La tutela del patrimonio culturale tra effettività, ragionevolezza e sviluppo. Atti del Convegno organizzato dal Centro Studi Giuridici e Politici della Regione Umbria. Perugia, 21-22 novembre 2025 / Tavola rotonda
Patrimonio identitario e governo del territorio: vincoli urbanistici e programmazione nella tutela dei paesaggi urbani [*]
di Loredana Giani [**]
Sommario: 1. Il patrimonio culturale urbanistico: evoluzione concettuale e dimensione identitaria. - 2. Il paesaggio urbano e la crisi degli strumenti tradizionali di tutela. - 3. Verso un modello integrato: programmazione territoriale e vincoli identitari. - 4. Vincoli identitari e il governo del territorio. - 5. La tutela urbanistica del patrimonio identitario nelle leggi regionali. - 5.1. L’esperienza del Comune di Bari. - 6. Oltre il vincolo, verso una programmazione territoriale integrata.
Il contributo analizza il rapporto tra patrimonio identitario, governo del territorio e tutela dei paesaggi urbani, evidenziando i limiti degli strumenti tradizionali di protezione fondati esclusivamente sul vincolo culturale. Si propone una lettura dinamica del patrimonio culturale urbanistico come espressione dell’identità collettiva e della memoria dei luoghi, sostenendo la necessità di integrare tutela, valorizzazione e programmazione territoriale. Particolare attenzione è dedicata al ruolo degli strumenti urbanistici e dei cosiddetti “vincoli identitari” nella salvaguardia dei paesaggi urbani e delle architetture contemporanee, anche attraverso l’analisi dell’esperienza del Comune di Bari quale modello di tutela attiva e integrata.
Parole chiave: patrimonio culturale urbanistico; governo del territorio; vincoli urbanistici, paesaggio urbano; architettura contemporanea; valorizzazione del patrimonio.
Identity Heritage and Territorial Governance: Urban Planning Constraints and Programming in the Protection of Urban Landscapes
This paper examines the relationship between identity heritage, territorial governance, and the protection of urban landscapes, highlighting the limitations of traditional protection instruments based solely on cultural heritage restrictions. The contribution advocates for a dynamic interpretation of urban cultural heritage as an expression of collective identity and local memory, emphasizing the need to integrate protection, enhancement, and territorial planning. Particular attention is paid to the role of urban planning instruments and so-called “identity constraints” in safeguarding urban landscapes and contemporary architecture, with the Municipality of Bari presented as a significant example of an active and integrated protection model.
Keywords: urban cultural heritage; territorial governance; urban planning constraints; urban landscape; contemporary architecture; valorisation of cultural heritage.
1. Il patrimonio culturale urbanistico: evoluzione concettuale e dimensione identitaria
In queste brevi riflessioni vorrei ritornare sulle potenzialità che i vincoli urbanistici presentano nel contesto “complesso e complessivo” della tutela di quei beni che entrano a far parte del patrimonio identitario di un’area, di un territorio, di una città, in particolare soffermandomi su specifiche esperienze, in particolare quella del Comune di Bari, che, facendo leva sullo strumento urbanistico, hanno avviato un processo significativo di tutela dei “patrimoni culturali urbanistici” [1].
Per esaminare il fenomeno, il primo passo non può che essere rappresentato da una rapida ricognizione della nozione di “patrimonio culturale urbanistico” per definirne gli approdi concettuali più recenti, soprattutto per differenziazione rispetto ai tradizionali concetti di bene culturale o di patrimonio culturale, e ciò al fine di individuare come si colloca ad oggi quella actio finium regundorum tra competenze statali, regionali e comunali che nel corso degli anni è stata all’origine di rigide prese di posizione, soprattutto della giurisprudenza, rispetto ad alcune scelte assunte dalle amministrazioni comunali.
Avuto riguardo al primo profilo richiamato non è certamente questa la sede in cui ripercorrere le diverse concezioni di patrimonio culturale che sono state elaborate nel corso degli anni, aggiungendo livelli e oggetti di tutela alla tassonomia via via stratificatasi nel solco normativo che dalla legge del 1939 arriva al Codice che, nel ricondurre la definizione dei “beni” alla particolare tipologia di appartenenza, ha di fatto allontanato la riflessione dalla visione unitaria che, invece, viene sollecitata dal riferimento al concetto di “patrimonio”.
Un sostantivo “patrimonio”, unito al suo aggettivo “culturale” che, come ben sappiamo, con riferimento alla nostra esperienza nonostante sia entrato nel linguaggio giuridico abbastanza precocemente, soprattutto per la sua valenza semantica legata alla identità di comunità, con difficoltà ha permeato il quadro normativo, dominato, invece, dalla essenza patrimoniale legata alla materialità del bene. Il richiamo alla dimensione del patrimonio esprime una linea sostanzialistica che viene colta e valorizzata già nella seconda metà degli anni Sessanta del secolo scorso, quando la Commissione Franceschini, non a caso, definì bene culturale “tutto ciò che costituisce testimonianza materiale avente valore di civiltà” [2].
In questa prospettiva il patrimonio culturale non è solo testimonianza del passato, ma costituisce un elemento strutturale dell’identità collettiva e un fattore di coesione sociale. Esso rappresenta “memoria condivisa” [3] che contribuisce alla costruzione dell’identità presente e futura della comunità, assumendo una funzione dinamica che di necessità deve superare la mera conservazione.
Si tratta evidentemente di una prospettiva diversa, in cui il riferimento al patrimonio assume una valenza dinamica in cui tutela e valorizzazione non sono solo attività esclusivamente conservative, ma strumenti di sviluppo culturale e sociale con la conseguente insufficienza della concezione meramente conservativa del patrimonio culturale. E ciò in quanto la rilevanza del valore identitario, e dunque la valenza socioculturale del patrimonio, non può essere adeguatamente tutelata attraverso azioni meramente conservative, in quanto i percorsi di tutela devono essere costruiti e strutturati in maniera tale da evitare che essi si limitino a offrire tutela a ciò che è già riconosciuto, ma devono essere in grado di intercettare tempestivamente i valori emergenti, evitando che porzioni rilevanti del patrimonio - in particolare quello contemporaneo - restino a lungo prive di protezione.
Si tratta di una caratterizzazione che segna il passaggio a una dimensione valoriale del patrimonio legata al concetto - tuttora discusso - d'identità di una comunità più o meno estesa. Il patrimonio culturale, infatti, non è soltanto rappresentazione del passato, ma costituisce elemento strutturale dell’identità collettiva e fattore di coesione sociale che contribuisce alla costruzione dell’identità presente e futura della comunità, assumendo una funzione dinamica in cui tutela e valorizzazione non sono solo attività conservative, ma strumenti di sviluppo culturale e sociale in quanto la tutela non può limitarsi a preservare ciò che è già riconosciuto, ma deve essere in grado di intercettare tempestivamente i valori emergenti, evitando che porzioni rilevanti del patrimonio - in particolare quello contemporaneo - restino a lungo prive di protezione.
Il valore identitario del patrimonio culturale ha fatto comunque breccia, sebbene in maniera un po’ incerta, nel nostro sistema normativo del Codice, soprattutto quando “l'elenco” dei beni viene legato al loro essere “testimonianza avente valore di civiltà”, e che la tutela e la valorizzazione del patrimonio culturale “concorrono a preservare la memoria della comunità nazionale del suo territorio e a promuovere lo sviluppo della cultura”. Un'evoluzione normativa che, dunque, si comincia porsi in linea con quella esigenza di sottolineatura degli aspetti identitari che legano beni, contesto, ambiente a una comunità. Una visione non nuova e, come detto, già colta dalla richiamata Commissione Franceschini che, nell’indagare la questione relativa all’inquadramento del centro storico tra dimensione culturale e dimensione urbanistica, sottolineava, nella Dichiarazione XL, che “ai fini operativi, la tutela dei centri storici si dovrà attuare mediante misure cautelari (quali la temporanea sospensione di attività edilizie ad essi inerenti) e definitive mediante piani regolatori», i quali “dovranno aver riguardo ai centri medesimi nella loro interezza, e si ispireranno a criteri di conservazione degli edifici nonché delle strutture varie e delle caratteristiche costruttive, di consolidamento e restauro, di risanamento igienico sanitario, in modo che, come risultato ultimo, i centri stessi costituiscono tessuti culturali non mortificati”.
Un significato simbolico, difficile da proteggere da interpretazioni degenerative, ma che nel suo senso più puro consente di legare la dimensione culturale del patrimonio al suo essere espressione della storia di un territorio, di un luogo, della sua evoluzione socioeconomica. Una dimensione che, se colta nella sua reale portata, comprende, o meglio dovrebbe comprendere tutti gli elementi culturali tangibili (edifici storici, monumenti, opere d'arte) e intangibili (lingua, tradizioni, usanze, eventi storici) che definiscono la sua unicità e il suo senso di appartenenza.
In tale prospettiva, tuttavia, non può essere trascurata la componente immateriale del patrimonio culturale, che integra e completa la dimensione identitaria dei luoghi. E così, come evidenziato dalla dottrina più recente, il patrimonio culturale non si esaurisce nei soli elementi materiali, ma comprende pratiche, tradizioni, conoscenze e forme espressive che le comunità riconoscono come parte integrante della propria identità. Tale dimensione, pur essendo ormai pienamente valorizzata a livello internazionale - in particolare dalla Convenzione Unesco del 2003 [4] - incontra ancora difficoltà di riconoscimento nell’ordinamento italiano, che continua a privilegiare una concezione “materiale” del bene culturale. Ma è proprio la considerazione della portata circoscritta del quadro normativo nazionale a rafforzare l’esigenza di un approccio integrato, nel quale la tutela urbanistica e territoriale siano in grado di intercettare anche i valori immateriali espressi dal contesto urbano, evitando una frammentazione tra ciò che è fisicamente visibile e ciò che costituisce l’identità viva della comunità.
