Valorizzazione del patrimonio culturale
L’inquadramento del partenariato speciale pubblico-privato tra i contratti gratuiti economicamente interessati
di Marco D’Isanto [*]
Sommario: 1. Premessa. - 2. Liberalità e gratuità. - 3. La nozione di contratto gratuito nella teoria civilistica: dall’assenza di corrispettività alla onerosità funzionale. - 4. La gratuità economicamente interessata nella contrattualistica pubblica. - 5. Il primo orientamento giurisprudenziale: la conferma dell’inapplicabilità del Codice dei contratti. - 6. Partenariato speciale, amministrazione condivisa e comunione di scopo. - 7. Conclusioni. L’autonomia sistematica e la causa collaborativa.
Le Linee guida del ministero della Cultura confermano che il partenariato pubblico-privato speciale nel settore dei beni culturali rientra nella categoria dei contratti a titolo gratuito. Partendo dall'analisi della giurisprudenza della Corte di cassazione relativa alle “forme speciali” di partenariato pubblico-privato in materia di beni culturali, il documento analizza il concetto di contratti a titolo gratuito con interesse economico nell'ambito degli appalti pubblici.
Parole chiave: partenariato pubblico-privato; patrimonio culturale; codice degli appalti pubblici; contratti a titolo gratuito.
The classification of special public-private partnerships among economically motivated free contracts
The Guidelines of the ministry of Culture confirm that the special public-private partnership in the field of cultural heritage falls within the category of gratuitous contracts. Moving from the analysis of the case-law Tar Friuli Venezia Giulia concerning the "special forms" of public-private partnerships on cultural heritage the paper analyses the notion of gratuitous contracts with economic interest within public procurement.
Keywords: public-private partnership; cultural heritage; code of public contracts; gratuitous contracts.
La pubblicazione delle Linee guida in materia di partenariato speciale pubblico privato per gli istituti e i luoghi della cultura (di seguito Linee guida) del dipartimento per la valorizzazione del patrimonio culturale del ministero della Cultura [1] offre l’occasione per approfondire lo sforzo interpretativo compiuto per analizzare l’inquadramento del partenariato speciale pubblico privato in campo culturale (d’ora in poi partenariato speciale) a partire dall’entrata in vigore del nuovo Codice dei contratti pubblici (decreto legislativo, 31 marzo 2023, n. 36).
La norma è contenuta nel secondo comma dell’articolo 134 del d.lg. 36/2023 rubricato Contratti gratuiti e forme speciali di partenariato [2].
L’occasione è resa ancora più interessante in virtù della sentenza emessa dal Tar Friuli Venezia Giulia, 2 agosto 2025, n. 303, che rigetta il ricorso presentato da un concorrente nell’ambito della procedura di partenariato speciale, promossa dal museo storico e Parco del Castello di Miramare di Trieste, sulla base di argomentazioni che meritano di essere esaminate.
Il tema centrale è la riconducibilità del partenariato speciale nell’ambito dei contratti gratuiti [3].
Nel presente contributo viene affrontata la nozione di contratto gratuito nell’ambito dei contratti pubblici che presenta una disciplina peculiare e articolata che si discosta in parte dai principi generali del diritto civile.
L’elemento sul quale bisogna esercitarsi, per inquadrare correttamente la disciplina dell’istituto del partenariato speciale, è innanzitutto la qualificazione del concetto di gratuità e la sua eventuale contrapposizione o meno al concetto di onerosità, cercando di comprendere in particolare i rapporti giuridici tra pubbliche amministrazioni e privati alla luce del concetto di gratuità economicamente interessata che si fa strada nel Codice dei contratti pubblici (d’ora in poi Ccp).
Il codice civile non fornisce una definizione generale di contratto gratuito ma ne disciplina gli effetti in diverse disposizioni.
Il nuovo Ccp disciplina espressamente la materia dei contratti gratuiti nell’ambito della contrattazione pubblica attraverso diverse disposizioni che delineano un sistema normativo complesso e differenziato.
L’art. 8 del Ccp stabilisce il principio fondamentale secondo cui “nel perseguire le proprie finalità istituzionali le pubbliche amministrazioni sono dotate di autonomia contrattuale e possono concludere qualsiasi contratto, anche gratuito, salvi i divieti espressamente previsti dal codice e da altre disposizioni di legge”. Questa previsione riconosce espressamente la possibilità per le amministrazioni pubbliche di stipulare contratti a titolo gratuito, purché nel rispetto dei limiti normativi specificamente previsti.
Tuttavia, il medesimo articolo introduce una limitazione significativa per le prestazioni d’opera intellettuale, stabilendo che esse “non possono essere rese dai professionisti gratuitamente, salvo che in casi eccezionali e previa adeguata motivazione”. La norma prevede inoltre che, salvo i predetti casi eccezionali, la pubblica amministrazione garantisce comunque l’applicazione del principio dell’equo compenso.
Il comma 3 dell’art. 8 del Codice stabilisce espressamente che “le pubbliche amministrazioni possono ricevere per donazione beni o prestazioni rispondenti all’interesse pubblico senza obbligo di gara. Restano ferme le disposizioni del codice civile in materia di forma, revocazione e azione di riduzione delle donazioni”.
Questa previsione riconosce la possibilità per le amministrazioni di ricevere liberalità senza dover ricorrere alle procedure ad evidenza pubblica, purché le prestazioni siano rispondenti all’interesse pubblico e nel rispetto della disciplina civilistica delle donazioni.
È nota la definizione della donazione come contratto mediante il quale un soggetto - donante - arricchisce il patrimonio di altro soggetto - donatario - senza alcun corrispettivo, ma sorretto da animus donandi: ne consegue che con esso si realizza quel particolare effetto economico consistente nell’arricchimento del patrimonio altrui con correlativo depauperamento del proprio [4].
Sia la dottrina che la giurisprudenza [5] hanno ribadito che ai fini di una corretta individuazione giuridica, la valutazione del contenuto liberale dell’atto debba essere indagata alla luce degli interessi concretamente perseguiti e condivisi dalle parti, “e cioè dalla sintesi degli interessi che lo stesso è concretamente diretto a realizzare quale funzione individuale della singola e specifica negoziazione, al di là del modello astratto utilizzato”: solo laddove il disponente è portatore di un interesse non patrimoniale e il beneficiario ottiene attribuzioni patrimoniali tali da configurare un concreto arricchimento si può parlare di inquadramento tra le liberalità.
Dalla lettura sistematica delle norme del Ccp, come vedremo in seguito, e in linea con la disciplina civilistica, è possibile affermare che le donazioni, pur appartenendo a pieno titolo nell’ambito dei contratti gratuiti non ne esauriscono il campo in quanto deve escludersi che atti a titolo gratuito siano quelli, e solo quelli, posti in essere per spirito di liberalità, essendo lo spirito di liberalità richiesto specificamente per la donazione, mentre non è indispensabile negli altri contratti a titolo gratuito [6].
