Valorizzazione dei beni culturali
Le novità in tema di valorizzazione nella legge n. 40/2026 “Italia in scena”
di Annalisa Gualdani [*]
Sommario: 1. Premessa. - 2. Il contesto istituzionale. - 3. L’Anagrafe digitale degli istituti, dei luoghi della cultura e dei beni culturali di appartenenza pubblica. - 4. L’Albo digitale della sussidiarietà orizzontale. - 5. La strategia nazionale di valorizzazione dei beni culturali “Italia in scena”. - 6. Il compenso dei componenti dei consigli di amministrazione degli uffici del Ministero dotati di autonomia speciale. - 7. La circolazione temporanea delle opere dei musei statali non esposte al pubblico. - 8. Conclusioni.
Il presente articolo esamina se, e in quali aspetti, le innovazioni introdotte dalla legge n. 40 del 17 marzo 2026 incidano sul concetto giuridico di valorizzazione. Caratteristica centrale della riforma è il ruolo preminente attribuito alla sussidiarietà orizzontale nella valorizzazione del patrimonio culturale, unitamente all'utilizzo di strumenti digitali. La legge delinea inoltre una strategia nazionale di valorizzazione, denominata “Italia in scena”, concepita come strumento per promuovere l'accesso e la fruizione pubblica del patrimonio culturale. La sua attuazione è affidata al Ministero entro ventiquattro mesi dall'entrata in vigore della legge n. 40/2026.
Parole chiave: valorizzazione dei beni culturali; accesso e fruizione pubblica; circolazione temporanea.
The innovations about enhancement of cultural heritage by Law no. 40/2026 “Italia in Scena”
This article examines whether, and in what respects, the innovations introduced by Law n. 40 of 17 March 2026, affect the legal concept of enhancement. The central feature of the reform is the prominent role assigned to horizontal subsidiarity in the enhancement of cultural heritage, together with the use of digital tools. The law further outlines a national enhancement strategy, entitled «Italia in scena», conceived as an instrument for promoting access to, and public enjoyment of, cultural heritage. Its implementation is entrusted to the Ministry within twenty-four months of the entry into force of Law n. 40/2026.
Keywords: enhancement of cultural heritage; access and public enjoyment; temporary circulation.
Il 17 marzo scorso il Senato ha definitivamente approvato la legge n. 40/2026 [https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:legge:2026-03-17;40] (d’ora in poi legge n. 40), istitutiva della strategia nazionale «Italia in scena», che apporta modifiche al d.lg. 22 gennaio 2004, n. 42, Codice dei beni culturali e del paesaggio (d’ora in poi Codice), interessando sia i profili relativi alla tutela, sia quelli concernenti la valorizzazione, a cui questo contributo è dedicato.
Con precipuo riferimento alla funzione in esame, la legge n. 40/2026 introduce interventi specifici, che si collocano all’interno degli strumenti di valorizzazione previsti dal Codice. Questa scelta è stata probabilmente dettata dal fatto che l’approvazione della riforma è avvenuta a ridosso dell’ultimo anno di legislatura. Un disegno di più ampio respiro avrebbe infatti richiesto tempi di realizzazione incompatibili con la scadenza, a breve termine, del mandato elettorale.
La legge n. 40, non alterando dunque la struttura del Codice, rafforza la dimensione collaborativa della valorizzazione. Se già gli artt. 6 e 111, del d.lg. n. 42/2004 riconoscevano un ruolo significativo ai soggetti privati nella gestione del patrimonio culturale, la legge in esame si propone di dare un maggior impulso al loro coinvolgimento.
Si introducono inoltre strumenti inediti, quali: l’Anagrafe digitale degli istituti e dei luoghi della cultura e l’Albo digitale della sussidiarietà orizzontale, rispettivamente disciplinati dagli artt. 121-bis e ter del Codice.
L’art. 1 - nel sottolineare che le innovazioni apportate costituiscono attuazione degli artt. 9 e 118, comma 4 Cost. e dei principi stabiliti dalla Convenzione quadro del Consiglio d'Europa sul valore dell'eredità culturale per la società, adottata a Faro il 27 ottobre 2005 e ratificata nel nostro ordinamento con la legge 1° ottobre 2020, n. 133 [1] - delinea un sistema il cui obiettivo è quello di accrescere la conoscenza, l'accessibilità e la pubblica fruizione.
Si riconosce inoltre precipua rilevanza all’impresa culturale e creativa, quale attività d'interesse generale, necessaria a formare e a preservare l'identità e la memoria storica delle comunità nazionale e locali, a promuovere lo sviluppo della cultura, in tutte le sue forme e a superare i divari territoriali e sociali, favorendo occasioni di crescita economica. Viene così ampliata l’accezione della valorizzazione, che assume una dimensione anche economica, leva per il turismo e per lo sviluppo dei territori [2].
L’analisi delle novità introdotte dalla legge 17 marzo 2026, n. 40, in tema di valorizzazione del patrimonio culturale, impone di effettuare - unitamente ad una breve disamina della disciplina codicistica - una preliminare ricognizione del contesto istituzionale di riferimento, con particolare riguardo al riparto delle competenze legislative ed amministrative, in considerazione del fatto che la riforma incide su una materia che l’art. 117 comma 3 Cost. ha ascritto alla potestà legislativa concorrente delle regioni.
E’ noto che la valorizzazione rinviene per la prima volta una sua definizione e una piena dignità giuridica nel d.lg. n. 112/98, il quale, dopo aver affermato che per valorizzazione si intende “ogni attività diretta a migliorare le condizioni di conoscenza e conservazione dei beni culturali e ambientali e ad incrementarne la fruizione” (art. 148), ha disposto che lo Stato, le regioni e gli enti locali curano, ciascuno nel proprio ambito, la valorizzazione dei beni culturali, prevedendone di norma l’attuazione mediante forme di cooperazione strutturali e funzionali (art. 152) [3].
La modifica del Titolo V della Costituzione ha fatto propria la distinzione tra tutela e valorizzazione contenuta nel richiamato provvedimento normativo e ha demandato la tutela alla potestà legislativa esclusiva dello Stato (art. 117, comma 2, lett. s), mentre ha affidato, come in precedenza ricordato, la valorizzazione alla potestà legislativa concorrente delle regioni (art. 117, comma 3).