2. Il paesaggio urbano e la crisi degli strumenti tradizionali di tutela
Se si guarda al paesaggio urbano che, tra l’altro, come rilevato dalla dottrina, non può essere ridotto ai soli centri storici, non potendosi ridurre ad unico “esempio” di valore culturale o, meglio, espressione di tradizione storica di un territorio, e lo si proietta nella dimensione degli strumenti di tutela a disposizione si percepiscono le prime criticità se si circoscrivono gli strumenti di tutela a quelli codificati all’interno del Codice. Il paesaggio urbano è il risultato dinamico di stratificazioni storiche, sociali e culturali che si sedimentano nello spazio della città, risultando come un tessuto complesso di relazioni tra architettura e spazi pubblici; tra memoria storica e trasformazioni contemporanee, tra attività umane e identità collettiva, e la sua tutela non può riguardare solo la conservazione dei singoli momenti, ma la salvaguardia dell’intero contesto urbano, dei suoi caratteri storico-estetici, ambientali e funzionali. In questo senso, gli strumenti tradizionali di tutela, fondati su una logica selettiva e vincolistica, risultano spesso inadeguati a cogliere la natura diffusa e relazionale del patrimonio urbano, richiedendo un ripensamento che consenta di intervenire sui processi territoriali e non soltanto sui singoli beni [5].
L’inadeguatezza della sola prospettiva conservativa emerge con particolare evidenza proprio con riferimento all’architettura contemporanea, rispetto alla quale i meccanismi tradizionali di tutela risultano spesso tardivi. La necessità di attendere il decorso di un significativo arco temporale per il riconoscimento dell’interesse culturale rischia, infatti, di rendere “invisibili” per lungo tempo opere di qualità, esponendole a trasformazioni irreversibili o alla perdita definitiva [6].
Tranne che per limitati casi, per le architetture contemporanee, cioè quegli edifici spazi progettati, caratterizzati da una pluralità di linguaggi espressivi, il vincolo di matrice codicistica non può essere inteso come unico strumento di tutela, ma deve essere affiancato da strumenti capaci di intercettare tempestivamente il valore di quei beni che, pur non presentando le caratteristiche proprie per essere assoggettati agli strumenti conservativi tradizionali, presentano un valore comunitario rilevante nel senso indicato in precedenza, come proprio nel caso delle architetture contemporanee.
E in questa prospettiva emerge in maniera evidente, e in tutta la sua complessità, il problema delle competenze e, conseguentemente, degli strumenti di tutela che si articolano su diversi livelli.
Il primo, se vogliamo quello più “tradizionale” è quello normativo che definisce i criteri di protezione attraverso il Codice dei beni culturali e del paesaggio che stabilisce che il patrimonio culturale è un valore pubblico da preservare e da gestire in modo sostenibile. Ma la strumentazione messa a disposizione dal Codice, come detto, non consente di cogliere appieno la dimensione complessa e molteplice dei paesaggi urbani, quella dimensione che lega la “cultura” al contesto, alla dimensione storica e socioeconomica di quello specifico contesto urbano. Il paesaggio urbano è un organismo complesso e mutevole, frutto di un lungo processo di stratificazione che intreccia forme architettoniche, percorsi storici, spazi collettivi, pratiche sociali e che proprio per questa sua complessità non può essere tutelato solo attraverso strumenti che lo vedono come un oggetto statico da tutelare, attraverso strumenti che “individuano il bene meritevole di tutela”; facendo ricorso a strumenti che non hanno natura “selettiva” e che operano secondo una logica restrittiva e difensiva. E per questa componente complessa si impone, dunque, il passaggio da una tutela meramente difensiva a una tutela attiva, fondata sull’integrazione tra conservazione e valorizzazione, integrando strumenti capaci di orientare le trasformazioni e promuovere la qualità architettonica urbana. Tale complessità va letta alla luce del paradigma della sostenibilità, che impone di considerare il territorio come sistema integrato di valori ambientali, culturali e sociali, rispetto al quale i processi di sviluppo devono restituire valore alle comunità locali. Ma la criticità non risiede solo in questo.
Non può non rilevarsi come i modelli attuali di governo del territorio risultino spesso frammentati e incapaci di cogliere la multidimensionalità del fenomeno territoriale. Si assiste, infatti, a una parcellizzazione degli strumenti e delle politiche, che privilegia singoli ambiti di intervento, perdendo di vista l’unitarietà del sistema territoriale dalla quale, invece, non si può prescindere ove si voglia superare il limite insito in una concezione meramente difensiva della tutela, in favore di una prospettiva “attiva”, fondata sull’uso combinato di strumenti di conservazione e di promozione della qualità architettonica e urbana. Non si tratta soltanto di proteggere ciò che è già riconosciuto, ma di favorire processi di qualificazione degli interventi e di valorizzazione del patrimonio contemporaneo nel contesto territoriale in cui si inserisce avendo cura dei tessuti sociali ed economici che insistono su quei contesti urbani. Tale complessità risulta ancor più evidente se letta alla luce del paradigma della sostenibilità, che impone di considerare il territorio non come mero supporto fisico, ma come bene complesso, portatore di valori ambientali, culturali e sociali.
La valorizzazione del patrimonio identitario non può prescindere da una chiave di lettura circolare, in quanto il territorio rappresenta al contempo origine e destinazione dello sviluppo, che deve restituire valore alle comunità locali, evitando fenomeni di consumo eccessivo e perdita di autenticità. Ne deriva che gli strumenti di tutela, se orientati alla sostenibilità, non possono limitarsi a una funzione vincolistica, ma devono contribuire alla costruzione di modelli di sviluppo equilibrati che possono anche passare dalla conservazione di elementi caratterizzanti il tessuto urbano, quali proprio le architetture contemporanee.
In questo quadro la programmazione territoriale dovrebbe configurarsi come strumento capace di integrare pianificazione urbanistica, tutela del patrimonio culturale, politiche sociali e sviluppo economico, in una logica sistemica che tenga conto della capacità di carico dei territori e delle esigenze delle comunità locali integrando le diverse attività che su quel territorio si svolgono o possono essere svolte, includendo financo quelle a valenza turistica. In tale prospettiva, particolare rilievo assume il tema della qualità degli interventi di trasformazione, che deve essere considerata elemento centrale del governo del territorio. Gli strumenti normativi dovrebbero, infatti, essere orientati non solo alla conservazione, ma anche al miglioramento qualitativo delle trasformazioni urbane, assicurando coerenza tra tutela del patrimonio esistente e progettazione del nuovo. In questa prospettiva, la programmazione territoriale si configura come metodo di coordinamento tra interessi molteplici, capace di superare la frammentazione degli strumenti e di orientare le trasformazioni verso un equilibrio tra tutela e sviluppo.
Essa assume, inoltre, una valenza non solo tecnica ma anche normativa, configurandosi come strumento attraverso il quale concretare obiettivi sociali e costituzionali, garantendo il bilanciamento tra iniziativa economica, tutela del territorio e delle realtà (socioeconomiche) che su quel territorio insistono. In tale quadro, assume rilievo centrale la qualità degli interventi di trasformazione, che deve essere oggetto di specifica attenzione da parte degli strumenti normativi, i quali dovrebbero non solo conservare il patrimonio esistente, ma orientare le trasformazioni verso esiti qualitativamente elevati, abbandonando la logica puramente edilizia, legata alla (quasi esclusiva) valorizzazione (economica) delle cubature realizzate sul territorio.
3. Verso un modello integrato: programmazione territoriale e vincoli identitari
Se si abbandona la logica tradizionale, condizionata dalla materialità del bene, tanto a livello di conservazione, quanto di programmazione dello sviluppo, si apre la via verso la costruzione di un modello integrato di tutela, nel quale strumenti urbanistici, politiche culturali e programmazione territoriale possono operare congiuntamente. Si tratta di un modello nel quale la tutela non si esaurisce nella protezione del bene, ma si estende alla promozione della qualità delle trasformazioni e alla valorizzazione del contesto territoriale considerato nel suo insieme, con la conseguenza che la stessa programmazione territoriale verrebbe a configurarsi come strumento capace di integrare pianificazione urbanistica, tutela del patrimonio culturale, politiche sociali e sviluppo economico, in una logica sistemica che tenga conto della capacità di carico dei territori e delle esigenze delle comunità locali.
In questa prospettiva non si può non rilevare la differenza ontologica della nozione di patrimonio culturale urbanistico rispetto alla “tradizionale” nozione di patrimonio culturale e ciò tanto avuto riguardo alla dimensione territoriale interessata, quanto alla correlata dimensione relativa all’interesse pubblico. Si tratta, come chiarito dalla dottrina, di una nozione, di un ambito diverso che si colloca in una dimensione giuridica differente, espressione della lettura di quell’inestricabile rapporto tra patrimonio, territorio e cultura, riferita ai valori che il territorio esprime, in sintesi a quella affectio territoriale di cui ha tanto parlato la dottrina [7] e nel quale si inseriscono a pieno titolo anche le architetture contemporanee.