La realtà negoziale presenta una gamma molto più articolata di fattispecie, nelle quali l’elemento liberale si combina con componenti onerose, dando vita a quella categoria qualificata come negozi misti. La complessità di questa categoria emerge chiaramente dalla necessità di individuare criteri oggettivi per distinguere quanto di gratuito e quanto di oneroso caratterizzi il singolo negozio.
La qualificazione giuridica di questi negozi misti assume rilevanza cruciale, in particolare nell’ambito della contrattualistica pubblica, per la determinazione della disciplina applicabile.
Ai fini delle attribuzioni liberali, nella disciplina dei contratti pubblici, la procedura applicabile, è stata già descritta dal Decreto del ministero per i Beni e le attività culturali 19 dicembre 2012 [7] recante le norme tecniche e linee guida in materia di sponsorizzazioni di beni culturali e di fattispecie analoghe o collegate: “Poiché l’amministrazione, in sostanza, non dà nulla in cambio, non vi è alcun dovere di concorrenzialità da osservare nella scelta del benefattore.
Le amministrazioni, dunque, potranno e dovranno senz’altro continuare ad avvalersi dei contributi derivanti dalle elargizioni liberali, senza particolari formalità procedurali, con una trattativa diretta e libera con il mecenate, senza bisogno di fare in alcun modo applicazione dell’articolo 199-bis del Codice c.p., né delle ulteriori indicazioni procedurali contenute nel presente documento”. In linea di continuità con questa previsione il Ccp prevede nessun obbligo di gara per le pubbliche amministrazioni, le quali possono ricevere per donazione beni o prestazioni rispondenti all’interesse pubblico.
3. La nozione di contratto gratuito nella teoria civilistica: dall’assenza di corrispettività alla onerosità funzionale
Se dunque il perimetro delle liberalità, inteso come atto tipicamente gratuito, è riconducibile al caso in cui il disponente attribuisce al donatario un vantaggio patrimoniale senza ricevere in cambio alcun vantaggio economico diretto o indiretto resta da indagare l’inquadramento e la natura del contratto gratuito, che, come abbiamo anticipato, non esaurisce la sua portata nell’ambito delle liberalità, e in particolare di quello economicamente interessato.
Nell’ambito della letteratura civilistica il contratto gratuito si caratterizza per l’assenza di corrispettività che dunque non esclude una forma di onerosità anche di tipo funzionale.
Nell’ambito del sinallagma le prestazioni devono essere legate da un rapporto di scambio, dove ciascuna costituisce la ragione giustificatrice dell’altra. Nei contratti sinallagmatici deve essere ravvisabile la causa tipica dei contratti a prestazioni corrispettive ed essa deve assolvere ad una funzione di scambio [8].
L’adempimento di una prestazione è condizionato dall’adempimento dell’altra, creando un sistema di reciproche garanzie. Deve inoltre sussistere un rapporto di equivalenza, almeno tendenziale, tra le prestazioni, tale da giustificare lo scambio dal punto di vista economico-giuridico.
La teoria civilistica è giunta a considerare la gratuità del negozio non in contrapposizione con l’onerosità dello stesso ma nell’assenza di prestazioni corrispettive. “In questo senso, perciò, nonostante una diffusa contrapposizione pratica tra atti gratuiti e atti onerosi, la gratuità sembrerebbe contrapporsi nettamente alla corrispettività piuttosto che alla onerosità: ed infatti, mentre appare effettivamente improponibile l’idea di atto gratuito (che sia anche) a prestazioni corrispettive riesce invece assai meno problematico pensare a fattispecie strutturalmente gratuite e tuttavia caratterizzate dalla presenza di una nota, più o meno marcata, di onerosità funzionale.
L’onerosità, infatti, sembrerebbe evocare l’idea della sopportazione di un sacrificio economico diretto a conseguire un interesse egoistico, ancorché non inteso nel senso della corrispettività, quale stretta interdipendenza della utilità perseguita in termini di controprestazione, cioè di prestazione che trova nella reciproca la sua giustificazione: e ciò spiega, ad esempio, come si possa usualmente asserire una qualificazione onerosa del contratto di società, il quale, pur non caratterizzato da quella interdipendenza tra prestazioni (synallagma) che individua la corrispettività, presenta tuttavia la qualità specifica di essere indirizzato al perseguimento di finalità egoistiche” [9].
Dunque la dottrina ha progressivamente abbandonato la riconducibilità degli atti gratuiti esclusivamente alla fattispecie donativa per indagare il profilo causale del contratto e attraverso esso circoscrivere l’area della gratuità come delimitazione concettuale autonoma rispetto a quella liberale [10].
Questo percorso evolutivo ha condotto a considerare tra i due estremi della liberalità e corrispettività una serie di fattispecie atipiche di contratti gratuiti: “Sembra quindi opportuno distinguere tre diverse sfumature «soggettive» dell’erogazione non seguita da corrispettivo: l’attribuzione gratuita può essere completamente disinteressata e altruistica, e in tal caso è certamente donazione (il caso più frequente sono le donazioni effettuate da persone fisiche); può essere invece sorretta da una finalità meramente economica, e quindi esulare dalla natura della donazione. Tra questi due estremi (che potremmo definire «atto altruistico» e «atto interessato») c’è una terza fattispecie mediana: l’atto gratuito, posto in essere da una società, che è certamente diretto a uno scopo altruistico ma che non esclude la presenza di un interesse ulteriore, di natura non direttamente patrimoniale, che potremmo definire di «ritorno d’immagine»” [11].
Il rapporto tra gratuità, intesa come non corrispettività, e onerosità viene dunque inquadrato in una prospettiva diversa.
Se infatti un contratto a prestazioni corrispettive è sempre oneroso per entrambe le parti contraenti, un contratto gratuito, inteso come non corrispettivo, è suscettibile di generare un interesse, anche di tipo egoistico nel disponente e un onere a carico di entrambe le parti.
Tipico è il comodato modale: “la gratuità del comodato impone un sacrificio economico per il comodante, mentre sul comodatario gravano gli oneri economici derivanti dalla utilizzazione e/o dalla custodia della cosa. Se fosse previsto un qualunque corrispettivo per la concessione in godimento della cosa, si tratterebbe non di un comodato, ma di una locazione [...] La gratuità del comodato non esclude che il concedente ne ricavi qualche indiretta utilità” [12].
4. La gratuità economicamente interessata nella contrattualistica pubblica
Per l’esame che qui si svolge diventa necessario comprendere in che modo e con quali limiti la nozione di gratuità debba essere interpretata nell’ambito della contrattualistica pubblica.
