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Il Codice e la Convenzione europea del paesaggio
Il paesaggio fra la Convenzione e il Codice [*]
Sommario: 1. Premessa. - 2. La Convenzione. - 3. La situazione italiana prima della Convenzione. - 4. L'influenza della Convenzione.
Salvatore Settis nella lectio magistralis padovana del 2007 [1] poneva l'interrogativo (in chiave palesemente retorica) se "'territorio', 'ambiente' e 'paesaggio' ... siano tre cose o una sola" e se, ad esempio, possa darsi "un 'paesaggio' senza territorio e senza ambiente", giungendo a concludere che, rispetto al "disfunzionale intrico normativo" venutosi in proposito a determinare nella legislazione italiana, una ricomposizione di ambiti normativi e di competenze "è al tempo stesso difficilissima e necessaria".
E' innegabile che il legislatore (e con lui il giurista) stenti nel riuscire a 'comunicare' ai non 'addetti ai lavori' il principio della pluralità delle qualificazioni giuridiche, che gli consente di considerare, nominare e trattare in modo differenziato situazioni identiche sul piano materiale, ma diverse in ragione dei differenti interessi/valori presi a riferimento [2].
Peraltro a meccanismi di questo tipo non sono avulsi altri settori disciplinari, se è vero che il geografo [3] ha ritenuto di dover distinguere lo spazio dal territorio e l'uno e l'altro dal paesaggio, che l'urbanista [4] ha sottolineato le diverse letture cui si presta il territorio e che nello stesso campo della riflessione artistica non è mancata l'asserzione di un "Paesaggio senza territorio" [5].
Tutto dipende, è bene ribadirlo, dall'ordine concettuale che si assuma a riferimento.
Queste considerazioni non sembrano un fuor d'opera come premessa all'esame del rapporto fra la Convenzione europea del paesaggio e il Codice dei beni culturali, in relazione al quale il principio della pluralità delle qualificazioni giuridiche sembra trovare un altro campo di applicazione.
La Convenzione [6], nel fornire la nota definizione di paesaggio ("determinata parte di territorio, così come è percepita dalle popolazioni, il cui carattere deriva dall'azione di fattori naturali e/o umani e dalle loro interrelazioni" (art. 1, lett. a)), non afferma una mera coincidenza fra le nozioni di territorio e di paesaggio [7]. Assume invece l'idea che ogni parte del territorio è in grado di esprimere un paesaggio, a condizione che essa risulti connotata (id est identificata cfr. art. 6, comma 1, lett a)) nella percezione della popolazione. Il che, se apre il problema degli attori e della modalità di rilevazione della 'percezione' [8], dà ragione del fatto che nella Convenzione il paesaggio o meglio i paesaggi possano riguardare gli "spazi naturali, rurali, urbani e periurbani", che possano concernere sia gli spazi terrestri sia "le acque interne e marine" e che pertanto si possano dare paesaggi "eccezionali", paesaggi "della vita quotidiana" e paesaggi "degradati" (art. 2).
I paesaggi nella Convenzione non sono dunque quelli che i geografi definiscono 'paesaggi sensibili o visivi', costituiti da tutto ciò che l'occhio può abbracciare in un giro di orizzonte e che sono riproducibili da una fotografia, ma 'paesaggi geografici', costituiti da elementi caratteristici, che consentono la loro individuazione, classificazione e comparazione [9]. In particolare anche i paesaggi della Convenzione vanno identificati e valutati in ragione di "valori specifici che sono loro attribuiti" (cfr. art. 6, lett C), 1 b)).
Il fatto è che tali valori sono differenziati. Non sembra condivisibile l'opinione di Settis, per la quale il paesaggio nella Convenzione "risulta troppo sbilanciato in favore di una visione del paesaggio inteso come percezione/aspirazione che di esso, e verso di esso, in quanto contesto di vita, hanno le popolazioni locali" [10] (la "cognizione" è un elemento costitutivo del paesaggio anche nella accezione storico-culturale del concetto [11]). E' però indubbio che detti valori sono duplici: concernono il paesaggio in quanto "componente fondamentale del patrimonio culturale e naturale dell'Europa" e "fondamento della identità" delle popolazioni (Preambolo 5° capoverso e art. 5, lett a)), ma anche come "componente essenziale del contesto di vita delle popolazioni" stesse, "elemento importante della [loro] qualità della vita", "elemento chiave del benessere individuale e sociale" (art. 5, lett. a), e Preambolo 6° e 9° capoverso, cfr. 5° e 8° capoverso). In breve, i paesaggi nella Convenzione possono presentare tanto una valenza identitaria, quanto una valenza verrebbe da dire 'ecologica', come contesti di vita accoglienti, a misura d'uomo, friendly.