Una dimensione che trova una sua copertura costituzionale nel comma 1 dell’art. 9 [8] che, nel porre in capo alla Repubblica le attività di promozione dello sviluppo della cultura apre la via alla tutela di quei beni espressione di interessi territoriali limitati, circoscritti. Beni che, come il riferimento alla “cultura” rende evidente, non possono essere limitati alla sola dimensione materiale del bene, ma intercettano anche quei patrimoni ulteriori che esprimono valori identitari di una comunità, di un singolo territorio. Beni che, richiamando le parole della stessa Corte costituzionale [9], sono espressione di quella “memoria particolare” di un territorio, non necessariamente, dunque della Nazione, sulla quale si innesta un diritto alla fruizione in primis delle entità, delle persone, degli individui presenti su quello specifico territorio. Una dimensione che trova un suo fondamento normativo nel quadro della Convenzione europea sul Paesaggio (Firenze, 2000) [10] che, come sappiamo, indaga le connessioni tra patrimonio culturale e pianificazione territoriale, evidenziando la rilevanza delle caratteristiche paesaggistiche di territori con il contesto di vita, al punto di individuare quale obbligo delle parti quello di “integrare nelle politiche di pianificazione del territorio, urbanistiche e in quelle a carattere culturale, ambientale, agricolo, sociale ed economico, nonché nelle atre politiche che possono avere un’incidenza diretta o indiretta sul paesaggio” (art. 5, lett. d). Una prospettiva che, evidentemente presuppone il ricorso ad altri strumenti di tutela, in vis sussidiaria, tra cui in primis quelli che tradizionalmente vengono inclusi nel governo del territorio, consacrando, così, un ampliamento del portato funzionale del governo del territorio verso la garanzia di quell’uso accettabile del territorio di cui parla la dottrina [11]. Si tratta, dunque, di promuovere una diversa visione della programmazione territoriale come strumento centrale per governare il rapporto tra attività economiche e territorio, consentendo di costruire un equilibrio dinamico tra valorizzazione e tutela; come un vero e proprio metodo capace di coordinare interessi molteplici e spesso confliggenti, orientandoli verso un risultato unitario, seguendo le indicazioni di I.M. Marino [12]. Essa, dunque, non può essere ridotta a un singolo aspetto, che sia la politica economica o la semplice dimensione territoriale (peggio ancora la semplice dimensione edilizia), ma deve essere intesa come “metodo democratico” per raggiungere talune mete sociali, con una valenza al contempo normativa e partecipativa: uno strumento che consente “di concretare le mete sociali attraverso il metodo democratico”, fornendo gli strumenti per ottenere un bilanciamento costituzionale tra eguaglianza e libertà, tra autonomia pubblica e privata, tra potere conformativo e libertà del proprietario [13]. In questa prospettiva gli strumenti di tutela non si limitano ai tradizionali provvedimenti vincolistici, ma possono estendersi fino a individuare modalità conformative dell’uso dei beni, dotate di contenuto regolatorio, idonee a rendere compatibile lo sfruttamento e il godimento dei diritti reali con le esigenze della sostenibilità. Una dimensione integrata della programmazione territoriale che muove da una puntuale analisi del contesto - delle risorse culturali, del mercato, delle infrastrutture, delle esigenze delle comunità - per definire obiettivi, sviluppare strategie e piani d’azione, implementarli attraverso il coordinamento tra enti pubblici, operatori e comunità locali, e infine monitorarli, valutarli e adattarli nel tempo. Una dimensione della programmazione territoriale integrata in cui il territorio, e le realtà che insistono su di esso, siano protagonisti dei processi di programmazione secondo una dinamica circolare in cui il territorio che esprime il bisogno è esso stesso luogo di atterraggio dei diritti che vengono garantiti dalle azioni e dalla regolazione pubblica. Una prospettiva che trova conferma nella Convenzione di Faro, che, valorizzando la dimensione relazionale del patrimonio culturale come bene della comunità, impone di considerare il bene - e dunque il territorio - come un complesso sistema di diritti e doveri orientati alla preservazione, valorizzazione e trasmissione alle future generazioni: una visione coerente con quella che qui si propone di applicare alla tutela del patrimonio culturale urbanistico attraverso gli strumenti del governo del territorio. Benché la lettura cui siamo abituati sembra non avere margini di operatività attraverso il ricorso ai tradizionali strumenti, una lettura più attenta e funzionale degli stessi consente di individuare margini di operatività inaspettati anche per garantire i c.d. vincoli identitari.
4. Vincoli identitari e il governo del territorio
Quello dei vincoli identitari, come noto, è un campo assai controverso, proprio in ragione di quella richiamata actio finium regundorum tra diverse competenze che si interfacciano sul territorio, ma che, se si guarda al profilo teleologico, non sono confliggenti ma devono essere proiettate in una dimensione di integrazione e ciò perché seguendo l’insegnamento della stessa Corte costituzionale (232/2005) [14], “si trovino a far parte di un territorio avente una propria conformazione e una propria storia”. Seguendo questa logica, gli strumenti di tutela che si aggiungono, in un certo senso, alla disciplina nazionale e, anche a quella paesaggistica (Corte cost. 401/2007 [15]) e che hanno ad oggetto quegli altri beni, cioè quei beni che non sono individuati dalla normativa statale, che però esprimono un “valore” culturale per quel territorio di riferimento. Beni, come detto, non necessariamente coincidenti con i centri storici, ma che contribuiscono a definire la identità urbana nella sua consistenza storico-sociale ed evolutiva. E in questo senso emerge il valore sul piano programmatorio degli strumenti di pianificazione nei quali vengono individuate le componenti di pregio e orientano le trasformazioni architettoniche e infrastrutturali, integrando esigenze di sviluppo e conservazione. E rientrano in questo quadro anche gli strumenti partecipativi e le azioni di programmazione che valorizzano quella dimensione del paesaggio urbano che lo vede non solo con un bene culturale in senso giuridico, ma anche come bene comune che vive nella percezione, nelle pratiche quotidiane, nei significati attribuiti dai cittadini. Si tratta di un approccio multilivello e complesso che consente di garantire che la città continui a evolversi senza perdere la sua identità, mantenendo un equilibrio virtuoso tra memoria e innovazione.
5. La tutela urbanistica del patrimonio identitario nelle leggi regionali
Il principale riferimento normativo è rappresentato dal Codice dei beni culturali e in particolare dall’art. 37 che, come noto, contempla “le opere dell’architettura contemporanea di particolare valore artistico”, con la possibilità di concedere contributi per la conservazione di opere contemporanee di cui il soprintendente abbia riconosciuto, su richiesta del proprietario, il particolare valore artistico. Il nodo critico, però, è rappresentato dal vincolo temporale dei 70 anni che comporta che le opere più recenti non possano essere sottoposte a tutela d’ufficio, risultando, dunque, l’unico soggetto legittimato a “richiedere” tutela, ai sensi della legge sul diritto d’autore, lo stesso autore dell’opera, superando, così il limite temporale menzionato. Si tratta di una circostanza che, come detto nelle pagine precedenti, rende inadeguati gli strumenti a tutela delle architetture contemporanee.
A livello regionale si registra un panorama alquanto disomogeneo. L’esempio più avanzato è rappresentato dall’esperienza dell’Emilia-Romagna che nella legge regionale n. 16/2022 dedica un intero titolo alla “Promozione dell’architettura contemporanea e salvaguardia del patrimonio architettonico”, prevedendone la promozione mediante contributi diretti per la loro realizzazione, o indirettamente attraverso semplificazioni procedurali nei regolamenti urbanistici edilizi comunali. Il quadro di tutela è stato poi integrato con la legge regionale n. 24/2017 che all’art. 17 prevede i concorsi di architettura e la progettazione partecipata. Anche la Campania ha dedicato una apposita disciplina (legge regionale n. 19/2019) sulla promozione della qualità della architettura, seguita dalla emanazione della Delibera di Giunta regionale del 28 luglio 2020, n. 399 di approvazione delle linee guida e dall’insediamento, nello stesso anno, dell’osservatorio per la qualità dell’architettura in Campania [16].
Analoga disciplina è stata emanata dalla regione Basilicata che, però, non ha adottato una legge organica specifica sull’architettura contemporanea ma dispone di un riferimento generale in materia di patrimonio culturale nella legge regionale n. 27/2015 (recante le Disposizioni in materia di patrimonio culturale, finalizzate alla valorizzazione, gestione e fruizione dei beni materiali ed immateriali della Regione Basilicata) seguendo un approccio che privilegia i beni culturali tradizionali e il patrimonio archeologico, senza però affrontare in modo specifico il patrimonio architettonico del Novecento.
Più organica, invece la disciplina della regione Puglia contenuta nella legge regionale n. 14/2018 (Misure a sostegno delle opere di architettura e di trasformazione del territorio), le cui disposizioni sono state consolidate nella legislazione edilizia (legge regionale n. 36/2023) che esclude dagli incentivi di ristrutturazione gli immobili inclusi negli elenchi di cui all’art. 1 della legge regionale n. 14/2008, espressione di una strategia regionale che punta a promuovere la qualità delle trasformazioni urbane e territoriali, integrandola con le politiche di tutela e valorizzazione del paesaggio, mediante l’azione di indirizzo e coordinamento sull’attuazione delle norme sulla qualità delle opere di architettura e di trasformazione.
