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La elaborazione del "diritto dei beni culturali" nella giurisprudenza costituzionale
Parte terza - La giurisprudenza costituzionale in materia
di beni culturali
dalla riforma costituzionale ad oggi
Sommario: 1. La Corte contribuisce ad integrare la disciplina del regime giuridico. - 2. La Corte contribuisce ad integrare la disciplina sulla distribuzione delle competenze legislative ed amministrative.
1. La Corte contribuisce ad integrare la disciplina del regime giuridico
a) con riguardo alla identificazione
Con riguardo alla identificazione, e segnatamente alla nozione giuridica di bene culturale, la Consulta ha avuto modo di chiarire la ratio sottesa al criterio della 'datazione' quale carattere estrinseco dei beni culturali, con riferimento alla legge 1089/1939: «La limitazione della sfera di applicazione della legge venne giustificata sia nella Relazione che accompagna il testo legislativo, sia dalla dottrina, in base alle esigenze di non estendere ad opere di autori viventi o di recente esecuzione una disciplina vincolistica che ne avrebbe impedito o comunque notevolmente ostacolato le possibilità di commercializzazione e di utilizzazione economica e di evitare giudizi affrettati sul valore delle opere, che avrebbero potuto essere modificati dal trascorrere del tempo» [1].
Sempre con riguardo alla nozione di bene culturale, rileva, sia pur in negativo (nel senso che contribuisce a chiarire ciò che non rientra in tale nozione), la sentenza 94/2003 [2].
Nell'ambito del giudizio di legittimità costituzionale avverso la l.r. Lazio 31/2001, la Corte chiarisce che questa legge «non pretende (...) di determinare una nuova categoria di beni culturali ai sensi del d.lg. 490/1999, ma prevede semplicemente una disciplina per la salvaguardia degli "esercizi commerciali ed artigianali del Lazio aperti al pubblico che hanno valore storico, artistico, ambientale e la cui attività costituisce testimonianza storica, culturale, tradizionale, anche con riferimento agli antichi mestieri" (...) inseriti in un elenco regionale», i quali, per effetto di siffatto inserimento, assumono «la denominazione di "locali storici"», al solo fine - puntualizza - di rendere «ad essi applicabile la speciale disciplina della legge regionale in tema di finanziamenti per la loro valorizzazione (...) senza produrre alcuno dei vincoli tipici della speciale tutela dei beni culturali di cui al d.lg. 490 del 1999».
Il giudice delle leggi, richiamando la distinzione tra tutela e valorizzazione offerta dal d.lg. 112/1998 (artt. 148, 149 e 152), afferma che le «funzioni» di cui al comma 3 dell'art. 149 del d.lg. 112/1998 «ineriscono ai beni culturali quali attualmente definiti e disciplinati dal d.lg. 490/1999, ma non riguardano altri beni cui, a fini di valorizzazione, possa essere riconosciuto particolare valore storico o culturale da parte della comunità regionale o locale, senza che ciò comporti la loro qualificazione come beni culturali ai sensi del d.lg. 490/1999 e la conseguente speciale conformazione del loro regime giuridico» [3].
La Corte, in buona sostanza, ritiene che la legge regionale non riguardi beni culturali, ma beni d'altro genere. Perciò respinge il ricorso del Presidente del Consiglio.
La sentenza indubbiamente tocca la questione dei confini definitori della nozione di "bene culturale" [4], limitandosi peraltro a chiarire semplicemente ciò che non deve intendersi per tale.
In dottrina si è sostenuto, invece, che la Consulta, pur respingendo il ricorso (e dunque non accogliendo le censure governative di incostituzionalità della legge regionale, affermando che questa non altera la nozione di bene culturale), quando spiega l'oggetto della disciplina della l.r. Lazio finisce per operare in concreto un ampliamento della nozione di bene culturale [5].
A ben riflettere, però, sebbene si sia ritenuto che, con questa pronuncia, il giudice delle leggi abbia offerto lo spunto per la elaborazione della categoria dei «beni a rilevanza culturale» [6], ovvero addirittura abbracciato di fatto una «nozione aperta» di bene culturale [7], non può sottovalutarsi quanto la stessa Corte sottolinea circa la previsione, nella legge in parola, delle precipue connotazioni caratterizzanti il vincolo «di destinazione d'uso» dei locali storici da essa rigorosamente disposte. Con tale precisazione la Consulta ben chiarisce che la nozione di bene culturale resta intatta, non subendo alcun 'ampliamento'.
E infatti, se, da un canto, deve convenirsi con la dottrina nel riconoscere che la sentenza lascia «indenne la legge regionale del Lazio», dall'altro, non pare proprio potersi condividere la considerazione successiva che essa svolge, e cioè che, pur così facendo, essa «apporta (...) elementi a favore della nozione "aperta" di bene culturale» [8].
Ed invero, nella pronuncia non viene ampliata tale nozione, perché gli elementi relativi al regime giuridico dei beni oggetto della disciplina della l.r. Lazio che la Corte introduce per sostenere la sua tesi, appaiono pressoché inconfutabili: temporaneità del vincolo (art. 7, comma 1), rimessione della sua imposizione all'«assenso dei proprietari» (art. 7, comma 2), sua rimovibilità «previa restituzione di una somma pari all'entità del contributo maggiorata degli interessi legali» (art. 7, comma 4).
In definitiva, va sì riconosciuto che la legge laziale stabilisce, ma a soli fini di valorizzazione, un particolare regime per beni non necessariamente rientranti in quelli ascrivibili alle categorie di cui al d.lg. 490/1999. Ciò nondimeno, questo non autorizza a concludere per l'ampliamento della nozione di bene culturale.
In linea di continuità con tale orientamento, in una più recente pronuncia concernente la legittimità costituzionale dell'art. 40 della l.r. Veneto 11/2004 - a norma del quale il Piano di assetto territoriale, «con riguardo ai centri storici», determina, per un verso, le «categorie in cui devono essere raggruppati i manufatti e gli spazi liberi esistenti», per un altro, i «valori di tutela in funzione degli specifici contesti da salvaguardare», individuando poi, «per ogni categoria» gli «interventi», le «destinazioni d'uso ammissibili» ed i «margini di flessibilità consentiti dal piano degli interventi» -, il giudice delle leggi dichiara che la disposizione censurata, nello stabilire quanto appena richiamato, «non comporta contraddizione della normativa statale in tema di tutela dei beni culturali, in quanto la disciplina regionale è in funzione di una tutela non sostitutiva di quella statale, bensì diversa ed aggiuntiva, da assicurare nella predisposizione della normativa di governo del territorio, nella quale necessariamente sono coinvolti i detti beni» [9].
Significativamente la Corte prosegue dichiarando che «La legge regionale non stabilisce nuovi criteri di identificazione dei beni culturali ai fini del regime proprio di questi nell'ambito dell'ordinamento, bensì prevede che nella disciplina del governo del territorio - e quindi per quanto concerne le peculiarità di questa - si tenga conto non soltanto dei beni culturali identificati secondo la normativa statale, ma eventualmente anche di altri, purché però essi si trovino a far parte di un territorio avente una propria conformazione e una propria storia» [10].
Ancora una volta, dunque, la Corte offre, in negativo, elementi di chiarificazione circa i criteri di identificazione dei beni culturali, affermando che non è ad essi ascrivibile la ricognizione delle categorie di beni suscettibili di interventi ulteriori rispetto a quelli propri della tutela ordinaria.
Con riguardo, invece, alla individuazione in concreto dei beni culturali, la Corte spiega che, ad avviso di un più risalente indirizzo, i beni di interesse storico-artistico appartenenti ad enti pubblici o a persone giuridiche private senza fini di lucro - diversamente da quelli appartenenti a persone fisiche e società - sarebbero soggetti ex lege alle disposizioni della legge di tutela «senza necessità di alcuno specifico provvedimento da parte dell'autorità competente ed a prescindere anche dalla loro inclusione negli elenchi previsti dallo stesso art. 4» (della legge 1089/1939) [11].
Viceversa - fa notare la Consulta -, secondo una tesi prevalente nella più recente giurisprudenza amministrativa, «anche i beni appartenenti agli enti pubblici (ed alle persone giuridiche private senza fini di lucro) sarebbero invece sottoposti alla legislazione vincolistica solo a seguito dell'adozione di un atto formale da parte del ministero per i Beni e le Attività culturali, differenziandosi il procedimento, nei due casi [soggetti privati da un lato, enti pubblici ed 'assimilati' dall'altro, n.d.a.], solo quanto alla necessità, non richiesta per i soggetti di cui all'art. 4, di una formale notifica dell'atto amministrativo».
Il giudice delle leggi, in conclusione, pur riconoscendo la diversità di regolazione, afferma che «la distinzione tra le fattispecie di cui agli artt. 3 e 4 della legge n. 1089 del 1939 può eventualmente riguardare le modalità attraverso le quali si perviene, nei due casi, all'individuazione dei beni oggetto di tutela, ma di certo non attiene al regime giuridico cui i beni in questione sono assoggettati, in ragione del loro interesse storico o artistico, identica essendo, nei due casi, la disciplina finalizzata alla loro tutela» [12].
b) con riguardo alla conservazione
Con riguardo alla conservazione, ed in particolare alla conservazione in senso stretto ed ai connessi interventi di tutela diretta, la Corte ha avuto modo di integrare e specificare i contenuti della relativa disciplina.
Così, ad esempio, ha dichiarato costituzionalmente illegittimo l'art. 52, comma 1, del T.U., nella parte in cui prevede che non sono soggetti a provvedimenti di rilascio per scadenza del contratto di locazione «quegli studi d'artista il cui contenuto (...) è tutelato, per il suo storico valore, da un provvedimento ministeriale che ne prescrive l'inamovibilità da uno stabile del quale contestualmente si vieta la modificazione della destinazione d'uso» [13].
La Consulta, premesso che alla inclusione degli studi d'artista fra le «categorie speciali di beni culturali» elencate all'art. 3 del T.U. fa conseguire l'applicazione agli stessi delle «misure di protezione atte a mantenere integro il loro dichiarato valore storico-artistico» (misure che essa qualifica come «particolari e incisive», ma che, in realtà, sono quelle valevoli per tutti i beni culturali [14]) e rilevato, in aggiunta, che a detti beni, a norma dell'art. 52 del T.U, si applicano «ulteriori specifici strumenti di tutela» (vincolo di inamovibilità dallo stabile in cui si trovano, divieto alla modificazione della destinazione d'uso e non assoggettabilità ai provvedimenti di rilascio), conclude che «la disposizione censurata (...) risulta essere in contrasto con il canone della ragionevolezza, là dove impedisce l'emanazione dei provvedimenti di rilascio, prolungando il rapporto di locazione per un tempo indefinito». Essa, in definitiva, «discostandosi dal proprio fine ispiratore per la compresenza di pari ed altrettanto efficaci misure di difesa e garanzia, di cui si è fatto cenno, che permangono a tutela della conservazione dei beni culturali, si rivela dunque irragionevole e lesiva del diritto di proprietà e perciò illegittima» [15].
Con la sentenza 9/2004, la Corte, allo scopo di chiarire se l'attività di restauro, nonché, in modo specifico, la formazione dei restauratori siano riconducibili all'una ovvero all'altra (sub-) materia, ritorna sulla definizione delle nozioni di tutela e di valorizzazione [16].