Per fare ciò è necessario innanzitutto partire dalla definizione generale di contratto gratuito fornita dal Ccp per poi indagare più nel dettaglio la distinzione implicita di contratto gratuito disinteressato e di contratto gratuito economicamente interessato, in grado cioè di produrre un interesse economico attivo da parte del partner privato e quindi una qualche forma di vantaggio patrimoniale.
Secondo la definizione contenuta nell’Allegato I.1, art. 2, lett. g) del Ccp, sono “contratti a titolo gratuito” quelli “in cui l’obbligo di prestazione o i sacrifici economici direttamente previsti nel contratto gravano solo su una o alcune delle parti contraenti”.
La relazione illustrativa al Ccp descrive sul piano concettuale il quadro di riferimento: “l’art. 2 dell’allegato ribadisce, inoltre, la distinzione, ben nota alla letteratura civilistica, tra onerosità, gratuità economicamente interessata e liberalità, rilevante ai fini delle diverse conseguenze che ne derivano in punto di applicazione della procedura di gara, sia sul piano dell’an (non si applica alle donazioni: cfr. art. 3, comma 3, del progetto di codice), sia sul piano del livello di dettaglio della disciplina che regola la procedura applicabile (i contratti gratuiti economicamente interessati soggiacciono ai c.d. principi generali e non all’intera disciplina del codice: cfr. art. 16)”.
L’art. 13 del Ccp chiarisce che “le disposizioni del codice non si applicano ai contratti esclusi, ai contratti attivi e ai contratti a titolo gratuito, anche qualora essi offrano opportunità di guadagno economico, anche indiretto”.
Anche qui la relazione illustrativa chiarisce la natura giuridica dei contratti gratuiti: “Il comma 2 individua i contratti cui le norme del codice non devono applicarsi: contratti esclusi a norma delle direttive comunitarie; contratti attivi e contratti a titolo gratuito anche se offrono opportunità di guadagno, sottolineando così la corrispettività delle prestazioni quale connotato essenziale dei contratti pubblici”.
Da qui possiamo ricavare elementi utili alla nostra analisi: la nozione di gratuità è ricondotta, in linea con la letteratura civilistica, all’assenza di corrispettività.
Nel campo della gratuità possono trovare spazio sia i “contratti gratuiti economicamente disinteressati” sia i “contratti ad onerosità debole” o “i contratti gratuiti economicamente interessati”.
I primi si riferiscono ad atti negoziali in cui prevale una relazione unilaterale capace di generare un interesse non di tipo patrimoniale, privi cioè di interesse economico. I secondi si riferiscono invece ai negozi in grado di generare, a fronte del sacrificio economico sostenuto, un interesse economico diretto o indiretto.
In questa prospettiva anche i contratti di sponsorizzazione, che in senso tecnico rientrerebbero nei contratti corrispettivi “in quanto alla prestazione dello sponsor, in termini di dazione del denaro o di accollo del debito, corrisponde l’acquisizione, in favore dello stesso sponsor, del diritto all’uso promozionale dell’immagine della cosa di titolarità pubblica”, possono essere attratti nell’area dei contratti gratuiti interessati in quanto capaci di realizzare un ritorno economico attivo per lo sponsor [13].
Ciò che giustifica questa assimilazione nell’area della gratuità dei contratti di sponsorizzazione è l’assenza di una vera e propria logica di scambio: l’onere posto a carico della pubblica amministrazione, che non si traduce mai in un esborso finanziario ma nell’opportunità offerta allo sponsor di spendita dell’immagine, è oggettivamente piuttosto debole. Siamo dunque in quella zona intermedia tra liberalità e corrispettività che rappresenta però, nell’ambito della contrattualistica pubblica, il limite estremo dei contratti gratuiti.
L’assenza di corrispettività, e quindi il mancato riconoscimento di un corrispettivo di natura finanziaria a fronte delle prestazioni a cui si obbliga il privato o del sacrificio economico da esso sostenuto, connota i contratti gratuiti nell’ambito della contrattualistica pubblica in conformità ai principi eurounitari di concorrenza e alla ratio di mercato che presidia la disciplina dei contratti pubblici.
Questo non esclude di accogliere nell’area della gratuità, come il Ccp esplicitamente ammette, quei contratti gratuiti interessati, in grado cioè di consentire al soggetto privato di perseguire interessi economici attivi, indiretti, come nel caso delle sponsorizzazioni, o diretti, come nel caso dello svolgimento di una attività economica nel perimetro dei beni culturali pubblici.
In pratica il Ccp distingue tra due tipologie di interessi economici che possono essere perseguiti dal privato: interessi economici indiretti come nel caso delle sponsorizzazioni, dove il vantaggio deriva dal ritorno di immagine e dalla valorizzazione del marchio attraverso l’associazione con il bene culturale.
L’articolo 120 del Codice dei beni culturali definisce la sponsorizzazione come “ogni contributo, anche in beni o servizi, erogato per la progettazione o l'attuazione di iniziative in ordine alla tutela ovvero alla valorizzazione del patrimonio culturale, con lo scopo di promuovere il nome, il marchio, l'immagine, l'attività o il prodotto dell’attività del soggetto erogante”.
Gli interessi economici diretti che potenzialmente possono essere perseguiti dal soggetto privato consentono invece lo svolgimento di attività economiche dalle quali il privato può ottenere ricavi diretti dall’esercizio di attività destinate ad incrementare la fruizione (bookshop, attività educative, manifestazioni culturali, ristorazione, vendita di prodotti etc..) all’interno o in connessione con il bene culturale oggetto di valorizzazione.
Va ricordato, in proposito, che l’articolo 2, comma 1, lettere b) e c) del Ccp definisce i “contratti di appalto” o “appalti pubblici”, come “contratti a titolo oneroso stipulati per iscritto tra uno o più operatori economici e una o più stazioni appaltanti e aventi per oggetto l'esecuzione di lavori, la fornitura di beni o la prestazione di servizi” e i “contratti di concessione” o “concessioni”, come “i contratti a titolo oneroso stipulati per iscritto a pena di nullità in virtù dei quali una o più amministrazioni aggiudicatrici o uno o più enti aggiudicatori affidano l’esecuzione di lavori o la fornitura e la gestione di servizi a uno o più operatori economici, ove il corrispettivo consista unicamente nel diritto di gestire i lavori o i servizi oggetto dei contratti o in tale diritto accompagnato da un prezzo”.
Secondo la giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, dal senso giuridico abituale dei termini “a titolo oneroso” risulta che questi ultimi designano un contratto mediante il quale ciascuna delle parti si impegna ad effettuare una prestazione quale corrispettivo di un’altra prestazione. Il carattere sinallagmatico del contratto rappresenta quindi una caratteristica essenziale di un appalto pubblico.
