pubblico e risulta protetto da uno qualsiasi dei vincoli” previsto dalle leggi amministrative. Ancora, nello stesso ordine di idee, si evocano elementi immateriali come la “incantevole bellezza dei luoghi”, la “contemplazione del paesaggio, da parte del consueto flusso turistico, ma anche di chi, singolo cittadino o gruppo di ricercatori o di pensatori o di artisti o di pensatori (...) si inoltri nel parco per trarne risultati scientifici o ispirazioni di pensiero o di arte”, il “silenzio dei luoghi”, la “inalterabilità” dell’habitat naturale come garanzia anche dell’incremento faunistico.

[53 ] Per riferimenti sia consentito rinviare a G.D. Comporti, Ambiente, energia e sviluppo sostenibile, in Riv. giur. amb., 2022, pag. 677.

[54 ] Cfr. già M.S. Giannini, «Ambiente»: saggio sui diversi suoi aspetti giuridici, in Riv. trim. dir. pubbl., 1973, pag. 26, e più recentemente: E. Boscolo, Paesaggio e tecniche di regolazione, in Urbanistica e paesaggio, a cura di G. Cugurra, E. Ferrari, G. Pagliari, Napoli, 2006, pag. 73; G.A. Primerano, Il carattere multifunzionale dell’agricoltura tra attività economica e tutela dell’ambiente, in Dir. amm., 2019, pag. 485; F. D’Angelo, Gli incentivi per la tutela del paesaggio, in Riv. trim. dir. pubbl., 2021, pag. 612.

[55 ] G.D. Comporti, Piani paesaggistici, cit., pagg. 1057-1062.

[56 ] Così P. Carpentieri, Paesaggio, urbanistica e ambiente. Alcune riflessioni in occasione del centenario della legge Croce n. 778 del 1922, cit., pag. 20.

[57 ] Così P. Marzaro, P. Carpentieri, Il processo di copianificazione paesaggistica, in Riv. giur. urb., 2025, pag. 123, secondo i quali “la percezione diffusa e radicata nei territori è che il nuovo Piano porti problemi e difficoltà a operare, a costruire, a trasformare”.

[58 ] Cfr. in proposito l’analisi dei dati offerta dalla Scuola Nazionale del patrimonio e delle attività culturali, La pianificazione e la tutela del paesaggio. Processi, criticità e fattori abilitanti, Roma, 2025, e ivi in particolare A. Ferrighi, La ricerca, pag. 11 ss., la quale, analizzando il problema dei tempi della copianificazione, evidenzia quanto segue: “La prima criticità emersa è la mancanza di un modello di riferimento che ha portato ogni Regione a personalizzare il contenuto delle intese, creando una notevole eterogeneità. Alcune Regioni, come la Liguria, la Lombardia e il Molise, hanno impiegato oltre un decennio per sottoscrivere la prima intesa dall’obbligatorietà della copianificazione. Tra le Regioni che hanno completato l’iter, il tempo intercorso tra la firma della prima intesa e l’approvazione del Piano paesaggistico oscilla tra gli otto e i dodici anni. Inoltre, le date di conclusione del processo di copianificazione indicate nei documenti di intesa non sono mai state rispettate. I tempi previsti sono spesso disattesi a causa di difficoltà operative e organizzative, rendendo in alcuni casi necessario il rinnovo delle intese per consentire la prosecuzione delle attività di copianificazione. Le cause dei ritardi, molteplici e strettamente interconnesse, riflettono complessità sia tecniche, sia istituzionali. Una delle principali difficoltà risiede nella carenza di personale nelle pubbliche amministrazioni coinvolte, che limita la possibilità di assegnare risorse umane dedicate ai processi di copianificazione. Questa attività, infatti, viene spesso relegata a un compito necessario ma al di fuori della gestione ordinaria delle attività negli uffici. Spesso la mancanza di competenze tecniche interne rallenta ulteriormente il processo, poiché comporta l’attesa dei finanziamenti necessari per l’affidamento di incarichi a consulenti esterni. A complicare ulteriormente il quadro, vi sono il susseguirsi di riforme normative e i frequenti cambi di amministrazione regionale. Inoltre, le riorganizzazioni interne al ministero della Cultura che comportano le sostituzioni dei membri dei Comitati tecnici previsti rappresentano un ulteriore elemento di rallentamento, soprattutto nelle fasi cruciali, come quelle prossime all’approvazione del Piano. La mancanza di dati digitali preesistenti all’avvio della copianificazione ha generato altri ritardi, dovuti alla necessità di digitalizzare un’ingente quantità di documentazione cartacea e alla complessità di elaborare digitalmente le perimetrazioni dei beni paesaggistici su basi cartografiche non aggiornate. Infine, eventi naturali catastrofici, come terremoti e alluvioni, hanno interrotto gli iter di copianificazione in alcune Regioni, tra cui Abruzzo, Marche ed Emilia-Romagna, richiedendo una riallocazione delle risorse verso la gestione delle emergenze. I ritardi, in generale, sono attribuibili principalmente alla complessità delle tematiche affrontate e alla necessità di coordinare una pluralità di Enti coinvolti. Ulteriori dilazioni possono derivare da controversie o dall’esigenza di condurre studi supplementari per completare il quadro conoscitivo dei territori” (ibid., 19-21). Prima ancora, si veda La pianificazione paesaggistica in Italia. Stato dell’arte e innovazioni, (a cura di) A. Magnaghi, Firenze, FUP, 2016.

[59 ] Cfr. A. Ferrighi, La ricerca, cit., pag. 18 ss., ove anche altre indicazioni sullo stato delle altre Regioni. Problema risalente, se è vero che anche nei quasi trent’anni che vanno dal 1943 al 1972 i piani paesistici approvati sono stati soltanto tredici (come notato da G.F. Cartei, La disciplina del paesaggio tra conservazione del paesaggio e funzione programmata, Torino, 1995, 92 e nota 3). Per un bilancio dell’esperienza toscana, che ha puntato su una disciplina del paesaggio non separata ma integrata nel vigente Piano di indirizzo territoriale (PIT), si rinvia a L. Paoli, Il rinnovo degli strumenti comunali di pianificazione in Toscana dopo la L.R. 65/2014 e il PIT/Piano paesaggistico regionale: un percorso accidentato, tra deroghe legislative e gravami procedimentali, in La disciplina del governo del territorio in Toscana. A dieci anni dalla legge regionale n. 65 del 2014, (a cura di) G.F. Cartei e C. Cerrina Feroni, Napoli, Editoriale Scientifica, 2025, pag. 125 ss., il quale sottolinea non solo l’incompletezza delle misure approvate ma anche le difficoltà e i ritardi riscontrati sul fronte dell’adeguamento dei piani comunali (circa il 46% del totale ha adeguato i piani strutturali, e solo il 17% ha conformato i piani operativi), osservando, in modo sconsolato, che “con questi ritmi occorrerebbero altri 18 anni per concludere il primo round di ‘messa a terra’ del piano paesaggistico nell’intero territorio regionale, senza contare gli strumenti già conformati/adeguati che nel frattempo avranno necessità di essere aggiornati o completamente riprogettati” (ibid., pag. 133).

[60 ] Cfr. P. Carpentieri, Paesaggio, urbanistica e ambiente. Alcune riflessioni in occasione del centenario della legge Croce n. 778 del 1922, cit., pag. 15, il quale ricorda come “nel dna originario, primigenio, della tutela sia iscritto il bisogno urgente di reagire contro tentativi di sfruttamento e di consumo di territorio e di paesaggio, tipici di quella che oggi chiamiamo economia estrattiva (che di solito arricchisce pochi speculatori a danno imperituro della collettività tutta, depauperata di qualità territoriale e paesaggistica). I tanto deprecati vincoli, che sono vissuti dall’opinione pubblica come un freno alla crescita e allo sviluppo, hanno salvato, a ben vedere, quel poco che resta del Bel Paese. E bisognerebbe riconoscerlo più spesso”.

[61 ] G. Severini, L’evoluzione storica del concetto giuridico di paesaggio, cit., pag. 85.

[62 ] Sul relativo concetto, analizzato in chiave giuridica, si leggano G. Severini, La “transizione” come ordinamento giuridico, in giustiziainsieme.it., 24 novembre 2022; S. Cassese, Le pubbliche amministrazioni dinanzi alle transizioni, in Giorn. dir. amm., 2024, 6, pag. 818; F. Fracchia, Transizioni: il punto di vista del diritto amministrativo, Napoli, Editoriale Scientifica, 2024.

[63 ] Sul quale si rinvia a F. de Leonardis, Lo Stato Ecologico. Approccio sistemico, economia, poteri pubblici e mercato, Torino, Giappichelli, 2023.

[64 ] Così C.M. Cipolla, The economic history of world population, trad. it. Uomini, tecniche, economie, Milano, 1966, pag. 29.