Nell'interpretare le relative nozioni contenute nel d.lg. 112/1998 [17], il giudice costituzionale afferma che esse, «nelle normative anteriori all'entrata in vigore della legge costituzionale n. 3 del 2001, sono state considerate attività strettamente connesse ed a volte, ad una lettura non approfondita, sovrapponibili». Nel prosieguo del ragionamento, aggiunge che «le espressioni (...) riportate nei loro contesti normativi dimostrano che la prima è diretta principalmente ad impedire che il bene possa degradarsi nella sua struttura fisica e quindi nel suo contenuto culturale»; mentre la seconda «è diretta soprattutto alla fruizione del bene culturale, sicché anche il miglioramento dello stato di conservazione attiene a quest'ultima nei luoghi in cui avviene la fruizione ed ai modi di questa».
Questo sforzo definitorio, come riferito, è diretto al fine di stabilire in quale delle due aree vada collocata l'attività di restauro e di formazione dei restauratori.
In tale prospettiva, la Consulta chiarisce che il restauro costituisce una delle attività in cui si esplica la tutela, la quale - è pacifico - è riservata alla competenza statale [18].
E proprio con riferimento al restauro, il giudice delle leggi, partendo dall'analisi dei dati normativi (art. 34 del T.U., art. 212 del d.p.r. 554/1999) e richiamando i propri precedenti contributi interpretativi (sent. 277/1993 [19]), afferma che le definizioni da essi ricavabili «non si connotano per la descrizione e tanto meno per la prescrizione delle operazioni in cui si sostanzia il restauro dei beni culturali, limitandosi ad indicarne le finalità» [20]. Dette finalità, ad avviso della Consulta, sono convergenti nelle diverse definizioni e «pongono l'accento non solo sulla inscindibilità tra la struttura materiale ed il valore ideale che essa esprime, bensì anche sulla necessità di incidere sulla stessa struttura materiale del bene, allo scopo di conservarlo o di recuperarlo».
c) con riguardo al godimento
Con riguardo al godimento, non risultano sentenze aventi ad oggetto la relativa disciplina.
d) con riguardo alla valorizzazione
Con riguardo alla valorizzazione, nella sentenza da ultimo richiamata, come si è già riferito, la Corte afferma che essa «è diretta soprattutto alla fruizione del bene culturale, sicché anche il miglioramento dello stato di conservazione attiene a quest'ultima nei luoghi in cui avviene la fruizione ed ai modi di questa». Il giudice, invero, ammette che attraverso interventi di restauro possa «giungersi anche alla valorizzazione dei caratteri storico-artistici del bene», ma precisa che la valorizzazione cui è finalizzato il restauro «è cosa diversa, però, dalla valorizzazione del bene al fine della fruizione; quest'ultima, infatti, non incidendo sul bene nella sua struttura, può concernere la diffusione della conoscenza dell'opera e il miglioramento delle condizioni di conservazione negli spazi espositivi» [21].
La definizione di valorizzazione [22] (e la sua distinzione da quella di tutela [23]), peraltro, non sempre emerge con nitidezza dalle affermazioni del giudice costituzionale [24].
Meno di un anno prima, infatti - nella già citata sentenza 94/2003 [25] -, nell'ambito del percorso ricostruttivo seguito nel giudizio in tema di 'locali storici', la Corte è sembrata limitarsi a definire la valorizzazione in termini, per così dire, 'residuali', quasi a comprendere in essa tutto ciò che non rientri nelle «funzioni riservate allo Stato» di cui all'art. 149, comma 3, del d.lg. 112/1998: essa, infatti, in quelle circostanza, afferma che, a fini di valorizzazione, la regione può prescrivere vincoli ulteriori e diversi rispetto a quelli propri della disciplina di tutela, senza che ciò alteri il riparto della competenza legislativa con lo Stato.
Un sia pur fugace riferimento merita anche la sentenza 160/2005 [26], giacché la Corte, pur accogliendo il ricorso della regione Emilia-Romagna [27], non fa proprio il rilievo sul quale, fra gli altri, il ricorso era fondato, così fornendo un ulteriore contributo alla chiarificazione della nozione giuridica di valorizzazione.
Secondo la ricorrente, «la costruzione della sede di determinati istituti di cultura» sarebbe «riconducibile alle materie della "valorizzazione dei beni culturali" e della "ricerca scientifica", entrambe di competenza concorrente». La conclusione della Corte consente di ricavare che, essendo la «costruzione della sede principale di un istituto di cultura (...) strumentale alla "organizzazione di attività culturali"», essa è concettualmente estranea alla valorizzazione, quest'ultima quindi non potendo ricomprendere, nel suo ambito definitorio, una siffatta attività [28].
Nel ragionare sulle nozioni di tutela e di valorizzazione, sovente la Corte ha affrontato anche il tema della definizione di gestione dei beni culturali.
Come è noto, il d.lg. 112/1998 riconosceva ad essa «lo statuto di un compito autonomo, al pari della tutela e della valorizzazione» [29], intendendo per tale «ogni attività diretta, mediante l'organizzazione di risorse umane e materiali, ad assicurare la fruizione dei beni culturali e ambientali, concorrendo al perseguimento delle finalità di tutela e di valorizzazione» (art. 148, comma 1, lett. d).
Il legislatore costituzionale, peraltro, nel novellato art. 117 Cost., mentre fa parola della tutela e della valorizzazione, non menziona la gestione. L'omissione ha offerto a dottrina e giurisprudenza lo spazio per avanzare diverse soluzioni interpretative, rendendosi necessario riconsiderare la tricotomia di funzioni (rectius: compiti) tutela/gestione/valorizzazione adottata dal legislatore del 1998.
Sul punto appaiono particolarmente significative due recenti pronunce.
Nella prima - la già esaminata sentenza 9/2004 - la Corte ritiene che, nella definizione che ne dà l'art. 148 del d.lg. 112/1998, «La gestione (...) è funzionale sia alla tutela sia alla valorizzazione».
Nella seconda, la Consulta giunge ad affermare ancor più esplicitamente che la gestione partecipa di entrambi i profili: essa, infatti, «può essere riferita a profili sia di "tutela", sia di "valorizzazione", secondo la specifica finalità, che, di volta in volta, si trovi a perseguire» [30], così in definitiva riconoscendone la natura strumentale e servente [31].
2. La Corte contribuisce ad integrare la disciplina sulla distribuzione delle competenze legislative ed amministrative
Relativamente all'arco temporale che parte dalla novella costituzionale del 2001, non può non evidenziarsi, in via preliminare, che, avendo quest'ultima accolto il superamento del 'parallelismo' delle funzioni legislativa ed amministrativa, il giudice delle leggi si è trovato dinanzi al gravoso compito di supplire alle lacune derivanti dalle incertezze definitorie proprie del novellato Titolo V: come in generale, anche in materia di beni culturali, infatti, l'assetto delle competenze da questo disposto presenta più di una difficoltà ermeneutica, accogliendo un modello di riparto basato sulla dicotomia delle funzioni/compiti, consistenti - lo si è già accennato - nella tutela e nella valorizzazione [32].
a) con riguardo alla identificazione
Con riguardo alla identificazione, e segnatamente con riguardo alla titolarità della potestà legislativa, nelle già citate sentenze 94/2003 e 232/2005 [33], la Consulta si esprime in modo da lasciare inequivocabilmente intendere che tale attività sia parte integrante della tutela, la cui riferibilità alla competenza legislativa esclusiva dello Stato essa nitidamente ribadisce.
b) con riguardo alla conservazione
A far data dal 2003, e segnatamente dalla sentenza 94/2003 poc'anzi citata, la Corte facendo ricorso ad un criterio storico-normativo [34], sembra ritenere che la distinzione fra tutela e valorizzazione - e di conseguenza l'assetto delle competenze nelle due sub-materie - possa essere desunta dal d.lg. 112/1998 e dal T.U. del 1999, dai quali emerge che, mentre allo Stato è riservata in via esclusiva l'apposizione del vincolo e tutto quanto riguarda la 'gestione' (autorizzazioni, prescrizioni, divieti, ecc.) di quest'ultimo, alla valorizzazione possono provvedere anche le regioni e gli enti locali [35].
In tal senso, dunque, sebbene la l.r. Lazio in tema di 'locali storici' contenga un preciso intento di «riconoscere, conservare e proteggere» i beni (secondo la nozione di tutela propria dell'art. 148, comma 1, lett. c, d.lg. 112/1998), tuttavia la Corte esclude che tali attività rientrino nell'ambito della tutela, in quanto non dirette a conformare il diritto di proprietà [36].
Meno di un anno dopo, nella sentenza 9/2004, la Corte - nell'accogliere la interpretazione proposta dalla difesa erariale e nel rilevare che «in nessun atto normativo precedente la modifica del Titolo V della Parte II della Costituzione la tutela dei beni culturali viene attribuita a soggetti diversi dallo Stato» - ha affermato che la disciplina del restauro (e perciò della formazione dei restauratori) è riservata alla potestà legislativa esclusiva dello Stato, perché afferente, in maniera inequivoca, alla materia della tutela.
In particolare, nel ragionare sulla ripartizione delle competenze normative tra Stato e Regioni in tema di restauro, la Consulta sostiene che i beni del patrimonio culturale italiano «vanno considerati nel loro complesso come un tutt'uno» [37] (sembrando così accogliere il rilievo dell'Avvocatura dello Stato relativo alla opportunità, per il restauro, di individuare «alcuni standard minimi di competenza (...) con validità su tutto il territorio nazionale» e di «fissare dei criteri unici che garantiscano l'omogeneità nella didattica e nelle metodologie di intervento»); per poi concludere che il legislatore del 2001, nel «modificare il quadro costituzionale delle competenze (...) ha tenuto conto sia delle caratteristiche del patrimonio (...), sia della normativa esistente, attribuendo allo Stato la potestà legislativa esclusiva e la conseguente potestà regolamentare in materia di tutela (...) ed alla legislazione concorrente di Stato e Regioni la valorizzazione».
Quanto alla potestà amministrativa, infine, il giudice delle leggi richiama espressamente il comma 3 del nuovo art. 118 Cost. (che costituisce deroga al principio generale della sua primigenia titolarità in capo ai comuni, giusta il comma 1 [38]), il quale impone «che la legge statale disciplini forme di intesa e coordinamento tra Stato e regioni nella materia della tutela dei beni culturali», auspicandone «un'applicazione che, attribuendo allo Stato la salvaguardia delle esigenze primarie della tutela che costituisce il fondamento di tutta la normativa sui beni culturali, non trascuri le peculiarità locali delle regioni». Auspicio, questo, che, se da un lato conferma l'esclusione della titolarità di potestà amministrativa in materia di tutela in capo agli enti locali, dall'altro sembra rafforzare le ragioni di una compartecipazione delle regioni nell'esercizio di tale potestà.
Il richiamo all'art. 118, comma 3, Cost. è operato anche dalla già richiamata sentenza 232/2005 [39], laddove la Corte afferma che «Nelle materie in cui ha primario rilievo il profilo finalistico della disciplina, la coesistenza di competenze normative rappresenta la generalità dei casi. Ed è significativo che (...) la Costituzione abbia stabilito che nella materia dei beni culturali la legge statale preveda forme di intesa e coordinamento tra Stato e regioni (art. 118, terzo comma)» [40].