Le due valenze risultano meno divaricate di quanto appaia ad una prima impressione. Il carattere culturale, se è scontato che connoti la valenza 'identitaria' - i profili che compongono l'identità di un territorio o di una popolazione sono individuabili solo attraverso una costruzione culturale -, non manca neppure nella valenza 'ecologica', perché i paradigmi del benessere o della qualità della vita pur sempre riposano anche su una mediazione culturale. D'altra parte, se la valenza 'identitaria' porta a considerare il paesaggio prevalentemente in chiave conservativa, ponendo l'esigenza che siano salvaguardati i caratteri che l'hanno determinato, e se, viceversa, quella 'ecologica' è più disponibile a che il territorio venga trasformato in vista della realizzazione di più adeguati contesti di vita, non si può escludere - anzi appare normale per i paesaggi antropizzati - che i nuovi paesaggi creati possano in prospettiva diventare essi stessi elementi identitari.
Non sorprende perciò che la Convenzione si preoccupi di dettare principi di politica paesaggistica in tema non solo di "salvaguardia" dei paesaggi (attraverso "azioni di conservazione e di mantenimento degli aspetti significativi o caratteristici di un paesaggio, giustificate dal suo valore di patrimonio"), ma altresì di "gestione" e di "pianificazione" (attraverso azioni volte ad "orientare e [a] armonizzare le ... trasformazioni" dei paesaggi e azioni tese "alla valorizzazione, al ripristino o alla creazione" degli stessi, cfr. art. 5, lett. b) e art. 1, lett. d) e f). Così come si spiega che dalla Convenzione vengano sottolineati l'importanza di integrare il paesaggio nelle politiche territoriali e il ruolo partecipativo, da assegnare alle popolazioni, alle autorità territoriali minori e ai soggetti interessati, nella definizione delle politiche paesaggistiche (art. 5, lett. d) e c).
In un ottica specificamente rivolta al nostro Paese, meritano di essere rilevati altri due elementi di regime. La Convenzione rinvia, per la applicazione da parte del singolo Stato, alla "ripartizione delle competenze propria al suo ordinamento, conformemente ai suoi principi costituzionali e alla sua organizzazione amministrativa", ancorché si aggiunga "nel rispetto del principio di sussidiarietà" e "tenuto conto della Carta europea dell'autonomia locale" (art. 4). Inoltre vengono fatte salve eventuali "disposizioni più severe in materia di salvaguardia, gestione o pianificazione dei paesaggi" contenute nelle normazioni nazionali (art. 12).
3. La situazione italiana prima della Convenzione
Al momento della predisposizione del Codice Urbani (2003-04) il quadro giuridico italiano si discosta per aspetti non secondari da quello della Convenzione firmata nel 2000 (anche se all'epoca non ancora entrata in vigore) [12]. I dati sono noti e in questa sede è possibile ricordarli per punti salienti:
1. pur essendo presente come espressione nel testo costituzionale (art. 9, comma 2), il paesaggio manca di una nozione legislativa e di una disciplina unitaria;
2. come disciplina legislativa [13] esso è costituito da entità variamente denominate (bellezze naturali, beni ambientali e/o paesaggistici [14]), in ogni caso tipizzate dalla legislazione (legge 29 giugno 1939, n. 1497, decreto legge 27 giugno 1985, n. 312, conv. nella legge 8 agosto 1985, n. 431) e non annoveranti situazioni (in particolare legate all'antropizzazione del territorio) in altri ambiti disciplinari tranquillamente considerate paesaggistiche, quali i paesaggi agrari, i segni delle vie di comunicazione, i centri storici [15] (questi ultimi verranno considerati solo con il decreto legislativo 26 marzo 2008, n. 63);
3. anche nel decreto legislativo 29 ottobre 1990, n. 490 il piano paesistico e quello urbanistico-territoriale con specifica considerazione dei valori paesistici e ambientali riguardano beni tipizzati (quelli vincolati ex d.l. 312/1985 e, facoltativamente, le bellezze d'insieme di cui alla l. 1497/1939) (art. 149, commi 1 e 2);
4. le entità paesaggistiche sono individuate in base ad una considerazione almeno lato sensu culturale/identitaria (estetica, storica, ambientale) che rappresenta fin dall'origine una costante della loro disciplina [16];
5. come corollario finale la salvaguardia prevalentemente connota la regolamentazione di tali entità (regime vincolistico-autorizzatorio), anche se ad esso si affianca nei piani ex d.l. 312/1985 una finalità di disciplina "d'uso e di valorizzazione ambientale" (art. 1-bis).