Al fine di preservare interessi di carattere unitario, senza comprimere le attribuzioni regionali, la riforma costituzionale ha altresì disposto che “la legge statale disciplina forme di coordinamento fra Stato e Regioni nelle materie di cui alle lettere b) e h) del secondo comma dell’articolo 117, e disciplina inoltre forme di intesa e coordinamento nella materia della tutela dei beni culturali (art. 118, comma 3).
Il d.lg. n. 42/2004 ha poi consolidato la distinzione tra le funzioni di tutela e di valorizzazione, delineata dalla revisione della Costituzione, conferendo loro uno specifico contenuto [4]. E invero - nell’affermare che la valorizzazione si sostanzia “nell’esercizio delle funzioni e nella disciplina delle attività dirette a promuovere la conoscenza del patrimonio culturale e ad assicurare le migliori condizioni di utilizzazione e fruizione del patrimonio stesso, anche da parte delle persone diversamente abili, al fine di promuovere lo sviluppo della cultura” e che essa comprende “la promozione ed il sostegno degli interventi di conservazione del patrimonio culturale” (art. 6, comma 1) - il Codice puntualizza che “la valorizzazione è attuata in forme compatibili con la tutela e tali da non pregiudicarne le esigenze” (art. 6, comma 2) e che “le attività concernenti la conservazione, la fruizione e la valorizzazione del patrimonio culturale indicate ai commi 3, 4 e 5 sono svolte in conformità alla normativa di tutela” (art. 1, comma 6).
L’art. 111, del d.lg. n. 42/2004 ha inoltre specificato che le attività di valorizzazione dei beni culturali consistono nella costituzione ed organizzazione stabile di risorse, strutture o reti, ovvero nella messa a disposizione di competenze tecniche o risorse finanziarie o strumentali, finalizzate all'esercizio delle funzioni e al perseguimento delle finalità indicate all'articolo 6 e che a tali attività possono concorrere, cooperare o partecipare soggetti privati [5].
Descritta la disciplina dettata dal Codice in tema di valorizzazione, si rammenta che il riparto di competenze nel settore dei beni culturali ha rappresentato uno dei terreni più complessi del quadro delineato dalla riforma costituzionale del 2001 [6], poiché ha riguardato sia le competenze legislative, sia quelle amministrative, “la cui attribuzione in passato andava di pari passo, mentre oggi segue (...) percorsi diversi” [7], essendo venuto meno il parallelismo tra le due. E invero l’art. 118, comma 1 Cost., che ha introdotto in Costituzione il principio di sussidiarietà verticale, ha disposto che le funzioni amministrative devono essere affidate al livello locale più vicino ai cittadini, salvo che esigenze di esercizio unitario ne giustifichino la riallocazione a livelli superiori, secondo i criteri di adeguatezza e differenziazione [8].
In seguito alle modifiche apportate dalla riforma costituzionale, in alcuni ambiti, quali quello in esame, si è posto il problema del coordinamento tra Stato e autonomie. In assenza di indicazioni da parte del nuovo Titolo V della Costituzione sulle modalità attraverso le quali assicurare le esigenze di coordinamento [9], è spettato alla giurisprudenza costituzionale fornire strumenti “intesi ad assicurare un’ampia dose di elasticità nei rapporti tra i diversi livelli di governo” [10].
La Corte costituzionale, a partire dalla sentenza n. 303 del 2003, ha così elaborato la c.d. “chiamata in sussidiarietà”, in base alla quale lo Stato, in un determinato ambito, può esercitare competenze amministrative e, al contempo, tramite la cosiddetta “attrazione in sussidiarietà”, anche competenze legislative. Tuttavia, per attenuare la portata derogatoria dell’ordine costituzionale delle competenze, insita nel meccanismo attrattivo, la Corte ha individuato la necessità che ricorrano due condizioni: “l’apprezzamento ragionevole e proporzionato, da parte della legge statale, dell’interesse unitario, sotteso all’esercizio delle funzioni amministrative” e la previa stipulazione di “un accordo con la regione o le regioni interessate, attraverso le modalità e gli strumenti concertativi del principio di leale collaborazione” [11].
Ne deriva pertanto che la “rinuncia” regionale all'esercizio delle funzioni amministrative e legislative (anche nel settore dei beni culturali) “è subordinata all'adesione consensuale all'iniziativa concepita in ambito statale, secondo un modello negoziale” (intesa) - formalizzato in sede di Conferenza Unificata (o Conferenza Stato Regioni) - “informato al principio di leale collaborazione, reputato idoneo a salvaguardare le prerogative costituzionalmente riconosciute alle istituzioni regionali” [12].
In considerazione della natura multilivello della governance del patrimonio culturale, la legge n. 40 ha dunque previsto il ricorso allo strumento dell'intesa per l'adozione dei decreti attuativi (come nel caso dell'Albo della sussidiarietà o dell'Anagrafe digitale), non potendo lo Stato decidere in solitudine, su profili che involgono interessi di carattere regionale e/o locale. L’intesa consente allora di comporre la tensione tra l’esigenza di uniformità nel delineare la strategia di nazionale di valorizzazione e il necessario rispetto delle autonomie territoriali, assicurando al contempo la conformità a Costituzione e l'effettività amministrativa della riforma.
3. L’Anagrafe digitale degli istituti, dei luoghi della cultura e dei beni culturali di appartenenza pubblica
Come in precedenza rilevato, l'istituzione dell'Anagrafe digitale, di cui all’art. 121-bis, presso il Ministero della cultura (d’ora in poi Mic), rappresenta uno dei profili di novità introdotti dalla legge n. 40.
L'Anagrafe censisce le informazioni relative alle forme di gestione e alla conformità dei livelli di qualità della valorizzazione del patrimonio culturale (individuati ai sensi dell’art. 114 del Codice), al fine di raccogliere e rendere accessibili i relativi dati, nonché di monitorarne la gestione, valutando altresì l'adozione di forme alternative, nel rispetto dei principi del Codice, e di promuovere la partecipazione dei soggetti privati, singoli o associati, alle attività di valorizzazione del patrimonio culturale medesimo, secondo il principio di sussidiarietà.
L’obiettivo perseguito da questo strumento è quello di effettuare una mappatura dell’intero patrimonio culturale pubblico valorizzato, da valorizzare o in disuso, così da favorire, in attuazione del principio di sussidiarietà orizzontale, il coinvolgimento dei privati nelle attività di valorizzazione e gestione.