Ed infatti, ad avviso del giudice delle leggi, «La tutela dei beni culturali (...) è materia che condivide con altre alcune peculiarità. Essa ha», sì, «un proprio ambito materiale, ma nel contempo contiene l'indicazione di una finalità da perseguire in ogni campo in cui possano venire in rilievo beni culturali», al punto da poter essere ragionevolmente definita «una materia-attività» [41] che condivide «alcune caratteristiche con la tutela dell'ambiente, non a caso ricompresa sotto la stessa lettera s) del secondo comma dell'art. 117 della Costituzione» [42]. D'altra parte - rileva - «a rendere evidente la connessione della tutela (...) dei beni culturali con la tutela dell'ambiente, sono le lettere f) e g) del comma 4 dell'art. 10 (del Codice dei beni culturali e del paesaggio, n.d.a.) le quali elencano, tra i beni culturali, le ville, i parchi, i giardini, le vie, le piazze e in genere gli spazi aperti urbani di interesse artistico o storico»; da qui la conclusione che «non v'è dubbio che tra i valori che gli strumenti urbanistici devono tutelare abbiano rilevanza non secondaria quelli artistici, storici, documentari e comunque attinenti alla cultura».
Sul punto va segnalata anche la sentenza 372/2004, nella quale la Corte, al fine di decidere la legittimità costituzionale di numerose disposizioni dello Statuto della regione Toscana, fra cui quella giusta la quale la regione, fra le altre sue finalità prioritarie, persegue «la tutela e la valorizzazione del patrimonio storico, artistico e paesaggistico» (art. 4, comma 1, lett. m) [43], afferma che gli Statuti regionali contengono sovente «indicazioni di obiettivi prioritari dell'attività regionale», rammentando che, fin dalla loro entrata in vigore, nel 1971, si sono posti «problemi di costituzionalità di tali indicazioni, sotto il profilo della competenza della fonte statutaria ad incidere su materie anche eccedenti la sfera di attribuzione regionale» [44].
Il giudice delle leggi ricorda altresì che la sua consolidata giurisprudenza riconosce alle regioni il ruolo di «rappresentanza generale degli interessi delle rispettive collettività» e ritiene ammissibile la «esistenza, accanto ai contenuti necessari degli statuti regionali, di altri possibili contenuti, sia che risultino ricognitivi delle funzioni e dei compiti delle regioni, sia che indichino aree di prioritario intervento politico o legislativo (...), contenuti che talora si esprimono attraverso proclamazioni delle finalità da perseguire» [45].
Nel prosieguo del ragionamento, egli ribadisce che a tali enunciazioni, «anche se materialmente inserite in un atto-fonte, non può essere riconosciuta alcuna efficacia giuridica, collocandosi esse precipuamente sul piano dei convincimenti espressivi delle diverse sensibilità politiche presenti nella comunità regionale al momento dell'approvazione dello statuto». Esse, dunque, esplicano «una funzione, per così dire, di natura culturale o anche politica, ma certo non normativa» e non possono in alcun modo «essere assimilate alle c.d. norme programmatiche» della Costituzione» [46].
La Consulta conclude, pertanto, che le enunciazioni censurate, avendo «carattere non prescrittivo e non vincolante (...) non comportano né alcuna violazione, né alcuna rivendicazione di competenze costituzionalmente attribuite allo Stato e neppure fondano esercizio di poteri regionali» in materia di tutela dei beni culturali [47].
Merita attenzione, infine, la recente sentenza con la quale la Consulta, investita della questione di legittimità costituzionale di alcune disposizioni della l.r. Puglia 29/2003, recante «Disciplina delle funzioni amministrative in materia di tratturi», torna a fare chiarezza in tema di potestà legislativa avente ad oggetto la disciplina delle funzioni amministrative in materia di tutela [48].
Le argomentazioni della Consulta prendono avvio dalla ricognizione delle norme in materia di tratturi susseguitesi nel tempo, all'esito della quale afferma perentoriamente che «Non è controverso che il trasferimento alla regione delle funzioni amministrative abbia comportato anche il trasferimento del demanio armentizio», come sta a testimoniare, tra l'altro, il fatto che «mentre lo Stato non ha più legiferato in materia, sono state emanate leggi regionali (...) che non hanno dato luogo a contenzioso tra Stato e regione».
Pur sposando (almeno in parte) la tesi del ricorrente, secondo cui «la normativa impugnata» attiene «alla tutela dei beni culturali», la Corte ritiene che «la piana, sistematica e corretta lettura» delle disposizioni impugnate «escluda il contrasto» con i parametri costituzionali evocati nel ricorso. Con il che, per un verso, essa ribadisce il carattere esclusivo della potestà legislativa statale in tema di tutela (anche quando ad esserne oggetto siano, come nel caso di specie, beni in appartenenza della regione); per altro verso, sembra quasi introdurre una deroga al principio, affermandone in buona sostanza una lettura nuova: che cioè alla regione, pur questa dovendo, per Costituzione, occuparsi di disciplinare con propria legge la valorizzazione di beni dei quali vanta la disponibilità, non è tuttavia precluso di legiferare anche con riguardo alla tutela, purché ciò non pregiudichi la disciplina della competenza amministrativa dello Stato in ordine a questa.
In particolare, con riguardo alle censure mosse dal ricorrente sul ruolo della Soprintendenza nella formazione del Piano comunale dei tratturi, la Corte rileva che questo è, sì, proposto dal comune, ma «viene discusso in una Conferenza di servizi nel cui ambito non soltanto la soprintendenza archeologica ma anche quella per i beni architettonici e per il paesaggio esprimono parere vincolante» (come espressamente lo qualifica il comma 7 dell'art. 2 della legge, peraltro non fatto oggetto di impugnazione), da ciò ricavando che gli atti in parola, «ancorché assumano la forma del parere, «svolgono una funzione determinante il contenuto del Piano» [49].
Non dissimili sono le argomentazioni della Consulta con riguardo alle altre due censure sollevate dal ricorrente, relative, rispettivamente, ai poteri autorizzatori concernenti l'utilizzo di tronchi armentizi di interesse archeologico per la realizzazione di opere pubbliche o di pubblico interesse [50], e a quelli di «regolarizzazione delle opere già esistenti ma successive alla imposizione del vincolo di cui al comma 3 dell'art. 3» [51]: il giudice delle leggi ritiene, infatti, che, in ogni caso, «i pareri (...) sono tutti da considerare "vincolanti"» [52].
La conclusione cui perviene dopo un siffatto ragionare è che «le censure sono tutte non fondate», giacché le disposizioni impugnate, nei termini interpretativi appena richiamati, non alterano il confine delle competenze statali e regionali circa il potere legislativo in materia di beni culturali.
c) con riguardo al godimento
Con riguardo al godimento, non risultano sentenze aventi ad oggetto la disciplina della distribuzione delle competenze.
d) con riguardo alla valorizzazione
Con riguardo alla valorizzazione, e segnatamente alla gestione delle attività ad essa correlate, nella già citata sentenza 26/2004, il giudice delle leggi ha avuto modo di individuare un criterio-guida valevole ai fini del riparto della potestà legislativa (ma, a ben riflettere, anche amministrativa) in materia, nel dichiarare infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 33 della legge 448/2001 (legge finanziaria per il 2002), nella parte in cui stabilisce che il ministero «può dare in concessione a soggetti diversi da quelli statali la gestione di servizi finalizzati al miglioramento della fruizione pubblica e della valorizzazione del patrimonio artistico, come definiti dall'articolo 152, comma. 3, del decreto legislativo 31 marzo 1998, secondo modalità, criteri e garanzie definiti con regolamento» [53].
La Consulta, nell'affermare che la norma presenta «una certa oscurità di formulazione», chiarisce che la disposizione impugnata opera un espresso rinvio all'art. 152, comma 1, del d.lg. 112/1998, il quale - disponendo che Stato, regioni ed enti locali «curano, ciascuno nel proprio ambito, la valorizzazione dei beni culturali» - «presuppone un criterio di ripartizione di competenze, che viene comunemente interpretato nel senso che ciascuno dei predetti enti è competente ad espletare quelle funzioni e quei compiti riguardo ai beni culturali, di cui rispettivamente abbia la titolarità». L'art. 33 impugnato, dunque, deve essere interpretato nel senso che la «convenzione concessoria» da esso prevista concerne «servizi finalizzati a beni culturali di cui appunto allo Stato sono riservate la titolarità e la gestione, oltre che la tutela».
Ad avviso della Corte, il criterio di ripartizione di competenze fatto proprio dal d.lg. 112/1998, pur essendo quest'ultimo «anteriore alla modifica del Titolo V della Costituzione, conserva tuttora la sua efficacia interpretativa non solo perché è individuabile una linea di continuità tra la legislazione degli anni 1997-98, sul conferimento di funzioni alle autonomie locali, e la legge costituzionale n. 3 del 2001, ma soprattutto perché è riferibile a materie-attività, come (...) la tutela, la gestione o anche la valorizzazione di beni culturali, il cui attuale significato è sostanzialmente corrispondente con quello assunto al momento della loro originaria definizione legislativa».
In definitiva, se è vero che le attività oggetto di concessione contemplate nel censurato art. 33 sono riferibili (attraverso la gestione) alla valorizzazione, lo è altrettanto che il criterio per attribuire i diversi compiti relativi ai beni culturali rimane quello del «ciascuno nel proprio ambito», ossia della titolarità giuridica di ognuno di essi [54].
La sentenza si pone in linea di continuità con alcune pronunce precedenti (sentt. 94/2003 e 9/2004, cit.), offrendo una lettura del riparto delle competenze disegnato dal nuovo Titolo V svincolata da una interpretazione 'rigidamente letterale' dell'art. 117 Cost. e maggiormente attenta ai criteri della ragionevolezza e della funzionalità [55].
Il punto centrale della questione si sostanzia nel fatto che quella dei beni culturali è l'unica materia in cui la distribuzione della competenza legislativa si fonda sulla distinzione tra tutela e valorizzazione [56].
Senza voler considerare i rischi connessi ad una possibile riduzione dell'ambito materiale di esercizio della potestà legislativa regionale in materia di valorizzazione [57], va comunque sottolineato che la scelta di 'ancorare' la distribuzione della competenza fra Stato e regioni al criterio della titolarità/disponibilità del bene pone in risalto la distonia del percorso interpretativo privilegiato dalla Corte costituzionale rispetto a quello assunto dal Consiglio di Stato, il quale aveva ritenuto [58] che la gestione rientrasse nella valorizzazione e, dunque, nella competenza legislativa concorrente, finendo per ammettere, così, che la corrispondente potestà regolamentare spettasse esclusivamente alle regioni, e concludendo che lo Stato non avrebbe potuto emanare regolamenti neanche per la valorizzazione di quei beni che fossero, a qualunque titolo, nella sua disponibilità [59].
Secondo la Consulta, invece, può ben essere che lo Stato emani regolamenti volti a disciplinare la gestione dei servizi connessi alla valorizzazione dei beni culturali in sua appartenenza o comunque di interesse nazionale, senza che ciò comporti violazione dell'art. 117, comma 6, Cost., il quale gli attribuisce la potestà regolamentare nelle materie di legislazione esclusiva (tra le quali, peraltro, non figura la valorizzazione).
Pur non facendo riferimento esplicito ad essa, con riguardo alla valorizzazione dei beni culturali merita di essere segnalata la già esaminata sentenza 372/2004 [60], nella quale la Corte, tra l'altro, respinge la censura di legittimità costituzionale dell'art. 63, comma 2, dello Statuto della regione Toscana, in riferimento agli artt. 114, 117, comma 6, e 118 Cost., nella parte in cui prevede che la legge regionale possa disciplinare «l'organizzazione delle funzioni amministrative conferite agli enti locali, nei casi in cui risultino specifiche esigenze unitarie (...) per assicurare requisiti essenziali di uniformità».