Anche se detto corrispettivo non deve necessariamente consistere nel versamento di una somma di denaro, cosicché la prestazione può essere retribuita con altre forme di corrispettivi, come il rimborso delle spese sostenute per fornire il servizio pattuito, ciò non toglie che il carattere sinallagmatico di un contratto di appalto pubblico comporta necessariamente la creazione di obblighi giuridicamente vincolanti per ciascuna delle parti del contratto, la cui esecuzione deve poter essere esigibile in sede giurisdizionale [14].
Ne consegue che un contratto con il quale un’amministrazione aggiudicatrice non è giuridicamente tenuta a fornire alcuna prestazione quale corrispettivo di quella che la sua controparte si è impegnata a realizzare non rientra nella nozione di «contratto a titolo oneroso» ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, punto 5, della direttiva 2014/24.
Nel partenariato speciale e in generale nei contratti gratuiti economicamente interessati le utilità economiche, dirette e indirette, non si configurano come corrispettivo di una prestazione retribuita dall’Amministrazione. È l’assenza di sinallagmaticità, e nel caso dei contratti pubblici anche di onerosità, e cioè di oneri economici a carico della parte pubblica, che rende possibile la disapplicazione delle norme recate dal Ccp. Al contrario non sono i presunti vantaggi economici, diretti o indiretti, a qualificare la natura gratuita del contratto essendo essa ascrivibile, nella contrattualistica pubblica, a due connotati principali: assenza di corrispettività e assenza di onerosità.
Il principio che emerge con chiarezza è che il rapporto di scambio richiede necessariamente la presenza di sacrifici e vantaggi reciproci, dove ciascuna prestazione trova la propria giustificazione causale nella controprestazione. Quando questa reciprocità manca, come nel caso del partenariato speciale, non si può parlare di scambio in senso tecnico, ma di attribuzione unilaterale caratterizzata dall’assenza di corrispettività.
Il Tar Toscana, nella sentenza, II, 910/2025, ha richiamato in maniera puntuale il concetto: “occorre evidenziare che l’art. 13 d.lg. 36/2023 esclude l’applicazione del Codice dei contratti pubblici per i rapporti negoziali dai quali non scaturisce alcuna prestazione a carico dell’Amministrazione, e si connotano pertanto come gratuiti.
La norma citata, che disciplina l’ambito di applicazione del decreto n. 36/2023, stabilisce infatti che: “1. Le disposizioni del codice si applicano ai contratti di appalto e di concessione. [...] 2. Le disposizioni del codice non si applicano [...] ai contratti a titolo gratuito, anche qualora essi offrano opportunità di guadagno economico, anche indiretto. [...]”.
Il secondo comma della disposizione rende evidente che non sono assoggettate alle procedure di evidenza pubblica le prestazioni da eseguire in attuazione di contratti a titolo gratuito, cioè che prevedano l’esecuzione (a titolo esemplificativo) di un dare o di un facere da parte del privato, cui non consegue in termini sinallagmatici (e dunque specificamente remunerativi) una controprestazione a favore dell’obbligato da parte dell’Amministrazione. Ciò, precisa la norma, anche se l’impresa beneficia di utilità economicamente valutabili connesse al contratto, il quale, invero, deve essere “gratuito” (dunque non ammettere una controprestazione remunerativa), ma non necessariamente connotato da animus liberale (non è dunque necessario che escluda la persecuzione di un interesse economico da parte dell’obbligato)”.
La ratio legis del partenariato speciale pubblico-privato contenuto nella disciplina di cui all’art. 134 comma 2 del Ccp al di là dell’imperfetto rinvio alle procedure di cui all’art. 8, come osservato giustamente da alcuni autori [15], sembra sostanzialmente e abbastanza apertamente dirigersi nella prospettiva qui delineata.
Prospettiva adeguatamente valorizzata nell’ambito delle Linee guida adottate dal ministero: “La non onerosità è qui da intendersi come assenza di sinallagmaticità: le eventuali risorse impiegate dall’Amministrazione nelle attività di valorizzazione e di tutela dei beni culturali non possono configurarsi, nell’ambito del partenariato speciale, né come trasferimento al partner privato né come corrispettivo a qualsiasi titolo dell’attività svolta dall’operatore privato.
Questo non esclude che l’Amministrazione possa, nel perseguimento delle sue finalità pubbliche, disporre di risorse per qualificare i processi di valorizzazione, fruizione e tutela dei beni ad essa afferenti, concedendo innanzitutto l’uso dei beni oggetto di valorizzazione e assumendo alla propria competenza, in particolar modo, gli interventi di restauro, tutela e manutenzione programmata. Si tratta dunque di configurare, nell’ambito della prospettiva delineata dalla Corte Costituzionale (sentenza 131/2020), una forma particolare di aggregazione di risorse pubbliche e private, senza che questo possa in alcun modo delineare non solo una corresponsione di prezzi e corrispettivi dalla parte pubblica a quella privata ma anche un qualunque trasferimento di risorse finanziarie che vanificherebbe il carattere gratuito del contratto” [16].
In ordine al profilo delle risorse finanziarie merita di essere citato un caso di partenariato speciale che ha riguardato il Castello Carlo V di Lecce [17].
In virtù di un protocollo d’intesa sottoscritto dalla Direzione generale Musei del ministero della Cultura e dalla Fondazione con il Sud, finalizzato alla valorizzazione di beni culturali nel Mezzogiorno da parte di Enti del Terzo settore, la Direzione regionale Musei Nazionali della Puglia ha promosso un progetto di partenariato speciale che si è avvalso di un importante contributo finanziario di risorse private, messe a disposizione da Fondazione con il Sud [18], per la fase di startup del progetto.
Nell’ambito di questa esperienza si è dunque realizzata una alleanza tra Amministrazione, Fondazioni filantropiche e soggetti del terzo settore sulla base della quale si sono aggregate risorse finanziarie e competenze gestionali per la valorizzazione di un bene culturale statale di grandissima importanza destinato nei prossimi mesi ad essere valorizzato in una modalità di co-gestione pubblico-privata.
Si tratta di una prospettiva in grado di assicurare una stretta relazione tra valorizzazione culturale e sviluppo economico e sociale [19] con il supporto anche di fonti di natura finanziaria che non sono prodotte dal perimetro pubblico e che rappresenta la capacità di queste nuove forme di partnership di incrementare le risorse per il conseguimento di obiettivi di interesse generale. Di natura diversa, ma rientrante a pieno titolo in questo ambito di collaborazione, è l’Herculaneum Conservation Project in cui una fondazione filantropica privata sostiene con risorse finanziarie e tecniche le iniziative di tutela, ricerca scientifica e valorizzazione del Parco archeologico di Ercolano.