[65 ] Cfr. per riferimenti G.D. Comporti, Energia e ambiente, in Diritto dell’ambiente, (a cura di) G. Rossi, Torino, Giappichelli, 2021, pag. 314.

[66 ] Cfr., anche per le citazioni del testo, R. Battiston, Energia. Una storia di creazione e distruzione, Milano, Raffaello Cortina ed., 2025, pag. 297 ss.

[67 ] Su cui si vedano, di recente: D. Bevilacqua, Il Green New Deal, Milano, Giuffrè, 2024; D. Bevilacqua - E. Chiti, Green Deal. Come costruire una nuova Europa, Bologna, Il Mulino, 2024.

[68 ] Sulle quali si rinvia agli scritti raccolti in La riforma costituzionale in materia di tutela dell’ambiente. Atti del Convegno Aidambiente del 28 gennaio 2022, Napoli, Editoriale Scientifica, 2022.

[69 ] Cfr. A. Morrone, Fondata sull’ambiente, in Istituzioni del Federalismo, 2022, 4, pag. 786. Cfr. anche Id., La Costituzione del lavoro e dell’ambiente. Per un nuovo contratto sociale, in Giorn. dir. lav. e rel. ind., 2022, pagg. 530-531.

[70 ] Si veda, infatti, la rigida rappresentazione del dualismo offerta da S. Settis, Paesaggio Costituzione cemento. La battaglia per l’ambiente contro il degrado civile, Torino, 2012, pag. 134: “il dilemma è sempre lo stesso: il pubblico interesse contro gli egoismi privati, il bene comune contro l’arbitrio del singolo”.

[71 ] Cfr. G.D. Comporti, Energia, ambiente e sviluppo sostenibile, cit., pagg. 709-710.

[72 ] Cfr. i dati citati da R. Battiston, Energia, cit., pagg. 326-327.

[73 ] Ibid., pag. 327.

[74 ] M. Clarich, Energia, in Enc. dir., I tematici, III, Funzioni amministrative, Milano, Giuffrè, 2022, pag. 441.

[75 ] La trasformazione, operativa dal primo gennaio 2021 per effetto del regolamento approvato nella seduta del Cipe del 15 dicembre 2020 presieduta dal Premier Giuseppe Conte, è stata prevista dal c.d. “decreto clima” del 2019 che reca misure urgenti per la definizione di una politica strategica nazionale per il contrasto ai cambiamenti climatici e il miglioramento della qualità dell'aria (d.l. 14 ottobre 2019, n. 111, convertito con modificazioni in legge 12 dicembre 2019, n. 141).

[76 ] Istituito con l’art. 2 del d.l. 1° marzo 2021, n. 22, convertito in legge 22 aprile 2021, n. 55. Cfr. in argomento: V. Bontempi, Il riordino dell’amministrazione centrale ad opera del Governo Draghi (D.L. n. 22/2021), in Giorn. dir. amm., 2021, 2, pag. 464; A. Moliterni, Il Ministero della transizione ecologica: una proiezione organizzativa del principio di integrazione?, ivi, 2021, pag. 439.

[77 ] Cfr. l’art. 4 del d.l. 11 novembre 2022, n. 173, convertito in legge 16 dicembre 2022, n. 204.

[78 ] Come precisato da Corte cost., 11 novembre 2010, n. 313, che ha censurato sul punto una legge regionale Toscana che aveva esonerato dal titolo abilitativo alcuni impianti fotovoltaici ed eolici quando la regione e gli enti locali siano soggetti responsabili degli interventi, realizzati tenendo conto delle condizioni fissate dal piano di indirizzo energetico regionale. Cfr. anche Corte cost., 26 luglio 2018, n. 177; 2 dicembre 2020, n. 258; e 27 ottobre 2022, n. 221.

[79 ] È questa la posizione critica manifestata da G. Severini - P. Carpentieri, Sull’inutile anzi dannosa modifica dell’art. 9 della Costituzione, in giustiziainsieme.it, 22 settembre 2021, par. 2.

[80 ] Così P. Carpentieri, Paesaggio, ambiente e transizione ecologica, in giustiziainsieme.it, 4 maggio 2021, par. 8.

[81 ] Ibid., par. 2.

[82 ] Così G. Severini, Tutela del patrimonio culturale, discrezionalità tecnica e principio di proporzionalità, in Aedon, 2016, 3.

[83 ] Così Cons. Stato, sez. IV, 2 marzo 2020, n. 1486, punto 8 della motivazione.

[84 ] Come si precisa nell’importante precedente rappresentato da Cons. Stato, sez. VI, 23 luglio 2015, n. 3652, punto 19 della motivazione.

[85 ] Cfr. per riferimenti G.D. Comporti, Energia, ambiente e sviluppo sostenibile, cit., pag. 694.

[86 ] Così P. Marzaro, Silenzio assenso tra amministrazioni, ovvero della (in)sostituibile leggerezza degli interessi sensibili (a proposito di principi, giudici e legislatori...), in Riv. giur. urb., 2021, pag. 450.

[87 ] Si tratta della Relazione illustrativa sulle questioni deferite dal Presidente della Sezione VI del Consiglio di stato, con nota del 17 maggio 2022, datata 13 giugno 2022, pubblicata in www.giustizia-amministrativa.it., 20 giugno 2022, paragrafi nn. 3.1 e 3.2.

[88 ] Cfr. sul punto, ex multis: Cons. Stato, sez. VI, 4 giugno 2015, n. 2751; 28 dicembre 2015, n. 5844; 15 maggio 2017, n. 2262;16 giugno 2020, n. 3885; fino a 27 maggio 2021, n. 4096.

[89 ] Così per esempio Cons. Stato, sez. IV, 7 aprile 2022, n. 2584, in un caso di istanza di permesso a costruire per la realizzazione di un fabbricato rurale insistente in area dichiarata di notevole interesse pubblico, in cui, dopo la pronuncia favorevole della commissione locale per il paesaggio, la soprintendenza aveva comunicato le ragioni ostative all’iniziativa con una nota trasmessa dopo oltre sei mesi dalla richiesta comunale, e il comune aveva infine negato l’autorizzazione paesaggistica osservando che “il parere tardivamente reso (...) non risulta privo di rilevanza, bensì di efficacia, poiché esso perde la propria valenza obbligatoria e vincolante, pur restando legittimo” e, dunque, deve comunque essere preso in considerazione e valutato dall’amministrazione procedente. Il Consiglio di stato, in riforma della sentenza del Tar Campania, Salerno, sez. II, 23 giugno 2021, n. 1542, che aveva accolto il ricorso del privato ritenendo applicabile alla fattispecie l’art. 17-bis della legge n. 241/1990, ha opinato diversamente in quanto “elemento centrale è rappresentato dal fatto che il procedimento è ad istanza di parte: pertanto, la fase istruttoria, benché formalmente curata dall’amministrazione comunale, pertiene comunque allo scrutinio dell’istanza di un privato, sì che siffatta originaria e costitutiva dimensione “verticale” pervade e connota ab interno tutta la dinamica procedimentale”. Nello stesso senso si veda anche, con riferimento a piani particolareggiati di iniziativa privata interessanti aree sottoposte a vincolo artistico-storico, Cons. Stato, sez. IV, 24 gennaio 2022, n. 445, e ivi altri richiami.

[90 ] Cons. Stato, sez. I, parere 28 giugno 2021, n. 1114, ha ritenuto che “qualora sia trascorso inutilmente il termine, l'organo statale non è privato del potere di esprimersi, ma il parere in tal modo dato perde il proprio carattere di vincolatività”. Dopo avere ricordato che “In ordine all’efficacia eventualmente da riconoscere a un parere negativo da parte della Soprintendenza, reso successivamente al decorso del termine di quarantacinque giorni, si possono infatti dare tre possibili esiti: a) la consumazione del potere per l'organo statale di rendere un qualunque parere (di carattere vincolante o meno), quale pare essere propugnata dall’odierno ricorrente; b) la permanenza in capo alla Soprintendenza del potere di emanare un parere di carattere comunque vincolante (dovendosi in particolare riconoscere carattere meramente ordinatorio al richiamato termine); c) la possibilità per l'organo statale di rendere comunque un parere in ordine alla compatibilità paesaggistica dell'intervento, privo di effetti vincolanti ma autonomamente valutabile dall'amministrazione titolare dell'adozione dell'atto autorizzatorio finale”, ha quindi espresso la propria preferenza in ordine alla terza opzione dichiarando in tal senso di aderire “al più recente orientamento in tema (Cons. Stato, sez. VI, 27 aprile 2015, n. 2136; Cons. Stato, sez. VI, n. 8538/2019)”.