5.1. L’esperienza del Comune di Bari
In questo quadro si inscrive a pieno titolo l’esperienza del comune di Bari che ha da tempo avviato un processo finalizzato alla tutela, alla salvaguardia e alla conservazione di parti della città, intesa come insieme di componenti che vanno a costituire il Patrimonio identitario della città. Essa rappresenta un esempio significativo di applicazione di una logica di tutela “attiva”, nella quale strumenti urbanistici e politiche di valorizzazione operano congiuntamente per preservare e qualificare il patrimonio identitario della città. L’esperienza barese si colloca, in tal senso, in una prospettiva che supera la logica del vincolo quale strumento esclusivo di tutela, proponendo un modello fondato sull’integrazione tra conservazione e valorizzazione del patrimonio contemporaneo, in linea con quell’approccio che la dottrina più recente definisce come “tutela attiva”.
Il fondamento normativo di questa operazione è rappresentato dalla già richiamata legge regionale Puglia 10 gennaio 2008, n. 14, modificata nel 2011 [17], nella quale la “qualità architettonica e urbanistica” della città viene definita quale “esito di uno sviluppo progettuale partecipato nel processo e coerente con esigenze funzionali, estetiche e di armonico inserimento nel contesto dell’ambiente urbano e rurale (...) e nel rispetto dello sviluppo sostenibile”.
Si tratta di una legge mirante a disciplinare “misure a sostegno della qualità delle opere di architettura e di trasformazione del territorio”, muovendo dal presupposto teorico per cui “l’architettura e l’urbanistica” sono “fondamentale espressione della cultura e dell’identità di una comunità e del suo territorio”, al punto di individuarle quali obiettivi della legge, assieme alla promozione della conoscenza e della diffusione di tutte le espressioni artistiche contemporanee, favorendo l’inserimento di opere d’arte in edifici pubblici e privati (art. 4).
E in linea con questa impostazione nella legge vengono disciplinate le iniziative volte alla tutela e alla valorizzazione del patrimonio architettonico regionale consentendo ai Comuni di redigere un elenco degli edifici o manufatti che costituiscono “testimonianza significativa dell’architettura moderna e contemporanea” realizzati in un lasso temporale inizialmente limitato agli ultimi 50 anni, inciso poi eliminato nel 2011, con la l.r. Puglia n. 21/2011. Elenchi rivedibili con cadenza quinquennale, come detto, che legittimano le richieste al competente ministero di emanazione della dichiarazione di particolare valore artistico delle opere di architettura moderna e contemporanea comprese nell’elenco per effetti previsti dall’art. 20, comma 2, della legge n. 633/2941 sulla protezione del diritto d’autore.
La disciplina contenuta nella legge regionale risultava innovativa [18] sotto una molteplicità di aspetti, partecipazione, coinvolgimento della committenza, ma, soprattutto, per il cambio di prospettiva che pone al centro la nozione di patrimonio culturale urbano, proponendo una integrazione, quella tra disciplina urbanistica e tutela del paesaggio, che se letta in chiave teleologica, si pone in linea con il consolidato orientamento giurisprudenziale che esclude in maniera chiara la possibilità di ribaltare l’ordine “gerarchico” delle priorità urbanistiche intese in senso stretto e paesaggistiche, riconoscendo che “non può essere considerato vizio della funzione preposta alla tutela del paesaggio il mancato accertamento dell’esistenza, nel territorio oggetto dell’intervento paesaggistico, di eventuali prescrizioni urbanistiche che, rispondendo ad esigenze diverse, in ogni caso non inquadrano in una considerazione globale il territorio, sotto il profilo dell’attuazione del primario valore paesaggistico” riconoscendo, poi, che le esigenze di tutela del paesaggio non possono “cedere a mere esigenze urbanistiche” [19].
Ed è proprio la considerazione dello “scopo” della norma di piano ad offrire strumenti, e di lettura diversa, non solo del rapporto tra pianificazione paesaggistica e pianificazione urbanistica, ma offre, anche in senso inverso, degli strumenti utili per valutare la “resistenza” delle scelte effettuate in sede di pianificazione urbanistica a tutela del paesaggio urbano consentendo di ritenere che dal novero della ponderazione non possano essere escluse le valutazioni effettuate dalla diversa amministrazione preposta al governo del territorio che hanno ad oggetto proprio interessi pubblici paesaggistici, correlati, come nello specifico caso in considerazione alla valutazione delle architetture, perché funzionali a salvaguardare, o meglio a integrare i processi di salvaguardia di quei “paesaggi della vita quotidiana” che non entrano nel perimetro dell’art. 131, comma 6 [20] e garantirne anche la valorizzazione [21] (assicurando, così uno sviluppo del territorio urbano attorno ad assunti valoriali che prendono in considerazione la realtà etico culturale che quello specifico paesaggio urbano esprime [22] integrando diversi strumenti tra cui quelli di governo del territorio.
Una previsione che va poi coniugata con la disciplina urbanistica regionale e, in particolare, con quelle previsioni delle norme generali sul governo e uso del territorio che disciplinano le varianti normative allo strumento urbanistico vigente, prevedendo un procedimento semplificato (l.r. Puglia, n. 20/2001, art. 14-16). Seguendo questo percorso il Comune di Bari ha predisposto un elenco di 202 immobili identificandoli come “patrimonio identitario della città” in quanto espressione di opere di architettura moderna e contemporanea, definendo così una proposta di variante normativa al piano regolatore con la quale vengono apposti vincoli ben precisi ad eventuali ristrutturazioni, tra cui rileva, in primis, il divieto di demolizione. Si tratta di edifici che non presentano i requisiti previsti dal Codice per l’apposizione del vincolo quali i Palazzi Sylos Labini, la sede di Intesa san Paolo in via Gimma o l’auditorium Nino Rota e le ville su via Amendola e alcuni padiglioni della Fiera del levante evidenti esempi di architettura industriale. A fondamento della scelta adottata in sede comunale vi è l’assunzione di una visione del restauro come “momento metodologico del riconoscimento dell’opera d’arte, nella sua consistenza fisica e nella sua duplice polarità estetica e storica, in vista della sua trasmissione al futuro” [23].
La ratio della tutela urbanistica di questi beni è proprio insita nella considerazione della loro natura, del loro valore per i singoli territori, dal loro essere landmark espressione di valori identitari della città, edifici “non sostituibili” che rappresentano manufatti architettonici di pregio realizzati tra il XIX secolo (dal 1813, anno di fondazione del Borgo Murattiano, Zona B1 del PRG) e gli inizi del XX secolo. Edifici non sostituibili, le cui caratteristiche valoriali e architettoniche sono state ricostruite dall’Amministrazione attraverso la compilazione di specifiche schede descrittive degli elementi propri del manufatto. Schede che sono diventate parte integrante della disciplina urbanistica che ha previsto un Atlante, composto di 47 schede, riferibile a ambiti territoriali distinti del PUTT/p sottoponendo questi specifici edifici (il CTO di Samonà a San Cataldo, la sede della Banca Commerciale di Saverio Dioguardi, lo Stadio San Nicola di Renzo Piano) a vincoli urbanistici specifici la cui ratio trova origine (i) nella loro riconducibilità ad autori di rilievo locale, nazionale o da tempo non operanti; (ii) nella tutela del diritto d’autore, con specifico riferimento allo Stadio San Nicola.
Un elenco che, dopo alcune vicissitudini amministrative (avendo la regione rappresentato la necessità di “perfezionare con separato distinto atto consiliare la procedura di variante urbanistica”) è andato avanti ponendo un percorso di analisi dei contesti urbani che è proseguito negli anni, anche con l’ausilio dell’Università, e che trova un momento centrale - un antecedente strutturale - nel censimento delle architetture dal 1945 ad oggi, promosso dalla Direzione generale creatività contemporanea del ministero della Cultura, avviato nel 2002 e aggiornato nel 2022 in collaborazione con il politecnico di Bari per il territorio pugliese, per le “opere ritenute significative nella storia dell’architettura contemporanea sul territorio nazionale” [24], per tutti quegli edifici che soddisfano specifici requisiti qualitativi. Nel censimento ministeriale - che conta per la Puglia 292 schede complessive - 76 strutture sono collocate all’interno del comune di Bari e sono contenute nell’elenco delle 202 strutture individuate dall’Amministrazione comunale. Ma l’elenco ministeriale non ha altro valore se non valore conoscitivo, espressione però di un cambiamento di sensibilità verso il patrimonio culturale urbano, mentre la variante normativa al Piano consente di attribuire quel regime normativo di tutela che consente di bilanciare le esigenze di tutela con quel regime di premialità normalmente correlato agli interventi di rigenerazione urbana realizzati, ad esempio, nel contesto del Piano casa.
Si tratta di una evoluzione dello strumento urbanistico che, come previsto all’interno dell’atto di indirizzo per il nuovo Piano urbanistico generale del 2024, dal quale sono tratte le citazioni che seguono, mira a valorizzare i caratteri programmatori e di indirizzo, sì da facilitare “le relazioni di sostenibilità della città nelle sue componenti materiali e immateriali” perseguendo al contempo uno sviluppo socialmente equo ed economicamente durevole della collettività insediata sul territorio che sia rispettoso dell’ambiente naturale, al fine di garantire la conservazione del potenziale rigenerativo delle città stesse». Città intesa come “frutto di dinamiche di fatto che si sviluppano nell’ambito spaziale del contesto urbano e nel quale si concentrano istanze ed esigenze derivanti da quella microfisica del quotidiano da cui è costituita l’esperienza di donne e uomini nella dimensione sia personale che relazionale, sia solidaristica, ma anche conflittuale”.