Il compito di aggiornare e comunicare i suddetti dati è affidato agli istituti e ai luoghi della cultura pubblici, nonché alle amministrazioni che abbiano la proprietà o la disponibilità, a qualunque titolo, di beni culturali.
L’Anagrafe nazionale va così ad arricchire il sistema delle banche dati preesistenti [13].
È noto, infatti, che già l’art. 17 del Codice, con riguardo all’individuazione e dunque agli strumenti di tutela, prevede che il Mic, con il concorso delle regioni e degli altri enti pubblici territoriali, assicura la catalogazione nazionale dei beni culturali, coordinando le relative attività. In particolare, vengono definite le metodologie comuni di raccolta, di scambio, di elaborazione dei dati a livello nazionale e di integrazione in rete delle banche dati dello Stato, delle regioni e degli altri enti pubblici territoriali.
I dati così raccolti vanno a comporre il Catalogo nazionale dei beni culturali, che contiene le schede che raccolgono informazioni dettagliate (identificazione, descrizione, stato di conservazione, storia critica e documentazione) sui beni del patrimonio archeologico, architettonico, storico - artistico ed etnoantropologico italiano [14].
La gestione del Catalogo nazionale è affidata all’Istituto Centrale per il Catalogo e la Documentazione (d’ora in poi ICCD) [15], che coordina la rete delle soprintendenze territoriali, deputate a realizzare, in concreto, la catalogazione, attraverso il Sistema informativo generale del catalogo (SIGECweb) [16].
Passando dalla dimensione nazionale a quella regionale, preme evidenziare che ogni regione possiede sia un catalogo regionale dei beni culturali, sia un proprio sistema informativo. Mentre nel primo sono identificati e censiti i singoli beni presenti sui territori, in base agli standard fissati dall’ICCD, il secondo si presenta come un’infrastruttura tecnologica, deputata alla gestione amministrativa e operativa. In esso sono contenute non solo informazioni sulla pianificazione territoriale, sui restauri e sui finanziamenti, ma spesso anche dati sul monitoraggio delle attività di gestione e di valorizzazione [17].
Volgendo lo sguardo alla dimensione comunale si riscontra la presenza, in alcune realtà (si pensi ai casi di Milano o di Torino) di banche dati di immobili di interesse culturale in disuso, che hanno lo scopo di incentivare i privati a formulare proposte di rigenerazione e di valorizzazione di tali beni.
Alla luce di quanto esposto, un primo interrogativo che si pone è quale sia il rapporto che intercorre tra le diverse banche dati e, in particolare, se possa configurarsi o meno una loro sovrapposizione.
In primo luogo, l’Anagrafe nazionale si differenzia dal Catalogo nazionale, in ragione dell’oggetto e della diversa finalità che persegue. Mentre quest’ultimo individua e inventaria i singoli beni, dando supporto alla tutela, l’Anagrafe digitale identifica le modalità di gestione (diretta/indiretta), i livelli minimi delle attività di valorizzazione, l’accessibilità, l'efficacia, l'efficienza, la sostenibilità economico-finanziaria delle modalità di gestione in atto e gli immobili in disuso, dando supporto alla valorizzazione.
In sostanza l’Anagrafe, verificando come i beni culturali vengono effettivamente gestiti e fruiti, consente all’amministrazione di individuare “i sistemi più fragili” [18], le inefficienze gestionali e conseguentemente di porre in essere gli opportuni correttivi.
Con riguardo, invece al rapporto tra Anagrafe nazionale e banche dati regionali o comunali occorre evidenziare che la novità introdotta dalla legge n. 40 va individuata nella volontà di creare un’infrastruttura centrale all’interno della quale possono convergere i dati provenienti dalle diverse piattaforme degli altri livelli di governo, senza tuttavia incidere sulla loro autonomia.
Per tale ragione il comma 5, dell’art. 121-bis dispone il ricorso allo strumento dell’intesa in sede di Conferenza unificata per l’adozione del decreto del Mic che dovrà stabilire le procedure di funzionamento, le metodologie di raccolta, le tipologie di dati, le forme e le modalità di accesso e di pubblicazione (comma 5, art. 121-bis), prevedendo l'integrazione e l'interoperabilità con altre banche di dati dello Stato, delle regioni e degli enti pubblici territoriali.
Attraverso l’intesa, infatti, tutti i livelli di governo sono chiamati a definire congiuntamente le regole tecniche ed organizzative, atteso che le decisioni sul funzionamento della piattaforma, coinvolgendo anche interessi di dimensione regionale e locale, non possono essere imposte dal centro.
4. L’Albo digitale della sussidiarietà orizzontale
L’art. 121-ter (così come introdotto dall’art. 2, della legge in esame), dispone, al comma 1, che, in apposita sezione dell'Anagrafe, è istituito l’Albo digitale della sussidiarietà orizzontale.
Questo strumento censisce i soggetti privati interessati alla gestione indiretta dei beni culturali di appartenenza pubblica, al fine di garantire la massima accessibilità, concorrenzialità, trasparenza e qualità della gestione, nel rispetto di quanto previsto dal Codice, dei princìpi della legge 7 agosto 1990, n. 241 in materia di procedimento amministrativo e, in quanto applicabile, dal Codice dei contratti pubblici, di cui al d.lg. n. 36/2023.
L’Albo della sussidiarietà orizzontale consente all’amministrazione di tutela di individuare agevolmente, tra una rosa di operatori culturali qualificati, i potenziali soggetti interessati alla gestione indiretta dei beni culturali di appartenenza pubblica, ottimizzando i tempi per la ricerca, non sempre agevole, del partner con cui instaurare la collaborazione [19].
La determinazione dei requisiti necessari per accede all’iscrizione, le forme e le modalità della domanda, le categorie in cui l'amministrazione intende suddividere l'albo e gli eventuali requisiti minimi necessari per l'iscrizione in ciascuna di esse, nonché le forme di consultazione, è affidata ad un decreto del Mic, da adottarsi, previa intesa in Conferenza unificata, entro diciotto mesi dalla data di entrata in vigore della disposizione e sentite l'Autorità garante della concorrenza e del mercato e l'Autorità nazionale anticorruzione.