[91 ] Cons. Stato, sez. IV, 29 marzo 2021, n. 2640, punto 8 della motivazione. Al punto 8.4 si legge ancora che l’assetto delle competenze risultante da una lettura asseritamente sistematica delle disposizioni normative applicabili “non può essere stravolto per il solo fatto che l’autorizzazione paesaggistica debba essere acquisita in seno a una conferenza di servizi, né su di esso incide il meccanismo del silenzio-assenso tra amministrazioni di cui all’articolo 17-bis della legge n. 241/1990. Quest’ultimo - come detto - vale esclusivamente nei rapporti fra l’amministrazione “procedente” e quelle chiamate a rendere “assensi, concerti o nulla osta”, e non anche nel rapporto “interno” fra le amministrazioni chiamate a co-gestire l’istruttoria e la decisione in ordine al rilascio di tali assensi (nel caso di specie, regione Sardegna e Soprintendenza)”.

[92 ] In realtà “dotato di ricadute pratiche alquanto simili al 17-bis”, come sottolineato dall’Ufficio Studi, massimario e formazione della giustizia amministrativa, Relazione illustrativa sulle questioni deferite dal Presidente della Sezione VI del Consiglio di stato, con nota del 17 maggio 2022, cit., pag. 21, che registra così tre orientamenti distinti in materia.

[93 ] Cfr. Cons. Stato, sez. VI, 24 maggio 2022, n. 4098, punti 11.8.4 e 11.8.5 della motivazione.

[94 ] Ibidem, punto 11.8.7 della motivazione.

[95 ] Ibidem, punto 11.8.8 della motivazione.

[96 ] Per verità attenuati da orientamenti più recenti della stessa IV Sezione del Consiglio di Stato, che ricorda come “secondo giurisprudenza di questa Sezione (cfr. Consiglio di Stato, sezione IV, 2 ottobre 2023, n. 8610), l’istituto del silenzio assenso orizzontale è applicabile anche al parere della Soprintendenza per cui il parere della stessa reso tardivamente nell’ambito di una conferenza di servizi è tamquam non esset”, perché con l’art. 17-bis il legislatore “ha cercato di raggiungere un delicato punto di equilibrio tra la tutela degli interessi sensibili e la, parimenti avvertita, esigenza di garantire una risposta (positiva o negativa) entro termini ragionevoli all’operatore economico, che, diversamente, rimarrebbe esposto al rischio dell’omissione burocratica. La protezione del valore paesaggistico attribuisce, infatti, all’amministrazione statale preposta non solo diritti ma anche "doveri e responsabilità”; in ogni caso le valutazioni della Sovrintendenza possono essere esplicitate entro un termine ferma restando in caso di mancata attivazione entro i termini, la possibilità della Soprintendenza di poter agire in autotutela secondo il principio del contrarius actus come anche di chiedere il riesame degli esiti della Conferenza di servizi ex art. art 14-quater, comma 2, legge 241/1990” (punto 8.1 della motivazione). Cfr. in argomento l’analisi di F. Scalia, La controversa relazione tra il silenzio endoprocedimentale ed autorizzazione paesaggistica, in Riv. giur. ed., 2024, II, pag. 136 ss.

[97 ] H. Broch, Die Schlafwandler. 1918: Huguenau oder die Sachlichkeit (1931-32), trad. it. di C. Bovero, I sonnambuli. 1918 Huguenau o il realismo, con un saggio di C. Magris, Torino, 1960, pag. 111.

[98 ] Come sottolineato di recente da Cons. Stato, sez. II, 29 ottobre 2025, n. 8387, punto 10 della motivazione, gli istituti di semplificazione dei regimi amministrativi per la realizzazione degli impianti di energia rinnovabile “si sono stratificati nel tempo, dando luogo a non semplici problematiche di coordinamento”, e delineando “un panorama, complicato e a tratti in verità poco chiaro, che ben mette in evidenza le difficoltà che gli operatori del settore devono affrontare”. È pertanto indubbio, continua la sentenza, “che le continue novelle mosse dall’intento di semplificare le procedure autorizzative (...) hanno talvolta determinato una vera eterogenesi dei fini, traducendosi in un fattore di complicazione rispetto all’originario modello”.

[99 ] Come si legge nel Dossier del Servizio Studi del Senato della Repubblica n. 464 dell’aprile 2025.

[100 ] Cfr. l’art. 16-septies della direttiva UE 2018/2001, inserito dall’art. 1 della direttiva UE 2023/2413, recepito dall’art. 3, primo comma, del d.lg. 25 novembre 2024, n. 190. Si leggano in proposito: P. Chirulli, Energie rinnovabili e tutela degli interessi sensibili, tra RePowerEU e direttiva RED III, in Riv. giur. urb., 2024, 1, pag. 196; R. Spagnuolo Vigorita, G.B. Conte, A. Persico, La presunzione di interesse pubblico prevalente per le fonti energetiche rinnovabili: un tentativo di inquadramento sistematico, in CERIDAP, 2025, 3, pag. 239; M. Ramajoli, B. Tonoletti, Fonti energetiche rinnovabili e paesaggio: criteri di composizione, in Riv. reg. mercati, 2025, 2, pag. 386 ss., spec. pagg. 401-403.

[101 ] Così Corte Cost., 5 giugno 2020, n. 106, che censura una legge regionale della Basilicata che prevedeva, in via generale e senza istruttoria e valutazione in concreto, condizioni e distanze minime degli aereo generatori dalle abitazioni e dalle strade. Sulle conseguenze derivanti dal principio della massima diffusione degli impianti insiste anche la recente giurisprudenza amministrativa, com’è attestato da Cons. Stato, sez. IV, 28 marzo 2024, n. 2930 (che infatti considera infondata la tesi del ministero della Cultura “incentrata sulla primazia dell’interesse alla tutela dei valori paesaggistici e per converso sulla subvalenza degli altri interessi pubblici potenzialmente antagonistici, ivi compreso quello ambientale alla produzione energetica in termini ecosostenibili, essendo la produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili un’attività di interesse pubblico che contribuisce anch’essa non solo alla salvaguardia degli interessi ambientali, ma, sia pure indirettamente, anche a quella dei valori paesaggistici”); 8 aprile 2024, n. 3203; 30 maggio 2024, n. 4872.

[102 ] Tali passaggi sono tratti dalla citata sentenza sulle croci votive Cons. Stato, sez. VI, n. 8167/2022, punto 3.4 della motivazione.

[103 ] Con inammissibile ribaltamento dei piani che “comporterebbe di fatto la sterilizzazione (e, quindi, la negazione) del bilanciamento degli interessi cui è istituzionalmente preposta l’autorità competente”, come giustamente osservato da Cons. Stato, sez. IV, 12 novembre 2021, n. 7550.

[104 ] Così Cons. Stato, sez. IV, 12 aprile 2021, n. 2983.

[105 ] Così Cons. Stato, sez. VI, n. 8167/2022, cit., punto 3.4 della motivazione. L’importanza della sentenza è sottolineata tra gli altri da G. Sciullo, Nuovi paradigmi per la tutela del patrimonio culturale, in Aedon, 2022, 3; F. Pellizzer - E. Caruso, Tutela della cultura e transizione ecologica nel vincolo culturale indiretto: un binomio (solo) occasionale. Alcune riflessioni a margine di Cons. Stato, sez. IV, n. 8167/2022, ivi, 2023, 2; R. Giani, Alla ricerca della integrazione tra salvaguardia dell’ambiente e tutela del patrimonio culturale, in Riv. giur. urb., 2023, 1, pag. 153.

[106 ] Così Cons. Stato, sez. VI, n. 8167/2022, cit., che sottolinea la valenza “procedimentale” del principio di integrazione.

[107 ] Così A. Morrone, Il bilanciamento nello stato costituzionale. Teoria e prassi delle tecniche di giudizio nei conflitti tra diritti e interessi costituzionali, Torino, Giappichelli, 2014, pag. 7.

[108 ] Cfr. in tal senso l’art. 3-quater, comma 3 del d.lg. 3 aprile 2006, n. 152, “data la complessità delle relazioni e delle interferenze tra natura e attività umane, il principio dello sviluppo sostenibile deve consentire di individuare un equilibrato rapporto, nell’ambito delle risorse ereditate, tra quelle da risparmiare e quelle da trasmettere (...)”.

[109 ] Nello stesso senso sembra orientata l’analisi di M. Ramajoli e B. Tonoletti, Fonti energetiche rinnovabili e paesaggio: criteri di composizione, cit., pagg. 405-410, i quali, esaminando nel dettaglio alcune sentenze recenti, sottolineano come nelle questioni affrontate nelle conferenze di servizi e nella giurisprudenza “in gioco non sia il bilanciamento degli interessi, quanto il significato e il conseguente valore che vengono attribuiti al bene paesaggistico (...) di volta in volta rilevante”.

[110 ] Così Cons. Stato, sez. IV, 19 maggio 2023, n. 5019, opinando di un “contesto valutativo, connotato sì da ampia discrezionalità ma teleologicamente vincolato nel fine”, costituito dall’univoco, “avvolgente interesse pubblico proiettato a favorire il rinnovo delle fonti energetiche e la produzione di energia secondo modalità che garantiscano anche la tutela ambientale e, comunque, consentano il raggiungimento dell’obiettivo euro unitario rappresentato dall’incremento delle finti di energia eolica per almeno il 30% nell’anno 2030”.

