I beni e le attività culturali nei nuovi statuti regionali

di Claudia Tubertini

Sommario: 1. Uno sguardo al percorso di elaborazione dei nuovi statuti regionali. - 2. Le nuove disposizioni statutarie sui beni e le attività culturali. - 3. La sentenza 29 novembre 2004, n. 372 della Corte costituzionale. - 4. Qualche considerazione sugli effetti della "denormativizzazione" delle norme statutarie di principio sulle politiche regionali in materia di beni ed attività culturali.

1. Uno sguardo al percorso di elaborazione dei nuovi statuti regionali

Il processo di revisione degli statuti, imposto alle regioni ordinarie dalla legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1, è stato profondamente inciso dal contesto politico ed istituzionale venutosi a creare per effetto della riforma del Titolo V, che ha sollecitato le regioni a discutere ed esplicitare le proprie scelte fondamentali in ordine agli ambiti ed alle modalità di esercizio delle loro nuove ed accresciute competenze, potenziando ed arricchendo il contenuto cd. eventuale degli statuti.

Tuttavia, proprio l'ampio respiro impresso al processo di revisione statutaria ne ha condizionato i tempi ed i contenuti. Tutte le regioni, infatti, hanno prestato grande (forse eccessiva) attenzione alla definizione dei principi dell'azione regionale; hanno disciplinato nel dettaglio le relazioni tra esecutivo ed assemblea; hanno regolato il riparto della potestà normativa tra i propri organi; hanno dedicato articoli ai rapporti della regione con gli stati esteri, l'Unione europea, le altre regioni, lo Stato; non senza trascurare, infine, l'introduzione di istituti (parzialmente o totalmente) nuovi, come i consigli regionali dell'economia e del lavoro, i consigli delle autonomie locali e le commissioni di garanzia statutaria [1].

Questa sintetica e non esaustiva elencazione potrebbe già da sola giustificare la durata dei lavori di revisione statutaria, se non fosse noto come, in realtà, il percorso sia stato rallentato anche da altri fattori, come la non condivisione di alcune disposizioni costituzionali [2], o anche solo l'incertezza su come interpretarle (si pensi, fra tutte, alla non chiara portata del nuovo art. 121 Cost. in relazione alla potestà regolamentare regionale, su cui la Corte costituzionale si è pronunciata solo alla fine del 2003 [3]).

Il dibattito sulle ragioni dello scarso rendimento dei Consigli regionali e sugli effetti negativi del mancato tempestivo adeguamento degli statuti ha così profondamente investito il mondo politico e scientifico, che non è certo possibile, in questa sede, renderne pienamente conto. Sicuramente sulle regioni hanno pesato - oltre ai già citati problemi di interpretazione ed applicazione delle riforme costituzionali - anche la forte conflittualità con lo Stato sul piano della legislazione ordinaria, unita alla oggettiva difficoltà di riscrivere l'atto fondamentale dell'ente in un quadro costituzionale mobile (per effetto delle interpretazioni della Corte) e sempre a rischio di nuove modifiche (per le iniziative governative di ulteriore revisione costituzionale).

Non deve quindi stupire la circostanza che i primi statuti regionali (con l'eccezione di quello della regione Puglia, entrato in vigore il 12 maggio 2004) abbiano visto la luce solamente tra la seconda metà del 2004 (Calabria, Lazio) e i primi mesi del 2005 (Toscana, Marche, Piemonte), né che altre regioni siano giunte alla promulgazione dello statuto alla fine della legislatura (Emilia Romagna) o addirittura durante il periodo di prorogatio dell'esecutivo uscente ed in attesa dell'insediamento del nuovo (Umbria, Liguria).