4. L'influenza della Convenzione
L'influenza dispiegata dalla Convenzione sulla disciplina italiana del paesaggio si presenta non omogenea.
Per alcuni aspetti non è rilevabile nessuna incidenza. E' questo il caso dell'assetto delle competenze fra lo Stato e le autonomie territoriali, come attesta chiaramente la circostanza che le pronunce della Corte costituzionale emanate nel recente passato sul tema del paesaggio (182/2006, 367/2007 e 180/2008) non fanno riferimento ad essa. Altrettanto può dirsi per il regime vincolistico-autorizzatorio dei beni paesaggistici, rispetto al quale gli sviluppi intervenuti si spiegano in una chiave del tutto 'endogena' (al riguardo un ruolo significativo è stato assolto proprio dall'orientamento del giudice costituzionale).
Il che non deve sorprendere ove si considerino i modi e i limiti previsti dagli artt. 4 e 12 per l'applicazione della Convenzione da parte degli Stati, di cui si è fatto sopra cenno.
Viceversa, per altri profili è rilevabile un'incidenza, anche significativa.
Anzitutto nel Codice, per la prima volta (anche in rapporto al d.lg. 490/1999) si delinea la dicotomia beni paesaggistici/paesaggio. Come nozione e come disciplina giuridica il paesaggio si rivela un cerchio più ampio di quello rappresentato dai beni paesaggistici. Emerge, in breve, "il paesaggio in modo dilatato" [17].
In secondo luogo, la nuova disciplina della pianificazione paesaggistica appare influenzata dalla Convenzione quanto all'ambito di considerazione (almeno tendenzialmente l'intero territorio regionale), alla tecnica utilizzata (per ambiti, ossia secondo lo schema dello zoning) e alla funzione (non solo di tutela e valorizzazione tradizionalmente intese).
Questo in termini generali. Nel dettaglio occorre tener conto del susseguirsi dei decreti correttivi (decreti legislativi 24 marzo 2006, n. 157, e 26 marzo 2008, n. 63), anche se di massima si farà riferimento al testo 'consolidato' del Codice dopo le ultime modifiche [18].
A) Beni paesaggistici/Paesaggio
I beni paesaggistici del Codice coincidono fondamentalmente con quelli indicati dalla l. 1497/1939 e dal d.l. 312/1985. Si prevedono peraltro taluni ampliamenti, in particolare costituiti da "i centri e i nuclei storici" (art. 136, lett. c) C), come pure la possibilità che altri beni - ma della medesima tipologia primi - siano individuati dai piani paesaggistici (art. 134, lett. c) C). Tali innovazioni non sono riconducibili ai disposti della Convenzione.
La novità è costituita dall'introduzione della nozione di paesaggio (art. 131 A-C).
Questa varia nelle versioni del Codice e lessicalmente è diversa da quella della Convenzione. Il dato più importante è però un altro. Nel Codice non è presente un'unica nozione di paesaggio. Ciò risultava già nelle precedenti stesure dell'art. 131 (ossia A e B) - nelle quali (cfr. comma 2) la tutela e la valorizzazione salvaguardavano un particolare profilo riferibile al paesaggio come definito dal comma 1 - ma ora è del tutto evidente nella formulazione introdotta dal d.lg. 63/2008. Sono invero riscontrabili una nozione, definibile come generale, dettata dal comma 1, e due nozioni particolari, previste rispettivamente dai commi 2 e 5.