[111 ] Cfr. Cons. Stato, sez. IV, 21 luglio 2025, n. 6434, ove, richiamata l’impossibilità di configurare interessi tiranni “capaci di prevalere automaticamente su altri interessi meritevoli di pari considerazione” e, dunque, sulla scorta anche della sentenza della medesima Sezione n. 8491/2024, di “riconoscere dignità e valore agli obiettivi di produzione energetica a discapito di quelli finalizzati alla tutela del paesaggio”, si sottolinea come la “complessa e delicata opera di bilanciamento non può che essere fatta dall’amministrazione competente al rilascio del provvedimento autorizzativo nell’ambito del procedimento amministrativo e deve essere adeguatamente motivata, in riferimento al caso concreto, con il provvedimento che chiude il procedimento medesimo”.

[112 ] Sulla cui portata volta a ridimensionare il pure affermato (e rubricato) automatismo nella connotazione dell’interesse pubblico prevalente, si veda anche Cons. Stato, sez. consultiva per gli atti normativi, 4 novembre 2025, n. 1165, che, in sede di esame dello schema di decreto legislativo recante disposizioni integrative e correttive al decreto n. 190/2024, ha evidenziato come tale articolato “postula una valutazione caso per caso della qualificazione dei singoli progetti in termini di interesse pubblico prevalente, evocando la necessaria “ponderazione degli interessi” e l’eventuale “giudizio negativo di compatibilità ambientale” o le eventuali “prove evidenti” che i progetti in questione possano avere “effetti negativi significativi””.

[113 ] Cfr. Cons. Stato, sez. IV, 5 marzo 2025, n. 1872 e n. 1877, le cui massime sono pubblicate in Riv. giur. amb., 2025, 2, pag. 533, con il commento di B. Spampinato, Parchi eolici vs. paesaggio: un conflitto di interessi davvero arduo da risolvere; e con il commento di F.G. Albisinni, Il bilanciamento tra produzione di energia rinnovabile e tutela del paesaggio, in Giorn. dir. amm., 2025, 4, pag. 466. Tali sentenze “gemelle”, pure rievocando l’idea di paesaggio “quale componente qualificata ed essenziale dell’ambiente” che si manifesta nel “bacino visivo” interessato dall’opera, hanno comunque annullato le autorizzazioni rilasciate per difetto di istruttoria e di motivazione, non essendo state esaminate in modo adeguato “le circostanze che nel caso concreto hanno fatto propendere per il superamento delle criticità rilevate dalla Soprintendenza”.

[114 ] Cfr. A.M. Chiariello, La funzione amministrativa di tutela della biodiversità nella prospettiva dello sviluppo sostenibile, Napoli, Editoriale Scientifica, 2022, pag. 355 ss. La sfida dell’integrazione delle valutazioni paesaggistiche in queste procedure, per “contribuire a definire scenari e strategie di sostenibilità, è affrontata da D. Patassini, Paesaggio e ambiente: un disegno valutativo incompiuto, in Tutela e valorizzazione del paesaggio nella transizione. Attori, istituzioni e strumenti, (a cura di) M. Reho, F. Magni, Bologna, 2024, pag. 119 ss.

[115 ] Cfr. in questi termini la giurisprudenza citata nello studio dell’Ufficio del massimario della Giustizia amministrativa, Le valutazioni ambientali (VIA, VAS, VINCA, AUA, AIA), (a cura di) M. Perrelli, 30 aprile 2023, par. 5.2. Cfr. anche la rassegna monotematica di giurisprudenza redatta dallo stesso Ufficio, Giustizia climatica, ambiente e paesaggio: profili generali, (a cura di) G. Serra, 24 dicembre 2025, par 4 e seguenti. Cfr. altresì Cons. Stato, sez. IV, 3 giugno 2025, n. 4831, che enfatizza il rilievo assunto dalla VIA parlando in proposito di “un atto di indirizzo politico amministrativo relativo al corretto utilizzo del territorio, considerando una serie di interessi pubblici e privati contrapposti (urbanistici, naturalistici, paesaggistici e di sviluppo economico sociale)”.

[116 ] Cfr. Cons. Stato, sez. IV, 28 giugno 2023, n. 6333.

[117 ] Cfr. in questi termini la deliberazione della Corte dei Conti, sez. centrale del controllo di legittimità sugli atti del Governo, 27 novembre 2025, n. 19, che ha ricusato il visto e la conseguente registrazione della delibera CIPESS n. 41/2025 di approvazione del progetto definitivo del Ponte sullo Stretto di Messina, rilevando che la delibera del Consiglio dei Ministri del 9 aprile 2025 recante l’approvazione della relazione IROPI attestante l’assenza di soluzioni alternative e la sussistenza di motivi imperativi di interesse pubblico costituisse “l’involucro formale” comprendente valutazioni tecniche sostanzialmente amministrative ritenute illegittime in quanto carenti di adeguata istruttoria e di “un’analisi basata su criteri di valutazione appropriata”. Lo stesso organi di controllo ha altresì sottolineato come sia “di tutta evidenza la complessità delle verifiche, degli approfondimenti, degli studi e, delle conseguenti valutazioni, che sono demandate alle amministrazioni competenti in coerenza allo speciale valore ambientale che connota i siti della Rete Natura 2000”.

[118 ] Cfr. S. Peduto, La pianificazione delle aree idonee come strumento di risoluzione dei conflitti tra interesse strategico, paesaggistico e ambientale, in Riv. trim. dir. pubbl., 2024, pag. 699; M. Ramajoli e B. Tonoletti, Fonti energetiche rinnovabili e paesaggio: criteri di composizione, cit., pag. 397.

[119 ] Cfr. Corte cost. 12 giugno 2024, n. 106; Corte cost., 12 marzo 2025, n. 28.

[120 ] Così ancora Corte cost., n. 106/2020, che, al punto 2.2. della motivazione, sulla scia anche della precedente decisione Corte cost., 15 aprile 2019, n. 86, precisa: “il giudizio sulla non idoneità dell’area deve essere espresso dalle Regioni all’esito di un’istruttoria, volta a prendere in considerazione tutti gli interessi coinvolti (la tutela dell’ambiente, del paesaggio, del patrimonio storico artistico, delle tradizioni agroalimentari locali, della biodiversità e del paesaggio rurale), la cui protezione risulti incompatibile con l’insediamento, in determinate aree, di specifiche tipologie e/o dimensioni di impianti (...). Una tale valutazione può e deve utilmente avvenire nel procedimento amministrativo, la cui struttura «rende possibili l’emersione di tali interessi, la loro adeguata prospettazione, nonché la pubblicità e la trasparenza della loro valutazione, in attuazione dei principi di cui all’art. 1 della legge 7 agosto 1990, n. 241» (sentenza n. 69 del 2018)”. Significativo è l’accento sulla riserva al procedimento amministrativo delle scelte, già esplorato dalla giurisprudenza Coraggio (su cui si veda M.P. Chiti, Il diritto amministrativo nella giurisprudenza costituzionale del Giudice Coraggio, in Riv. it. dir. pubbl. com., 2022, pag. 193 ss.), come attesta proprio la citata decisione Corte cost., 5 aprile 2018, n. 69, che, censurando analoga legge regionale della Campania che stabiliva distanze minime per gli impianti eolici, osservava come “la compresenza dei diversi interessi coinvolti, tutti costituzionalmente rilevanti, ha come luogo elettivo di composizione il procedimento amministrativo (...). È nella sede procedimentale, dunque, che può e deve avvenire la valutazione sincronica degli interessi pubblici coinvolti e meritevoli di tutela, a confronto sia con l’interesse del soggetto privato operatore economico, sia ancora (e non da ultimo) con ulteriori interessi di cui sono titolari singoli cittadini e comunità, e che trovano nei principi costituzionali la loro previsione e tutela. La struttura del procedimento amministrativo, infatti, rende possibili l’emersione di tali interessi, la loro adeguata prospettazione, nonché la pubblicità e la trasparenza della loro valutazione, in attuazione dei principi di cui all’art. 1 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (...)”.

[121 ] Cfr. Tar Lombardia, Brescia, sez. I, 27 ottobre 2025, n. 950, ove anche altri richiami giurisprudenziali (tra cui Tar Toscana, sez. III, 25 luglio 2024, n. 979 e Cons. Stato, sez. IV, 29 luglio 2025, n. 6725), per l’affermazione del principio secondo cui i Comuni in sede di pianificazione territoriale non possono introdurre divieti generali e astratti di realizzazione di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili in determinate tipologia di aree, “indipendentemente dal fatto che per legge si tratti di aree idonee o inidonee”, perché ciò si tradurrebbe in una “deroga, introdotta mediante un piano urbanistico comunale, a una disposizione di legge, cosa che evidentemente non è consentita”.