Non va dimenticato, inoltre, che per molti statuti il percorso di approvazione è stato più tortuoso a causa dell'avvenuta impugnazione da parte del governo, che in alcuni casi ne ha rallentato la promulgazione (Toscana, Emilia Romagna, Umbria), in altri, invece, ha spinto i Consigli regionali a procedere a interventi correttivi, prima ancora della pronuncia della Corte costituzionale (Abruzzo, Liguria) o a seguito di questa (Calabria). Del tutto peculiare è poi la vicenda relativa all'approvazione degli statuti di Umbria ed Emilia Romagna, che, dopo la prima impugnazione in via preventiva, sono stati impugnati una seconda volta, a promulgazione già avvenuta, per supposti vizi nel relativo procedimento di adozione.

Non mancano, infine, regioni che non hanno fatto in tempo a completare la seconda lettura in Consiglio, necessaria per l'approvazione dello statuto (Abruzzo, Campania), o nelle quali il dibattito si è interrotto in Consiglio (Molise, Basilicata, Veneto), o, infine, dove lo statuto non è addirittura mai giunto alla discussione in assemblea (Lombardia) [4].

Il quadro complessivo è quindi assai disomogeneo, anche se appare chiaro che nella maggioranza delle regioni ordinarie [5] la nuova legislatura si svolgerà all'insegna dell'attuazione dei nuovi statuti e che anche in gran parte delle altre regioni esistono ormai tutte le condizioni perché il processo di revisione statutaria possa giungere ad una rapida conclusione [6].

2. Le nuove disposizioni statutarie sui beni e le attività culturali

Volendo esaminare, in primo luogo, lo spazio e la collocazione dei beni culturali nei nuovi statuti regionali (considerando non solo quelli già promulgati, ma, per maggiore ampiezza di analisi, anche quelli giunti almeno all'approvazione in prima lettura da parte del Consiglio regionale), va registrato come tutte le regioni abbiano prestato attenzione alla materia, confinandola, tuttavia, per lo più [7] in pochi commi.

Tali disposizioni si trovano sempre inserite nella parte dello statuto contenente i principi fondamentali, oppure in quello dedicato alle cd. finalità generali, destinato ad individuare gli ambiti prioritari di intervento della regione (le "politiche", come le definisce ad esempio lo Statuto dell'Emilia Romagna). Si tratta di una collocazione determinante non solo per l'efficacia delle disposizioni medesime, come si chiarirà oltre, ma anche per il loro contenuto, che infatti si limita all'enunciazione (più o meno enfatizzata rispetto ad altri settori) degli obiettivi che la regione si prefigge, o, al massimo, alla precisazione dell'ambito oggettivo dell'azione regionale. In questo quadro generale, particolarmente incisiva è l'espressione usata dallo Statuto dell'Umbria, dove il patrimonio culturale (insieme all'ambiente ed al paesaggio) è riconosciuto quale "bene essenziale della collettività": di qui l'assunzione della sua valorizzazione e miglioramento come "obiettivo fondamentale" della politica regionale (art. 11).

Tra gli obiettivi, la valorizzazione dei beni culturali è, naturalmente, quello enunciato dalla generalità degli statuti, accanto alla promozione ed al sostegno della conservazione che del resto, come previsto dall'art. 6 del Codice dei beni culturali, costituiscono aspetti della stessa valorizzazione.

Non mancano, tuttavia, espressi riferimenti (anche in questo caso, con un chiaro influsso del Codice) alla promozione o alla assicurazione della fruizione (Puglia, Umbria) o alla promozione della conoscenza e della utilizzazione pubblica dei beni culturali (Marche)

Più sporadici sono, invece, i riferimenti all'intervento regionale a fini di tutela, enunciata espressamente (con ben diversi esiti, come si vedrà) solo negli Statuti di Toscana e Puglia; in altri casi, si è preferito il ricorso a termini "neutri" come la cura (deliberazione statutaria Abruzzo) o a sinonimi come la salvaguardia (Liguria, Calabria, Marche) [8].

In altri statuti, la preoccupazione di non invadere gli spazi di competenza riservati allo Stato si è tradotta in specifiche disposizioni: emblematico sotto questo profilo è lo Statuto del Lazio, che subordina espressamente l'azione regionale al "rispetto delle norme di tutela"; così come lo Statuto piemontese, che si premura di precisare che per la tutela dei beni culturali "la regione coopera con lo Stato, ma "nei limiti e con le modalità previste dalla legge" [9].