A tal riguardo si rammenta, che da più parti, in sede di audizione presso la settima Commissione permanente Cultura del Senato, è stata evidenziata l’importanza che, in fase attuativa, non fossero individuati requisiti particolarmente selettivi o onerosi, sotto il profilo economico o organizzativo [20]. Inserire infatti una stringente barriera all’accesso potrebbe condurre ad escludere dalla possibilità di essere iscritte piccole realtà, avvantaggiando i soggetti di grandi dimensioni e maggiormente strutturati.
Nel silenzio della legge un primo interrogativo che si pone attiene al fatto se gli operatori culturali non iscritti all’Albo possano vedersi in qualche modo preclusa la possibilità di partecipare alla valorizzazione sussidiaria.
La risposta non può che essere negativa. In tal senso depone sia il richiamo, contenuto nel comma 2, dell’art 121-ter, al rispetto di quanto previsto dal Codice dei beni culturali, dal Codice dei contratti, nonché dai principi della legge n. 241/1990, sia l’inciso “ferme restando le forme di comunicazione e di pubblicità previste dalla legge”, che precede la previsione della possibilità, per i soggetti iscritti all’albo, di manifestare il proprio interesse riguardo agli avvisi per l’affidamento della gestione indiretta e la concessione in uso degli immobili del demanio culturale. Questo invito è infatti aggiuntivo, non esaurendo le altre forme di pubblicità disciplinate dal legislatore.
A ciò si aggiunge un’ulteriore circostanza. A differenza di quanto previsto dall’art. 47, del Codice del Terzo settore [https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:decreto.legislativo:2017-07-03;117], che dispone che ai soggetti iscritti al Registro unico è attribuita la qualifica di Enti del Terzo settore - da cui consegue la possibilità di beneficiare di agevolazioni fiscali e quella di accedere a bandi dedicati e agli istituti dell’amministrazione condivisa (art. 55-56-57) [21] - l’iscrizione all’Albo della sussidiarietà non conferisce un peculiare status, né la possibilità di accedere a gare riservate. Essa, infatti, è stata pensata per rendere il sistema della valorizzazione sussidiaria informato ai principi di trasparenza e di concorrenza e per agevolare l’incontro tra l’amministrazione e gli operatori del settore culturale, in vista di una loro collaborazione.
Se si vuole semmai trovare un’analogia con altri istituti simili, questa può essere individuata nella funzione svolta dall’elenco degli operatori economici qualificati del Codice dei contratti pubblici o dall’elenco dei soggetti accreditati per l’erogazione dei servizi sociali, generalmente previsto dalle leggi regionali in materia.
5. La strategia nazionale di valorizzazione dei beni culturali “Italia in scena”
La strategia di valorizzazione dei beni culturali “Italia in scena”, descritta dall’art. 3, sembra delineare una seconda fase destinata a realizzarsi una volta che siano divenuti operative entrambe le banche dati digitali.
La disposizione in esame afferma infatti che, entro ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore della legge n. 40/2026, sulla base delle rilevazioni effettuate nell'ambito dell'Anagrafe digitale e con il coinvolgimento dei soggetti privati iscritti nell'albo digitale della sussidiarietà orizzontale, il Mic, previa intesa in sede di Conferenza unificata, definisce, a livello nazionale, la strategia e gli obiettivi comuni di valorizzazione dei beni culturali, ispirata ai princìpi del Codice, nonché a specifici criteri.
Preme qui soffermare l’attenzione sui criteri descritti dalle lettere a) e b), ritenuti meritevoli di approfondimento, descrivendo i restanti - contenuti nelle lett. c), d) ed e) - soltanto delle linee programmatiche [22].
Il primo di questi criteri attiene alla garanzia dell'accessibilità e dell'effettiva fruizione degli istituti, dei luoghi della cultura e dei beni culturali di pertinenza pubblica, con riguardo prioritario alle aree interne, ai comuni montani, ai piccoli borghi, anche mediante la realizzazione di spettacoli dal vivo e di rievocazioni storiche.
Il legislatore, nel tracciare il percorso della nuova strategia nazionale di valorizzazione, dimostra di essere consapevole di un problema che affigge il nostro Paese. L’Italia possiede molti piccoli musei, aree archeologiche nelle cosiddette aree interne che sono poco conosciuti e accessibili. Di contro i grandi flussi turistici sono soliti concentrarsi sulle grandi città d’arte, causando tra l’altro i noti problemi di overturism.
L'articolo 3, lett. a), stabilisce allora che, al fine di garantire l'accessibilità e l'effettiva valorizzazione degli istituti e luoghi della cultura pubblici minori, non è sufficiente assicurarne l’apertura, rendendosi invece indispensabile creare ulteriori motivi di attrazione che incentivino i visitatori a recarsi in queste aeree. Ecco allora che la realizzazione di spettacoli dal vivo e di rievocazioni storiche appare funzionale ad incrementare l’accessibilità e la fruizione degli istituti e dei luoghi della cultura minori e delle opere in essi contenuti.
Il legislatore ha inteso dunque puntare sulla potenziale capacità delle arti performative e degli eventi tradizionali di rivitalizzare luoghi periferici, offrendo loro l’opportunità di divenire centri di fruizione culturale e mete turistiche.
Il secondo criterio, contenuto nella lett. b), concerne la promozione della partecipazione dei privati singoli o associati alla valorizzazione del patrimonio culturale pubblico, attraverso nuove forme di gestione, tra cui il partenariato pubblico-privato, idonee ad assicurare efficacia, efficienza e sostenibilità economico-finanziaria delle attività di valorizzazione, anche con riferimento alle forme speciali di partenariato, appositamente previste per le attività di valorizzazione di beni culturali immobili di appartenenza pubblica da parte degli enti del Terzo settore (ai sensi dell'articolo 89, comma 17, del codice del Terzo settore, di cui al decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117) e per le attività dirette a consentire il recupero, il restauro, la manutenzione programmata, la gestione, l'apertura alla pubblica fruizione e la valorizzazione di beni culturali da parte di enti e organismi pubblici e privati (ai sensi dell'articolo 134, comma 2, del Codice dei contratti pubblici).
Il riferimento contenuto nella legge n. 40 alle forme speciali di partenariato per le attività di valorizzazione, previste dal Codice dei contratti e dal Codice del Terzo settore, impone di soffermarsi, se pur brevemente, sulla disciplina dettata sul punto da tali provvedimenti normativi.