[122 ] Come ha cura di avvertire Cons. Stato, sez. IV, 14 luglio 2025, n. 6160, che, sulla scia di ampia giurisprudenza costituzionale, osserva che la regione “risulta titolare di poteri di governo del suo territorio e tali poteri, ovviamente, non risultano conculcati dal d.lg. n. 199/2021. Senonché, nel rispetto del principio di competenza, nella prospettiva della leale collaborazione fra i differenti livelli di governo e dovendosi evitare le antinomie fra le diverse discipline, il loro legittimo esercizio potrà avvenire soltanto nel rispetto e nella cornice dei principi e delle norme della disciplina vigente in materia, contenuta nel d.lg. n. 199/2021 e, in particolare, nell’art. 20, e, dunque, in linea generale, facendo in modo che le decisioni di regolazione regionale siano “motivate dall’” e “tengano conto dell’” esigenza di governo del territorio regionale, non abbiano un effetto espulsivo e costituiscano una disciplina cedevole una volta che siano stati determinati ai sensi dell’art. 20, comma 1, i principi e i criteri omogenei per l’individuazione delle superfici e delle aree idonee e non idonee, qualora quanto stabilito in sede di pianificazione possa porsi, ipoteticamente, in contrasti con essi”. Allo stato, nel d.l. 21 novembre 2025, n. 175, recante “Misure urgenti in materia di Piano Transizione 5.0 e di produzione di energia da fonti rinnovabili”, e convertito con modificazioni nella legge 15 gennaio 2026, n. 4, è prevista (all’art. 2) l’introduzione, sotto forma di novella integrativa del T.U. rinnovabili del 2024, di disposizioni normative in tema di aree idonee a mare e su terraferma (art. 11-bis), che, oltre a indicare un favor verso siti degradati, del demanio militare e a destinazione industriale, direzionale, artigianale, commerciale, o logistica, contemplano anche (al comma quarto) principi e criteri direttivi per l’esercizio della competenza legislativa regionale, prevedendo la tutela del patrimonio culturale e del paesaggio insieme alla qualità dell’aria e dei corpi idrici, delle aree agricole con particolare riferimento a quelle di pregio e forestali, l’impossibilità di porre divieti generali e astratti all’installazione di impianti e, allo scopo di bilanciare le esigenze di tutela dell’ambiente con quelle di tutela del patrimonio culturale e paesaggistico, il divieto di qualificare come idonee le aree ricomprese nel perimetro dei beni oggetto di tutela ai sensi del Codice Urbani e quelle incluse in una fascia di rispetto di tre chilometri per gli impianti eolici e cinquecento metri per quelli fotovoltaici.

Il Tar Sardegna, Cagliari, sez. I, 12 dicembre 2025, n. 1163, ha affermato che la disciplina di principio contenuta del d.l. n. 175/2025 “non incide direttamente e immediatamente sulle scelte legislative regionali né reca alcuna clausola abrogativa espressa. Al contrario (...) affida alle Regioni e Province autonome un margine discrezionale nell’individuazione delle aree, prevedendo la possibilità di ulteriori regolazioni locali. Ne consegue che la regione conserva una competenza di dettaglio, il cui esercizio non è precluso dal Decreto statale e non confligge immediatamente con i principi generali ivi stabiliti”. Nel frattempo, l’Umbria ha approvato, con delibera consiliare del 9 ottobre 2025 (con l’astensione delle opposizioni), una legge per delineare un quadro certo per l’installazione di impianti a fonti energetiche rinnovabili e conciliare transizione energetica e tutela del paesaggio (come ha detto l’assessore Thomas De Luca). Cfr. la L.R. Umbria 16 ottobre 2025, n. 7, recante “Misure urgenti per la transizione energetica e la tutela del paesaggio”, pubblicata nel B.U.R.U. n. 51 del 17 ottobre 2025, che è già stata oggetto di rilievi critici da parte del Governo, e in particolare per opera del Masaf e del ministero della Cultura, perché ritenuta troppo permissiva (cfr. l’articolo di A. Antonini, Il Governo boccia la legge sull’energia “Troppo permissiva”, in Corriere dell’Umbria, 21 novembre 2025, 8-9).

Altre regioni hanno approvato proposte legislative volte ad articolare l’indicazione delle aree idonee in termini assoluti, non suscettibili cioè di essere “compresse o ridefinite” dai comuni, oppure relativi, nel senso che la relativa disponibilità all’installazione con procedure agevolate può essere rivista dai comuni valutando le ricadute sui propri territori con le caratteristiche paesaggistiche e naturali e le caratteristiche ambientali (cfr. la proposta di legge approvata dalla Giunta della regione Toscana il 4 giugno 2025).

[123 ] Cfr. Tar Lazio, Roma, sez. III, 13 maggio 2025, n. 9155, in Urb. app., 2025, 6, pag. 614, con il commento di M. Giovannelli e L. Giagnoni, Aree idonee e non idonee per impianti a fonti rinnovabili: tra disciplina nazionale e direttive eurounitarie. Cfr. anche G. Mulazzani, Il giudice amministrativo, le energie rinnovabili e le aree idonee, in Giorn. dir. amm., 2025, 5, pag. 659.

[124 ] Come prevede ora l’art. 4, primo comma, della legge regionale Umbria n. 7/2025 citata. Pure sottolineando l’evoluzione del quadro normativo, Corte cost., 15 luglio 2025, n. 134 (avente a oggetto la legge regionale Calabria 24 novembre 2024, n. 36) ha chiarito che “la inidoneità dell’area, pur se dichiarata con legge regionale, non si può tradurre in un divieto assoluto stabilito a priori, ma equivale a indicare un’area in cui l’installazione può essere egualmente autorizzata ancorché sulla base di una idonea istruttoria e di una motivazione rafforzata”. Fanno eco Corte cost., 16 dicembre 2025, n. 184 (avente ad oggetto la legge regionale Sardegna 5 dicembre 2024, n. 20), che sottolinea come la decisione definitiva in merito alla realizzazione degli impianti FER debba essere in ogni caso “assunta all’esito del singolo procedimento di autorizzazione concernente lo specifico progetto di impianto”, ove “dovranno tenersi in debita considerazione le esigenze di massima tutela del paesaggio e delle aree naturalistiche protette”, valutando “il rapporto tra le due aree in concreto” e bilanciando “compiutamente la protezione della natura e la tutela dell’ambiente mediante la riduzione delle fonti di energia inquinanti”; e il Tar Sardegna, Cagliari, sez. I, n. 1163/2025, cit., nel ribadire che “l’effetto della qualificazione di una superficie in termini di area non idonea è unicamente quello di precludere l’accesso al beneficio dell’accelerazione ed agevolazione procedimentale di cui all’articolo 22 del d.lg. n. 199/2021, segnalando la necessità di un più approfondito apprezzamento delle amministrazioni competenti, strumentale a garantire una tutela più rafforzata del paesaggio, dell’ambiente e del territorio nell’ambito dei singoli procedimenti amministrativi di autorizzazione degli impianti FER” (punto 5.2.6 della motivazione).

[125 ] Tar Lazio, Roma, sez. III, n. 9155/2025, cit., punto 1.2.9 della motivazione. Aderendo al principio secondo cui “rispetto ad un interesse di pretesa sia l’interessato a dover dare la prova, nel corso del procedimento, del ricorrere di tutti i presupposti che la legge ritiene necessari perché possa essere accordata l’utilità finale o il bene della vita” (Cons. Stato, sez. IV, 30 marzo 2022, n. 2344), al punto 1.2.11 della motivazione si specifica che “la localizzazione di un impianto FER in un’area non idonea non osta a che gli operatori economici proponenti possano in ogni caso dimostrare, nell’ambito dei singoli procedimenti autorizzatori, che il progetto da realizzare sia compatibile con il complessivo assetto dei valori in gioco, ovverosia, da un lato, con la tutela dei beni sottoposti a tutela ai sensi del d.lg. n. 42/2004 e, dall’altro, con il raggiungimento degli obiettivi di potenza complessiva da traguardare al 2030in base a quanto previsto dalla Tabella A dell’articolo 2 del d.m. del 21 giugno 2024”. Allo steso tempo, l’amministrazione procedente “non potrà giustificare l’eventuale ritenuta incompatibilità del progetto solo in ragione del fatto che l’impianto sia localizzato in un’area classificata come non idonea (...) ma dovrà necessariamente fondare il proprio diniego dando conto in maniera adeguata, ancorché in ipotesi sintetica, delle intrinseche caratteristiche del progetto e delle aree interessate, traguardate alla luce della comparazione dei contrapposti interessi in giuoco” (punto 1.2.12 della motivazione).

[126 ] Ibidem, punti 9.4 e 9.6 della motivazione.