5. Il primo orientamento giurisprudenziale: la conferma dell’inapplicabilità del Codice dei contratti
La sentenza del Tar Friuli Venezia Giulia, 2 agosto 2025, n. 303, che rigetta il ricorso presentato da un concorrente alla procedura pubblica, indetta dal Museo storico e Parco del Castello di Miramare, per il partenariato speciale pubblico privato per le attività di valorizzazione del Parco, offre degli spunti molto interessanti per il tema qui trattato [20].
Si tratta della prima sentenza emessa da un Tribunale Amministrativo Regionale su un caso di partenariato speciale promosso nell’ambito dell’art. 134 comma 2 del Ccp.
In particolare, la società ricorrente contestava la procedura di partenariato speciale scelta dal ministero della Cultura, sulla base di due principali ordini di motivazioni.
Nel primo la ricorrente riteneva illegittima l’inclusione di un manufatto, collocato nel perimetro del Parco, denominato serre ex Sgaravatti, nell’oggetto del partenariato ex art. 134 cit., non trattandosi di un bene culturale.
Con il secondo motivo la ricorrente ha dedotto che l’Amministrazione, nell’ambito della procedura di partenariato speciale, non avrebbe proceduto alla valutazione preliminare di convenienza e fattibilità prevista dall’art. 175, comma 2, del d.lg. n. 36/2023.
Il Tar ha respinto le contestazioni sulla base delle seguenti motivazioni, qui espresse in forma sintetica.
In ordine al primo motivo del ricorso il Tar ha ritenuto del tutto legittima - nell’ambito di una complessa strategia e prospettiva di valorizzazione del Parco e del Museo - la scelta di includere anche le serre nell’oggetto del partenariato speciale ex art. 134 cit. perché, la valorizzazione delle serre, seppure prive in sé di “dichiarazione di interesse culturale”, sarebbe esplicitamente e direttamente finalizzata alla valorizzazione del bene culturale. Nel caso di specie si tratta di recuperare un’area - quella delle serre - già rientrante nel Parco che, anche se presente in un mappale periferico, ne costituisce parte integrante al punto da esserne stata disposta l’acquisizione a cura del ministero della Cultura [21].
Secondo infatti la tesi della ricorrente, non rientrerebbero tra le attività ammesse dalla normativa relativa al partenariato speciale, in virtù del fatto che le serre ex Sgaravatti non sarebbero riconducibili strettamente ai beni culturali.
I giudici amministrativi, in una prospettiva pienamente condivisibile, hanno puntualmente rilevato che nell’ambito del partenariato speciale ben possono essere coinvolti altri beni ed elementi (non culturali), purché le attività su questi incidenti siano finalisticamente orientate ad assicurare una miglior tutela o un maggior apprezzamento e fruizione del bene culturale da parte del pubblico.
Il Collegio ha condiviso in toto la prospettazione della difesa erariale secondo la quale “la ratio del comma 2 dell’art. 134 del d.lg. 36/2023 non è quella semplicistica di “intervento diretto su beni culturali” bensì quella più estesa volta ad assicurare la fruizione del patrimonio culturale mediante il recupero, il restauro, la manutenzione programmata, la gestione, l’apertura alla pubblica fruizione e la valorizzazione di beni culturali. Proprio in questa chiara ed univoca direzione di valorizzazione, senz’altro interna al perimetro applicativo dell’art. 134 cit., si colloca l’inclusione delle serre ex Sgaravatti che pacificamente non sono un bene culturale - nell’oggetto del partenariato in discussione” [22].
L’inclusione dei Parchi e dei giardini storici risale alla legge 23 giugno 1912, n. 688, successivamente rafforzata dalla Legge Bottai fino alla disposizione attuale contenuta nell’art. 10, comma 4, lettera f) del d.lg. 42/2004 [23].
La prospettiva qui offerta dai giudici amministrativi è pienamente condivisibile.
La valorizzazione di un luogo della cultura come il Parco del Castello del Miramare mediante una articolata azione di partenariato speciale non esclude affatto che gli interventi, funzionali all’ampliamento della fruizione del luogo, possano riguardare beni, terreni, manufatti interni al perimetro del bene ma privi di una autonoma qualificazione di beni culturali.
Concetto questo ripreso anche nelle Linee Guida: “La norma intende favorire la fruizione e la valorizzazione dei beni culturali includendo tutte le azioni, le parti e le strutture che sono funzionali al perseguimento degli obiettivi di valorizzazione del patrimonio culturale. A titolo esemplificativo sono inclusi tutti i beni, i terreni, gli spazi, le collezioni afferenti ai luoghi della cultura (art. 101 del Codice dei beni culturali). Il bene culturale è dunque oggetto di protezione giuridica nella sua unitarietà e risulta inscindibile dalle varie componenti fisiche che lo racchiudono. In questa prospettiva il partenariato speciale pubblico-privato è diretto a garantire alla collettività il godimento ampio ed effettivo dei beni e le attività in esso previste dovranno essere finalizzate alla fruizione collettiva dei beni culturali” [24].
I luoghi della cultura, trattandosi di cose in senso materiale, in quanto possessori di un’autonoma (rispetto ai beni culturali che annoverano) rilevanza storica, archeologica ecc., si presentano essi stessi individuati come beni culturali e dunque il Parco del Castello di Miramare è assistito da una doppia qualificazione di bene culturale la prima in quanto giardino di interesse storico-artistico e la seconda in quanto luogo della cultura [25].
Quanto al secondo motivo il ricorrente lamenta la violazione dell’art. 175, comma II, d.lg. n. 36/2023 nella parte in cui l’Amministrazione non avrebbe effettuato una valutazione preliminare di convenienza e fattibilità per le operazioni di partenariato pubblico-privato ordinario disciplinate dagli artt. 174 e seguenti.
Anche qui il Tar prospetta delle argomentazioni convincenti e che meritano di essere approfondite.
I giudici amministrativi hanno rilevato che il partenariato speciale, in quanto contratto gratuito, anche quando offre opportunità di guadagno economico, anche indiretto, avviene soltanto “tenendo conto dei principi di cui agli articoli 1, 2 e 3” (art. 13, comma 5) e non può essere assimilato ai contratti di partenariato ordinario di cui agli artt. 175 e seguenti del Codice in quanto gli elementi tipici di quella fattispecie contrattuale quali l’allocazione del rischio operativo [26], capacità di indebitamento dell’ente, disponibilità di risorse sul bilancio pluriennale, stima dei costi e dei benefici e confronto con il ricorso alternativo al contratto di appalto sono del tutto estranei alla procedura di partenariato speciale [27].