Il nuovo Codice dei contratti disciplina, all’art. 134, i contratti gratuiti e le forme speciali di partenariato. Il primo comma afferma che per le attività finalizzate alla tutela e alla valorizzazione dei beni culturali, l’amministrazione può stipulare contratti gratuiti, ai sensi dell’art. 8, comma 1, secondo cui “nel perseguire le proprie finalità istituzionali le pubbliche amministrazioni sono dotate di autonomia contrattuale e possono concludere qualsiasi contratto, anche gratuito, salvi i divieti espressamente previsti dal Codice e da altre disposizioni di legge”.
Il secondo comma, prevede poi che forme speciali di partenariato possano essere “attivate con enti e organismi pubblici e con soggetti privati”, per “assicurare la fruizione del patrimonio culturale della nazione e favorire altresì la ricerca scientifica applicata alla sua tutela o alla sua valorizzazione”, e dunque sono “dirette a consentire il recupero, il restauro, la manutenzione programmata, la gestione, l'apertura alla pubblica fruizione e la valorizzazione di beni culturali”.
Il partenariato speciale pubblico privato (d’ora in poi PSPP) in campo culturale è stato introdotto dal vecchio Codice dei contratti, di cui al d.lg. n. 50/2016, che lo ha disciplinato all’art. 151, comma 3. Questa disposizione prevedeva, per taluni partenariati, forme di individuazione del partner privato con procedure semplificate (con rinvio all’art. 19, relativo all’affidamento dei contratti di sponsorizzazione), rispetto a quelle previste in via ordinaria.
La disposizione richiamata, trattandosi di una norma aperta, ha dato luogo nel tempo a incertezze sotto il profilo interpretativo e applicativo.
La medesima questione si è posta anche con riguardo all’applicazione dell’art. 134, comma 2, dove la scelta del partner privato avviene attraverso procedure semplificate analoghe o ulteriori rispetto a quelle previste dall’art. 8. Senonché tale disposizione non contiene riferimento alcuno alla procedura da seguire. Di qui il perpetrarsi dei dubbi in merito alla disciplina applicabile.
Come è stato rilevato è dato ritenere che, nella fattispecie in esame, debba trovare applicazione quanto disposto dall’art. 13, del d.lg. n. 36/2023 [23]. La norma fornisce infatti delle indicazioni che possono essere così schematizzate: a) le disposizioni del Codice dei contratti si applicano ai contratti di appalto e di concessione (comma 1); b) le disposizioni del Codice dei contratti non si applicano ai contratti esclusi, ai contratti attivi e ai contratti a titolo gratuito” (comma 2); c) l’affidamento dei contratti, di cui al comma 2, che offrono opportunità di guadagno economico, anche indiretto, avviene tenendo conto dei principi di cui agli artt. 1, 2 e 3 (comma 5).
L’espresso richiamo all’art. 3, che dispone che l’accesso al mercato degli operatori economici avviene “nel rispetto dei principi di concorrenza, di imparzialità, di non discriminazione, di pubblicità e trasparenza, di proporzionalità”, porta a concludere che per l’individuazione del partner privato l’amministrazione debba seguire una procedura competitiva o concorsuale.
E veniamo ora alla seconda norma richiamata dalla strategia nazionale di valorizzazione dei beni culturali «Italia in scena».
L’art. 89, comma 17, del Codice del Terzo settore afferma che: “in attuazione dell'articolo 115 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, le regioni, gli enti locali e gli altri enti pubblici possono attivare forme speciali di partenariato con enti del Terzo settore che svolgono le attività indicate all'articolo 5, comma 1, lettere f), i), k) e z), individuati attraverso le procedure semplificate di cui all'articolo 151, comma 3, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, dirette alla prestazione di attività di valorizzazione di beni culturali immobili di appartenenza pubblica”.
Tale disposizione ha ad oggetto la stessa tipologia di PSPP, descritta dall’art. 134, comma 2 (e prima dall’art. 151, comma 3), e dunque è suscettibile di essere sottoposta ad analoghe regole per l’individuazione del partner privato.
Il distinguo va allora rinvenuto nel fatto che in questo caso la procedura è riservata ai soli enti del Terzo settore, mentre nell’ipotesi di cui all’art. 134, comma 2, la procedura è aperta a tutti gli operatori privati [24].
In ragione di quanto esposto è allora possibile delineare un quadro di sintesi sul rapporto tra la legge n. 40, il Codice dei contratti pubblici e quello del Terzo settore.
La disposizione, infatti, nel richiamare contestualmente l'art. 89, comma 17, del Codice del Terzo settore e l'art. 134, comma 2, del Codice dei contratti pubblici, evidenzia che alla valorizzazione del patrimonio culturale possono concorrere, sullo stesso piano, tanto le forme speciali di partenariato con gli Enti del Terzo settore, quanto quelle disciplinate dal Codice dei contratti, le quali condividono una comune funzione di co-amministrazione.
La legge n. 40 si pone dunque nel solco tracciato dalla pronuncia della Corte costituzionale n. 131/2020 sull’amministrazione condivisa, secondo cui la collaborazione pubblico-privato non rappresenta un’eccezione rispetto al paradigma concorrenziale, ma una modalità ordinaria e alternativa a cui ricorrere quando le finalità di interesse pubblico possono essere meglio perseguite, (in attuazione dell’art. 118, comma 4 Cost.), attraverso il coinvolgimento dei soggetti privati, fermo restando il rispetto della concorsualità e delle esigenze di evidenza pubblica [25].
Come è stato puntualmente evidenziato una delle caratteristiche del PSPP, che rimanda inevitabilmente all’Amministrazione condivisa, è la natura collaborativa del rapporto. E invero “il coinvolgimento attivo dei privati, l’assenza di un rapporto puramente sinallagmatico tra pubblico e privato, l’aggregazione di risorse, la co-progettazione delle azioni e delle attività, il perseguimento di una finalità di interesse generale sono le caratteristiche principali che connotano questo particolare modello di azione pubblica che non si esaurisce nel perimetro del Terzo settore” [26].
