Aedon 1/2026, Di Capua, La tutela dell’immagine identitaria dei centri storici

La dimensione codicistica del patrimonio culturale tra materialità e immaterialità

La tutela dell’immagine identitaria dei centri storici tra memoria e mercato

Sommario: 1. Introduzione. - 2. L’immagine identitaria del centro storico tra riconoscimento internazionale e lacuna definitoria interna. - 3. Il bilanciamento tra identità culturale e sviluppo economico nei centri storici. - 4. Il riconoscimento Unesco come fattore di intensificazione della tutela. - 5. Le implicazioni sulle attività economiche del modello di tutela rafforzata nei centri storici Unesco. - 6. Riflessioni finali sulla rilevanza giuridica autonoma dell’immagine identitaria nei centri storici Unesco in ragione del valore universale eccezionale.

Il contributo analizza la rilevanza giuridica dell’immagine identitaria dei centri storici come possibile limite all’esercizio dell’iniziativa economica privata. L’obiettivo della ricerca è verificare se e in che misura tale immagine, intesa come espressione dell’identità culturale del luogo e risultato della stratificazione storica di pratiche sociali, attività economiche e assetti urbani, possa assumere autonoma rilevanza nell’ordinamento giuridico. Muovendo dal problema dell’assenza di una definizione normativa univoca di centro storico, il lavoro esamina il rapporto tra tutela culturale, governo del territorio e disciplina delle attività economiche. Particolare attenzione è dedicata ai centri storici iscritti nella Lista del patrimonio mondiale Unesco, nei quali il riconoscimento del valore universale eccezionale tende a rafforzare gli strumenti di tutela e a incidere più intensamente sulle dinamiche economiche locali.

Parole chiave: centri storici; immagine identitaria; iniziativa economica privata; Unesco.

The protection of the identity image of historic city centers between memory and market
This paper examines the legal relevance of the identity image of historic city centres as a possible limit to the exercise of private economic initiative. The aim of the research is to assess whether, and to what extent, such an image - understood as an expression of the cultural identity of a place and as the result of the historical stratification of social practices, economic activities and urban forms - can acquire autonomous legal significance. Starting from the problem of the lack of a clear legal definition of historic centres, the study explores the relationship between cultural protection, urban planning and the regulation of economic activities. Particular attention is devoted to historic centres included in the Unesco World Heritage List, where the recognition of outstanding universal value tends to strengthen protection mechanisms and to influence local economic dynamics.

Keywords: historic city centers; identity image; private economic initiative; Unesco.

1. Introduzione

I centri storici rappresentano, da tempo, uno degli spazi privilegiati in cui l’intervento pubblico è costretto a misurarsi con la tutela dell’identità culturale, la regolazione delle trasformazioni urbane e la libertà di iniziativa economica privata [1 ]. Il problema non riguarda solo la conservazione materiale del tessuto urbano, ma attiene più profondamente alla possibilità di governare il cambiamento senza compromettere il significato culturale e simbolico che quei luoghi esprimono [2 ].

In questa prospettiva, da insieme di beni architettonici o monumentali il centro storico diventa uno spazio urbano nel quale si stratificano memoria, pratiche sociali, attività economiche e forme di vita collettiva [3 ]. La sua immagine, lungi dal ridursi a una dimensione meramente estetico-visiva, rappresenta, infatti, una proiezione dell’identità culturale del luogo, che si manifesta anche attraverso l’uso quotidiano del patrimonio immobiliare pubblico e privato e delle attività che lo animano.

Muovendo da queste premesse, il contributo si interroga su se e in che misura l’immagine del centro storico, quale espressione dell’identità culturale, possa costituire un limite giuridicamente rilevante all’esercizio dell’iniziativa economica privata, in particolare nei contesti caratterizzati da una forte pressione turistica e da processi di omologazione commerciale. La questione si colloca al crocevia tra tutela del patrimonio culturale e regolazione amministrativa dell’attività economica privata, sollecitando una riflessione sul ruolo delle amministrazioni locali nella gestione del cambiamento urbano.