[127 ] Come sottolineano M. Giovannelli e L. Giagnoni, Aree idonee e non idonee, cit., pag. 637. R. Battiston, Energia, cit., pag. 308, ricorda che convertire il sistema energetico globale “richiede investimenti colossali. Secondo l’Agenzia internazionale dell’energia (Iea), per raggiungere l’obiettivo delle zero emissioni nette al 2050 gli investimenti annuali in energia pulita su scala globale dovranno triplicare entro il 2030, arrivando a circa 4000-5000 miliardi di dollari all’anno”. Per quanto molte di queste spese abbiano natura di investimento produttivo, calcolandosi che porteranno nuovi posti di lavoro nella green economy, riduzione della spesa per combustibili importanti, miglioramento della spesa pubblica grazie a minore inquinamento, tuttavia, resta il nodo “di chi paga quando: i costi vanno anticipati, vale a dire che bisogna investire ora per risparmi e benefici futuri, mentre i vantaggi economici e climatici si distribuiranno nel tempo e su scala globale”.

[128 ] Come indicato già da G.D. Comporti, Energia e ambiente, cit., pag. 323. In tale senso, si veda anche P. Carpentieri, La tutela del patrimonio culturale e del paesaggio nel suo rapporto dialettico con la tutela dell’ambiente-ecosfera, cit., passim, il quale conclude sottolineando la necessità di “trovare un punto di mediazione ragionevole” che, per essere tale, “deve poggiare sulla realtà e sulla verità e non su falsi miti”. Pure nel contesto di un eccessivamente insistito richiamo alla teorica (tanto tradizionale quanto infruttuosa, pure nella aggiornata versione “plurale e multipolare”) dell’interesse pubblico, sottolinea la “rinnovata vivacità” dei procedimenti in cui più amministrazioni “si confrontano per integrare prospettive e aree di specializzazione al fine di addivenire alla più completa istruttoria e assumere la decisione massimamente consapevole di una data questione”, E. Parisi, Il principio dello sviluppo sostenibile nell’ordinamento altruista. Caratteri e portata per la Pubblica Amministrazione, Napoli, Editoriale Scientifica, 2025, pag. 265 ss.

[129 ] Cfr. R. Battiston, Energia, cit., pag. 329.

[130 ] C. Rovelli, Sull’uguaglianza di tutte le cose. Lezioni americane, Milano, Adelphi, 2025, pag. 151.

[131 ] Cfr. R. Danovaro, Restaurare la natura. Come affrontare la più grande sfida del secolo. Strategie e tecniche di ripristino degli ecosistemi, Milano, Giuffrè, 2025, pag. 96 ss., pag. 201 e 207, il quale sottolinea l’importanza del passaggio da un approccio “passivo”, consistente “nel lasciare che sia la natura stessa a recuperare naturalmente le proprie caratteristiche originarie, attraverso le proprie caratteristiche di resilienza ecologica”, a uno “attivo”, configurato come “terapia intensiva” per effetto della messa in atto nel lungo periodo di “una serie di azioni e pratiche” da parte dell’uomo.

[132 ] Cfr. in merito G.D. Comporti, La pianificazione (del ripristino) della biodiversità, in Nature Restoration Law. Politiche, strategie e sfide attuative, (a cura di) M. Meli e R. Guarino, Pisa, Pacini, 2025, pag. 45.

[133 ] Individuato come autorità nazionale di riferimento, unitamente al Masaf (per gli ecosistemi agricoli e forestali), dall’art. 18 della legge 13 giugno 2025, n. 91, che ha anche delegato il Governo ad adottare entro sei mesi un decreto legislativo per l’adeguamento della normativa nazionale.

[134 ] Infatti, è proprio il fronte degli agricoltori ad avere espresso le più forti critiche, anche in Italia, al regolamento, come evidenziato da M. Ferrara, A prima lettura del regolamento UE sul ripristino della natura (reg. UE 2024/1991), in federalismi.it., 9 ottobre 2024, pag. 121; N. Gabellieri, Natura Restoration Law e programmazione ambientale: quali prospettive per la ricerca geografica storica, in Riv. geografica it., 2024, 1, pag. 70; M. Meli, La protezione della natura tra interventi di conservazione ed obblighi di ripristino, in Ambiente biodiversità ecosistemi. Per un sistema integrale di tutele, (a cura di) A. Federico e V. Bilardo, Pisa, Pacini, 2025, pag. 88.

[135 ] Sulle cui complessità e specificità si può rinviare a G.A. Primerano, Il carattere multifunzionale dell’agricoltura tra attività economica e tutela dell’ambiente, in Dir. amm., 2019, 4, pag. 837; W. Gasparri, Consumo di suolo e sviluppo sostenibile nella destinazione agricola dei suoli, in Dir. pubbl., 2020, 2, pag. 421; L. Leone, A Renewed EU Soil Strategy for Climate-Smart Agricolture, in Riv. quadr. dir. amb., 2023, 1, pag. 75; A.G. Caragli - M. Leggio, Governance e regolazione del settore agroalimentare verso il paradigma One Health, Torino, Giappichelli, 2024; R. Pennazio, Biodiversità, risorse fitogenetiche e diritti fondamentali in agricoltura, Bari, Cacucci, 2024.

[136 ] Che secondo M. Meli, La protezione della natura tra interventi di conservazione ed obblighi di ripristino, cit., pag. 88-90, sono state causa e vittime dei cambiamenti climatici, perché improntate a un “modello di massimo sfruttamento delle risorse, di drammatica riduzione della biodiversità, di avvelenamento del suolo e di forte impatto ambientale”.

[137 ] Ora definiti dall’art. 4, comma 1, lett. f-bis, del d.lg. n. 190/2024 (aggiunto dall’art. 2, comma 1, lett. c, del citato d.l. n. 175/2025) come gli impianti fotovoltaici che preservano “la continuità delle attività colturali e pastorali sul sito di installazione”, prevedendo anche “la rotazione dei moduli collocati in posizione elevata da terra e l’applicazione di strumenti di agricoltura digitale e di precisione”.

[138 ] Così Cons. Stato, sez. IV, 11 settembre 2023, n. 8258, la cui massima è pubblicata in Giur. it., 2023, pag. 2701, con nota di E. Boscolo, Agricoltura e produzione di energia: l’agrivoltaico di fronte al Consiglio di Stato. Di qui il particolare favor verso la diffusione dell’agrivoltaico, ribadito anche dal Piano nazionale integrato energia e clima (Pniec) e dal Piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr), che contemplano (nella Missione 2: Rivoluzione verde e transizione ecologica; Componente 2.1 Incrementare la quota di energia prodotta da fonti di energia rinnovabile) anche l’obiettivo di incoraggiare lo sviluppo di impianti agrivoltaici, quali tecnologie in grado di affrontare in maniera coordinata le tematiche della produzione agricola sostenibile e quella della produzione energetica da fonti rinnovabili “al fine di rendere più competitivo il settore agricolo, riducendo i costi di approvvigionamento energetico (ad oggi stimati pari a oltre il 20 per cento dei costi variabili delle aziende e con punte ancora più elevate per alcuni settori erbivori e granivori) e migliorando al contempo le prestazioni climatiche-ambientali (...)”.

Tale favor si esprime anche nella semplificazione dei procedimenti autorizzatori attestata dalla disciplina dettata dagli artt. 7, 8 e 9 del d.lg. n. 190/2024, ora aggiornata per effetto degli artt. 6 ss. del d.lg. 26 novembre 2025, n. 178. Cfr. in argomento: Le procedure autorizzatorie per le fonti rinnovabili in Italia e Francia, (a cura di) E. Bruti Liberati, M. De Focatiis, A. Travi, Milano, 2024; C. Mari, Iniziativa privata e interessi pubblici nei procedimenti di autorizzazione per la transizione ecologica, Napoli, Editoriale Scientifica, 2023; B. Tonoletti, Le procedure autorizzative per le fonti rinnovabili di energia e il rapporto tra obiettivi di de carbonizzazione e tutela di altri interessi pubblici, in L’attuazione dell’European Green Deal: i mercati dell’energia e il ruolo delle istituzioni e delle imprese, (a cura di) E. Bruti Liberati, M. De Focatiis, A. Travi, Milano, Giuffrè, 2022, pag. 89. Più in generale sull’argomento, si vedano: S. Peduto, La pianificazione delle aree idonee, cit., pag. 712 ss.; G. Strambi, Riflessioni sull’uso del terreno agricolo per la realizzazione di impianti alimentati da fonti rinnovabili: il caso dell’agrivoltaico, in Riv. dir. agr., 2021, 2 pag. 395; A. Persico, Aree agricole ed energia da fonti rinnovabili: un binomio problematico, in Riv. giur. ed., 2024, II, pag. 187; F. Vetrò, N. Brignoli, Transizione energetica e agricoltura. L’agrivoltaico e l’eterogenesi dei fini, in CERIDAP, 2025, 1, pag. 119; A. Sibilia, M. Calloni, Green vs. Green: wind farms and farming communities in Alta Irpinia, in Renew. Sust. Energy, 2025, 2, pag. 1.