Nel caso di specie infine risaltano due elementi: trattandosi di contratto gratuito, a fronte del quale l’Amministrazione non sostiene alcun onere di natura finanziaria, la valutazione preliminare che l’art. 175 impone in merito alla stima dei costi e dei benefici del progetto di partenariato, nell’arco dell’intera durata del rapporto, con quella del ricorso alternativo al contratto di appalto per un arco temporale equivalente è del tutto incongruente. Un contratto gratuito per l’amministrazione è ab origine più favorevole del ricorso al contratto di appalto. La valutazione preliminare ex art. 175 trova infatti la sua ragion d’essere nel fatto che l’Amministrazione deve preliminarmente esaminare la convenienza, in termini di risorse pubbliche investite, rispetto al ricorso ad una procedura di appalto.
Ciò non esclude chiaramente che le iniziative di partenariato speciale debbano realizzarsi in un contesto di sostenibilità economica per i privati chiamati a collaborare nei processi di valorizzazione dei beni culturali pubblici [28].
La conclusione, del tutto condivisibile, cui giunge il Tar Friuli Venezia Giulia conferma che per i contratti di partenariato speciale relativi ai beni culturali non possono trovare applicazione le disposizioni o le estensioni analogiche ad altre tipologie contrattuali (come, ad esempio, il partenariato ordinario) contenute nella disciplina dei contratti pubblici [29].
6. Partenariato speciale, amministrazione condivisa e comunione di scopo
Non vi è dubbio che il rapporto tra gratuità e onerosità vada indagato in una prospettiva diversa dall’ambito degli strumenti di cooperazione pubblico-privato previsti nel Codice del terzo settore (decreto legislativo, 3 luglio 2017, n. 117) [30].
L’assenza di sinallagmaticità, che pure contraddistingue gli strumenti della co-amministrazione con gli enti di terzo settore, è resa compatibile con il riconoscimento di contributi pubblici a favore degli Enti di terzo settore (d’ora in poi ETS), e dunque con l’onerosità del rapporto a carico della pubblica amministrazione [31], nella misura in cui essi restino confinati, come peraltro statuito dalla giurisprudenza costituzionale [32] nei rapporti tra poteri pubblici ed enti non lucrativi di terzo settore per l’attuazione di finalità di interesse generale.
I contributi riconosciuti ai sensi dell’art. 12 della legge n. 241/90, da una parte non si configurano come corrispettivi, essendo sempre prevista peraltro la compartecipazione “onerosa” degli ETS, ma dall’altra trovano la loro compatibilità con la disciplina euro-unitaria, nella direzione del riconoscimento di ampi spazi di sottrazione a quell’ambito di disciplina, sulla base del presupposto che gli ETS sono identificati dal CTS come un insieme limitato di soggetti giuridici dotati di caratteri specifici (art. 4), rivolti a «perseguire il bene comune» (art. 1), a svolgere «attività di interesse generale» (art. 5), senza perseguire finalità lucrative soggettive (art. 8), sottoposti a un sistema pubblicistico di registrazione (art. 11) e a rigorosi controlli (articoli da 90 a 97).
Non è dunque nel mero riconoscimento di contributi privi di remunerazione agli ETS che si giustifica l’ammissione del carattere oneroso del rapporto e la contestuale esclusione di queste procedure dall’ambito di applicazione del Ccp ma essa ha come presupposto il riconoscimento che l’ordinamento ha attribuito nei confronti di una particolare categoria di soggetti privati, di natura non lucrativa, sottoposti ad un rigoroso controllo pubblico, con l’obiettivo di perseguire finalità di interesse generale [33].
La diversa natura soggettiva dei privati chiamati a rapportarsi nell’ambito del partenariato speciale con la pubblica amministrazione richiede evidentemente una diversa interpretazione del concetto di gratuità che non può appiattirsi sulle particolari disposizioni previste dal Codice del terzo settore.
In questo caso l’assenza di corrispettività e la natura onerosa del rapporto con gli ETS in termini patrimoniali per la pubblica amministrazione si spiega solo in ragione “delle loro caratteristiche funzionali (perseguire senza scopo di lucro il bene comune mediante lo svolgimento di attività di interesse generale)” [34].
L’assenza di scopo di lucro non costituisce infatti una caratteristica essenziale dei soggetti privati con i quali è possibile attivare contratti di partenariato speciale: la caratteristica onerosa dei rapporti con gli ETS resta pertanto confinata esclusivamente nel perimetro del terzo settore e limitatamente ai rapporti di cui agli artt. 55 e 56 del d.lg. 117/2017.
Qui però non può essere sottaciuta una caratteristica del partenariato speciale, come alcuni autori hanno osservato [35], e cioè la natura collaborativa del rapporto che rimanda inevitabilmente all’Amministrazione condivisa.
Il coinvolgimento attivo dei privati, l’assenza di un rapporto puramente sinallagmatico tra pubblico e privato, l’aggregazione di risorse, la co-progettazione delle azioni e delle attività, il perseguimento di una finalità di interesse generale sono le caratteristiche principali che connotano questo particolare modello di azione pubblica che non si esaurisce nel perimetro del Terzo settore.
Quello che viene in rilievo, come le prassi dimostrano, è la natura del rapporto collaborativo il quale concorre a definire la specialità del partenariato pubblico-privato in campo culturale.
Com’è noto nell’ambito di questo modello di amministrazione cambia il paradigma dell’azione pubblica: il perseguimento dell’interesse pubblico si estende attraverso il coinvolgimento di soggetti privati disposti a concorrere con i poteri pubblici nel perseguimento delle finalità di interesse generale.
Si spezza la contrapposizione tra interessi pubblici e interessi privati che tradizionalmente ha caratterizzato l’azione pubblica a vantaggio di una sfera relazionale fondata sulla convergenza di obiettivi e risorse all’interno di un quadro che riceve legittimazione giuridica sul piano generale dal principio di sussidiarietà orizzontale e sul piano particolare dal principio di autonomia contrattuale: “più in generale si può dire che l’amministrazione condivisa è espressione di un paradigma profondamente diverso da quello che accomuna gli altri modelli. Infatti, questi ultimi, pur con qualche variabile al proprio interno, incorporano il paradigma bipolare della separazione tra autorità pubbliche e interessi pubblici, da un lato, e cittadini e interessi privati, dall’altro; l’amministrazione condivisa interpreta quello che è stato definito il paradigma sussidiario, in base al quale l’amministrazione pubblica ridefinisce lo spazio giuridico di azione coinvolgendo direttamente i cittadini per conseguire quegli interessi che non riesce a soddisfare o perché profondamente inadeguata (rispetto all’impatto delle tecnologie, alle esigenze di comunicazione che la co-amministrazione richiede) o perché vi rinuncia in una condizione di risorse limitate” [36].