Emerge, così, la rilevanza al “contesto” nel quale il bene espressione delle architetture contemporanee è inserito e rispetto al quale - in presenza di determinate circostanze - gli interventi, pur eventualmente accompagnati da forme di premialità (edilizia o prettamente finanziarie, quali ad esempio una riduzione degli oneri) possono (rectius dovrebbero) essere inseriti in quella dimensione di sviluppo della città, coerente con le linee indicate già nell’Agenda 2030, e in particolare con l’obiettivo 11 che, come sappiamo, mira a “rendere le città e gli insediamenti urbani inclusivi, sicuri, duraturi e sostenibili” [25]. E seguendo questa linea, il Comune di Bari, con riferimento agli immobili originariamente inclusi nell’elenco, ha identificato le invarianti strutturali del patrimonio identitario nella proposta di Variante normativa delle opere di architettura moderna e contemporanea, individuando 4 categorie e offrendo linee di indirizzo che fanno leva su disposizioni che tendono a conservare le caratteristiche tipologiche, costruttive, materiche o spaziali che definiscono l’essenza dell’edificio, e ciò pur in presenza di un mutamento delle sue funzioni.
E in questo contesto la proposta di norma tecnica per la salvaguardia e la tutela prevede che per gli immobili inclusi nell’elenco (i) siano sempre ammessi interventi edilizi di manutenzione ordinaria, manutenzione straordinaria, restauro e risanamento, senza però la possibilità di demolizione totale e ricostruzione; (ii) gli interventi siano tesi alla conservazione e/o ripristino dei caratteri morfologici, tipologici originari dell’involucro, dell’apparato decorativo, dei materiali colori e finiture; (iii) eventuali aumenti di superficie interna siano finalizzati all’adeguamento statico strutturale e/o funzionale, senza che ciò comporti alterazioni dei caratteri identitari e tipologici del manufatto.
Dunque una proposta di disciplina che consente di conservare quegli elementi che costituiscono la grammatica del luogo, ciò che ne garantisce leggibilità, continuità storica e riconoscibilità, stabilendo limiti della trasformabilità che consentono di bilanciare quelle deviazioni correlate all’uso distorto di strumenti quali quello rigenerativo rispetto al quale molti interventi si sono rivelati profondamente distruttivi per la memoria urbana, e ciò in quanto legati prevalentemente a logiche di mercato del tutto disancorate dalla morfologia urbana - penso al Canary Warf a Londra, un quartiere finanziario creato dalla riqualificazione di un’area industriale, che è completamente disancorato dalla morfologia londinese, o alla Dubai Marina.
In questo senso l’invariante non va, e non è questo, infatti, il senso della proposta del Comune di Bari, intesa come qualcosa di immobile, ma come uno strumento che consente al luogo di mantenere la propria coerenza anche attraverso il cambiamento. Si tratta piuttosto di una risorsa in quanto permette di riconoscere la complessità storica dei luoghi, guidare la trasformazione con continuità e non per rottura, evitando che le città diventino un prodotto standardizzato, proteggendo non solo gli edifici, espressione di valore culturale, ma anche le relazioni spaziali e sociali che attorno a quegli edifici, in quei contesti, si sono costruire, mantenendo così quelle diversità culturali che rendono vitali le città. Un percorso, dunque, che consente una rigenerazione di qualità, che è quella che lavora per stratificazione non per sostituzione, che valorizza le permanenze e accompagna le città nel cambiamento senza cancellarne il passato, rispettando l’intima natura del passaggio dal bene al patrimonio culturale.
6. Oltre il vincolo, verso una programmazione territoriale integrata
In definitiva, la tutela del patrimonio identitario urbano richiede un ripensamento complessivo dell’ambito di applicazione delle categorie giuridiche tradizionali, capace di superare la distinzione tra dimensione materiale e immateriale e di integrare strumenti urbanistici, politiche culturali e processi partecipativi. Solo in questa prospettiva sarà possibile costruire modelli di governo del territorio in grado di coniugare memoria e trasformazione, identità e sviluppo, in coerenza con i principi di sostenibilità e con il ruolo centrale delle comunità locali. In questa direzione, appare necessario ripensare il ruolo stesso del vincolo, anche urbanistico, non più come strumento isolato e tendenzialmente statico, ma come parte di un sistema integrato più ampio di governo del territorio, nel quale tutela e trasformazione si integrano in funzione della qualità complessiva del paesaggio urbano e delle sue dinamiche evolutive. In tale prospettiva, lo stesso vincolo conservativo perde la sua centralità esclusiva, diventando uno degli strumenti di un sistema più articolato di governo del territorio. La sfida contemporanea non è più soltanto quella di conservare, ma di riconoscere tempestivamente il valore, orientare le trasformazioni e promuovere qualità, evitando che il patrimonio contemporaneo resti privo di tutela o venga compromesso prima ancora di essere riconosciuto.
Note
[*] Valutato dalla Direzione.
[**] Loredana Giani, professoressa ordinaria di Diritto amministrativo e pubblico, Università Europea di Roma, Via degli Aldobrandeschi 190, 00163 Roma, loredana.giani@unier.it.
[1] La nozione di “patrimonio culturale urbanistico” è distinta da quella di bene culturale in senso codicistico: essa abbraccia componenti diffuse e relazionali del tessuto urbano, non necessariamente individuabili come singoli beni meritevoli di tutela ai sensi del d.lg. 42/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio). Sul punto cfr. C. Barbati, Governo del territorio, beni culturali e autonomie: luci e ombre di un rapporto, in Aedon, 2009, 2; A. Areddu, La tutela dei beni culturali immateriali: spunti dalla legislazione spagnola, in Il diritto dell'economia, 2016, pagg. 769-802, in part. pp. 773-779, ove si dimostra come la nozione di "patrimonio culturale" proposta dalla dottrina (M. S. Giannini, Commissione Franceschini) sia strutturalmente più ampia di quella cristallizzata nel Codice dei beni culturali, con evidenti conseguenze sul perimetro degli strumenti di tutela applicabili.
Sul tema del rapporto tra tutela codicistica e strumenti alternativi di protezione cfr. G. Piperata, La tutela dei beni culturali: consolidamenti ed estensioni, in Aedon, 2023, 1, ove si individua come questione aperta la valorizzazione di leve alternative a quelle codicistiche, tra cui quella urbanistica, per la protezione del patrimonio culturale; nonché Id., Paesaggio, cap. V, in C. Barbati, M. Cammelli, L. Casini, G. Piperata, G. Sciullo, Diritto del patrimonio culturale, 2ª ed., Bologna, 2020, pag. 249 ss.
Sulla nozione di bene culturale come concetto giuridico indeterminato e sulle sue plurime concezioni è d’obbligo il richiamo alla fondamentale opera di M.S. Giannini, I beni culturali, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, 1976, pag. 3 ss. (ora in Id., Scritti, vol. VI, Milano, 2005, pag. 1003 ss.), primo a recepire dottrinalmente le conclusioni della Commissione Franceschini e a elaborare la nozione unitaria di "bene culturale" come entità immateriale distinta dal supporto fisico, con un "dominio eminente" pubblico sul suo valore culturale sovrapposto al "dominio utile" privato. Sul punto cfr. anche i contributi di A. Bartolini, Beni culturali (diritto amministrativo), in Enc. dir., Annali, vol. VI, Milano, 2013, pag. 106 ss., in particolare per l’approfondimento della categoria dei beni culturali "minori" o extracodicistici, annoverabili sia tra i beni disciplinati dal Codice sia tra quelli disciplinati da fonti regionali e locali; Id., Patrimoni culturali e limitazioni urbanistiche, in Diritto amministrativo, 2021, pag. 995 ss.
Con particolare riferimento al rapporto con il territorio sia consentito rinviare a L. Giani, Turismo sostenibile e conformazione dei diritti reali, in corso di pubblicazione, in particolare § 3, ove si sottolinea come la funzione di valorizzazione “non può prescindere dalla considerazione del patrimonio in senso ampio, non necessariamente radicata alla dimensione materiale del bene”, e richieda la capacità di “lettura dei territori e di programmazione delle linee di intervento che mirino a costruire un brand territoriale, anche dei landmark minori, evitando interventi parcellizzati e folklorizzanti”: una prospettiva che trova nel patrimonio culturale urbanistico, come categoria diffusa e relazionale, il suo oggetto più naturale.
[2] Commissione d’indagine per la tutela e la valorizzazione del patrimonio storico, artistico e del paesaggio (cd. Commissione Franceschini), istituita con legge 26 aprile 1964, n. 310. La definizione richiamata nel testo è tratta dalla Dichiarazione I della Commissione, pubblicata negli Atti della Commissione (1967). Il lavoro della Commissione ha segnato un punto di svolta nella riflessione giuridica italiana, anticipando di decenni il passaggio dal concetto di bene a quello di patrimonio.
Sul punto cfr. A. Areddu, La tutela dei beni culturali immateriali cit., pagg. 771-772, ove si ricorda che la nozione di bene culturale elaborata da M.S. Giannini nell'ambito della Commissione Franceschini - “tutto ciò che costituisce testimonianza materiale avente valore di civiltà - è stata recepita anche dalla dottrina e dalla legislazione spagnola; e pagg. 798-799, ove si richiama il preambolo della legge spagnola n. 10/2015, che fa esplicito riferimento al contributo della Commissione e della costruzione dottrinale di M.S. Giannini.