[139 ] Cfr. L. Russo, La tutela della biodiversità nelle politiche comuni per l’agricoltura, in Nature Restoration Law, cit., pag. 105; C. Leone, I regimi ecologici a sostegno dell’ambiente nel quadro della nuova politica agraria, in Riv. it. dir. pubbl. com., 2025, 2, pag. 251.

[140 ] Nozione emersa negli anni Ottanta, come indice di buono stato del suolo, e definita dalla Comunicazione della Commissione UE 2021/699 recante la “Strategia dell’UE per il suolo per il 2030” sulla base dei seguenti indici: produzione alimentare, potabilizzazione dell’acqua piovana, preservazione della biodiversità, produzione di materie prime, piattaforma fisica e culturale, deposito di carbonio. Cfr. in argomento, dopo M. Cafagno, Principi e strumenti di tutela dell’ambiente. Come sistema complesso, adattivo, comune, Torino, Giappichelli, 2007; Servizi ecosistemici e tutela giuridica dell’ambiente, (a cura di) M. Cafagno e G. Cavalieri, Sesto San Giovanni, Mimesis, 2025; F. de Leonardis, Verso un ampliamento delle ragioni di tutela del suolo: la valorizzazione dei suoi servizi ecosistemici, in Riv. giur. amb., 2025, 1, pagg. 44-45; D. Palazzo, Tutela e valorizzazione dei servizi ecosistemici, potere amministrativo e analisi economica del diritto, in Dir. amm., 2025, 2, pag. 419.

[141 ] Ove si precisa in via aggiuntiva che, al fine di assolvere a questo compito, gli elementi caratteristici del paesaggio “devono essere sottoposti al minor numero possibile di perturbazioni esterne negative per fornire habitat sicuri per vari taxa e quindi devono soddisfare le condizioni seguenti: a) non possono essere sfruttati a fini di produzione agricola (compresi pascoli o produzione di foraggio), a meno che tale uso non sia necessario per la conservazione della biodiversità; e b) non dovrebbero essere trattati con fertilizzanti o pesticidi, ad eccezione dei trattamenti a basso apporto con effluente solido”.

[142 ] Ivi si prevede anche una scala di priorità, indicando come idonee le “superfici artificiali ed edificate, come i tetti e le facciate degli edifici, le infrastrutture di trasporto e le loro immediate vicinanze, i parcheggi, le aziende agricole, i siti di smaltimento dei rifiuti, i siti industriali, le miniere, i corpi idrici interni artificiali, i laghi artificiali o i bacini artificiali e, se del caso, i siti di trattamento delle acque reflue urbane, così come i terreni degradati non utilizzabili per attività agricole”. Sulle zone di accelerazione di cui all’art. 15-quater della direttiva UE 2018/2001, come modificata dalla direttiva RED III (direttiva UE 2023/2413), si veda l’art. 12 del d.lg. n. 190/2024 secondo cui entro il 21 febbraio 2026 ogni regione e provincia autonoma deve adottare un Piano di individuazione di zone sufficientemente omogenee in cui la diffusione di uno o più tipi specifici di energia da fonti rinnovabili non comporti impatti ambientali tenuto conto della specificità della zona e della tipologia di tecnologia impiegata. In dette zone, da cui sono escluse le aree a qualsiasi titolo protette per scopi di tutela ambientale, la realizzazione degli interventi non è subordinata all’acquisizione dell’autorizzazione dell’autorità competente in materia paesaggistica che si esprime con parere obbligatorio ma non vincolante.

[143 ] Al fine di offrire agli operatori del settore un quadro di riferimento tecnico-scientifico e metodologico perché gli studi di impatto (Sia) relativi a impianti Fer siano ben strutturati e contengano tutte la informazioni, i dati e i riferimenti necessari per una loro corretta valutazione, all’esito dei lavori di un tavolo tecnico istituito con d.m. 23 dicembre 2024, n. 497, Ispra ha redatto nell’ottobre 2025 le “Linee Guida per la redazione degli studi di impatto ambientale relativi ad impianti agrivoltaici e fotovoltaici”. Come si legge nella Premessa, esse sono connotate dall’elemento innovativo per cui per ogni tematica ambientale (biodiversità, suolo e sottosuolo, geologia, ecc.) di interesse per la tipologia di opera presa in considerazione (impianti agrivoltaici e fotovoltaici) sono indicate tutte le informazioni di dettaglio collegate ai contenuti che uno studio di impatto deve avere per una corretta caratterizzazione dell’area in cui si inserisce il progetto, una precisa valutazione degli impatti con le relative misure di mitigazione, un completo progetto di monitoraggio ambientale.

[144 ] E. Boscolo, Ambiente nell’urbano e nell’extraurbano. Tecniche urbanistiche di tutela degli ecosistemi, in Riv. quadr. dir. amb., 2024, 1, pag. 162 ss. Di qui la possibilità di immaginare, a partire proprio dalle potenzialità delle aree agricole, un cantiere della biodiversità strutturato intorno a parole chiave ulteriori, diverse e più comprensive rispetto a quelle “terra-lavoro-sviluppo economico-agricoltura-emigrazione” che hanno segnato la storia di alcuni territori della Penisola, come la Maremma grossetana, recentemente ripercorsa da P. Passaniti, La riforma agraria in Italia. La Maremma dell’ente Maremma, Pisa, 2024, pag. 161.

[145 ] Sulla “valenza strumentale” assunta dalle zone agricole, in vista della perseguita esigenza di “un’equa proporzione tra aree edificabili ed inedificabili”, si veda P. Urbani, La tutela delle zone agricole tra interpretazioni giurisprudenziali e discrezionalità amministrativa, in Riv. giur. ed., 1994, II, pag. 3. Cfr. anche Cons. Stato, sez. II, 12 aprile 2021, n. 2935, che dà atto di un consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui “la destinazione agricola può essere volta a sottrarre parti del territorio comunale a nuove edificazioni, ovvero a garantire ai cittadini l’equilibrio delle condizioni di vivibilità, assicurando loro quella quota di valori naturalistici e ambientali necessaria a compensare gli effetti dell'espansione urbana”. Già A. Carrozza, La condizione del diritto agrario nel quadro di una società urbanizzata (a proposito delle «zone verdi» intorno alle città, in Riv. dir. agr., 1980, I, 199 ss., notava nuove prospettive di sviluppo della tensione dialettica esistente tra urbanistica e agricoltura, invitando “a guardare con maggiore attenzione al «territorio» inteso come sede di vita e di attività di una data popolazione” e a riconoscere “il ruolo produttivo, sociale ed ecologico delle aree agricole e delle zone naturali superstiti”.

[146 ] M. Meli, La protezione della natura, cit., pag. 91, ritiene che l’esempio relativo agli ecosistemi agricoli “può valere in tanti altri ambiti”. Cfr. anche le indicazioni operative fornite da R. Boccardo, I paesaggi agrari. Sfide di integrazione nelle politiche, in Tutela e valorizzazione del paesaggio nella transizione. Attori, istituzioni e strumenti, cit., pag. 277.

[147 ] Come messo in luce, tra gli altri, da E. Boscolo, Le nozioni di paesaggio. La tutela giuridica di un bene comune (in apparenza diffusa) tra valori culturali e identitari, in Contributi e riflessioni sui beni comuni, (a cura di) G. Bottino, M. Cafagno, F. Minazzi, Milano, Giuffrè, 2016, pag. 141; Id., Paesaggio e beni ambientali. Profili generali, in Codice dell’ambiente. Profili generali e penali, (a cura di) S. Nespor e L. Ramacci, Milano, Giuffrè, 2022, pag. 2183 ss.

[148 ] Così E. Granata, Il senso delle donne per la città. Curiosità, ingegno, apertura, Torino, Giappichelli, 2023, pag. 23, nell’ambito di una acuta analisi critica della tradizione culturale che, educando a “scontornare il bello dal proprio contesto”, induce a muoversi nel mondo con “sguardo parziale e selettivo (...) come dei collezionisti”.

[149 ] A. Chiarucci, Le arche della biodiversità. Salvare un po’ di Natura per il futuro dell’uomo, Milano, Giuffrè, 2024, pag. 91.

[150 ] Come intuito già da G. Morbidelli, La dottrina giuridica dell’urbanistica dal 1950 ad oggi, in Riv. trim. dir. pubbl., 1974, 1, pag. 141, sulla cui importanza per denotare la dimensione “immateriale” che va assumendo l’urbanistica della transizione, intesa come “teleologicamente orientata all’attuazione delle finalità economico-sociali ed in ultima istanza dei valori costituzionali”, si veda A. Bartolini, Urbanistica, in Enc. dir., I tematici, III, Funzioni amministrative, Milano, Giuffrè, 2022, pagg. 1296-1297.

[151 ] Cfr. E. Boscolo, Un catalogo di principi (operanti) per l’urbanistica contemporanea, in Riv. giur. ed., 2024, II, pag. 104 e pag. 106, da cui sono tratte anche le citazioni nel testo.