Le prassi in atto e le stesse Linee Guida adottate dal ministero della Cultura confermano ampiamente questa caratteristica del partenariato speciale fondata sulla condivisione di obiettivi tra parte pubblica e privata nell’ambito dei processi di valorizzazione e gestione dei beni culturali pubblici che consente peraltro di costruire progetti meno standardizzati e quindi più adeguati alla complessità dei beni pubblici oggetto di intervento.
Diversi autori [37] hanno fatto riferimento per descrivere questa fattispecie negoziale ai contratti a comunione di scopo. L’argomentazione sembra assolutamente pertinente ma si tratta di rendere coerente, rispetto all’analisi fin qui condotta, la fattispecie negoziale evocata con i principi che caratterizzano i contratti gratuiti nella disciplina dei contratti pubblici.
In dottrina si ritiene che nei “contratti con comunione di scopo obiettivo condiviso dalle parti è dunque quello di realizzare insieme, grazie agli apporti di ciascuna, un risultato che soddisfi gli interessi di entrambe. In questo senso può dirsi che tra le parti di un contratto con comunione di scopo si realizza una vera e propria collaborazione, una collaborazione in senso stretto, tecnico-giuridico, che assume rilevanza causale e non ha quella valenza meramente descrittiva che può genericamente riscontrarsi in qualsiasi contratto” [38].
In realtà è possibile partire dalle diverse forme di collaborazioni previste dall'ordinamento per esaminare la loro compatibilità con i principi che governano l’attività contrattuale delle pubbliche amministrazioni.
Il principio generale trova applicazione nell’ordinamento nazionale laddove è riconosciuta, alle amministrazioni pubbliche, la possibilità di concludere fra loro accordi per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune (art. 15 della legge n. 241/1990).
L’art. 7, comma 4, del d.lg. n. 36/2023 disciplina la cooperazione tra stazioni appaltanti volta al “perseguimento di obiettivi di interesse comune”, che non rientra nell'ambito di applicazione del Codice quando garantisce “la effettiva partecipazione di tutte le parti allo svolgimento di compiti funzionali all'attività di interesse comune, in un’ottica esclusivamente collaborativa e senza alcun rapporto sinallagmatico tra prestazioni” e determina “una convergenza sinergica su attività di interesse comune”.
La giurisprudenza del Consiglio di Stato ha chiarito i confini di questa cooperazione. Nella sentenza n. 3849 del 2013, si precisa che “come nel contratto, le amministrazioni pubbliche stipulanti partecipano all’accordo ex art. 15 in posizione di equiordinazione, ma non già al fine di comporre un conflitto di interessi di carattere patrimoniale, bensì di coordinare i rispettivi ambiti di intervento su oggetti di interesse comune”.
Il Consiglio di Stato ha inoltre specificato che il requisito dell’interesse pubblico “comune” può essere soddisfatto quando vi sia una “sinergica convergenza” su attività di interesse comune, pur nella diversità del fine pubblico perseguito da ciascuna amministrazione, come confermato anche nella sentenza n. 3130 del 2014.Principi utili anche nella prospettazione di un contratto di comunione di scopo tra pubblico e privato.
Il principio consensuale per la valorizzazione dei beni culturali, e il coinvolgimento dei privati, ha trovato ampia accoglienza nel Codice dei beni culturali (decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42).
Nel partenariato speciale si realizzano quelle logiche di tipo collaborativo/cooperativo che l’ordinamento di settore, in maniera diffusa e strutturata, ha ampiamente riconosciuto a partire dagli accordi di valorizzazione e dal riconoscimento del ruolo dei privati nell’attuazione dei processi di valorizzazione dei beni culturali pubblici.
7. Conclusioni. L’autonomia sistematica e la causa collaborativa
In definitiva, il partenariato speciale pubblico-privato si configura come un istituto dotato di una propria autonomia sistematica, fondato su una causa collaborativa che lo distingue sia dalle tradizionali figure sinallagmatiche degli appalti, delle concessioni e del partenariato ordinario, sia dai modelli tipici di amministrazione condivisa del terzo settore.
Il ricorso al contratto gratuito economicamente interessato consente di conciliare l’apporto di risorse e competenze del privato con l’assenza di corrispettività a carico dell’amministrazione, preservando l’operazione dall’ambito applicativo del codice dei contratti pubblici e garantendo al contempo il perseguimento congiunto delle finalità di valorizzazione culturale. La gratuità, così intesa, non implica liberalità, ma rappresenta il presupposto tecnico che permette la costruzione di una relazione paritetica, fondata sulla comunione di scopo e sul contributo complementare di ciascuna parte.
La recente giurisprudenza, unitamente alle Linee Guida ministeriali, conferma questa lettura, riconoscendo nel partenariato speciale uno strumento cooperativo che risponde alle peculiarità del settore culturale e ne valorizza la dimensione pubblicistica senza rinunciare al potenziale innovativo della collaborazione con il privato.
Note
[*] Marco D’Isanto, Consulente del ministero della Cultura, Professore a contratto di Modelli di gestione del patrimonio culturale presso la SSBA dell’Università degli Studi della Tuscia, Via S.M. in Gradi n. 4, 01100 Viterbo m.disanto@marcodisanto.com.
[1] Decreto n. 79 del 1° agosto 2025 recante Linee Guida in materia di partenariato speciale pubblico privato per gli istituti e i luoghi della cultura, Dipartimento per la valorizzazione del patrimonio culturale, ministero della Cultura.
[2] Il secondo comma dell’articolo 134 del d.lg. 31 marzo 2023, n. 36 prevede che “per assicurare la fruizione del patrimonio culturale della nazione e favorire altresì la ricerca scientifica applicata alla sua tutela o alla sua valorizzazione, lo Stato, le regioni e gli enti territoriali possono, con le risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili a legislazione vigente, attivare forme speciali di partenariato con enti e organismi pubblici e con soggetti privati, dirette a consentire il recupero, il restauro, la manutenzione programmata, la gestione, l'apertura alla pubblica fruizione e la valorizzazione di beni culturali, attraverso procedure semplificate di individuazione del partner privato analoghe o ulteriori rispetto a quelle previste dall'articolo 8”.
[3] Sia consentito il rinvio a M. D’Isanto, Il partenariato speciale pubblico-privato nel nuovo codice dei contratti pubblici, in Aedon, 2023, 2, pag. 111 ss.
[4] G. Bonilini, Manuale di diritto ereditario e delle donazioni, Torino, 2006, pag. 381.