Ad avviso della Consulta, la norma censurata «fa evidente riferimento alle varie ipotesi di applicazione del principio di sussidiarietà previste dalla Costituzione», e non costituirebbe altro che una «deroga» al criterio generale (di cui al comma 1 dell'art. 63 dello Statuto) che «riserva alla potestà regolamentare degli enti locali la disciplina dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni conferite». Tale deroga trova la sua legittimazione nell'art. 117, comma 6, Cost. «come attuato dall'art. 4, comma 4, della legge n. 131 del 2003 (c.d. 'legge La Loggia'), secondo cui la potestà regolamentare dell'ente locale in materia di organizzazione e svolgimento delle funzioni si esplica nell'ambito delle leggi statali e regionali, che ne assicurano i requisiti minimi di uniformità». Pertanto - conclude la Corte - «La previsione statutaria di un regime di riserva assoluta di legge regionale (...) è (...) ammissibile purché sia limitata, per non comprimere eccessivamente l'autonomia degli enti locali, ai soli casi di sussistenza di "specifiche esigenze unitarie", che possano giustificare, nel rispetto dei principi indicati dall'art. 118, primo comma, della Costituzione, la disciplina legislativa regionale dell'organizzazione e svolgimento delle funzioni "conferite"» [61].
Se ne può inferire, senza perplessità, che il principio affermato in generale vada applicato anche alle funzioni amministrative concernenti la gestione, a fini di fruizione e di valorizzazione, dei musei e delle biblioteche di ente o di interesse locale, oggi conferite dal Codice dei beni culturali agli enti locali (artt. 102, comma 1, art. 112, comma 1), ma - può ben dirsi - a questi ultimi 'storicamente' attribuite.
Pur non riferendosi ex professo al tema, qui in esame, della gestione, presenta un qualche interesse la sentenza 272/2004 [62] con la quale la Corte ha dichiarato la illegittimità costituzionale della disciplina legislativa statale in tema di gestione dei servizi pubblici locali privi di rilevanza economica (tra i quali - va ricordato - la stessa disposizione di legge annovera anche quelli «culturali e del tempo libero») dettata dall'art. 113-bis del Tuel, come modificato dall'art. 14, comma 2, del d.l. 269/2003 [63].
In estrema sintesi, il percorso argomentativo seguito dal giudice delle leggi può così riassumersi: se il titolo di legittimazione dell'intervento legislativo dello Stato in tema di gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica può trovare (e trova) fondamento nella competenza esclusiva in materia di «tutela della concorrenza» ad esso attribuita dalla Costituzione (art. 117, comma 2, lett. e), non altrettanto può dirsi per i servizi pubblici locali privi di rilevanza economica [64], dal momento che «in riferimento ad essi non esiste un mercato concorrenziale».
Pertanto - conclude la Consulta - l'art. 14, comma 2, censurato «non può essere certo riferito ad esigenze di tutela della libertà della concorrenza e quindi, sotto questo profilo, si configura come illegittima compressione dell'autonomia regionale e locale» [65].
Nonostante in dottrina si siano ricavati assunti ben ulteriori rispetto a quanto il dictum della sentenza in parola sembri legittimamente consentire [66], è innegabile che le conclusioni cui la Corte perviene con questa pronuncia, vale a dire escludere che la legge statale possa disciplinare in dettaglio la gestione dei servizi pubblici locali privi di rilevanza economica, siano pienamente estendibili anche alla gestione dei servizi relativi alla valorizzazione dei beni culturali in appartenenza pubblica [67], la cui disciplina, dettata dall'art. 115 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, non a caso è stata successivamente modificata ad opera del recentissimo d.lg. 156/2006 [68].
Infine, e per concludere, merita un rapidissimo cenno la sentenza 160/2005, di cui si è riferito in precedenza [69], nella quale la Corte ha avuto modo di ribadire che la legge statale non può, nelle materie di competenza concorrente - quali sono esplicitamente tanto la valorizzazione dei beni culturali quanto l'organizzazione e la promozione di attività culturali -, disporre discipline di dettaglio: la norma censurata è costituzionalmente illegittima perché «non soltanto ha stabilito l'erogazione in oggetto ma ha anche attribuito ad un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri il compito di disciplinarne l'attuazione».
Note
[1] Così Corte cost., 10 maggio 2002, n. 173. La fattispecie concreta che offre alla Corte la possibilità di esprimersi sul punto concerne, invero, una vicenda del tutto peculiare: la pronuncia ha ad oggetto il giudizio di legittimità costituzionale in via incidentale, in riferimento all'art. 76 Cost., degli artt. 2, comma 6, e 127 del d.lg. 490/1999, promosso dal Tribunale di Piacenza nell'ambito di un giudizio penale nei confronti di due soggetti imputati per avere, in concorso tra loro, «fatto commercio o, comunque, detenuto per il commercio, opere contraffatte di pittori contemporanei». Nelle more del procedimento è intervenuto il d.lg. 490/1999, nel quale sono state inserite le disposizioni della legge 1089/1939, nonché quelle della legge 1062/1971 in tema di «Norme penali sulla contraffazione od alterazione di opere d'arte» (artt. 3-7). Ad avviso del Tribunale, «l'ambito di applicazione della nuova normativa non sarebbe affatto sovrapponibile alla precedente»: la disciplina originaria, infatti, sanzionava penalmente la condotta di chi «contraffà, altera o riproduce un'opera di pittura, scultura o grafica, ovvero un oggetto di antichità o di interesse storico od archeologico» (indipendentemente dall'epoca di realizzazione dell'opera o dal fatto che il suo autore fosse vivente o meno) e lo pone in commercio. Diversamente, l'art. 2, comma 6, T.U. esclude dall'applicazione della disciplina di tutela «le opere di autori viventi o la cui esecuzione non risalga ad oltre cinquanta anni». Tali opere, pertanto, secondo il rimettente, sarebbero «escluse (...) dalla disciplina concernente le sanzioni penali, prevista dall'art. 127» del T.U. La Consulta, invece, ritenendo che la normativa del 1939 e quella del 1971 presentano ambiti di applicazione diversi, ha sostenuto che «la necessità di aderire ad una interpretazione logico-sistematica» degli artt. 2, comma 6, e 127, d.lg. 490/1999, induce ad affermare che «le norme incriminatrici relative alla contraffazione (...) trasfuse nell'art. 127 del decreto legislativo n. 490 del 1999, continuano ad applicarsi anche alle opere di autori viventi o la cui esecuzione non risalga a oltre cinquanta anni».
[2] Corte cost., 28 marzo 2003, n. 94, in Urb. App., 2003, n. 9, con nota di P. Carpentieri, Tutela e valorizzazione dei beni culturali, pp. 1017 ss., nonché in www.forumcostituzionale.it, con nota di S. Foà, La legge regionale sulla tutela dei locali storici è legittima perché non riguarda "beni culturali" ma beni "a rilevanza culturale". La Corte costituzionale "sorvola" sulla distinzione tra tutela e valorizzazione. La sentenza ha ad oggetto il giudizio di legittimità costituzionale in via principale avverso la l.r. Lazio n. 31/2001 («Tutela e valorizzazione dei locali storici»). La legge prevede che ai 'locali storici' - da individuarsi sulla base di criteri stabiliti dalla regione d'intesa con le soprintendenze - possano essere concessi contributi regionali per la valorizzazione, e segnatamente «per le spese di restauro, manutenzione ordinaria e straordinaria dei locali (...), dei relativi arredi e strumenti di lavoro». La concessione del contributo comporta l'imposizione dei vincoli - i quali «devono risultare da apposito atto d'obbligo unilaterale prodotto dai soggetti beneficiari (...) previo assenso dei proprietari - «al mantenimento della destinazione d'uso, dei caratteri salienti degli arredi, della conformazione degli spazi interni, delle vetrine e di ogni elemento di decoro e di funzione». Detti vincoli, di durata decennale, «possono essere rimossi previa restituzione di una somma pari all'entità del contributo maggiorata degli interessi legali». Il giudizio è stato promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri, ad avviso del quale la legge in parola recherebbe vulnus agli artt. 117, comma 2, lett. s) e 118, comma 3, Cost. In particolare - rileva il ricorrente - la legge censurata determinerebbe «una lesione dell'ambito della legislazione esclusiva dello Stato in materia di tutela (...) dal momento che la formazione dell'elenco dei locali di valore storico, artistico e ambientale prescinderebbe completamente dai vincoli posti (o che possono essere posti) dagli organi dello Stato deputati alla tutela di tali beni, e neppure ipotizzerebbe forme di cooperazione con detti organi».
[3] Corsivo di chi scrive.
[4] La questione, in dottrina, «si sviluppa attorno all'alternativa tra una nozione interamente metagiuridica» di bene culturale (che, superando un criterio di enumerazione, fa riferimento «alla funzione integratrice dell'interprete» e prevede un necessario rinvio alle discipline non giuridiche) «e una nozione tipizzata dal diritto, che postula invece una funzione definitoria elencativa della norma, con un connesso ruolo meramente ricognitivo di chi la applica»: così si esprime P. Carpentieri, op. cit., p. 1023, il quale rileva il rischio che una nozione 'aperta' di bene culturale, «se condotta fino alle sue estreme conseguenze», renda la discrezionalità tecnica dell'amministrazione «arbitra assoluta dell'applicabilità del regime conformativo di tutela nei confronti, in astratto, di qualsiasi specie di cosa che dall'amministrazione fosse giudicata meritevole di tutela in quanto "culturale"». A fronte, dunque, della necessità di fornire una prospettazione della 'culturalità' del bene che non risponda unicamente a canoni extragiuridici, l'A. riconosce che «La cultura non è una creazione del diritto, il diritto non può che derivarla da altre aree delle attività umane e dalle scienze dello spirito». Sul punto, per una riflessione parzialmente difforme, sia consentito rinviare a G. Clemente di San Luca, Libertà dell'arte e potere amministrativo. I. L'interpretazione costituzionale, Napoli, 1993, pp. 140-262 e spec. 235-262.
[5] Cfr. P. Carpentieri, Tutela e valorizzazione dei beni culturali cit., loc. ult. cit., il quale richiama, a sua volta, A. Poggi, Verso una definizione aperta di "bene culturale"? (a proposito della sentenza n. 94/2003 della Corte costituzionale), in Aedon, 1/2003.
[6] L'espressione è di S. Foà, op. cit., p. 2. Si veda anche l'opinione di A. Poggi, op. cit., p. 3, ad avviso della quale «la proposta che pare emergere dalla sentenza, in conclusione, è quella di sdrammatizzare il conflitto tutela/valorizzazione spostando il fuoco del problema dal tipo di intervento al bene oggetto dello stesso».
[7] Cfr. P. Carpentieri, Tutela e valorizzazione dei beni culturali cit., loc. ult. cit., e A. Poggi, Verso una definizione aperta di "bene culturale"? cit., loc. ult. cit.
[8] Così P. Carpentieri, Tutela e valorizzazione dei beni culturali cit., p. 1017.
[9] Corte cost., 16 giugno 2005, n. 232, in Riv. amm. reg. Veneto, 2005, pp. 123 ss., con nota di E. Vettori, nonché in www.forumcostituzionale.it, con nota di A. Roccella, Governo del territorio: rapporti con la tutela dei beni culturali e l'ordinamento civile. La sentenza ha ad oggetto il giudizio di legittimità costituzionale in via principale degli artt. 40 e 50, comma 8, lett. c) della l.r. Veneto 11/2004 («Norme per il governo del territorio»), in relazione agli artt. 117, comma 2, lett. s), e 118, comma 3, Cost. Ad avviso del ricorrente Presidente del Consiglio dei ministri, la norma - che «prefigura misure di limitazione e conformazione della proprietà privata» - è lesiva dei commi 2, lett. s), e 6, dell'art. 117 Cost., i quali riservano, rispettivamente, alla potestà legislativa esclusiva dello Stato e alla sua potestà regolamentare la tutela dei beni culturali, «la cui individuazione» - rammenta la Consulta - «rappresenta una delle attività fondamentali in cui si esplica la tutela dei beni culturali» (i corsivi della citazione nel testo sono di chi scrive).