[152 ] Aspetti ora integrati in una nozione ampia di governo del territorio, quale “vasto insieme” di funzioni “fra loro interagenti” aventi il territorio come recapito e attore protagonista, come indicato dall’art. 1 della proposta di legge di principi fondamentali e norme generali per il Governo del territorio e la pianificazione redatta dall’INU e presentata al Senato della Repubblica il 16 luglio 2024. Cfr. in argomento anche P. Chirulli, Il patrimonio culturale urbanistico nel prisma della transizione ecologica, in Riv. giur. urb., 2025, 1, pag. 12 ss.

[153 ] Cfr. D. Bevilacqua, Il Green New Deal, cit., 130. Cfr. anche A. Marson, Tessere l’azione collettiva nel paesaggio, in Tutela e valorizzazione del paesaggio nella transizione, cit., pag. 54.

[154 ] C. Rovelli, L’ordine del tempo, Milano, Giuffrè, 2017, pagg. 88-89.

[155 ] Cfr. in proposito, per indicazioni, G.D. Comporti, La pianificazione (del ripristino) della biodiversità, cit., pag. 583.

[156 ] Cfr. M. Percoco, Il potere dei luoghi. La rivincita della geografia per capire la società, Milano, 2025.

[157 ] Cfr. R. Peregalli, I luoghi e la polvere sulla bellezza dell’imperfezione, cit., pag. 16.

[158 ] Così D. D’Orsogna, Organizzazioni amministrative e transizioni: le sfide del cambiamento, in Riv. trim. sc. amm., 2024, 1, pag. 12.

[159 ] N. Irti, Smarrirsi nel bosco come metafora dell’indecifrabile. Nella selva, in Il Sole 24 Ore, Domenica 11 gennaio 2026, XI.

[160 ] Così A. Chiarucci, Le arche della biodiversità. Salvare un po’ di Natura per il futuro dell’uomo, cit., 82, ove si evidenzia come il concetto di abbandono di “certe pratiche che avevano guidato la formazione di paesaggi tradizionali è visto quasi sempre in modo negativo”, perché riflette il “tipico pensiero umano di essere l’unico fine di tutto (...) quell’homo faber artefice della trasformazione continua della realtà in cui vive, per renderla adatta ai suoi bisogni”; visione che, avverte però l’A., non ha alcun senso se applicata alla natura che “è dinamica di per sé, proprio perché i suoi processi sono sottoposti a continui flussi materiali, energetici, e anche biologici che determinano un continuo cambiamento”.

[161 ] Cfr. in tal senso P. Pileri, Le leggi da sole, anche se buone, non bastano a salvare il suolo senza un coraggioso lavoro di cultura ecologica, in La disciplina del governo del territorio in Toscana. A dieci anni dalla legge regionale n. 65 del 2014, cit., pagg. 64-65, il quale, dopo avere sottolineato come la Nrl sia “in questo momento il dispositivo normativo più potente e direttamente applicabile che abbiamo tra le mani e che va a rafforzare la tutela del paesaggio e dell’ambiente e a introdurre il concetto di ripristino di estese parti del territorio ad oggi degradate”, evidenzia anche come essa rappresenti “un vero e proprio sconvolgimento per tutti i piani urbanistici tanto di scala comunale che regionale, coinvolgendo immancabilmente anche il suolo”.

[162 ] Così di nuovo G. Severini, L’evoluzione storica del concetto giuridico di paesaggio, cit., pag. 94, nel tentativo di contestualizzare la tesi panurbanistica di Predieri, in quanto immaginata come volta a connotare l’intera pianificazione “come necessariamente adattata ai valori paesaggistici”.

[163 ] Così recita il quarto considerando del Regolamento UE 2024/1991 sul ripristino della natura.

[164 ] Problematica su cui si rinvia ai lavori raccolti in Alla ricerca dei modelli di governo dell’area vasta, (a cura di) W. Gasparri, Torino, Giappichelli, 2020.

[165 ] Cfr. per simili rilievi F. Martinico - D. La Rosa, La tutela della biodiversità: individuazione degli ecosistemi e tecniche di pianificazione, in Nature Restoration Law, cit., pagg. 143-144.

[166 ] P. Stella Richter, Profili funzionali dell’urbanistica, Milano, Giuffrè, 1984, pag. 32.

[167 ] Cfr. P. Urbani, Il declino del piano: un nuovo rapporto tra autorità e libertà?, in Riv. giur. urb., 2025, pag. 130. Cfr. anche Id., Lo stato dell’urbanistica. Viaggio nella disciplina e nella società, Torino, 2024, pag. 93.

[168 ] Indicazioni utili emergono dal progetto di legge di “principi fondamentali e norme generali per il Governo del territorio e la pianificazione” elaborato da un Gruppo di lavoro Inu di urbanisti e giuristi e presentato al Senato della Repubblica il 16 luglio 2024. In tema, si vedano anche P. Chirulli, Il patrimonio culturale urbanistico nel prisma della transizione ecologica, cit., pag. 12 ss., spec. pag. 26; S. Amorosino, E. Buoso, Diritto urbanistico e mutamento climatico: il caso italiano, ivi, 2025, pag. 258.

[169 ] Cfr. P. Stella Richter, Costituzione nuova e problemi urbanistici vecchi, in Dir. amm., 2001, 4, pag. 402; Id., I principi del diritto urbanistico, Milano, Giuffrè, 2022, pagg. 148-149, ove si sottolinea come “l’obiettivo della certezza e della chiarezza non può prescindere dalla reuctio ad unum dei molteplici piani oggi esistenti”. Un tentativo di integrazione degli atti programmatici relativi agli assetti organizzativi del lavoro burocratico è stato messo in campo con il Piano integrato di attività e organizzazione (Piao) introdotto dall’art. 6 del d.l. 9 giugno 2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2021, n. 113, al fine di “assorbire, razionalizzandone la disciplina in un’ottica di massima semplificazione, molti degli atti di pianificazione cui sono tenute le amministrazioni (ad esempio, il piano triennale dei fabbisogni, il piano della performance, il piano di prevenzione della corruzione ed il piano organizzativo del lavoro agile). In argomento si vedano le opportune osservazioni fatte da Cons. Stato, sez. consultiva per gli atti normativi, nel parere 2 marzo 2022, n. 506, punto 4.1 della motivazione, ove si sottolinea la “sfida operativa” volta a considerare tale atto come strumento come unitario e integrato “di riconfigurazione e integrazione (necessariamente progressiva e graduale)” dei piani preesistenti, avendo come obiettivo “ciò che è al di fuori della P.A., ovvero i cittadini e le imprese che ne fruiscono i servizi”.

[170 ] Recuperato al suo status e primato ecologico, come suggerito da P. Pileri, Dalla parte del suolo. L’ecosistema invisibile, Roma-Bari, 2024; Id., Le leggi da sole, anche se buone, non bastano a salvare il suolo senza un coraggioso lavoro di cultura ecologica, cit., pag. 66.

[171 ] Come previsto ora dai primi considerandi della direttiva UE 2025/2360 del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 novembre 2025 sul monitoraggio e la resilienza del suolo. Cfr. anche F. De Leonardis, Verso un ampliamento delle ragioni di tutela del suolo, cit., pag. 43 e 56, per un accenno alla direttiva in commento come fisiologica premessa per mappare il territorio e classificarlo, pianificando “azioni mirate a seconda delle condizioni dei suoli ivi ricadenti”.

[172 ] Secondo la metodologia di analisi indicata da A. Bartolini, Urbanistica, cit., pag. 1262 e pag. 1270.

[173 ] Il termine compare nel terzo considerando della citata direttiva UE 2025/2360 sul monitoraggio del suolo, che sottolinea come i suoli, oltre che come fonte di servizi ecosistemici vitali, rilevano appunto anche come “piattaforma fisica per le infrastrutture e le attività umane”.

[174 ] Così F. Benvenuti, Gli elementi giuridici della pianificazione territoriale in Italia (1965), in Scritti giuridici, II, Milano, Giuffrè, 2006, pag. 1456.

[175 ] Così E. Chiti, Pubblica amministrazione e transizione ecologica, in Giorn. dir. amm., 2024, 6, pag. 738.

[176 ] Cfr. A. Morrone, Fondata sull’ambiente, cit., pag. 786. Cfr. anche Id., La Costituzione del lavoro e dell’ambiente. Per un nuovo contratto sociale, in Giorn. dir. lav. e rel. ind., 2022, pagg. 530-531.

[177 ] Per un possibile approccio critico allo sfidante tema, sia consentito rinviare a G.D. Comporti, Il coraggio di amministrare, in Scritti per Franco Gaetano Scoca, II, Napoli, Editoriale Scientifica, 2020, pag. 1109 ss.

[178 ] Cfr., per indicazioni di metodo, G.D. Comporti, Il danno ambientale e l’operazione rimediale, in Dir. amm., 2003, pag. 136 ss.

[179 ] Così P. Stella Richter, L’articolazione del potere di piano, in Dir. amm., 2000, 4, pag. 668.

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