Con riferimento all'ambito oggettivo dell'intervento regionale, va rilevato come molti statuti abbiano fatto apparentemente ricorso alla nozione codicistica di "patrimonio culturale", anche se spesso hanno preferito enunciare distintamente le diverse categorie in cui esso si articola (storico, artistico, archeologico, paesaggistico), anche al fine di individuare alcune priorità. Sotto questo ultimo profilo, si segnalano in particolare le norme dedicate al patrimonio monumentale (Lazio) ed ai centri storici, oggetto specifico di conservazione (ancora Lazio) e/o di riqualificazione (Umbria).

Passando alle disposizioni aventi ad oggetto i compiti della regione in materia di promozione ed organizzazione delle attività culturali, si nota come siano ancora più ridotte di quelle dedicate ai beni culturali: fa eccezione lo statuto pugliese, dove si afferma non solo che "la regione promuove e sostiene la cultura, l'arte, la musica (...)", ma anche che "la regione riconosce nello spettacolo una componente essenziale della cultura e dell'identità regionale e ne promuove iniziative di produzione e divulgazione" (art. 12, commi 1 e 2). In questo ambito, gli altri statuti per lo più si limitano, sempre all'interno delle disposizioni di principio o nell'enunciazione delle finalità generali della regione, ad un generico riferimento alla "promozione della cultura" quale elemento di sviluppo della società regionale.

Tuttavia, proprio la genericità delle disposizioni relative ai compiti di promozione della cultura fa da contraltare all'enfasi con la quale in quasi tutti gli statuti si sottolinea la necessaria salvaguardia delle specificità culturali della comunità regionale, intesa non solo come tutela delle minoranze linguistiche e culturali o come conservazione delle tradizioni storiche, ma anche, in alcuni casi, con un notevole accento alla salvaguardia "dell'identità della comunità regionale" secondo la storia, le tradizioni e la cultura" (Piemonte) o come impegno della regione a "conformare la propria azione alle caratteristiche della regione valorizzandone le specificità storiche, linguistiche, culturali (Liguria): è difficile, in questi casi, scacciare l'impressione che si sia messo in secondo piano l'obiettivo della promozione del pluralismo delle espressioni culturali della popolazione regionale (intesa in senso ampio, e non solo con riferimento a quella residente).

Ciò che comunque va rilevato è la mancanza, in tutte le disposizioni citate, di un riferimento a concreti strumenti per l'attuazione delle politiche in materia di beni ed attività culturali. Solo nello Statuto toscano si prevede (pur senza indicarne le modalità) che la regione proceda ad una verifica periodica dello stato di attuazione dei principi e dei diritti proclamati dal Titolo I dello Statuto, che sono assunti dalla regione come base della propria azione.

Più in generale, l'impressione che si ricava dalla lettura degli statuti è quella di una certa cesura tra le enunciazioni di principio e le parti successive, e questo non può che costituire un aspetto problematico, considerata la rilevanza del ruolo regionale anche nell'attuazione di numerose disposizioni della recente legislazione statale sui beni culturali. Nessuno statuto si è spinto, ad esempio, ad enunciare espressamente tra i criteri a cui deve ispirarsi la politica regionale in materia di beni ed attività culturali quello della valorizzazione delle competenze degli enti locali, né ha prestato particolare attenzione al tema cruciale del ruolo dei privati in questo specifico settore, o a i principi a cui deve ispirarsi una corretta gestione dei servizi culturali, sia parte dei soggetti pubblici che di quelli privati.

E' senz'altro vero che lo statuto per sua natura è fonte che non si presta ad una disciplina di carattere analitico e che nulla esclude che la connessione tra principi e strumenti sia recuperata dal legislatore ordinario; ma è altrettanto vero che qualsiasi declinazione di obiettivi finisce per avere un impatto molto più attenuato, se non si indicano, almeno in nuce, le modalità con cui perseguirli.