[10] Non a caso, sul punto, la Corte rinvia alla propria precedente sent. 94/2003. Sui riflessi della sentenza in tema di disciplina delle competenze si v., infra, il par. 2, lett. b) di questa Parte terza.
[11] Così Corte cost., 28 novembre 2003, n. 345, in Giur. cost., 2003, pp. 3605 ss., con nota di C. Barbati, Il bene culturale come "bene unitario" ai fini della fiscalità locale; e in Aedon, 3/2004, con nota di S. Falcone, Immobili di interesse storico o artistico: estensioni soggettive delle agevolazioni ICI. Anche in questo caso, la fattispecie concreta che offre al giudice delle leggi l'occasione di esprimersi sul punto è una vicenda particolare: il giudizio, promosso dalla Commissione tributaria provinciale di Genova, ha ad oggetto la legittimità costituzionale, in riferimento all'art. 3 Cost., della normativa che limita l'agevolazione fiscale ai fini della quantificazione dell'ICI ai soli immobili di interesse storico o artistico in appartenenza privata (art. 2, comma 5, d.l. 16/1993, convertito nella legge 75/1993). La Consulta - dopo aver chiarito che «la ratio dell'agevolazione (...) va individuata in un'esigenza di equità fiscale», connessa alla «minore utilità economica che presentano i beni immobili di interesse storico o artistico in conseguenza del complesso di vincoli e limiti cui la loro proprietà è sottoposta» - afferma che la distinzione tra i beni di interesse storico o artistico - a seconda che appartengano a privati o ad enti pubblici o a persone giuridiche private senza scopo di lucro - rappresenta un elemento di «discrimine manifestamente irragionevole, rispetto all'applicazione di un beneficio fiscale che trova (...) il suo fondamento oggettivo proprio nella peculiarità del regime giuridico dei beni di cui si tratta».
[12] Va precisato, a questo riguardo, che l'art. 12 del Codice del 2004 (anche dopo le modifiche apportate dal d.lg. 156 del 2006) ha reso unitario, sia pur parzialmente, il procedimento di individuazione dei beni culturali.
[13] Così Corte cost., 4 giugno 2003, n. 185, in Giur. cost., 2003, 3, pp. 1422 ss., con nota di F.S. Marini, L'incostituzionalità della disciplina degli "studi d'artista" tra irragionevolezza ed espropriazione, non indennizzata; e in Aedon, 2/2003, con nota di A. Simonati, La Corte costituzionale decide: via libera agli "sfratti" degli studi d'artista. Riflessioni sulla sentenza n. 185/2003. Il giudizio, avente ad oggetto la questione di legittimità costituzionale in via incidentale, in riferimento agli artt. 42, comma 2 e 3, 2 e 3 Cost., dell'art. 52, comma 1, del T.U., è stato promosso dal Tribunale di Roma nel processo civile vertente tra lo Stato francese e gli eredi del pittore Francesco Trombadori.
[14] Sul punto, peraltro, chi scrive ha manifestato una opinione almeno parzialmente difforme: cfr. G. Clemente di San Luca, R. Savoia, Manuale di diritto dei beni culturali cit., pp. 216-217.
[15] La Corte chiarisce, infatti, che «mentre le prescrizioni di inamovibilità e di immutabilità della destinazione d'uso» costituiscono «integrazione e specificazione dei generali obblighi di conservazione (...) e sono quindi misure coerenti all'attuazione di questi obblighi»; viceversa, «la esenzione degli studi d'artista dai provvedimenti di rilascio previsti dalla vigente normativa in materia di locazione di immobili urbani si rivela invece una misura assolutamente esuberante rispetto alla finalità di tutela perseguita».
[16] Corte cost., 13 gennaio 2004, n. 9, in Foro Amm., 2004, pp. 356 ss., con nota di S. Foà, Il restauro è espressione della tutela dei beni culturali: la disciplina normativa è solo statale. Il giudizio su conflitto di attribuzione tra enti, promosso dalla regione Toscana, è sorto a seguito dell'art. 3 del d.m. 420/2001 («Regolamento recante modificazioni ed integrazioni al d.m. 3 agosto 2000, n. 294, del ministro per i Beni e le Attività Culturali concernente l'individuazione dei requisiti di qualificazione dei soggetti esecutori dei lavori di restauro e manutenzione dei beni mobili e delle superfici decorate di beni architettonici»). Ad avviso della ricorrente, la normativa recherebbe vulnus all'art. 117, comma 4, Cost., dal quale è possibile dedurre che la formazione professionale è materia di potestà legislativa residuale delle regioni. Per contro, l'Avvocatura dello Stato - che preliminarmente rileva l'anteriorità della normativa impugnata alla riforma del Titolo V Cost. - ritiene che l'attività de qua rientri specificamente nell'ambito della tutela, rispetto alla quale si rende necessario il rispetto di «standard minimi di competenza» che possano valere su tutto il territorio nazionale.
[17] Il giudice delle leggi afferma che, sebbene «il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, sia stato emanato in un momento antecedente la riforma di cui alla legge costituzionale n. 3 del 2001, questa Corte ha già riconosciuto (v. sentenza n. 94 del 2003) che utili elementi per la distinzione tra tutela e valorizzazione dei beni culturali possono essere desunti dagli artt. 148, 149, 150 e 152 di tale decreto».
[18] Secondo il giudice delle leggi, «la riserva di competenza statale sui beni culturali è legata anche alla peculiarità del patrimonio storico-artistico italiano, formato in grandissima parte da opere nate nel corso di oltre venticinque secoli nel territorio italiano e che delle vicende storiche del nostro Paese sono espressione e testimonianza. Essi vanno considerati nel loro complesso come un tutt'uno, anche a prescindere dal valore del singolo bene isolatamente considerato». Su ciò, peraltro, ci si sofferma nel par. 2, lett. b), di questa Parte terza.
[19] Si v., retro, i parr. 1 e 2., lett. b), della Parte seconda.
[20] Con riferimento all'assenza di specifiche prescrizioni circa le «modalità di restauro», il giudice delle leggi giustifica la lacuna in ragione del fatto che trattasi di attività «oggetto di continua evoluzione in conseguenza del progredire dello stato delle conoscenze tecniche e storico-artistiche sull'argomento».
[21] Così il giudice delle leggi nella sentenza 9/2004 cit. Secondo F. Petrangeli, Il riparto di funzioni legislative fra Stato e regioni in materia di beni culturali, in P. Bilancia (a cura di), La valorizzazione dei beni culturali tra pubblico e privato, Milano, 2005, pp. 43 ss., avendo la Corte escluso dal concetto di valorizzazione - e, dunque, dall'ambito della potestà legislativa concorrente - qualunque intervento che incida sulla struttura materiale del bene, essa ha così implicitamente chiarito cosa debba intendersi per 'valorizzazione' ai sensi dell'art. 117 Cost.
[22] Vale rammentare, in estrema sintesi, che sul punto il dibattito in dottrina è tuttora particolarmente acceso, lasciando aperte almeno due contrapposte visioni interpretative, richiamate da P. Carpentieri, Tutela e valorizzazione dei beni culturali cit.,p. 1020. Da una parte, la valorizzazione è intesa come «realizzazione delle condizioni per la migliore fruizione del bene culturale, ovverossia per la migliore gestione del bene al fine di assicurare la massima esplicazione dell'ontologica sua vocazione e destinazione alla pubblica fruizione». Dall'altra, «Una seconda concezione, più economicistica, della nozione di mise en valeur del bene culturale tende invece a considerare la valorizzazione come modalità di gestione imprenditoriale del bene culturale idonea a determinare (quanto meno) il ricavo di proventi sufficienti a coprire (tendenzialmente) i costi di gestione e ad assicurare un reinvestimento utile per il rafforzamento e il miglioramento della tutela». L'A. ritiene che l'idea della valorizzazione quale «forma dinamica della tutela», sostenuta da P. Stella Richter ed E. Scotti, vada ricondotta alla «nota ricostruzione gianniniana del bene culturale (...) come bene soggetto a una sorta di proprietà distinta (...) donde l'idea dell'illustre A. dei beni culturali come beni funzionalmente "immateriali"» (nt. 11).
[23] Secondo P. Carpentieri, op. cit., p. 1017, la tutela e la valorizzazione «non costituiscono due "materie" distinte, ma, al più, diverse funzioni amministrative, entrambe senz'altro riconducibili a un'unica materia, che è quella dei beni culturali». Sul punto, per una diversa opinione, sia consentito rinviare a G. Clemente di San Luca, R. Savoia, Manuale di diritto dei beni culturali cit., pp. 159-170 e 313-328.
[24] Lo stesso P. Carpentieri, op. cit., p. 1022, afferma che la distinzione in esame «verosimilmente, è destinata a restare impossibile, essendo in larga parte vero che tutela e valorizzazione costituiscono un'inscindibile endiadi».
[25] Si v., retro, la lett. a) di questo paragrafo.
[26] Corte cost., 21 aprile 2005, n. 160. La sentenza ha ad oggetto il giudizio di legittimità costituzionale in via principale, in riferimento agli artt. 117 e 119 Cost., dell'art. 2, comma 38, legge 350/2003 (legge finanziaria per il 2004), promosso dalla regione Emilia-Romagna. La norma censurata, «allo scopo di promuovere la diffusione della cultura italiana e di sostenere lo sviluppo delle attività di ricerca e studio», autorizza la spesa di 100.000 euro per l'anno 2004, specificando che «le disponibilità (...) sono destinate prioritariamente all'erogazione di contributi (...) a favore degli istituti di cultura (...) per la costruzione della propria sede principale». Ad avviso della ricorrente, l'intervento è «riconducibile alle materie della "valorizzazione dei beni culturali" e della "ricerca scientifica" e, pertanto, contrasterebbe con il novellato art. 117, comma 3, Cost. Diversamente, la difesa erariale sostiene che, indipendentemente dal riparto di competenze per materia fra Stato e regioni, lo «"sviluppo della cultura" è finalità di interesse generale perseguibile da ogni articolazione della Repubblica».
[27] Sembra chiaro - ad avviso della Consulta - che «l'istituzione di contributi disciplinati e gestiti a livello statale determina uno svuotamento da parte dello Stato delle funzioni amministrative regionali di tipo promozionale ed una lesione della sfera di autonomia delle regioni»: così C. Tubertini, Promozione delle attività culturali e autonomia di spesa delle regioni: il rilievo delle "esigenze di carattere unitario", in Aedon, 3/2005, p. 3.
[28] Sulle conseguenze di tale affermazione in tema di riparto delle competenze, si rinvia, infra, al par. 2. lett. d) di questa Parte terza.
[29] Così G. Clemente di San Luca, R. Savoia, op. cit., p. 322.