Iniziamo dalla nozione generale: "Per paesaggio si intende il territorio espressivo di identità, il cui carattere deriva dall'azione di fattori naturali, umani e dalle loro interrelazioni" (comma 1 C). Il focus della definizione riposa sulla qualificazione del paesaggio come "territorio espressivo di identità". Il che può anche essere reso con la formula: paesaggio sono i valori del territorio che si esprimono come manifestazioni identitarie o, più in breve, i valori identitari del territorio costituiscono il paesaggio.
Rispetto alla nozione della Convenzione quella del Codice presenta due diversità: manca il riferimento alla percezione delle popolazioni e viene enfatizzato la valenza identitaria del paesaggio. Non sembra però che i due dati legittimino un giudizio di sostanziale distanza fra le due definizioni. L'idea di paesaggio presuppone un momento di contemplazione e di riflessione sul territorio [19] o come si afferma una 'cognizione' [20], quindi il momento della percezione, ancorché non menzionato, resta intatto. Più significativo parrebbe il secondo dato. Peraltro si è notato in precedenza che la valenza identitaria è presente nella Convenzione, sicché al più potrebbe affermarsi che il Codice pone l'accento solo su tale valenza.
Due avvertenze però si impongono. La prima è che la valenza identitaria è da intendersi in 'forma debole' nel comma 1 dell'art. 131 C. Quella in 'forma forte', che fa riferimento all'"identità nazionale", è presente nel solo comma 2 e vale ai fini della tutela. L'identità cui fa menzione il comma 1 è qualcosa di meno intenso. E' l'identità anche dei paesaggi della 'vita quotidiana' (cfr. Convenzione, Preambolo capoverso 6) o della 'quotidianità', ossia dei "paesaggi che senza avere caratteri di particolare valore [diremmo, senza essere espressivi dell'"identità nazionale"], tuttavia raccontano una loro storia e presentano una loro identità" [21]. La seconda avvertenza è che è assai facile supporre che i paesaggi dalla valenza che si è definita ecologica (ossia come contesti di vita accoglienti) divengano con il tempo paesaggi della quotidianità.
In conclusione, la nozione generale di paesaggio offerta dal Codice (art. 131, comma 1 C), ossia di paesaggio come valori identitari (anche 'deboli') del territorio, è lessicalmente diversa da quella della Convenzione, ma nella sostanza ad essa riportabile.
Ultimo elemento da precisare è che la nozione di paesaggio dell'art. 131, comma 1 C, è da considerarsi generale, non solo perché, come si vedrà, più estesa delle altre nozioni presenti nel Codice, ma anche perché è destinata a valere non più come in precedenza (nelle versioni B e C) "ai fini del presente Codice", ma altresì al di fuori del campo di applicazione dello stesso Codice. Essa definisce il paesaggio anche con riguardo a interessi e rapporti giuridici riconducibili ad altri settori normativi, primo fra tutti quello del 'governo del territorio'. In questo senso può dirsi che nell'ordinamento italiano la nozione-base di paesaggio è ormai quella dettata dal nuovo art. 131, comma 1, del Codice a precisazione di quella contenuta nella Convenzione.
Consideriamo ora le nozioni particolari che, proprio perché rapportate alle funzioni di tutela e di valorizzazione, sono definibili anche di paesaggio in senso culturale.
Secondo l'art. 131, comma 2 C, "Il presente Codice tutela il paesaggio relativamente a quegli aspetti e caratteri che costituiscono rappresentazione materiale e visibile dell'identità nazionale, in quanto espressione di valori culturali". Si delinea con ciò una nozione più ristretta di paesaggio, diremmo del paesaggio ai fini della funzione di tutela, costituito appunto dagli 'aspetti e caratteri che costituiscono rappresentazione materiale e visibile dell'identità nazionale, in quanto espressione di valori culturali'.
Questi 'aspetti e caratteri' non sono definiti esplicitamente, ma non possono che essere quelli che il Codice assoggetta alla disciplina di tutela, la quale, ai sensi del comma 4 dello stesso art. 131 C), è "volta a riconoscere, salvaguardare e ... recuperare i valori culturali" espressi dal paesaggio.