3. La sentenza 29 novembre 2004, n. 372 della Corte costituzionale: quale efficacia per le norme statutarie che dettano solo gli "obiettivi principali" delle politiche regionali?

L'osservazione appena compiuta circa la reale effettività delle disposizioni statutarie assume connotati ancora più problematici alla luce della recente giurisprudenza costituzionale. Nelle sentenze nn. 372, 378 e 379 del 2004 la Corte ha infatti avuto modo di pronunciarsi sulla legittimità costituzionale di numerose disposizioni statutarie. In particolare, ed è ciò che qui più interessa, nella sentenza 29 novembre 2004, n. 372, riguardante la deliberazione statutaria della regione Toscana, la Corte ha specificamente esaminato anche una norma dedicata alla materia dei beni culturali, ovvero l'art. 4, comma 1, lettera m), ai sensi del quale la regione persegue, tra le finalità prioritarie, "la tutela e la valorizzazione del patrimonio storico, artistico e paesaggistico" [10].

In tutte le sentenze menzionate e per tutte le disposizioni recanti principi o finalità generali della regione (e quindi, anche in relazione alla norma appena riportata) la Corte ha dichiarato inammissibili le censure di costituzionalità a causa del carattere "non prescrittivo e non vincolante delle enunciazioni statutarie di questo tipo", che esplicano "una funzione, per così dire, di natura culturale o anche politica, ma certo non normativa". Secondo la Corte, disposizioni di questo tipo non comportano né alcuna violazione, né alcuna rivendicazione di competenze costituzionalmente attribuite allo Stato, e (elemento ancora più rilevante) "neppure fondano esercizio di poteri regionali".

Il ruolo delle regioni di rappresentanza generale degli interessi delle rispettive collettività legittima appieno la presenza, negli statuti, accanto ai contenuti cd. necessari, di altri possibili contenuti, sia ricognitivi delle funzioni e dei compiti della regione, sia indicanti (come nel caso in questione) aree di prioritario intervento politico o legislativo: ma a queste disposizioni, anche se materialmente inserite in un atto-fonte, non può essere riconosciuta alcuna efficacia giuridica, in quanto si collocano "sul piano dei convincimenti espressivi delle diverse sensibilità politiche presenti nella comunità regionale al momento dell'approvazione dello statuto".

Nel vivacissimo dibattito apertosi in seguito alla presentazione dei ricorsi, e rinfocolato dalle motivazioni delle tre sentenze, sono state sollevate numerose obiezioni. In primo luogo sono stati contestati i rilievi mossi dal governo, in molti punti palesemente infondati; è stata denunciata l'irragionevolezza nella scelta delle disposizioni da censurare, tanto evidente da farla apparire quasi casuale [11] (per non dire artificiosa) [12]; è stato lamentato l'eccessivo ricorso del governo alla censura della violazione delle proprie sfere di competenza legislativa, in un giudizio, come quello statutario, in cui il parametro dovrebbe essere invece quello dell'armonia dello Statuto con la Costituzione [13].

Ma anche le motivazioni della Corte non sono andate esenti da critiche - soprattutto per l'effetto di "denormativizzazione [14]" delle norme impugnate e, a cascata, di tutte le disposizioni statutarie non ricadenti nel contenuto necessario dello statuto - o comunque, da manifestazioni di perplessità per i loro effetti sfavorevoli sulla forza giuridica della fonte-statuto [15] e di preoccupazione per il vulnus arrecato alla portata dell'autonomia regionale [16].

Pur non potendo in questa sede esaminare analiticamente il diverso contenuto e fondamento delle variegate posizioni espresse in dottrina, non è possibile trascurare alcuni elementi di contesto che possono servire a comprendere ed anche, forse, a ridimensionare le conseguenze di queste pronunce, quanto meno in relazione alla materia qui trattata.