La nozione di "testimonianza materiale avente valore di civiltà" coniata dalla Commissione Franceschini fu elaborata giuridicamente da M.S. Giannini, I beni culturali cit., ove si dimostra che il bene culturale non è bene materiale ma immateriale - l'essere testimonianza avente valore di civiltà è entità immateriale che inerisce a una o più entità materiali, ma è giuridicamente distinta da queste.
[3] J. Assmann, La memoria culturale, Torino, 1997.
[4] Convenzione UNESCO per la salvaguardia del patrimonio culturale immateriale, adottata a Parigi il 17 ottobre 2003, ratificata dall’Italia con legge 27 settembre 2007, n. 167. La Convenzione definisce il patrimonio immateriale come “le pratiche, le rappresentazioni, le espressioni, le conoscenze, il know-how - come pure gli strumenti, gli oggetti, i manufatti e gli spazi culturali associati - che le comunità, i gruppi e in alcuni casi gli individui riconoscono in quanto parte del loro patrimonio culturale” (art. 2). L’ordinamento italiano stenta ancora a tradurre sistematicamente tali categorie in strumenti giuridici vincolanti.
In merito alla recezione della Convenzione europea del Paesaggio nell'ordinamento interno e alla nozione antropologica di paesaggio da essa derivante cfr. A. Areddu, I vincoli paesaggistici tra "vestizione" e "attualizzazione", in Diritto@Storia, 2023-2024, pagg. 2-3 e nota 6, ove si richiama il disposto dell'art. 131, comma 1, del Codice (“il territorio espressivo di identità, il cui carattere deriva dall'azione di fattori naturali, umani e dalle loro interrelazioni”), in linea con la Convenzione di Firenze del 2000.
[5] Sul superamento della logica vincolistica esclusiva a favore di strumenti capaci di orientare le trasformazioni verso una tutela “attiva” cfr. P. Carpentieri, Semplificazione e tutela del paesaggio, in Rivista giuridica di urbanistica, 2009, pag. 156 ss., dove si propone il passaggio dalla tutela “statica” a quella “dinamica”; Id., Semplificazione e tutela, in Aedon, 2016, 3 nel quale si esplicita la distinzione tra la logica vincolistica e la logica gestionale della tutela paesaggistica urbana. Sul punto cfr. anche G. Piperata, La tutela dei beni culturali: consolidamenti ed estensioni, in Aedon, 2023, 1 che individua nella valorizzazione della leva urbanistica una delle strategie da affiancare - e non sostituire - agli strumenti codicistici di protezione. In questa stessa prospettiva cfr. L. Giani, Turismo sostenibile e conformazione dei diritti reali cit.
[6] Sulla tutela giuridica delle architetture contemporanee e sui limiti del regime codicistico cfr. P. Carpentieri, Conoscenza e tutela del patrimonio architettonico moderno e contemporaneo, relazione al convegno MAXXI / Fondazione Scuola dei beni e delle attività culturali, Roma, novembre 2022, consultabile su www.fondazionescuolapatrimonio.it, ove si chiarisce che le opere dell’architettura contemporanea di particolare valore artistico sono collocate dal Codice non nell’art. 10 (beni culturali), ma nell’art. 11 (cose oggetto di specifiche disposizioni di tutela), con conseguente inapplicabilità del divieto di demolizione; cfr. anche P. Carpentieri, Il decoro urbano: il problema degli usi e della conservazione dei centri storici. I beni culturali e la normativa urbanistica, relazione al Seminario “Il territorio tra tutela e trasformazione”, Roma, 24-25 novembre 2014, testo in www.giustizia-amministrativa.it. Per i profili di raccordo tra la disciplina dei beni culturali e la normativa urbanistica, in particolare con riferimento all’art. 52 del Codice. Cfr. inoltre G. Piperata, Rigenerazione urbana e patrimonio culturale nell'esperienza amministrativa italiana di ripresa e resilienza, in Aedon, 2024, 1, spec. § 3, che affronta il medesimo problema sistematico - la protezione delle opere di valore architettonico non storicizzate - e propone la rigenerazione urbana come strumento capace di implementare dinamiche di intervento che vadano oltre la prospettiva urbanistica tradizionale, contribuendo alla tutela e alla valorizzazione del patrimonio culturale locale.
[7] F. Salvia, Spunti di riflessione per una teoria sui beni culturali urbanistici, in Pausania, 2018, anche in Riv. Giur. Edilizia, 2018, pag. 129 ss., in particolare 132.
Per un inquadramento sistematico del rapporto tra patrimonio culturale e strumenti urbanistici cfr. A. Bartolini, Patrimonio culturale e urbanistica, in Governo del territorio e patrimonio culturale, (a cura di) P. Stella Richter, Milano, 2017, pag. 12 ss., che ricostruisce organicamente le modalità attraverso cui il diritto urbanistico può contribuire alla tutela del patrimonio culturale in senso lato.
[8] L’art. 9, comma 1, Cost. attribuisce alla Repubblica il compito di promuovere lo sviluppo della cultura e della ricerca scientifica e tecnica. La scelta del legislatore costituente di collocare la tutela del paesaggio e del patrimonio storico-artistico al comma 2 è significativa: il comma 1 esprime una funzione promozionale e dinamica, aperta alla tutela di valori culturali emergenti e di interessi identitari circoscritti, mentre il comma 2 è tradizionalmente letto come norma di protezione a carattere statico.
Per tale distinzione, fondamentale per comprendere il fondamento costituzionale dei vincoli identitari locali, tra i diversi autori che hanno affrontato il tema sia consentito limitare la citazione a M. Ainis, M. Fiorillo, L’ordinamento della cultura. Manuale di legislazione dei beni culturali, Milano, 2008. Il comma 2, di per sé, presuppone il riconoscimento statale del bene e un interesse ultralocale, non riconducibile al solo territorio comunale. Sui profili costituzionali della tutela del paesaggio e del patrimonio culturale, con particolare riguardo alla distinzione tra la funzione promozionale del comma 1 e la funzione protettiva del comma 2 dell'art. 9 Cost., cfr. A. Areddu, I vincoli paesaggistici cit., nota 4, con ampia bibliografia ivi citata; M.S. Giannini, Sull'art. 9 Cost., in Scritti, vol. IX, Milano, 2006; M. Cecchetti, Art. 9, in Commentario alla Costituzione, (a cura di) R. Bifulco, A. Celotto, M. Olivetti, Milano, 2006; F.S. Marini, Lo statuto costituzionale dei beni culturali, Milano, 2002. Cfr. anche P. Carpentieri, La nozione giuridica di paesaggio, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, 2004, pag. 363 ss., spec. pag. 394, ove si chiarisce come l’art. 2, comma 1, del Codice dei beni culturali dia “attuazione al fondamentale precetto dell’art. 9 della Costituzione che lega tra loro in un nesso inscindibile beni culturali e paesaggio”, con riflessioni sulla distinzione tra la funzione promozionale del comma 1 e quella conservativa del comma 2; nonché G. Severini, P. Carpentieri, Sull’inutile, anzi dannosa modifica dell’articolo 9 della Costituzione, in GiustiziaInsieme.it, 2021, che argomenta le ragioni sistematiche contrarie alla modifica del comma 2. Sul punto cfr. anche M. Dugato, Fruizione e valorizzazione dei beni culturali come servizio pubblico e servizio privato di utilità sociale, in Rivista giuridica di urbanistica, 2008, pagg. 99-111, il quale analizza la duplicità dei contenuti della “valorizzazione” degli artt. 6 e 111 del Codice dei beni culturali, distinguendo tra funzione amministrativa, servizio pubblico e attività economica strumentale, e mettendo al centro il tema della destinazione e della vocazione dei beni anziché quello del titolo giuridico di appartenenza.
[9] Corte cost., sent. 18 luglio 2013, n. 194. La Corte ha affermato che la tutela del patrimonio culturale, pur rientrando nella competenza legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell’art. 117, comma 2, lett. s), Cost., non esaurisce lo spazio normativo delle Regioni e dei Comuni, i quali, nell’esercizio delle proprie competenze urbanistiche, possono approntare forme di protezione aggiuntiva di beni espressivi di una “memoria particolare” del territorio. La sentenza ha contribuito a chiarire il riparto di competenze tra i diversi livelli di governo in materia di tutela del patrimonio urbano.
In dottrina cfr. A. Bartolini, Patrimoni culturali e limitazioni urbanistiche cit., pag. 995 ss., nel quale si offre una lettura sistematica della giurisprudenza costituzionale sul riparto di competenze tra Stato, regioni e comuni in materia di tutela del patrimonio culturale, analizzando le forme di "doppia riserva amministrativa" statale e locale; M. Dugato, Strumenti giuridici per la valorizzazione dei beni culturali immateriali, in Aedon, 2014, 1.
[10] Convenzione europea del Paesaggio, firmata a Firenze il 20 ottobre 2000, ratificata dall’Italia con legge 9 gennaio 2006, n. 14. La Convenzione è il primo trattato internazionale dedicato esclusivamente alla protezione, alla gestione e alla pianificazione dei paesaggi europei e si segnala per l’approccio partecipativo e per la rilevanza attribuita ai “paesaggi della vita quotidiana”, inclusi quelli degradati, superando la logica della tutela selettiva dei paesaggi eccezionali.