Dall'insieme della disciplina contenuta nella Parte III del Codice risulta inequivocabilmente che il regime di tutela concerne i tradizionali beni paesaggistici (individuati per atto amministrativo, per legge ma anche in sede di pianificazione), ma che per qualche aspetto li trascende. Il Codice, invero, si preoccupa della 'salvaguardia' (che costituisce una finalità della tutela) anche delle "caratteristiche paesaggistiche degli altri ambiti territoriali" - 'altri' rispetto a quelli in cui sono presenti beni paesaggistici e che l'art. 143, comma 1, lett. e) C, definisce come "ulteriori contesti" - affidando il compito di delinearne il regime specificamente alla pianificazione paesaggistica (art. 135, comma 4, lett. c) C, e art. 143, comma 1, lett. e) C) e in genere a "tutti i soggetti che, nell'esercizio di pubbliche funzioni, intervengono sul territorio nazionale" (art. 135, comma 6 C).
Emerge pertanto una seconda classe di entità paesaggisticamente rilevanti a fini di tutela, ossia le "caratteristiche paesaggistiche" ovvero gli "ulteriori contesti", che, sebbene non rientrino nei tipi dei beni paesaggistici (strettamente intesi) e quindi non siano sottoposti allo specifico regime di questi, pur sempre rilevano sub specie della funzione di tutela, in quanto vanno salvaguardati in particolare dalla pianificazione regionale. Si può pensare ai c.d. paesaggi rurali e ai siti inseriti nella lista del patrimonio mondiale dell'Unesco (la cui "salvaguardia" è menzionata del resto come compito di tale pianificazione (art. 135 comma 4, lett. d) C). In ogni caso si tratta di entità paesaggisticamente rilevanti alla cui individuazione - e a differenza che per i beni paesaggistici - non concorre lo Stato (cfr. art. 135, comma 1 C) e la cui disciplina è rimessa specificamente alla pianificazione regionale.
L'indicazione contenuta nel comma 2 dell'art. 131 C, secondo la quale a costituire oggetto di tutela sono gli "aspetti e caratteri che costituiscono rappresentazione materiale e visibile dell'identità nazionale", richiede un chiarimento. In un paese quale l'Italia, che "lungo i 1200 km quasi dalla catena alpina al mare d'Africa squaderna una varietà di condizioni fisiche quanta se se trova in altre regioni della Terra su di un arco di meridiano di 3 o 4 mila km" [22], sarebbe arduo individuare paesaggi esprimenti l'"identità nazionale" nel significato di paesaggi che compendiano, anche solo per tratti salienti, la totalità del paesaggio italiano. Non a questa accezione è però da pensare che l'art. 131, comma 2 C abbia voluto riferirsi utilizzando l'espressione "identità nazionale". Un suggerimento in tal senso viene del resto dalla relazione di accompagnamento allo schema del d.lg. 63/2008, laddove, a supporto della modifica introdotta all'art. 131, si richiama un passo della relazione illustrativa al disegno di legge in materia di tutela delle bellezze naturali presentato al Senato nella tornata del 15 giugno 1921 [23].
E' da ritenere allora che a costituire "rappresentazione materiale e visibile dell'identità nazionale", ai sensi della disposizione in esame, non siano che quegli aspetti e caratteri sottoposti al regime della tutela dalle successive disposizioni del Codice. Ne consegue che tanto i beni paesaggistici (propriamente intesi) quanto le "caratteristiche paesaggistiche degli altri ambiti territoriali" ovvero gli "ulteriori contesti" di cui agli artt. 135, comma 4, lett. c), e 143, comma 1, lett. e) C) sono da ritenersi espressivi di 'identità nazionale'. In sostanza emerge un''identità nazionale' come complesso delle identità specifiche (o se si vuole locali) presenti sul territorio nazionale sottoposte a tutela. Da questo punto di vista il binomio identità nazionale/identità o regionali locali che talora compare nel dibattito scientifico non può esprimere - almeno sul piano della tutela del paesaggio (altro potrebbe dirsi a proposito della valorizzazione dello stesso) - una contrapposizione giustificata dal Codice, ma solo il modo in cui il primo termine (l'identità nazionale) viene costruito (appunto tramite il secondo, le identità locali).