Sotto un primo profilo, non si può certo escludere che a condizionare il giudizio della Corte sia pesata la consapevolezza che una diversa soluzione avrebbe potuto portare ad un diverso esito del giudizio complessivo ed impedire, di fatto, la celere promulgazione degli statuti impugnati. Al contrario, proprio la necessità di pervenire ad una decisione rapida, vista l'imminenza della consultazione elettorale regionale, sembra aver spinto la Corte ad applicare indistintamente a tutti i motivi di ricorso riguardanti disposizioni di principio la formula tranchant dell'inammissibilità per carenza di lesività [17].

Un altro dato certo è che la Corte è stata fortemente influenzata dalla presenza, tra le norme impugnate, di enunciazioni aventi ad oggetto materie non solo e non tanto di sicura competenza esclusiva statale, ma soprattutto, cariche di una forte valenza politica e, fatto ancor più rilevante, ricadenti in materia di diritti fondamentali [18] (come l'estensione del diritto di voto agli stranieri o il riconoscimento e la tutela delle forme di convivenza diverse dal matrimonio), rispetto alle quali non può non aver pesato la volontà di esprimere un forte segnale di garanzia di uniformità.

Sembra cogliere nel segno, quindi, l'osservazione di chi [19] ritiene che la Corte avrebbe potuto operare una distinzione tra le disposizioni appena citate e quelle che si riferivano a più concreti obiettivi di politica legislativa regionale. Questo secondo tipo di disposizioni, infatti, potevano legittimarsi nel complessivo quadro delle attribuzioni costituzionali delle regioni. Il riferimento va proprio ad enunciazioni come quelle contenute nell'art. 4, comma 1, lett. m) dello Statuto toscano, per le quali la Corte avrebbe potuto optare per una interpretazione adeguatrice, giungendo in tal modo al rigetto delle censure formulate.

Del resto, se si parte da questo presupposto, si potrebbe anche argomentare come non sia del tutto vero che l'obiettivo della tutela dei beni culturali (come quello della tutela dell'ambiente, enunciato anch'esso dallo Statuto toscano ed ugualmente impugnato) non possa costituire oggetto dell'attività (legislativa o amministrativa) regionale, ben potendo, ad esempio, ammettersi leggi regionali che disciplinino aspetti procedurali per l'attuazione delle intese previste in molte parti del codice dei beni culturali ai fini del concorso delle regioni nelle funzioni di tutela, ovvero leggi che disciplinino aspetti organizzativi delle funzioni di tutela attribuite dallo Stato alle regioni.

In tal senso, l'obiettivo di "perseguire la tutela del patrimonio storico ed artistico" poteva essere interpretato dalla Corte come "volontà di attivare di tutti gli strumenti giuridici consentiti alla regione" per la realizzazione di questo scopo (che è ciò che, probabilmente, intendeva affermare dallo Statuto toscano). L'ancoraggio di una interpretazione di questo tipo a sue precedenti pronunce non sarebbe certo mancato, come dimostra, ad esempio, l'interpretazione adeguatrice con cui la Corte ha salvato da obiezioni di legittimità la legislazione della regione Lazio sulla "tutela" dei locali storici (sentenza 26-28 marzo 2003, n. 94).

4. Qualche considerazione sugli effetti della "denormativizzazione" delle norme statutarie di principio sulle politiche regionali in materia di beni ed attività culturali

A prescindere dal giudizio sulla correttezza della soluzione indicata dalla Corte costituzionale, è evidente che essa ha espresso una chiara opzione nella direzione della natura non giuridicamente vincolante delle disposizioni statutarie di principio. Ne deriva che esse non possono essere direttamente invocate per fondare l'illegittimità di norme regionali con essa contrastanti [20]. Tuttavia, come è già stato osservato, questo non esclude che le regioni le attuino, se non altro per l'efficacia persuasiva della loro presenza all'interno dello Statuto [21].