[5] Per una ricostruzione della materia si veda F. Gigliotti, Contratto a titolo gratuito, in Enc. dir., I tematici (Contratto), (a cura di) G. D’Amico, Milano, 2021, pag. 164 ss. Si veda anche L. Gatt, Onerosità e liberalità, in Rivista di diritto civile, 2003. Per la giurisprudenza si veda tra gli altri Cass., del 18 marzo 2010, n. 6538.
[6] Si veda Cass., 2 febbraio 2006, n. 2325, la quale evidenza che la valutazione di gratuita od onerosità del negozio non può che essere compiuta con riguardo alla causa, e non già ai motivi dello stesso, con la conseguenza che deve escludersi che atti a titolo gratuito siano quelli, e solo quelli, posti in essere per spirito di liberalità. Sul punto si veda anche Cass., Sentenza n. 11093 del 2004.
[7] Decreto del ministero per i Beni e le attività culturali 19 dicembre 2012 recante “Norme tecniche e Linee guida applicative delle disposizioni in materia di sponsorizzazione di beni culturali, anche in funzione di coordinamento rispetto a fattispecie analoghe o collegate di partecipazione di privati al finanziamento o alla realizzazione degli interventi conservativi su beni culturali”, Gazzetta Ufficiale del 12 marzo 2013, n. 60.
[8] Sul punto si veda A. Montanari, Il sostegno dei beni culturali: riflessioni per una strategia “altruistica”, in Aedon, 2021, 2, pag. 122.
[9] F. Gigliotti, Contratto a titolo gratuito, cit., pag. 167.
[10] Sul punto si veda C. Manzini, Il contratto gratuito atipico, in Contratto e impresa, 1986, 2.
[11] C. De Rosa, Liberalità, atti gratuiti atipici e contratti di supporto alla ricerca con cessione di dati a fini registrativi, in Osservatorio del diritto civile e commerciale, 2023, 1, pp. 131.
[12] F. Mastropaolo, I contratti reali, Torino, 1999, pag. 722 ss.
[13] Cons. St. 3 ottobre 2017, n. 4614.
[14] Corte di Giustizia UE, Sez. IV, 10/9/2020, n. C-367/19.
[15] G. Manfredi, I beni culturali nel terzo codice dei contratti pubblici: continuità, discontinuità, delegificazione, in Aedon 2023, 2, pag. 106.
[16] Linee Guida cit., par. 2.1, pag. 16.
[17] https://museipuglia.cultura.gov.it/avviso-pubblico-castello-carlo-v-di-lecce/.
[18] https://www.fondazioneconilsud.it/news/lecce-mezzo-milione-per-valorizzare-castello-carlo-v/.
[19] Sul punto si veda G. Piperata, Cultura, sviluppo economico e... di come addomesticare gli scoiattoli, in Aedon, 2018, 3.
[20] https://trasparenza.cultura.gov.it/archivio105_procedure-dal-01012024_0_18535_984_1.html.
[21] Punto 8.5 della sentenza.
[22] Punto 8.4 della sentenza.
[23] È di particolare interesse la sentenza Cons. St., 9 agosto 1986, n. 630. Sulla nozione giuridica di bene culturale si veda anche P. Carpentieri, Il bene culturale: sviluppo storico normativo e la nozione del vigente codice. I rapporti tra regime giuridico nazionale, internazionale e sovranazionale dei beni culturali, Giornate di formazione per magistrati amministrativi organizzate dal Tar Toscana in collaborazione con l’Ufficio Studi della Giustizia amministrativa, 2024.
[24] Linee Guida cit., par. 5.3, pag. 25.
[25] Si veda G. Sciullo, Patrimonio e beni, in Diritto del patrimonio culturale, (a cura di) C. Barbati, M. Cammelli, L. Casini, G. Piperata, G. Sciullo, Bologna, Il Mulino, 2025, pag. 51.
[26] In tal senso A. Moliterni, Pubblico e privato nella disciplina del patrimonio culturale: l’assetto del sistema, i problemi, le sfide, in Patrimonio culturale e soggetti privati. Criticità e prospettive del rapporto pubblico-privato, (a cura di) A, Moliterni, Napoli, Editoriale Scientifica, 2019, pag. 49 in cui si sostiene che con riguardo al partenariato di cui all’art. 151, comma 3, “appare prevalente l’elemento associativo e cooperativo rispetto a quello di trasferimento di un vero ‘rischio’ di gestione che è invece alla base degli ordinari rapporti di partenariato disciplinati dal Codice dei contratti pubblici”.
[27] Punto 9.2 della sentenza.
[28] Sul tema si veda M. D’Isanto, F. Pagano, Le relazioni pubblico privato per un nuovo modello di governance del patrimonio culturale, in Economia della Cultura, Rivista dell'Associazione per l’Economia della Cultura, 2024, 1, pagg. 165-172.
[29] In tal senso anche la circolare dell’Ufficio Legislativo del Mibact, n. 17461 del 9 giugno 2016.
[30] Il riferimento è all’art. 55 del Codice del Terzo settore.
[31] Si veda il Decreto 31 marzo 2021, n. 72, del ministro del Lavoro e delle Politiche sociali, pag. 12.
[32] Corte cost. 131 del 2020.
[33] Sul punto invece N. Vettori, Le forme speciali di partenariato per la valorizzazione dei beni culturali: la causa di comunione di scopo quale elemento di specialità, in Aedon, 2024, 1, pagg. 15-25, sostiene che “è necessario che gli eventuali impegni non siano configurati in termini di corrispettività e che siano assenti finalità lucrative”. La tesi appare in questo senso poco convincente: l’assenza di lucro ha rilievo solo per le disposizioni di cui all’art. 89, comma 17, del d.lg. 117/2017 ma non in generale per il partenariato speciale che può essere stipulato anche con operatori economici che perseguono finalità lucrative.
[34] A. Fici, Gratuità e comunione di scopo nell’amministrazione condivisa, in juscivile, 2025, 2, pag. 219.
[35] Si veda G. Sciullo, Il partenariato pubblico-privato in tema di patrimonio culturale dopo il Codice dei contratti, in Aedon, 2021, 3, pag. 156.
[36] F. Giglioni, Forme e strumenti dell’amministrazione condivisa, in L’amministrazione condivisa, (a cura di) G. Arena, M. Bombardelli, 2022, Università degli Studi di Trento, pag. 72.
[37] Si veda N. Vettori, cit., pag. 18 ss. e M. Croce, S. de Nitto, I partenariati per la valorizzazione del patrimonio dismesso, in disuso scarsamente fruito, in Patrimonio culturale e soggetti privati. Criticità e prospettive del rapporto pubblico-privato, cit., passim.
[38] A. Fici, Gratuità e comunione di scopo nell’amministrazione condivisa, cit. pag. 220.