Più ampia ancora risulta la nozione di paesaggio ai fini della funzione di valorizzazione. In relazione ai contenuti che il Codice ad essa assegna nel caso del paesaggio (artt. 6, comma 1, e 131, comma 5 C) la valorizzazione comprende anche la "realizzazione di nuovi valori paesaggistici coerenti ed integrati" [24], 'nuovi' evidentemente rispetto a quelli considerati ai fini della tutela.
Per riassumere nel Codice C del paesaggio sono presenti:
a) una nozione generale, espressa dall'art. 131, comma 1, riportabile nella sostanza a quella della Convenzione;
b) due nozioni particolari che potremmo definire del paesaggio in senso culturale:
b.1) l'una in rapporto alla funzione di tutela, comprensiva dei beni paesaggistici e delle 'caratteristiche paesaggistiche' o 'contesti paesaggistici' non individuati (né individuabili) come beni paesaggistici (art. 135, comma 4, lett. c), e art. 143, comma 1, lett. e) C);
b.2) l'altra in rapporto alla funzione di valorizzazione, comprendente anche 'nuovi valori paesaggistici coerenti ed integrati' (artt. 6, comma 1, e 131, comma 5).
Se idealmente si 'sottrae' il paesaggio in senso culturale dal paesaggio in senso generale, residua il paesaggio che, secondo il linguaggio della Convenzione (Preambolo, capoverso 6), si è definito della 'vita quotidiana' o della quotidianità, che rileva non in chiave di tutela o di valorizzazione, ma - seguendo l'elenco delle materie contenuto nell'art. 117 Cost. - in termini di 'governo del territorio', ancorché ad occuparsene sia lo stesso Codice. Invero, anche tale paesaggio va considerato ai fini della delimitazione per "ambiti" del territorio regionale e anche in relazione ad esso la pianificazione paesaggistica è tenuta a fissare "adeguati obiettivi di qualità" e a individuare "linee di sviluppo urbanistico ed edilizio" (cfr. art. 135, commi 2-4, lett. d), e art. 143, comma 1, lett. i) C). Così come anche con riguardo ad esso ministero e regioni sono chiamati dall'art. 133, comma 2 C, a cooperare per la definizione di indirizzi e criteri riguardanti l'attività di pianificazione territoriale.
La conclusione che si può trarre sull'influenza esercitata dalla Convenzione sul Codice circa la nozione di paesaggio è dunque che il paesaggio, inteso come entità giuridicamente rilevante, si è 'dilatato' rispetto ai beni paesaggistici tradizionalmente oggetto di attenzione da parte del legislatore italiano, fino ad investire potenzialmente l'intero territorio del Paese. A tale dilatazione si è accompagnata una scomposizione dell'ordine dei concetti - dal paesaggio ai paesaggi - che in un ideale continuum riflette i diversi valori paesaggistici che il territorio è in grado di esprimere.
B) La pianificazione paesaggistica
La emersione del paesaggio rispetto i beni paesaggistici si riflette anche sulla configurazione del piano 'paesaggistico' e di quello 'urbanistico-territoriale con specifica considerazione dei valori paesaggistici'. Non è compito di questo intervento esaminare in dettaglio i profili della disciplina della pianificazione paesaggistica ed in particolare il raccordo con la pianificazione territoriale e urbanistica sottordinata. Di seguito i si limita ad indicare per punti salienti quei tratti che è plausibile ritenere essere stati influenzati dalla Convenzione.
Anzitutto nella disciplina del Codice permangono entrambi i tipi di piano, ma sono assoggettati alla medesima regolamentazione quanto a caratteri essenziali, contenuti, procedimento formativo, efficacia e ambito di riferimento (artt. 135 e 143 C). Essi ormai differiscono solo nel senso che l'uno (quello paesaggistico) si presenta come piano tematico, l'altro (quello urbanistico-territoriale) come piano generale di assetto del territorio. Il dato non può ascriversi a diretto portato della Convenzione, che si limita ad impegnare gli Stati ad "integrare il paesaggio nelle politiche di pianificazione del territorio, urbanistiche" (art. 5, lett. d)), ma certo appare coerente con i caratteri da essa influenzati.
L'ambito di riferimento di entrambi i piani è costituito non più dai soli beni paesaggistici (fra l'altro ora senza esclusione alcuna, cfr. art. 143, comma 1, lett. b)-d) C) [25], ma dal "territorio" regionale - nella stesura C dell'art. 135, comma 1, non necessariamente coincidente con l'intero territorio regionale [26] - considerato nei profili paesaggistici sopra indicati.