Può apparire paradossale, ma forse proprio la denormativizzazione delle disposizioni statutarie di principio può contribuire a riportare alla ribalta le altre parti degli statuti regionali, all'interno delle quali esistono senz'altro disposizioni che potrebbero essere utilmente valorizzate per la realizzazione di una efficace politica regionale in materia di beni ed attività culturali. In questa direzione, assumono rilievo, per esempio, le norme dedicate alle modalità di conferimento delle funzioni amministrative agli enti locali, a cui alcuni statuti dedicano un certo spazio; gli accenni compiuti a forme di collaborazione interregionale per la realizzazione di politiche di interesse comune; le norme statutarie dedicate alla valorizzazione dell'apporto dei privati al perseguimento di finalità di interesse generale, e così via. Di tutte queste disposizioni le regioni sono chiamate a dare attuazione, non solo per la loro portata normativa, ma perché da esse dipende la concreta attuazione di tutto il nuovo impianto regionale [22].

Sotto questo profilo, è interessante il percorso seguito dalla Toscana, che ha scelto di dare adeguato spazio al tema delle politiche regionali in materia di beni culturali esercitando, in parallelo alla procedura di revisione statutaria, la propria iniziativa legislativa ordinaria. Ne è scaturita, prima ancora dell'entrata in vigore del nuovo Statuto regionale, la legge 31 gennaio 2005, n. 19 "Norme sul sistema regionale dei beni culturali", la quale dà concreta attuazione agli obiettivi indicati dallo Statuto, ed in particolare all'art. 4, comma 1, lett. b) ed m).

Lo stesso impianto della legge ne valorizza il legame con lo Statuto, facendone una sorta di "appendice" al principio statutario della promozione della tutela e della valorizzazione dei beni culturali: essa, infatti, si presenta dichiaratamente come legge generale (laddove precisa gli obiettivi prioritari dell'azione regionale e disciplina i rapporti della regione con lo Stato, gli enti locali, le autonomie funzionali, i privati) e programmatica (in quanto per la realizzazione degli stessi obiettivi rimanda, a sua volta, ad una articolata serie di strumenti attuativi, nuovi o già sperimentati).

In linea di continuità con le citate norme statutarie si colloca, in particolare, l'art. 1, comma 2 della legge, che individua tra le finalità della regione la promozione dell'integrazione di funzioni e compiti concernenti la tutela, la fruizione, la valorizzazione e la gestione dei beni culturali; ed ancor più l'articolo 3 (Rapporti con lo Stato), laddove si prevede che la giunta regionale, in applicazione del principio di leale collaborazione, elabori, definisca e proponga atti di coordinamento, di intesa e di accordo con lo Stato, allo scopo, tra l'altro, di conferire ulteriori funzioni di tutela del patrimonio culturale al sistema regionale e locale, in attuazione degli art. 4 e 5 del d.lg. 42/2004 (comma 1, lett. a). Proprio tale disposizione dimostra come al riferimento statutario alle funzioni di tutela era possibile dare una lettura coerente con il riparto costituzionale delle competenze.

Uno stretto nesso con lo Statuto regionale si ritrova anche nelle disposizioni che la l. 19/2005 dedica, rispettivamente, ai rapporti con gli enti locali (art. 4), con le Università, le istituzioni di ricerca e le istituzioni di cultura (art. 5), e con i soggetti privati (art. 6): esse, infatti, possono essere interpretate come un'applicazione del Titolo VI dello Statuto (significativamente intitolato "Sistema delle autonomie"), e, in particolare, delle norme dedicate al principio di sussidiarietà, nella sua dimensione sia verticale (o istituzionale, come viene definita dall'art. 62 dello Statuto) che orizzontale (o sociale, secondo l'accezione dell'art. 59).

Attraverso una lettura organica e non per segmenti dei propri statuti, le regioni potranno quindi recuperare il necessario dialogo tra i principi ed i loro strumenti di attuazione, garantendo sul piano dell'effettività, se non su quello puramente giuridico, una reale capacità innovativa agli impegni presi dai Consigli regionali in materia di beni ed attività culturali.

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