[30] Così Corte cost., 20 gennaio 2004, n. 26. La sentenza ha ad oggetto i giudizi riuniti di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 117, comma 2, 3, 4 e 6, 118 e 119 Cost, dell'art. 33 della legge finanziaria per il 2002, promossi dalle regioni Marche, Toscana, Emilia-Romagna ed Umbria. La norma censurata - la quale ha aggiunto la lettera b-bis) all'art. 10, comma 1, del d.lg. 368/1998, istitutivo del ministero per i Beni e le Attività culturali - consente al ministero la facoltà di «dare in concessione a soggetti diversi da quelli statali la gestione di servizi finalizzati al miglioramento della fruizione pubblica e della valorizzazione del patrimonio artistico», secondo modalità e criteri da definirsi mediante regolamento ministeriale. Ad avviso della regione Marche, la norma impugnata violerebbe l'art. 117, comma 3 e 6, Cost. «nella parte in cui disciplina con norme di dettaglio una materia - la valorizzazione dei beni culturali - riconducibile tra quelle elencate nell'art. 117, terzo comma, della Costituzione, attribuite alla potestà legislativa concorrente delle regioni. Inoltre, la norma si porrebbe in contrasto anche con il sesto comma della norma costituzionale, in quanto attribuisce al ministro un potere regolamentare in una materia di competenza regionale». Infatti - opina la regione ricorrente -, sebbene «si riferisca ad attività di "gestione"», l'art. 33 avrebbe «ad oggetto la valorizzazione», poiché la gestione, in ragione di quanto espressamente previsto dall'art. 148, comma 1, lett. d), del d.lg. 112/1998, «partecipa di entrambi i profili della "tutela" e della "valorizzazione", essendo riferibile all'una o all'altra secondo la specifica finalità che, di volta in volta, si trovi a perseguire». Nel caso in esame - precisa la ricorrente -, «la "gestione" sarebbe riferita esclusivamente alle finalità relative alla "valorizzazione", sia per la chiara lettera della norma, sia per il riferimento esplicito alle definizioni contenute nell'art. 152, comma 3, del d.lg. 112 del 1998 (...), cosicché sarebbe irrilevante che, nel precisare l'oggetto del regolamento ministeriale, siano indicati profili concernenti la tutela». La regione Umbria, inoltre, ritiene che la norma impugnata comporti «lesione del principio di sussidiarietà», in ragione del quale «le funzioni amministrative spettano in via generale ai comuni». Sulle affermazioni rese dal giudice delle leggi in ordine al riparto delle competenze si v., infra, il par. 2, lett. d), di questa Parte terza.
[31] A tal riguardo sia consentito il rinvio a G. Clemente di San Luca, R. Savoia, op. ult. cit., loc. cit. Secondo D. Nardella, Un nuovo indirizzo giurisprudenziale per superare le difficoltà nell'attuazione del Titolo V in materia di beni culturali?, in Aedon, 2/2004, p. 3., peraltro, la Corte non tenta «di risolvere il problema della corretta definizione della "gestione" (...), non ritenendolo verosimilmente decisivo ai fini della risoluzione del conflitto» e preferisce «collocare il problema nel quadro della disamina del rapporto tra la riforma costituzionale e il d.lg. n. 112/1998».
[32] Come è stato efficacemente evidenziato da N. Aicardi, Recenti sviluppi sulla distinzione tra "tutela" e "valorizzazione" dei beni culturali e sul ruolo del ministero per i Beni e le Attività culturali in materia di valorizzazione del patrimonio culturale di appartenenza statale, in Aedon, 1/2003, p. 2, ciò impone di definire, «nel modo più sicuro ed affidabile, le nozioni di "tutela" e di "valorizzazione" ed il loro reciproco confine, perché a tali nozioni ora si accompagnano (...) regimi giuridici costituzionalmente differenziati per quanto riguarda la titolarità e l'esercizio delle potestà legislativa, regolamentare ed amministrativa», così come «di delineare, sulla scorta dei criteri posti dall'art. 118 Cost., una corretta allocazione delle funzioni amministrative nei due ambiti così individuati, con più marcata urgenza (...) per quello della valorizzazione».
[33] Si v., retro, par. 1, lett. a), di questa Parte terza.
[34] Cfr. F. Petrangeli, Il riparto di funzioni legislative fra Stato e Regioni in materia di beni culturali cit., p. 50. Nello stesso senso C. Tubertini, Potestà legislativa statale e regionale e disciplina del restauro dopo la riforma del Titolo V della Costituzione, in Le Istituzioni del Federalismo, 2004, n. 6, pp. 977 ss., spec. 984.
[35] Nello stesso senso Corte Cost., sent. 9/2004 cit. Sebbene dalla sent. 94/2003 - come si è già chiarito in precedenza - non emerga una precisa definizione di 'tutela' e 'valorizzazione', tuttavia la dottrina ha evidenziato come il contributo della Consulta in qualche modo confermi l'interpretazione secondo cui «il proprium della legislazione di tutela risiede sì nel perseguimento di finalità di individuazione, protezione e conservazione dei beni culturali, ma solo attraverso misure che danno vita, unilateralmente, a vincoli conformativi della proprietà. In ogni altro caso, pare invece fondato ritenere che si sia in presenza di norme di valorizzazione» (così N. Aicardi, op. cit., p. 5). Secondo P. Carpentieri, Tutela e valorizzazione dei beni culturali cit., p. 1021, il tratto distintivo della tutela è l'uso del «potere conformativo della proprietà della cosa avente interesse pubblico», laddove la valorizzazione «si svolge attraverso misure tendenzialmente sussidiarie e volontarie, di per sé prive di contenuto ablatorio». Nell'opinione dell'A., peraltro, tali deduzioni, paiono insufficienti al fine di una «corretta delimitazione delle aree rispettive di intervento della tutela e della valorizzazione».
[36] Cfr. N. Aicardi, op. cit.
[37] Corsivo di chi scrive.
[38] Sul punto sia consentito rinviare a quanto osservato in G. Clemente di San Luca, R. Savoia, Manuale di diritto dei beni culturali cit., pp. 89 ss.
[39] Si v., retro, par. 1, lett. a) di questa Parte terza.
[40] Quanto ai contenuti rilevanti in tema di disciplina espressi dalla sentenza si v., retro, Parte terza, par. 1.b).
[41] Corsivo di chi scrive. Nello stesso senso, cfr. sentenza 26/2004 cit.
[42] La Corte richiama espressamente le sentt. 407/2002, 222/2003 e 62/2005, nelle quali «ha affermato che "la tutela dell'ambiente", più che una "materia" in senso stretto, rappresenta un compito nell'esercizio del quale lo Stato conserva il potere di dettare standard di protezione uniformi validi in tutte le regioni e non derogabili da queste; e che ciò non esclude affatto la possibilità che leggi regionali, emanate nell'esercizio della potestà concorrente di cui all'art. 117, terzo comma, della Costituzione o di quella "residuale" di cui all'art. 117, quarto comma, possano assumere tra i propri scopi anche finalità di tutela ambientale».
[43] Corte cost., 2 dicembre 2004, n. 372. La sentenza ha ad oggetto il giudizio di legittimità costituzionale in via principale, tra gli altri, dell'art. 4, comma 1, lett. m) dello Statuto della regione Toscana. Ad avviso del ricorrente Presidente del Consiglio dei ministri, la norma violerebbe l'art. 117, comma 2, lett. s), Cost., che riserva allo Stato la competenza legislativa esclusiva in materia di tutela dei beni culturali, nonché l'art. 118, comma 3, Cost., secondo cui è riservata alla legge statale la disciplina di forme di intesa e coordinamento tra Stato e regione in detta materia.
[44] Con riferimento allo spazio e alla collocazione della disciplina dei beni culturali nei nuovi Statuti regionali, si v. C. Tubertini, I beni e le attività culturali nei nuovi statuti regionali, in Aedon, 2/2005, p. 2, la quale registra «come tutte le regioni abbiano prestato attenzione alla materia, confinandola, tuttavia, per lo più in pochi commi. Tali disposizioni si trovano sempre inserite nella parte dello statuto contenente i principi fondamentali, oppure in quella dedicata alle c.d. finalità generali, destinata ad individuare gli ambiti prioritari di intervento della regione (...). Si tratta di una collocazione determinante non solo per l'efficacia delle disposizioni medesime (...), ma anche per il loro contenuto, che infatti si limita all'enunciazione (...) degli obiettivi che la regione si prefigge, o, al massimo, alla precisazione dell'ambito oggettivo dell'azione regionale».
[45] La Corte richiama espressamente le sentt. 40/1972 e 2/2004, nonché la sent. 829/1988, ove si legge che «l'adempimento di una serie di compiti fondamentali legittima, dunque, una presenza politica della regione, in rapporto allo Stato o anche ad altre regioni, riguardo a tutte le questioni di interesse della comunità regionale, anche se queste sorgono in settori estranei alle singole materie indicate nell'art. 117 Cost. e si proiettano al di là dei confini territoriali della regione medesima».
[46] La pronuncia si pone in linea di continuità con la sent. 196/2003, ove si chiarisce che gli Statuti concretano «fonti regionali "a competenza riservata e specializzata", cioè di statuti di autonomia, i quali, anche se costituzionalmente garantiti, debbono comunque "essere in armonia con i precetti ed i principi tutti ricavabili dalla Costituzione"». Secondo T. Groppi, Per Emilia-Romagna, Toscana e Umbria la Consulta indica i limiti agli statuti, in D&G, 2004, n. 47, p. 16 ss., la Corte, rispetto alla precedente giurisprudenza, che pur riconosceva un contenuto eventuale negli statuti (cfr. sent. 2/2004), con questa pronuncia «fa un ulteriore passo avanti nella svalutazione del carattere normativo di questo tipo di contenuto, andando ben oltre le richieste della difesa della regione Toscana, che (...) aveva sì prospettato una lettura svalutativa di tali disposizioni, domandando che fosse dichiarata l'inammissibilità delle censure per "non lesività", ma limitandosi a qualificarle norme "meramente programmatiche"».
[47] Dubbi sulla «giuridicità intrinseca delle disposizioni statutarie di principio» sono stati espressi in dottrina da M. Cammelli, Norme programmatiche e statuti regionali: questione chiusa e problema aperto, in www.forumcostituzionale.it, p. 1, secondo il quale «è difficile negare che da tali disposizioni non derivi quantomeno un vincolo interpretativo, tale cioè da imporre tra più soluzioni possibili riferibili ad un'altra disposizione quella più consona all'indicazione operata in questa sede».
[48] Corte cost., 11 ottobre 2005, n. 388. La sentenza ha ad oggetto il giudizio di legittimità costituzionale in via principale, in riferimento agli artt. 9, 117, comma 2, lett. s e l, comma 3, e 118 Cost., degli artt. 2, comma 2 e 8; 3, comma 2 e 3; e 4, comma 1, lett. b), della l.r. Puglia 29/2003, recante «Disciplina delle funzioni amministrative in materia di tratturi», promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri. Ad avviso del ricorrente - il quale ricorda che «l'esercizio della tutela è prerogativa dello Stato e può essere oggetto di intesa e coordinamento con le regioni solo entro i limiti fissati dalla legge statale» -, le norme censurate «ledono le competenze statali in quanto stabiliscono una disciplina dei tratturi la quale non ne garantisce la conservazione, limitando gli interventi degli organi statali ed in particolare della soprintendenza ad una funzione meramente consultiva». In modo specifico, lamenta lo 'svuotamento' dei poteri decisori della Soprintendenza in ordine alla formazione del Piano comunale dei tratturi, alla determinazione dell'utilizzo delle aree tratturali, alla loro vendita a privati, alla loro destinazione ad opere pubbliche e di pubblico interesse e alla regolarizzazione delle opere già esistenti. Per una puntuale disamina della pronuncia, si v. G. De Giorgi Cezzi, Le "lunghe strade verdi" degli armenti. Gli antichi tratturi tra competenza statale e regionale, in Aedon, 1/2006.