Anche le “Linee guida in materia di partenariato speciale pubblico privato per gli istituti e i luoghi della cultura”, adottate dal Mic - Dipartimento per la valorizzazione del patrimonio culturale - con d.m. n. 79 del 1° agosto 2025, depongono nel senso descritto, laddove affermano che “l’iniziativa del partenariato con privati ed enti del Terzo settore riveste una particolare importanza perché si pone l’obiettivo di dare concreta attuazione al principio generale (di rango costituzionale) della sussidiarietà”, realizzando tra parte pubblica e privata una condivisione di “un’azione sinergica, una comunione di scopo, che consente di co-progettare e parametrare non solo i servizi, ma le scelte strategiche e gestorie inerenti la valorizzazione del bene culturale” [27].
6. Il compenso dei componenti dei consigli di amministrazione degli uffici del Ministero dotati di autonomia speciale
L'art. 4, comma 7, della legge n. 40/2026, affida a un decreto del Ministro della cultura la definizione dei criteri e dei limiti per la determinazione dei compensi, dei gettoni di presenza e dei rimborsi spese spettanti ai componenti dei consigli di amministrazione degli uffici del Ministero dotati di autonomia speciale.
La presa d’atto che la complessità delle funzioni affidate a tali soggetti richiede forme adeguate di remunerazione, segna un cambio di passo rispetto al sistema previgente, nel quale la partecipazione ai consigli di amministrazione era caratterizzata dalla gratuità dell'incarico, essendo unicamente previsto il rimborso delle spese effettivamente sostenute e documentate.
La disposizione in esame si configura, quale attuazione del principio di buon andamento, in quanto la previsione di un compenso funge da incentivo per gli esperti in materia a manifestare la loro disponibilità a ricoprire questi ruoli e conseguentemente permette all’amministrazione di reclutare persone di comprovata professionalità, elevando la qualità e i risultati della gestione. Informato poi al principio di trasparenza è l’aver demandato, ad un apposito decreto, la determinazione del compenso, dei gettoni di presenza e dei rimborsi spese, sulla base di criteri, limiti e importi predeterminati.
Nonostante il giudizio positivo sulla disposizione introdotta, suscita tuttavia perplessità la clausola contenuta nell’ultimo periodo del comma 7, secondo cui l’attuazione della disposizione deve avvenire “con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente” e “comunque senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica”.
Tale previsione introduce una tensione interna alla norma. Infatti, da un lato viene riconosciuta la necessità di remunerare l’attività, dall'altro si esclude la possibilità di destinare nuove risorse a questo scopo. Ne consegue pertanto che i singoli uffici del Ministero dotati di autonomia speciale, saranno costretti a reperire le risorse all’uopo occorrenti, all’interno delle proprie dotazioni finanziarie, notoriamente non copiose.
7. La circolazione temporanea delle opere dei musei statali non esposte al pubblico
L'art. 6, della legge in esame prevede la costituzione di un elenco di opere appartenenti alle collezioni dei musei statali non esposte al pubblico e ritenute idonee alla circolazione temporanea sul territorio nazionale, in quanto prive di criticità conservative.
Questa disposizione istituzionalizza ed estende all’intero sistema museale italiano quel progetto, elaborato nel 2021, dall’allora Direttore del Museo degli Uffizi, Eike Schmidt, che ha preso il nome di “Uffizi diffusi”.
L’idea, nata con l’obiettivo di alleggerire la pressione del turismo di massa sulla città di Firenze e di valorizzare l'immenso patrimonio artistico conservato nei depositi del museo, ha consentito di esporre opere d’arte da molto tempo “invisibili” e di creare una rete museale estesa sul territorio regionale toscano, grazie alla possibilità, concessa ai Comuni interessati, di candidarsi, per poter accogliere queste opere, tramite appositi bandi.
La stessa filosofia si riscontra nella disposizione in esame, fondata sull’esigenza di valorizzare l’immenso patrimonio custodito nei depositi dei musei statali e spesso sottratto alla conoscenza e allo sguardo del pubblico.
L’art. 6 afferma infatti che i comuni possano richiedere al Mic lo spostamento temporaneo delle opere inserite nell'elenco, a condizione: che sia presente nel territorio del comune un museo pubblico con direttore nominato; che sia redatto un progetto culturale che associ l'evento espositivo a circuiti turistici, enogastronomici o sportivi, già presenti nel territorio di riferimento; che vi sia la disponibilità di spazi e strutture in grado di garantire il rispetto di tutti i requisiti necessari alla conservazione e alla custodia dell'opera d'arte; che sia possibile l’eventuale coinvolgimento delle reti museali presenti all'interno del territorio.
La norma appare ispirarsi ad una concezione dinamica di valorizzazione, nella quale la circolazione delle opere consente di ampliare l’accesso alla cultura, grazie alla loro diffusione in territori dove l’offerta culturale è scarsa o non viene sempre garantita.
La disposizione in esame presenta, tuttavia, alcuni profili problematici che non possono essere sottaciuti.
In particolare, la scelta di porre integralmente a carico dell'ente richiedente le spese relative al trasferimento, rischia di limitare significativamente il ricorso a questa possibilità.
È noto, infatti, che i costi connessi alla movimentazione delle opere d’arte sono spesso significativi, con la conseguenza che solo i comuni dotati di maggiori disponibilità finanziarie potranno essere in grado di aderire a questa opportunità.
Suscita inoltre perplessità quanto contenuto alla lett. b), del comma 2, laddove richiede che il progetto culturale associ l'evento espositivo a circuiti turistici, enogastronomici o sportivi, già presenti sul territorio di riferimento.
Subordinare la realizzazione di un’esposizione di opere alla presenza di tali percorsi sposta il focus dal bene culturale (e dalla sua valorizzazione) al marketing territoriale. E se è vero che il patrimonio culturale, in quanto “risorsa per lo sviluppo socioeconomico del Paese” [28] è in grado di generare offerta turistica e di potenziare le economie dei territori, ciò che non deve essere perso di vista è il fine primario della valorizzazione, quello, cioè di incrementare la conoscenza e la fruizione del patrimonio storico artistico della Nazione.
Diversamente ragioni economiche e intenti di commercializzazione potrebbero prevalere sull’interesse alla promozione e alla diffusione della cultura.
L’analisi sin qui condotta consente di formulare alcune considerazioni di sintesi.