Sul recepimento della Convenzione nel sistema italiano e sulle funzioni amministrative di tutela paesaggistica cfr. G. Piperata, Paesaggio cit.; Id., Il paesaggio: dalla tutela alla valorizzazione, in AA.VV., Tutela e valorizzazione del paesaggio nella transizione, Bologna, 2022, spec. §§ 2-3 (sulle interrelazioni tra le funzioni amministrative di individuazione, pianificazione e autorizzazione paesaggistica).
Sul nesso tra Convenzione di Faro, dimensione relazionale del patrimonio culturale e governo del territorio cfr. L. Giani, Turismo sostenibile e conformazione dei diritti reali cit., spec. §§ 3-4, ove si valorizza, sulla scia delle riflessioni di C. Barbati (Governo del territorio, beni culturali e autonomie: luci e ombre di un rapporto cit.; Id., Territori e interessi economici: le “politiche dei luoghi” per lo sviluppo locale, in Le istituzioni del federalismo, 2009, pag. 243 ss.; Id., Territori e cultura: quale rapporto?, in Aedon, 2011, 2; C. Barbati, G. Endrici, Territorialità positiva. Mercato, ambiente e poteri subnazionali, Bologna, 2005) la nozione di territorio come “spazio-potenzialità” e si valorizza, sulla scorta della Convenzione di Faro, la dimensione relazionale del patrimonio culturale come bene della comunità, non riservato ai soli titolari di diritti reali, evidenziando come i “valori simbolici portati dalle comunità” impongano di considerare il bene, e dunque il territorio, come un complesso sistema di diritti e doveri orientati alla preservazione, valorizzazione e trasmissione alle future generazioni.
[11] In aggiunta alla dottrina richiamata, cfr. M. Dugato, Il governo del territorio: il recupero dell'indirizzo politico e la gestione della complessità, in Rivista giuridica dell'edilizia, 2025, pagg. 323-330.
[12] I.M. Marino, Amministrazione e giustizia. La programmazione, Acireale, 1989. Sul punto cfr. l’analisi condotta da L. Iannotta, La programmazione come metodo giuridico nel Pensiero di Ignazio Maria Marino, in Diritto e processo amministrativo, 2024, 1.
[13] Sul punto sia consentito richiamare l’approfondimento svolto in L. Giani, Turismo sostenibile e conformazione dei diritti reali cit. Per una dimensione della pianificazione urbanistica comunale come strumento di tutela e programmazione qualitativa, con esplicito riferimento alla “qualità” degli interventi edilizi come obiettivo della pianificazione cfr. M. Dugato, T. Bonetti, Il livello di pianificazione urbanistica comunale nella nuova legge urbanistica dell'Emilia-Romagna: un salto di qualità?, in Rivista giuridica di urbanistica, 2020, pagg. 370-381.
[14] Corte cost., sent. 28 giugno 2005, n. 232. La Corte ha chiarito che le regioni e i comuni possono introdurre, nell’ambito del governo del territorio, norme di tutela di beni che, pur non rientrando nel catalogo statale del patrimonio culturale, si trovino a far parte di un territorio avente una propria conformazione e una propria storia: “Premesso che la tutela dei beni culturali, attribuita alla competenza esclusiva dello Stato dall’art. 117, comma secondo, lettera s), Cost., è materia nella quale assume rilievo il profilo teleologico della disciplina e che, quindi, non possono ritenersi preclusi interventi legislativi delle Regioni che, nell’ambito della competenza concorrente in materia di valorizzazione dei beni culturali, assumano tra i propri scopi quello di tutela dei beni culturali stessi, tra i quali, ai sensi dell’art. 10, comma 4, lettere f) e g), del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e paesaggistici), sono compresi le ville, i parchi, i giardini, le vie, le piazze e in genere gli spazi aperti urbani di interesse artistico o storico, o che, nell’ambito della competenza, del pari concorrente, in materia di governo del territorio, prevedano che, tra i valori che gli strumenti urbanistici devono tutelare, abbiano rilevanza non secondaria quelli artistici, storici, documentari e comunque attinenti alla cultura nella polivalenza di sensi del termine, la disposizione censurata, la quale, senza stabilire nuovi criteri di identificazione dei beni culturali ai fini del regime proprio di questi nell'ambito dell'ordinamento statale, ma nella disciplina del governo del territorio, prevede che, previa analisi dei manufatti e degli spazi liberi e individuazione delle loro pertinenze, sia il PAT a determinare i livelli di tutela e le modalità di utilizzazione dei beni culturali esistenti nei centri storici, non contrasta con la normativa statale in tema di tutela dei beni culturali, in quanto essa è posta in funzione di una tutela non sostitutiva di quella statale, bensì diversa ed aggiuntiva, volta ad far sì che, nella predisposizione della normativa di governo del territorio, si tenga conto non soltanto dei beni culturali identificati secondo la normativa statale, ma eventualmente anche di altri, purché si trovino a far parte di un territorio avente una propria conformazione e una propria storia”. Tale pronuncia costituisce un riferimento fondamentale per la legittimazione dei “vincoli identitari” di fonte locale. Cfr. A. Bartolini, Patrimoni culturali e limitazioni urbanistiche cit., pag. 995 ss., per un'analisi sistematica della giurisprudenza costituzionale che ha progressivamente riconosciuto i poteri locali di tutela del patrimonio culturale c.d. "minore" o "urbanistico", non coperto dalla disciplina codicistica statale.
[15] Corte cost., sent. 20 dicembre 2007, n. 401 nella quale la Corte ha ribadito che la disciplina del paesaggio costituisce materia di competenza legislativa esclusiva statale (art. 117, comma 2, lett. s), Cost.), precisando però che le disposizioni regionali e comunali che perseguano finalità di tutela del contesto urbano e dell’identità dei luoghi non invadono tale competenza statale, purché non si pongano in contrasto con le prescrizioni del Piano paesaggistico regionale. Sul riparto di competenze legislative tra Stato e regioni in materia di paesaggio e governo del territorio, e sul fondamento costituzionale degli interventi regionali nella tutela dei beni paesaggistici, cfr. A. Areddu, I vincoli paesaggistici cit., nota 15, ove si precisa che la tutela del paesaggio è materia di competenza esclusiva statale ex art. 117, comma 2, lett. s), Cost., ma che le connessioni con il “governo del territorio” (materia concorrente ex art. 117, comma 3) hanno in passato determinato un'osmosi tra pianificazione paesaggistica e pianificazione urbanistica, progressivamente ridefinita dal Codice dei beni culturali e del paesaggio dopo il 2008.
In chiave comparata, sul rapporto tra governo del territorio e tutela del patrimonio culturale e paesaggistico nell'ordinamento italiano cfr. G. Piperata, Gobierno del territorio y tutela del medio ambiente, del paisaje y de los bienes culturales en el ordenamiento italiano, in Libro Homenaje al Profesor Rafael Barranco Vela, (a cura di) F. Ballaguer Callejón e E. Arana García, Madrid, 2013.
[16] Con decreto dirigenziale n. 474 del 26 giugno 2023 è stata approvata la procedura di istituzione dei comuni virtuosi per la qualità architettonica in Campania, prevista ai sensi dell’articolo 8 della legge regionale n. 19 del 2019.
[17] L.r. Puglia 10 gennaio 2008, n. 14 (Misure a sostegno della qualità delle opere di architettura e di trasformazione del territorio), modificata dalla l.r. 30 novembre 2011, n. 21. La legge costituisce uno degli esempi piò avanzati a livello regionale di normativa volta a integrare la tutela del patrimonio architettonico contemporaneo negli strumenti del governo del territorio. La soppressione, nel 2011, del limite temporale dei 50 anni è particolarmente significativa: essa consente ai Comuni di riconoscere il valore identitario anche di opere recentissime, superando la logica della distanza storica come condizione necessaria per la tutela.
Per un quadro delle iniziative legislative regionali in materia di tutela del patrimonio culturale, con specifico riguardo alle leggi che hanno anticipato o accompagnato la valorizzazione della dimensione identitaria, cfr. A. Areddu, La tutela dei beni culturali immateriali cit., pagg. 783-786 (§ 4, Linee di tendenza della legislazione regionale), ove si esaminano le esperienze della Sicilia (R.E.I., d.a. 26 luglio 2005, n. 77) e della Lombardia (l.r. 23 ottobre 2008, n. 27) quali modelli di attuazione della Convenzione UNESCO 2003 a livello subnazionale; modelli che condividono con la l.r. Puglia n. 14/2008 l'obiettivo di integrare qualità architettonica e identità culturale negli strumenti del governo del territorio.
Sul piano della dottrina cfr. P. Carpentieri, Il secondo «correttivo» del codice dei beni culturali e del paesaggio, in Urbanistica e appalti, 2008, pag. 681, che commenta organicamente le modifiche apportate dal d.lg. n. 63/2008, tra cui la soppressione del limite temporale dei cinquant’anni, e Id., Semplificazione e tutela del paesaggio cit., pag. 156 ss., nel quale viene proposto il superamento della logica vincolistica esclusiva a favore di strumenti capaci di orientare le trasformazioni architettoniche verso esiti qualitativamente elevati.