[49] Corsivi di chi scrive. Sul punto - dopo avere richiamato l'art. 2, comma 2, della legge impugnata, a norma del quale il Piano deve individuare e perimetrare «a) i tronchi armentizi che conservano l'originaria consistenza o che possono alla stessa essere reintegrati, nonché la loro destinazione in ordine alla possibilità di fruizione turistico-culturale (...); b) i tronchi armentizi idonei a soddisfare riconosciute esigenze di carattere pubblico, con particolare riguardo a quella di strada ordinaria; c) i tronchi armentizi che hanno subito permanenti alterazioni anche di natura edilizia» -, assai efficacemente la Corte osserva che «Se, letteralmente, il vincolo derivante dai pareri delle Soprintendenze concerne solo i tronchi tratturali da ricomprendere sotto le lettere b) e c), è evidente che, essendo prevista una tripartizione, la mancata inclusione di un tratturo sotto le suindicate lettere b) e c), ne comporta inevitabilmente la ricomprensione tra quelli indicati sub a). Pertanto - conclude -, «Spetta quindi alle Soprintendenze esprimersi in modo vincolante per gli altri enti sulla individuazione e perimetrazione dei tratturi che conservano l'originaria consistenza o possono in questa essere reintegrati».
[50] Il giudice delle leggi chiarisce «che la costruzione delle suindicate opere è subordinata al parere favorevole della Soprintendenza, alla quale perciò spetta il potere di impedirla qualora ne possa venir compromessa la consistenza originaria del tratturo».
[51] Con specifico riferimento ai poteri di regolarizzazione, la Corte osserva che «Sarebbe illogico ritenere che la Soprintendenza sia competente a giudicare se una nuova opera sia compatibile con la natura del bene da tutelare e non lo sia invece - dovendosi limitare in ipotesi a manifestare una mera opinione riguardo ad una costruzione già esistente - quando anche da questa possa derivare una compromissione della peculiare natura del bene. Si deve ribadire, con riguardo alla disposizione in esame, il principio secondo il quale, tra diverse, possibili interpretazioni è necessario scegliere quella che non dà luogo a contrasti con principi costituzionali».
[52] Secondo G. De Giorgi Cezzi, Le "lunghe strade verdi" degli armenti. Gli antichi tratturi tra competenza statale e regionale cit., pp. 5-6, «Rileva infatti che il "parere" che la soprintendenza è chiamata a esprimere (per la cura dei valori archeologici, ma anche paesaggistici espressi dai tratturi) è sempre da intendersi vincolante, sia che la legge lo qualifichi espressamente come tale, sia che lo qualifichi come favorevole o definitivo, sia, infine, che non lo qualifichi affatto».
[53] Il corsivo è di chi scrive. In dottrina, come è noto, circa l'ambito materiale di esercizio della gestione, si rinvengono almeno due tesi: da un lato, si sostiene che «la gestione dei beni è intesa come gestione delle attività di valorizzazione ad iniziativa pubblica» (questa è l'opinione di S. Foà, Forme di gestione (art. 115), in Aedon, 1/2004, p. 1); dall'altro, v'è chi ritiene che l'art. 115 del «Codice dei beni culturali» riguardi «l'intera attività di gestione del servizio pubblico di offerta alla pubblica fruizione del bene culturale, di cui la valorizzazione costituisce (solo) il miglioramento e l'ottimizzazione (questa è l'opinione di P. Carpentieri, Sub artt. 115, 116 e 117, in R. Tamiozzo (a cura di), Il Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio, Milano, 2005, pp. 507-508.
[54] A giudizio della Corte, «nella disposizione in esame appare chiaro che il soggetto che ha la titolarità dei beni culturali in questione è lo Stato, come appunto si ricava dai riferimenti del previsto regolamento ministeriale sia ai "rispettivi compiti dello Stato e dei concessionari" relativamente ai restauri ed alla ordinaria manutenzione dei "beni oggetto del servizio, ferma restando la riserva statale sulla tutela dei beni", sia al "canone complessivo" della concessione "da corrispondere allo Stato per tutta la durata stabilita", sia alla previsione che "ritornino nella disponibilità" del ministero i Beni culturali conferiti in gestione, in caso di cessazione, per qualsiasi causa, della concessione stessa (...). Tale linea interpretativa appare logicamente plausibile, cosicché è da escludere che la disposizione impugnata possa essere lesiva delle pretese delle regioni ricorrenti, le cui attribuzioni in materia non rientrano, appunto secondo l'interpretazione prospettata, nell'ambito di previsione del denunciato art. 33». Il giudice delle leggi prosegue osservando che nella legge finanziaria «l'ipotesi di concessione disciplinata dalla medesima norma è nettamente distinta da quella regolata dall'art. 35 che, senza stabilire vincoli procedurali o contenutistici, si limita a facoltizzare gli enti locali - nel cui ambito vanno considerate anche le regioni, come si deduce dal comma 15 del suddetto art. 35 - a scegliere l'affidamento diretto dei "servizi culturali" locali ad associazioni e fondazioni dagli stessi enti costituite o partecipate, oppure a soggetti terzi, sulla base di contratti di servizio». La «disciplina dell'art. 35» sull'affidamento dei servizi culturali locali, dunque, si connoterebbe per il suo «carattere di "principio"», così distinguendosi da quella ex art. 33 relativa ai servizi culturali di cui è titolare lo Stato. La Corte, del resto, trae conforto alla sua interpretazione dalle modifiche introdotte dall'art. 80 della legge 289/2002 (legge finanziaria per il 2003), il quale sopprime «ogni riferimento testuale alle finalità di "valorizzazione del patrimonio artistico"», specificando «che la gestione dei servizi in questione deve riguardare i "beni culturali di interesse nazionale"».
[55] Secondo D. Nardella, Un nuovo indirizzo giurisprudenziale per superare le difficoltà nell'attuazione del Titolo V in materia di beni culturali? cit., p. 1, la sentenza in parola «fa seguito ad altre importanti pronunce (...) con le quali la Consulta ha solo cominciato l'opera di interpretazione del nuovo riparto di competenze normative tra Stato e regioni individuato dall'art. 117 Cost., nel tentativo di dipanare l'intreccio di quesiti quali la definizione dei confini delle materie "tutela" e "valorizzazione", l'evoluzione del concetto di "bene culturale", il rapporto tra il nuovo assetto costituzionale di competenze e la legislazione ordinaria previgente. Accanto a tali problemi, con l'ultima decisione, essa si trova a fronteggiare l'ulteriore duplice questione dell'incidenza del regime proprietario del bene culturale sul riparto di funzioni normative e del rapporto tra queste ultime e le funzioni amministrative tenuto conto del contesto rinnovato in cui, come noto, è stato cancellato il criterio del c.d. "parallelismo"». Ad avviso di A. Poggi, La Corte torna sui beni culturali (Brevi osservazioni in margine alla sentenza n. 26/04), in www.giustizia-amministrativa.it, l'importanza delle richiamate pronunce risiede nel fatto che danno vita ad un orientamento interpretativo che, «in linea con l'impianto del nuovo codice dei beni culturali, sposta l'attenzione, ai fini dell'interpretazione delle formule costituzionali contenute nell'art. 117 Cost., dal "tipo" di attività al "bene" oggetto di attività stessa, valutandone quando la titolarità, quando l'attinenza alla comunità nazionale piuttosto che alla comunità regionale».
[56] Osserva A. Poggi, op. ult. cit., p. 1, che - rispetto ad altre materie in cui la 'tutela' (si pensi alla "tutela del risparmio e tutela della concorrenza", alla "tutela e sicurezza del lavoro", alla "tutela della salute") viene in rilievo non quale criterio distributivo delle competenze, quanto, piuttosto, quale elemento che definisce i contorni ed il contenuto della competenza - «Nel settore dei beni culturali, invece, è lo stesso criterio distributivo ad essere fondato sulle attività, laddove in tutti gli altri casi esso risiede o nella materia, ovvero nella tipologia di scelta politica assegnata dalla Costituzione sulla materia».
[57] Messi in evidenza da R. Savoia, Ipotesi di applicazione della sussidiarietà in un settore di amministrazione pubblica: il complesso caso dei beni culturali, in www.federalismi.it., n. 16/2006, p. 11, e in G. Clemente di San Luca (a cura di), Nodi problematici e prospettive di riforma del Testo unico degli enti locali, Torino, 2006, pp. 91 ss., p. 102, secondo la quale «Con tale pronuncia (...) il giudice delle leggi ha assunto a criterio-guida della allocazione della potestà legislativa in materia di valorizzazione quello della titolarità/disponibilità dei beni, finendo, così, col ridurre in maniera consistente l'ambito materiale di esercizio dell'intervento normativo regionale».
[58] Cfr. Cons. Stato, parere 26 agosto 2002, n. 1794, con il quale la Sezione consultiva per gli atti normativi ha 'bocciato' lo schema di decreto ministeriale recante disposizioni concernenti la costituzione e la partecipazione a società da parte del ministero per i beni e le attività culturali a norma dell'art. 10 del d.lg. 368/1998 e successive modificazioni, non ritenendolo «strumento idoneo all'esplicazione della competenza spettante allo Stato, che deve intervenire con legge per dettare i principi fondamentali della materia». Muovendo dalla constatazione che il regolamento, «discostandosi» dalla disciplina di rango primario, «individua come scopo principale delle (costituende) società non già la "valorizzazione" dei beni culturali (...) ma la loro "gestione"», il Supremo Collegio amministrativo procede ad una ricognizione della nozione di gestione operante nell'ordinamento, all'evidente scopo di stabilire se detta (sub-)materia - non menzionata nella versione novellata dell'art. 117 Cost. - vada attribuita alla potestà regolamentare dello Stato, ovvero a quella delle regioni. Ed invero, pur dichiarando di condividere quanto sostenuto dal ministero in ordine alla «forte connessione tra le tre attività di tutela, valorizzazione e gestione» e alla qualificazione di quest'ultima come «attività strumentale, finalisticamente neutra, che si connota per essere in un rapporto di propedeuticità (...) sia con la tutela che con la valorizzazione», il Consiglio di Stato subito dopo afferma perentoriamente che non ci si può «esimere dalla ricerca di una collocazione, quanto meno prevalente se non esclusiva, del concetto di "gestione" nell'ambito di uno dei due concetti di "tutela" e di "valorizzazione" (...) quando si tratta di individuare a chi appartiene la potestà normativa alla stregua del nuovo testo dell'art. 117 Cost.». Ed a tale scopo richiama il «riparto di compiti amministrativi» disposto dal d.lg. 112/1998, nel quale - rileva - i «due gruppi di funzioni relative alla "gestione" e alla "valorizzazione" sono (...) accomunati fra loro, se non altro in relazione al riparto di competenza, dovendo il loro esercizio essere svolto "in collaborazione" tra Stato, regioni ed enti locali», per poi argomentare che detto criterio «va tenuto presente (...) anche per quel che riguarda il riparto di funzioni normative tra Stato e regioni in materia, in applicazione del nuovo art. 117 Cost.». All'esito del suo percorso argomentativo, il Supremo Collegio ritiene si possa sostenere che, se «l'interpretazione da seguire deve essere quella più vicina all'assetto concettuale e normativo esistente al momento dell'entrata in vigore della riforma costituzionale (...), non può ignorarsi che la connessione del concetto di gestione con quello di valorizzazione appare prevalere rispetto alla connessione, pure innegabile, con il concetto di tutela». Insomma - questa la conclusione -, poiché «L'ambito funzionale da preferire, ai fini dell'applicazione dell'articolo 117 Cost. (comma 6) alla materia in esame, è (...) quello della valorizzazione (...), le disposizioni del decreto legislativo n. 368 del 1998, attributive della potestà regolamentare al ministro (...), devono ritenersi venute meno a seguito della entrata in vigore del nuovo Titolo V della Costituzione»: pertanto è da escludere «che lo Stato possa disciplinare la materia in questione nella sua intera estensione e, per giunta, a livello regolamentare».