La legge n. 40, nell’intento di promuovere la valorizzazione dei beni culturali e lo sviluppo della loro fruizione, ha il merito di aver introdotto nel Codice un sistema informativo (l’Anagrafe e l’elenco di opere appartenenti alle collezioni di musei statali non esposte al pubblico) che, se messo a regime, è suscettibile di apportare miglioramenti significativi riguardo alla gestione, all’accessibilità e fruibilità del nostro patrimonio culturale.
Le innovazioni apportate hanno inoltre contribuito (grazie all’istituzione dell’Albo) a dare maggior impulso all’attuazione del principio di sussidiarietà orizzontale nelle attività di valorizzazione, consentendo alle amministrazioni di conoscere in anticipo la platea dei soggetti privati disponibili ad instaurare una collaborazione pubblico - privato.
Nonostante i pregi delineati, non possono tuttavia essere sottaciute alcune criticità.
Un primo profilo problematico attiene alla scelta, compiuta dal legislatore, di prevedere termini temporali decisamente ampi per l’adozione dei decreti ministeriali, a cui è rimessa l’effettiva operatività delle banche dati digitali e la definizione della strategia di valorizzazione dei beni culturali (diciotto mesi nel primo caso, ventiquattro mesi nel secondo).
Questa perplessità deriva dal fatto che negli ultimi anni l’esecutivo ci ha abituati ad un costante slittamento dei termini nell’adozione di decreti attuativi (si pensi alle plurime reiterazioni della delega contenuta nella legge n. 106/2022, in materia di spettacolo) o al loro infruttuoso decorso (come nel caso della delega, contenuta nella legge n. 152/2024, sulla disciplina per la salvaguardia del patrimonio culturale immateriale e scaduta lo scorso 2 aprile).
Un secondo elemento di criticità è rappresentato dalla dimensione finanziaria.
Si è detto della scelta di addossare ai comuni le spese relative al trasferimento delle opere di musei statali non esposte al pubblico e di non aver previsto risorse ad hoc per la remunerazione dei membri dei consigli di amministrazione degli uffici del ministero dotati di autonomia speciale. Ciò che desta altresì preoccupazione è la norma relativa allo stanziamento di risorse necessarie alla realizzazione della strategia nazionale di valorizzazione (art. 3, comma 2), basata su previsioni di spesa tutte da confermare. In sostanza non è dato sapere se, negli anni a venire, sia possibile o meno garantire una loro copertura.
La disposizione richiamata si colloca nel solco di quella tendenza, sempre più diffusa nella legislazione degli ultimi anni, nella quale all’individuazione di obiettivi significativi non corrisponde un contestuale incremento delle risorse. Il risultato è allora quello di demandare all'amministrazione il difficile compito di conciliare riforme ambiziose con i vincoli di bilancio.
L’auspicio è allora quello che il Mic, in controtendenza con il recente passato, adotti celermente i decreti attuativi e si adoperi attivamente per lo stanziamento di ulteriori fondi nella prossima legge di bilancio, così che sulla strategia nazionale «Italia in scena», possa effettivamente aprirsi il sipario.
Note
[*] Annalisa Gualdani, professoressa associata di Diritto amministrativo e pubblico presso l’Università degli Studi di Siena, Via Mattioli 10, 53100 Siena, annalisa.gualdani@unisi.it.
[1] Preme rammentare che la legge n. 133/2020 di ratifica della Convenzione di Faro ha recepito nel nostro ordinamento la concezione di patrimonio culturale, inteso come risorse ereditate dal passato, fattore essenziale di sviluppo sostenibile, coesione sociale e partecipazione delle comunità territoriali. A tal riguardo sia consentito rinviare ad A. Gualdani, L’Italia ratifica la Convenzione di Faro: quale incidenza nel diritto del patrimonio culturale italiano?, in Aedon, 2025, 3. Sul punto cfr. anche G. Severini - P. Carpentieri, La ratifica della Convenzione di Faro «sul valore del patrimonio culturale per la società»: politically correct vs. tutela dei beni culturali?, in Federalismi, 2021, 8.
[2] In argomento cfr. G. Piperata, Cultura, sviluppo economico e... di come addomesticare gli scoiattoli, in Aedon, 2018, 3.
[3] Cfr. G. Corso, Art. 152, in Le Regioni, 1998, pag. 966 ss.
[4] Così M.C. Cavallaro, I beni culturali: tra tutela e valorizzazione economica, in Aedon, 2018, 3. Sul punto cfr. anche L. Casini, Venti anni di Codice dei beni culturali e del paesaggio, in Aedon, 2025, 2. Per una delimitazione dei confini tra tutela e valorizzazione cfr. Corte cost. n. 9/2004, che ha affermato che la distinzione tra le due funzioni non deve essere letta secondo una logica di rigida separazione, ma piuttosto in termini di reciproca integrazione, poiché la valorizzazione presuppone la conservazione del bene e, al contempo, la tutela risulta funzionale alla fruizione pubblica del patrimonio culturale. Nel medesimo senso anche Corte cost. n. 26/2004.
[5] In argomento cfr., F. Caporale, La valorizzazione dei beni culturali, Napoli, 2024.
[6] A tal riguardo, cfr. A. Sau, Beni e attività culturali tra Stato e Regioni: ciò che resta della stagione della regionalizzazione. Guardando alla prossima, in Aedon, 2023, 1.
[7] Così G. Manfredi, Il riparto di competenze in tema di beni culturali e la leale collaborazione, in Le Istituzioni del Federalismo, 2017, 3, pag. 791.
[8] G. Pastori, Tutela e valorizzazione dei beni culturali in Italia: situazione in atto e tendenze, in Aedon, 2004, 3. Sul punto cfr. anche V. Cerulli Irelli, Principio di sussidiarietà. Diritto amministrativo, in Enciclopedia giuridica Treccani, Roma, 2003.
[9] Si rammenta che l’unico riferimento reperibile nella Costituzione novellata al principio di leale collaborazione è quello contenuto nell’art. 120.
[10] G. Manfredi, ult.op.cit., pag. 801.
[11] M. Mancini, “Il curioso caso della chiamata in sussidiarietà”: trasfigurazione e distorsione del modello originario, Ricerche giuridiche, Vol. 3, n. 1, giugno 2014, pag. 29. Sul principio di leale collaborazione, cfr. S. Agosta, La leale collaborazione tra Stato e Regioni, Milano, 2008.