La pianificazione paesaggistica è chiamata ad operare secondo la tecnica (tipicamente urbanistica) dello zoning, ossia per "ambiti" (art. 135, commi 2-4, e art. 143, comma 1, lett. i) C). Il che appare in rapporto con il suo nuovo ambito di riferimento.
Conseguentemente muta anche la funzione della pianificazione paesaggistica, che ormai trascende la tradizionale tutela e valorizzazione dei beni paesaggistici: in relazione a ciascun ambito individuato essa deve in particolare interessarsi anche dell'attribuzione di "adeguati obiettivi di qualità", del "ripristino dei valori paesaggistici", della "riqualificazione delle aree compromesse e degradate", della "salvaguardia delle caratteristiche paesaggistiche", e della "individuazione delle linee di sviluppo urbanistico edilizio in funzione della loro compatibilità con i diversi valori paesaggistici riconosciuti e tutelati" (art. 135, commi 3 e 4, e art. 143, comma 1 C) fino alla possibile prefigurazione di "nuovi valori paesaggistici coerenti e integrati" (art. 6, comma 1 e art. 131, comma 5 C). Come è stato detto con formula felice, la pianificazione paesaggistica è chiamata ormai ad occuparsi del "paesaggio/territorio che si manifesta in tutte le sue possibili forme (dall'eccezionalità al degrado)" [27].
E la formula pare ben compendiare il 'lascito' che la Convenzione ha consegnato al Codice circa gli strumenti di assetto paesaggistico del territorio.
Note
[*] Lo scritto è destinato a comparire anche in un numero monografico della Rivista Giuridica dell'Urbanistica dedicato al paesaggio, di prossima pubblicazione.
[1] La lezione, tenuta in occasione del conferimento della laurea honoris causa in Giurisprudenza dall'Università degli studi di Padova il 20 novembre 2007, è rinvenibile ne Il Giornale delle Leggi, supplemento de Il Giornale dell'Arte, 2008, n. 275 (aprile), 3 ss.
[2] Come ha ribadito di recente la Corte costituzionale nella pronuncia 180/2008, "sul territorio vengono a gravare più interessi pubblici: da un lato, quelli concernenti la conservazione ambientale e paesaggistica ...; dall'altro, quelli riguardanti il governo del territorio e la valorizzazione dei beni culturali e ambientali" (punto 3 in diritto).
[3] Si tratta di L. Gambi, La costruzione dei piani paesistici, in Urbanistica, 1986, n. 85, 102 ss.
[4] Secondo P. Baldeschi, Territorio e paesaggio nella disciplina paesaggistica della Regione Toscana e nel Pit. Considerazioni e proposte, Relazione svolta nell'incontro di studio "Il territorio: forme, utilizzazioni, garanzie", organizzato dalle Facoltà di Architettura e di Giurisprudenza dell'Università di Firenze (Firenze, 15 giugno 2007), "il punto di vista ambientale legge il territorio come insieme di ecosistemi. Il punto di vista funzionale come complesso di risorse con le loro performances; il punto di vista del paesaggio legge il territorio - per ripetere le parole con cui Gian Franco di Pietro introduce il Piano territoriale di coordinamento di Arezzo - come "l'unica impalcatura (territoriale) che sussiste (...) il luogo riconoscibile, la dimora, la grande casa comune, là dove si torna e si riconosce, la fonte del senso di appartenenza" (p. 8 del dattiloscritto).
[5] Paesaggio senza territorio è il titolo di un volume curato da V. Sgarbi, Milano, Mazzotta, 1986.
[6] Sulla Convenzione cfr. A.A. Herrero De La Fuente, La Convenzione europea sul paesaggio, in Riv. Giur. amb., 2001, 893 ss. G.F. Cartei, voce Paesaggio, in Diz. dir. pubbl., diretto da S. Cassese, vol. V, Giuffrè, Milano 2006, 4064 s., ID, Art. 133, in Il Codice dei beni culturali e del paesaggio, a cura di M. Cammelli, Bologna, Il Mulino, 2007, 527 ss. Sullo stesso argomento cfr. inoltre il volume, curato dallo stesso Autore, Convenzione europea del paesaggio e governo del territorio, Bologna, Il Mulino, 2007.