Per un inquadramento sistematico degli strumenti urbanistici comunali come leva di tutela di architetture di valore non ancora tutelabili ex Codice per difetto del requisito temporale, cfr. G. Piperata, Rigenerazione urbana e patrimonio culturale nell'esperienza amministrativa italiana di ripresa e resilienza cit., spec. §§ 1 e 3, ove si affronta esplicitamente il caso di opere di valore artistico o architettonico che, non raggiungendo la soglia minima di storicizzazione per essere ricondotte sotto il regime del Codice, rimarrebbero altrimenti fuori da ogni azione di tutela.
[18] Il ricorso alla Corte costituzionale avverso la l.r. Puglia n. 14/2008 è stato promosso dal governo con ric. n. 31/2008, ritenendo che alcune disposizioni potessero invadere la competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela dei beni culturali (art. 117, comma 2, lett. s), Cost.). La Corte cost., con la sent. n. 232/2009, ha dichiarato infondate le censure, confermando la legittimità dell’intervento regionale nella misura in cui esso si colloca nel governo del territorio e non nella tutela in senso stretto dei beni culturali. La pronuncia ha così definitivamente consolidato la possibilità per le regioni di disciplinare la qualità architettonica come componente del governo del territorio.
[19] Cons. Stato, 31 marzo 2022, n. 2371, con nota di A. Sau, Il rapporto tra funzione urbanistica e tutela paesaggistica oltre il “mito” della primarietà. Qualche considerazione a margine di Consiglio di Stato 31 marzo 2022, n. 2371, in Aedon, 2022, 2.
Cfr. inoltre P. Carpentieri, La nozione giuridica di paesaggio, in www.giustizia-amministrativa.it, con riferimento alle “tutele parallele per interessi differenziati” che costituisce il fondamento dogmatico della primarietà del paesaggio rispetto all’urbanistica; Id., Principio di differenziazione e paesaggio, in Rivista giuridica dell’edilizia, 2007, pag. 71 ss., che sviluppa il principio per cui le scelte di tutela paesaggistica non sono negoziabili nello scambio politico locale; Id., Paesaggio, ambiente e transizione ecologica; P. Carpentieri, Il ruolo del paesaggio tra Convenzione di Firenze e Convenzione di Faro, in Aedon, 2018, 2; A. Bartolini, Il bene culturale e le sue plurime concezioni, in Diritto amministrativo, 2019, pagg. 223-247, Id., Patrimoni culturali e limitazioni urbanistiche, cit. in particolare sulla "residualità" del diritto urbanistico rispetto alla tutela statale dei beni culturali, che non esclude tuttavia un ruolo integrativo degli strumenti urbanistici comunali e regionali.
Sul medesimo tema del rapporto tra funzione paesaggistica e funzione urbanistica cfr. A. Areddu, I vincoli paesaggistici cit., pagg. 2-4, ove si ricostruisce come la disciplina d'uso dei beni paesaggistici costituisca parte integrante del Piano paesaggistico e non possa essere condizionata da scelte urbanistiche di rango inferiore; e nota 15, ove si precisa che la riforma del 2008 ha definitivamente separato le due funzioni, attribuendo alla pianificazione paesaggistica un primato formale e sostanziale rispetto agli strumenti urbanistici locali. L'ulteriore questione del bilanciamento con gli interessi privati nella sede paesaggistica è affrontata in A. Areddu, I vincoli paesaggistici cit., pagg. 7-8 (§ 6), ove si sottolinea che l'operazione di "attualizzazione" del vincolo non replica il potere di imposizione originaria, ma ne precisa i contorni, con conseguente riduzione della discrezionalità applicativa.
[20] Sul punto cfr. P. Marzaro, Epistemologia del paesaggio e governo del territorio, Padova, 2018 la quale considera il paesaggio come categoria epistemologica autonoma, non riducibile alla somma dei beni tutelati, evidenziando come i paesaggi della vita quotidiana - richiamati dalla Convenzione europea - sfuggano all’art. 131, comma 6, d.lg. 42/2004 (che si riferisce ai paesaggi di notevole interesse pubblico) e richiedano strumenti integrati di governo del territorio; G. Sciullo, Il paesaggio fra la Convenzione e il Codice, in Aedon, 2008, 3; A. Areddu, I vincoli paesaggistici cit.; G. Piperata, Paesaggio cit.
[21] Sulla funzione di valorizzazione tra i numerosi Autori che in diversa prospettiva hanno affrontato il tema sia consentito rinviare a L. Casini, La valorizzazione del paesaggio, in Riv. trim. dir. pubbl., 2014, pagg. 385-396.
[22] Sul punto cfr. C. Barbati, Il paesaggio come realtà etico-culturale, in Aedon, 2007, 2 nel quale viene sviluppata una concezione del paesaggio urbano come espressione di valori etici e culturali condivisi dalla comunità, sostenendo la necessità di integrare strumenti di tutela formale con politiche di valorizzazione attiva.
[23] C. Brandi, Teoria del restauro, Torino, 1963 (nuova ed. 1977). L’opera è considerata il testo fondamentale della teoria contemporanea del restauro. La citazione riportata nel testo definisce il restauro come atto metodologico che riconosce l’opera d’arte nella sua duplice polarità estetica e storica, superando l’approccio meramente tecnico-conservativo. L’impiego di tale riferimento nell’atto di indirizzo del Comune di Bari segnala la volontà di fondare la disciplina urbanistica su una cultura del restauro consapevole delle implicazioni identitarie e simboliche dell’intervento sul patrimonio esistente.
Sul piano della teoria del restauro applicata alle architetture contemporanee, cfr. U. Carughi, Maledetti Vincoli. La tutela dell'architettura contemporanea, Torino, 2013, recensito da M.G. Bellisario, in Economia della Cultura, 2013, pagg. 537-538 che propone, in linea con l'impostazione brandiana richiamata nel testo, il superamento della tutela basata sull'attesa del decorso temporale (50 o 70 anni) a favore di strumenti capaci di intercettare tempestivamente il valore delle architetture di qualità, esattamente nella prospettiva perseguita dalla variante normativa del Comune di Bari.
[24] Il “Censimento delle architetture italiane dal 1945 ad oggi” è un progetto promosso dalla Direzione generale creatività contemporanea (DiAC) del ministero della Cultura, avviato nel 2002 dall'allora DARC (Direzione Generale per l'Arte e l'Architettura Contemporanee) con il titolo di “Censimento nazionale delle architetture del secondo Novecento”, e in continuo aggiornamento attraverso campagne di ricognizione effettuate in collaborazione con le strutture periferiche del ministero, gli enti locali, le università e i centri di ricerca specialistici. Nella versione aggiornata, resa pubblica il 3 febbraio 2023 a seguito di una revisione triennale (2020-2022) condotta in collaborazione con la Fondazione scuola dei beni e delle attività culturali, la piattaforma conta quasi 5.000 schede su tutto il territorio nazionale, di cui 292 riferite alla Puglia. La ricerca per la Puglia è stata condotta sotto la responsabilità scientifica del politecnico di Bari (Dipartimento ArCoD, con il CSSAr - Centro di Studi per la Storia dell'Architettura), con il coordinamento del Segretariato regionale del MiC per la Puglia.
La metodologia di selezione si fonda su una griglia di criteri bibliografici e storico-critici: sono censite le opere che soddisfano almeno uno dei seguenti requisiti - (i) essere citate in almeno tre studi storico-sistematici sull'architettura contemporanea di livello nazionale e/o internazionale; (ii) essere illustrate in almeno due riviste di architettura di livello nazionale e/o internazionale; (iii) rivestire una riconosciuta importanza nel panorama dell'architettura nazionale degli anni della costruzione, anche in relazione all'evoluzione del dibattito disciplinare; (iv) svolgere un ruolo significativo nell'evoluzione del tipo edilizio, offrendo un'interpretazione progressiva o sperimentando innovazioni distributive e funzionali; (v) introdurre e sperimentare significative innovazioni nell'uso dei materiali o nelle tecnologie costruttive; (vi) essere state progettate da una figura di rilievo nel panorama dell'architettura nazionale e/o internazionale; (vii) segnalarsi per il particolare valore qualitativo all'interno del contesto urbano in cui sono inserite. Il Censimento ha esclusivamente valore conoscitivo e non produce effetti giuridici diretti di tutela: come si precisa nel testo, è la variante normativa al Piano regolatore generale ad attribuire agli immobili censiti il regime di protezione urbanistica.
Gli esiti del progetto di ricerca sono stati presentati nel convegno Ereditare il Presente. Conoscenza, tutela e valorizzazione dell'architettura italiana dal 1945 ad oggi (Roma, 11-12 ottobre 2022) e raccolti nell'omonimo volume (a cura di S. De Notarpietro, A. Ferrighi, E. Garofalo, L.A. Scuderi, 2024), che affronta anche le questioni normative e procedurali relative alla tutela e conservazione dell'architettura moderna e contemporanea. La piattaforma è consultabile all'indirizzo: https://censimentoarchitetturecontemporanee.cultura.gov.it/.
[25] Agenda 2030 per lo Sviluppo Sostenibile, adottata dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite con ris. A/RES/70/1 del 25 settembre 2015. L’Obiettivo 11 (Città e comunità sostenibili) mira a rendere le città e gli insediamenti umani inclusivi, sicuri, duraturi e sostenibili. Il target 11.4 specifica l’impegno a potenziare gli sforzi per proteggere e salvaguardare il patrimonio culturale e naturale del mondo. L’Agenda 2030 costituisce un quadro di riferimento valoriale per le politiche urbane sostenibili, cui il Piano urbanistico generale di Bari si ispira esplicitamente.