[59] Ad avviso di P. Carpentieri, Tutela e valorizzazione dei beni culturali cit., pp. 1020-1021 (nt. 14), il parere del Consiglio di Stato «suscita non poche perplessità nella parte in cui riconduce l'intera "gestione" del bene culturale alla sfera della valorizzazione senza distinguere gli elementi gestionali che ineriscono materialmente alla tutela e da essa non sono distinguibili». Invero - prosegue l'A. - va rilevata «la difficoltà di riconoscere, nell'ambito della gestione (in senso lato) del bene culturale, ciò che costituisce prestazione di servizi strumentali alla tutela e alla fruizione, nonché alla stessa valorizzazione (...), da ciò che costituisce servizio pubblico in senso proprio inteso come apertura ed offerta del bene culturale alla pubblica fruizione, attraverso tutte quelle attività e operazioni gestionali che rendono possibile tale risultato».
[60] Si v., retro, lett. b) di questo paragrafo.
[61] In linea con il proprio orientamento più recente (cfr. sentt. 43, 69, 112 e 172 del 2004), il giudice delle leggi ritiene che «Negando tale facoltà si perverrebbe, infatti, all'assurda conclusione che, al fine di evitare la compromissione di precisi interessi unitari che postulano il compimento di determinate attività in modo sostanzialmente uniforme, il legislatore regionale non avrebbe altra scelta che allocare le funzioni in questione ad un livello di governo più comprensivo, assicurandone così l'esercizio unitario. Il che sarebbe chiaramente sproporzionato rispetto al fine da raggiungere e contrastante con lo stesso principio di sussidiarietà».
[62] Corte cost., 27 luglio 2004, n. 272, in Giur. cost., 2004, pp. 2748 ss., con nota di S. Bellomia, A proposito di servizi privi di rilevanza economica e di gestione dei beni culturali, nonché in Giur. It., 2005, pp. 836 ss., con nota di E. Rolando, Servizi pubblici locali in continuo movimento e novità in tema di riparto di competenze fra Stato e regioni nella "materia trasversale" della tutela della concorrenza. La sentenza ha ad oggetto il giudizio di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 117 e 118 Cost., dell'art. 14, comma 1 e 2, del d.l. 269/2003 («Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e la correzione dell'andamento dei conti pubblici»), convertito, con modificazioni, nella legge 326/2003, promosso dalla regione Toscana. Il comma 2 della norma censurata ha modificato l'art. 113-bis del «Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali», concernente la disciplina della gestione dei «servizi pubblici locali privi di rilevanza economica», disponendo che essa «avviene mediante affidamento diretto ad istituzioni ed aziende speciali o anche a società a capitale interamente pubblico» e non anche (come prescriveva l'originario art. 113-bis)«ad associazioni o fondazioni costituite o partecipate» dagli enti locali. Ad avviso della ricorrente, la disposizione violerebbe l'art. 117 Cost., ponendo «una disciplina dettagliata ed autoapplicativa» in una materia non espressamente contemplata tra quelle riservate alla legislazione esclusiva dello Stato né tanto meno ricollegabile ad alcune di esse. In particolare, con riguardo a quest'ultimo punto, la regione Toscana contesta la riconducibilità della gestione dei servizi pubblici locali alla materia della «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali» (art. 117, comma 2, lett. m) - sostenendo che la competenza esclusiva dello Stato è limitata alla sola individuazione degli standard minimi delle prestazioni -, come pure a quella delle «funzioni fondamentali di comuni, province e città metropolitane» (art. 117, comma 2, lett. p), - «costituendo la gestione dei servizi pubblici locali (...) "un'attività di regola esercitata in regime di concorrenza e quindi sottratta ad una gestione effettuata con gli strumenti del potere pubblico». Inoltre - sostiene la regione Toscana - la disposizione impugnata recherebbe vulnus all'art. 118, non indicando «i presupposti per l'intervento legislativo statale in sussidiarietà» e non prevedendo «"l'intesa con la regione che sarebbe invece imprescindibile a fronte dell'interferenza della disciplina in ambiti materiali di competenza regionale"». Per contro, la difesa erariale deduce la ascrivibilità della disciplina in questione tanto alla materia "funzioni fondamentali degli enti locali", giacché - a suo avviso - le funzioni di cui si tratta «sarebbero "essenziali" rispetto ai bisogni delle comunità servite», quanto a quella della «"determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali" (...) dal momento che, attraverso la prestazione dei servizi pubblici locali si concretizzerebbero "molteplici ed importanti diritti sociali" che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale».
[63] Per cogliere appieno la rilevanza della pronuncia in esame ai fini del ragionamento svolto in questo paragrafo, vale la pena rammentare che, sino alla entrata in vigore del Codice dei beni culturali e del paesaggio - il cui art. 115 detta i principi fondamentali in tema di gestione delle attività di valorizzazione dei beni culturali in appartenenza pubblica -, «lo statuto giuridico dei servizi culturali rientranti nell'ambito di applicazione dell'art. 115 (...) - e cioè (...) i servizi concernenti gli "istituti e i luoghi della cultura" (...) - era dettato, per i servizi culturali dello Stato, dall'art. 10 del decreto legislativo 20 ottobre 1998, n. 368 e, per quelli di comuni e province, si ricavava dalle disposizioni concernenti i servizi pubblici locali, contenute (...) dall'art. 113-bis del Tuel. Per i servizi culturali delle regioni ordinarie, a considerare la gestione di detti servizi come aspetto della valorizzazione dei beni culturali (...) la disciplina di quadro statale - in assenza della esplicita formulazione di principi fondamentali - andava desunta dalle disposizioni dettate in tema di servizi pubblici locali»: così G. Sciullo, Gestione dei servizi culturali e governo locale dopo la pronuncia 272 del 2004 della Corte costituzionale, in Aedon, 3/2004, p. 2.
[64] Non è inutile riportare quanto argomentato dalla Corte: «La tutela della concorrenza e l'inderogabilità della disciplina da parte di norme regionali sono però esplicitamente evocate in riferimento ai soli servizi pubblici locali attualmente classificati come "di rilevanza economica" (...) e non già in riferimento ai servizi "privi di rilevanza economica"». D'altra parte - annota la Corte - già «La nuova denominazione di questi servizi adottata in conformità a tendenze emerse in sede di Commissione europea a decorrere dal settembre 2000 (...) di per sé può indicare che il titolo di legittimazione per gli interventi del legislatore statale costituito dalla tutela della concorrenza non è applicabile a questo tipo di servizi». Nel prosieguo del suo ragionamento, poi, la Consulta richiama la difficoltà ad individuare a priori ed in via definitiva i «servizi di interesse generale di natura "non economica"», difficoltà - puntualizza - che è stata ben evidenziata dalla Commissione europea, nel "Libro Verde sui servizi di interesse generale" (COM-2003-270) del 21 maggio, ove si legge, tra l'altro, «che la distinzione tra attività economiche e non economiche ha carattere dinamico ed evolutivo».
[65] Non pare irrilevante riferire del richiamo che la Corte fa all'orientamento emerso in sede di giurisprudenza comunitaria: a giudizio di quest'ultima «spetta (...) al giudice nazionale valutare circostanze e condizioni in cui il servizio viene prestato, tenendo conto, in particolare, dell'assenza di uno scopo precipuamente lucrativo, della mancata assunzione dei rischi connessi a tale attività e anche dell'eventuale finanziamento pubblico dell'attività in questione». Pertanto, per quei servizi sociali «che, in relazione al soggetto erogatore, ai caratteri e alle modalità della prestazione, ai destinatari, appaiono privi di "rilevanza economica", ci sarà dunque spazio per una specifica ed adeguata disciplina di rango regionale ed anche locale».
[66] Ad esempio, ad avviso di G. Sciullo, Gestione dei servizi culturali e governo locale dopo la pronuncia 272 del 2004 della Corte costituzionale cit., p. 1, «secondo il giudice costituzionale, in materia di servizi pubblici locali, l'intervento legislativo dello Stato può trovare aggancio, per i servizi (...) "privi di rilevanza economica" nella competenza in tema di "determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali" (...). Inoltre, resta esclusa come titolo di legittimazione la competenza prevista a proposito delle "funzioni fondamentali di comuni, province e città metropolitane" (...), non risultando i servizi pubblici a queste riconducibili». Lo stesso A. (ma in Stato, regioni e servizi pubblici locali nella pronuncia n. 272/04 della Consulta, in www.lexitalia.it, 2004, n. 7-8) aveva già sostenuto che la Corte escluderebbe che l'intervento legislativo dello Stato sia legittimato in ragione della competenza in materia di "funzioni fondamentali di comuni, province e città metropolitane", non potendosi ricondurre i servizi pubblici locali a funzioni proprie ed indefettibili dell'ente locale. Quantunque l'opinione possa esser condivisibile, essa resta, appunto, un'opinione, non trovando alcun riscontro letterale nelle parole della sentenza. Perplessità ancora più marcate suscita quanto sostenuto da F. Petrangeli, Il riparto di funzioni legislative tra Stato e regioni in materia di beni culturali cit., pp. 60-61, il quale, trattando della gestione dei servizi relativi ai beni culturali, attribuisce alla Corte l'affermazione che «la disciplina statale non si fonda su nessuna delle competenze (esclusive) dello Stato in astratto invocabili (cioè la "tutela della concorrenza", che invece vale per i servizi di rilevanza economica, la "determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali" o le "funzioni fondamentali di comuni, province e città metropolitane"), ma solo sulla competenza (concorrente) in tema di valorizzazione dei beni culturali». Come risulta evidente dalla lettura della sentenza, l'A., da una premessa (peraltro solo in parte) fedele a questa, trae una conseguenza del tutto arbitraria, nella pronuncia non facendosi alcun cenno, nemmeno a titolo esemplificativo, alla materia della "valorizzazione dei beni culturali".
[67] Secondo G. Sciullo, Gestione dei servizi culturali e governo locale dopo la pronuncia 272 del 2004 della Corte costituzionale cit., p. 2 (il quale cita M. Cammelli e S. Foà), la disciplina di cui all'art. 115 del Codice si pone«rispetto a quella relativa ai servizi pubblici locali contenuta nel Tuel, in evidente rapporto di specialità».
[68] Sul punto si v., infra, il par. 1 della Parte quarta. Sui riflessi della sentenza sulla disciplina speciale dettata dall'art. 115 del «Codice dei beni culturali e del paesaggio», si riporta l'opinione di G. Sciullo, Gestione dei servizi culturali e governo locale dopo la pronuncia 272 del 2004 della Corte costituzionale cit., pp. 3-4, secondo il quale, giacché la norma «regolamenta i servizi culturali anche dello Stato (e) trova fondamento in una competenza riconosciuta dalla Costituzione al legislatore statale (...) è da escludere che possa ipotizzarsi per l'art. 115 la stessa 'vicenda' occorsa all'art. 113-bis del Tuel». Questo - prosegue l'A. -, però, «non significa che la pronuncia 272/2004 non produca effetti di sorta sull'art. 115 del Codice» con riguardo a «quei contenuti che valgono per i servizi culturali delle regioni e degli enti locali», tanto più ove si consideri «il carattere della normativa di dettaglio»che inequivocabilmente l'art. 115 presenta. Di qui - conclude l'A. - la necessità di procedere ad una «esatta perimetrazione delle norme-principio».
[69] Si v., retro, par. 1., lett. d), di questa Parte terza.