[7] Parla di "rapporto di equivalenza tra il paesaggio e il territorio" nella Convenzione G.F. Cartei, Art. 133, cit., 529.
[8] Esattamente P. Baldeschi, Territorio, cit. 3, sottolinea che "le percezioni non sono mai ''ingenue'', sono sempre mediate da apparati culturali e da interessi".
[9] Cfr. L. Gambi, in Critica ai concetti geografici di paesaggio umano, in Una geografia per la storia, Torino, Einaudi, 1973.
[10] S. Settis, op. cit., 5.
[11] Cfr. L. Gambi, La costruzione, cit., 102.
[12] La Convenzione firmata a Firenze il 20 ottobre 2000 entrerà in vigore sul piano internazionale il 1° settembre 2006. La Repubblica italiana l'ha ratificata e vi ha dato esecuzione, con effetto dalla stessa data, con la legge 9 gennaio 2006, n. 14 (art. 2).
[13] Diversa è, come noto, la lettura emersa nella dottrina (in sintesi: il paesaggio come forma del territorio), cfr. A. Predieri, significato della norma costituzionale sulla tutela del paesaggio, in Urbanistica, Tutela del paesaggio, Espropriazione, Giuffrè, Milano 1969, 3 ss., F. Merusi, Art. 9, in Principi fondamentali (art. 1-12), in Commentario della Costiuzione. A cura di G. Branca, Bologna-Roma, Zanichelli-Soc. Ed. del Foro Italiano, 1975, 444 ss.
[14] Sul punto per approfondimenti cfr. P. Carpentieri, La nozione giuridica di paesaggio, in Riv. trim dir. pubbl., 2004, 367 ss.
[15] Per questo rilievo cfr. L. Gambi, La costruzione, cit., 102 e 103.
[16] Sul punto sia consentito rinviare al mio scritto Territorio e paesaggio (a proposito della l.r. Toscana 3 gennaio 2005, n. 1), in Riv. giur. urb., 2007, 283 ss. Sulla valenza culturale del concetto giuridico di paesaggio cfr. anche P. Carpentieri, La nozione, cit., 367, 407 ss. e 418
[17] Per questa espressione C. Tosco, Il paesaggio come storia, Bologna, Il Mulino, 2007, 8-9.
[18] Gli articoli del Codice verranno contrassegnati con le lettere A, B e C, per indicare rispettivamente la versione originaria (quella del d.lg. 42/2004), quella a seguito del d.lg. 157/2006 e quella a seguito del d.lg. 63/2008.
[19] P. Baldeschi, Territorio, cit., 1.
[20] L. Gambi, La costruzione, cit., 102.
[21] Così P. Baldeschi, Territorio, cit., 1.
[22] L. Gambi, La costruzione, cit., 102.
[23] "La rappresentazione materiale e visibile della patria, coi suoi caratteri fisici particolari, con le sue montagne, le sue foreste, le sue pianure, i suoi fiumi, le sue rive, con gli aspetti molteplici e vari del suo suolo, quali si sono formati e son pervenuti a noi attraverso la lenta successione dei secoli". Il passo è richiamato a p. 6 della Relazione (Senato della Repubblica - XV Legislatura n. 218).
[24] Viceversa la "riqualificazione delle aree compromesse e degradate" (cfr. art. 135, comma 4, lett. b), a termini dell'art. 6, comma 1 e art. 143, comma 1, lett. g), sembrerebbe riferirsi, come il "recupero", a beni sottoposti a tutela e quindi non consente di individuare ulteriori entità paesaggisticamente rilevanti.
[25] Per l'art. 149, comma 2, del d.lg. 490/1999 la pianificazione paesistica era "facoltativa per le vaste località indicate alle lettere c) e d) dell'art. 139 incluse negli elenchi previsti dall'art. 140 e dall'art. 144 [le c.d. bellezze d'insieme]".
[26] Cfr. in tal senso P. Carpentieri, Si cambia con più piani infraregionali, in Guida al Diritto, Dossier n. 5/2008 (Beni culturali e paesaggio), 102.
[27] Cosi P. Baldeschi, Territorio, cit., p. 3.