[12] Q. Camerlengo, Dall'amministrazione alla legge, seguendo il principio di sussidiarietà. Riflessioni in merito alla sentenza n. 303 del 2003 della Corte costituzionale, in www.forumcostituzionale.it, 2003. Per un approfondimento sull’istituto della Conferenza, cfr. G. Carpani, La conferenza Stato-Regioni. Competenze e modalità di funzionamento dalla istituzione a oggi, Bologna, 2006.
[13] Oltre al Catalogo nazionale e a quelli regionali si ricordano le banche dati dei luoghi della cultura, degli archivi, delle biblioteche e dei i sistemi di open data e linked open data del Ministero che sono già interoperabili con i cataloghi regionali e con quello nazionale.
[14] Sul tema cfr. L. Moro, Quale governance per il Catalogo nazionale dei beni culturali, in Aedon, 2017, 1 e C. Birrozzi, B. Barbaro, M.L. Mancinelli, A. Negri, E. Plances, C. Veninata, Catalogare nel 2020, in Aedon, 2020, 3.
[15] Si rammenta che ai sensi del nuovo regolamento di organizzazione del Ministero della cultura, di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri n. 57 del 2024 (articolo 24, comma 2, lettera b), l’Istituto centrale per il catalogo e la documentazione è un ufficio di livello non generale del Ministero della cultura, dotato di autonomia speciale.
[16] SIGECweb è la piattaforma dell’ICCD che viene utilizzata per inserire e mappare i dati che vanno a comporre il Catalogo nazionale.
[17] Tra i principali sistemi regionali si segnalano: il SIRBeC (Sistema Informativo Regionale dei Beni Culturali) - Lombardia (che contiene dati anche sulla valorizzazione e la gestione del patrimonio culturale); il ?SIGECER - Emilia-Romagna (che supporta anche la pianificazione e il monitoraggio degli interventi di valorizzazione sul territorio); il Sistema Informativo Territoriale Ambientale e Paesaggistico (SITAP) e Geoscopio della Toscana che integra la tutela e la valorizzazione dei beni culturali all'interno della propria infrastruttura geografica e cartografica (Carta del Patrimonio e banche dati sui vincoli), incrociando i dati di gestione dei musei con la pianificazione urbanistica e territoriale.
[18] Così F. Orazi, Beni Culturali, l’anagrafe digitale ora è legge, in QA, Turismo, cultura &arte, 2 maggio 2026.
[19] La disposizione precisa altresì che i medesimi soggetti sono consultati nell’ambito della definizione dei piani strategici di sviluppo culturale e dei programmi di cui all’art. 112, comma 4, del Codice, in base al quale: “Lo Stato, le regioni e gli altri enti pubblici territoriali stipulino accordi per definire strategie ed obiettivi comuni di valorizzazione, nonché per elaborare i conseguenti piani strategici di sviluppo culturale e i programmi, relativamente ai beni culturali di pertinenza pubblica”.
[20] In tal senso la memoria di Confcommercio, audizione del 27 gennaio 2026, 7° Commissione permanente (Cultura e Patrimonio Culturale, Istruzione Pubblica, Ricerca Scientifica, Spettacolo e Sport) del Senato della Repubblica sul disegno di legge AS 1695, Valorizzazione sussidiaria dei beni culturali e il Documento della Confederazione italiana archeologi, audizione del 27 gennaio 2026, presso la 7° Commissione permanente Cultura e patrimonio culturale, istruzione pubblica, ricerca scientifica, spettacolo e sport del Senato della Repubblica.
[21] Per un approfondimento sul tema cfr. L. Goti, Terzo settore e Costituzione, Torino, 2022.
[22] Interventi correttivi nei casi in cui la verifica dei livelli di qualità della valorizzazione realizzata attraverso le forme di gestione di cui alla lettera b) abbia avuto esito non congruo; realizzazione di idonee iniziative di comunicazione istituzionale anche digitale, quali parti integranti della valorizzazione dei beni culturali in Italia e all'estero; definizione di nuove linee di promozione e valorizzazione dei beni culturali di appartenenza privata, senza oneri a carico dei proprietari.
[23] G. Manfredi, I beni culturali nel terzo codice dei contratti pubblici: continuità, discontinuità, delegificazione, in Aedon, 2023, 2, par 6.
[24] Sul punto cfr. N. Vettori, Le “forme speciali di partenariato” per la valorizzazione dei beni culturali: la causa di comunione di scopo quale elemento di specialità, in Aedon, 2024, 1, la quale con riferimento agli artt. 134, comma 2 del Codice dei contratti e all’art. 89, comma 17 del Codice del Terzo settore afferma che” gli elementi comuni lasciano pensare ad un’identità di fattispecie”.
[25] Sull’amministrazione condivisa cfr. F. Giglioni, Forme e strumenti dell’amministrazione condivisa, in L’amministrazione condivisa, (a cura di) G. Arena, M. Bombardelli, Napoli, 2022, pag. 72, che afferma che “l’amministrazione condivisa interpreta quello che è stato definito il paradigma sussidiario, in base al quale l’amministrazione pubblica ridefinisce lo spazio giuridico di azione coinvolgendo direttamente i cittadini per conseguire quegli interessi che non riesce a soddisfare o perché profondamente inadeguata (rispetto all’impatto delle tecnologie, alle esigenze di comunicazione che la co-amministrazione richiede) o perché vi rinuncia in una condizione di risorse limitate”.
[26] M. D’Isanto, L’inquadramento del partenariato speciale pubblico-privato tra i contratti gratuiti economicamente interessati, in Aedon, 2025, 3. In argomento sempre dello stesso autore, Il partenariato speciale pubblico-privato nel nuovo codice dei contratti pubblici, in Aedon, 2023, 2. Sul punto cfr. anche G. Sciullo, Il partenariato pubblico-privato in tema di patrimonio culturale dopo il Codice dei contratti, in Aedon, 2021, 3, par. 5.
[27] Sulle linee guida cfr. C. Meoli, Ecco le linee guida sul partenariato speciale per la gestione dei beni culturali, in Cantiere terzo settore, 6 agosto 2025, in https://www.cantiereterzosettore.it.
[28] G. Sciullo, I beni culturali quale risorsa collettiva da tutelare - una spesa, un investimento, in Aedon, 2017, 3, par. 3.