Il riferimento ai centri storici iscritti nella Lista del Patrimonio Mondiale (World Heritage List) dell’Organizzazione delle Nazioni Unite per l’Educazione, la Scienza e la Cultura (Unesco) consente di osservare tali dinamiche in un quadro normativo plurale, nel quale le fonti internazionali svolgono una funzione di orientamento delle politiche urbane e delle scelte amministrative [4 ]. Attraverso il riconoscimento del valore universale eccezionale dei siti e l’elaborazione di strumenti di pianificazione, come i Piani di gestione, il modello Unesco incide sulle modalità di regolazione dell’uso dello spazio urbano [5 ].

L’ipotesi da verificare è se la tutela dell’immagine del centro storico, intesa come espressione dell’identità culturale del luogo, possa legittimamente vietare, limitare e condizionare l’esercizio dell’attività economica privata.

Il contributo è articolato in quattro parti. Nella prima, si chiarisce il significato dell’immagine del centro storico alla luce delle principali fonti internazionali e nazionali, al fine di verificare se essa possa essere qualificata come bene giuridicamente protetto in quanto espressione dell’identità culturale del luogo. Nella seconda, si esamina il rapporto tra identità culturale e libertà di iniziativa economica nel quadro costituzionale e legislativo di riferimento, individuando i presupposti e i limiti delle misure di regolazione adottate dalle amministrazioni locali. La terza parte è dedicata alla particolare disciplina vigente nei centri storici Unesco e alle ricadute sull’esercizio delle attività commerciali, anche attraverso un’analisi casistica. Nell’ultima parte si affronta il problema della qualificazione giuridica dell’immagine dei centri storici Unesco come bene giuridico autonomo e distinto dai singoli beni culturali che la compongono, e le implicazioni sulla regolazione amministrativa.

2. L’immagine identitaria del centro storico tra riconoscimento internazionale e lacuna definitoria interna

Per verificare se e in che misura l’immagine di un centro storico possa essere qualificata come bene giuridico protetto, occorre muovere dall’analisi delle principali fonti internazionali e nazionali che disciplinano la tutela del patrimonio culturale urbano. È, infatti, dall’intersezione di questi due livelli normativi che emerge più chiaramente la diversa considerazione attribuita alla dimensione identitaria e simbolica dello spazio urbano.

Il primo riferimento imprescindibile è rappresentato dalla Convenzione per la protezione del patrimonio mondiale culturale e naturale del 1972, che costituisce la base giuridica per l’iscrizione dei centri storici nella lista del patrimonio mondiale dell’Unesco [6 ]. La Convenzione introduce il concetto di valore universale eccezionale (Outstanding Universal Value), quale criterio qualificante per il riconoscimento e la tutela dei beni culturali di rilevanza mondiale [7 ]. Nel caso dei centri storici urbani, tale valore si fonda spesso sull’interazione tra elementi architettonici, assetti urbanistici e tradizioni culturali, nonché sulla capacità del tessuto urbano di testimoniare una fase significativa della storia umana [8 ].

In questo contesto, l’immagine del centro storico assume rilievo non in quanto manifestazione estetica del luogo, ma come espressione visibile di un insieme di valori culturali, storici e sociali che ne definiscono l’identità. L’elemento visivo, dunque, non è autonomo né autosufficiente, ma costituisce la proiezione tangibile di un significato culturale più ampio, che la Convenzione mira a presentare nella sua autenticità e integrità.

Questa impostazione è ulteriormente sviluppata dalla Convenzione per la salvaguardia del patrimonio culturale immateriale del 2003, che amplia l’oggetto della tutela includendo pratiche, saperi e forme di vita comunitaria [9 ]. Sebbene non riferita specificamente ai centri storici urbani, la Convenzione consente di cogliere il nesso tra identità culturale e uso dello spazio urbano, nella misura in cui molte pratiche immateriali trovano nel contesto storico il loro luogo di espressione e di continuità. Anche sotto questo profilo, l’immagine del centro storico si configura come riflesso di un patrimonio materiale, sociale e culturale.

Sulla stessa linea si pone anche la Convenzione sulla protezione e la promozione della diversità delle espressioni culturali del 2005, che legittima l’adozione da parte degli Stati di politiche culturali volte a salvaguardare e promuovere la diversità culturale quale componente essenziale dell’identità dei popoli [10 ]. Pur non riguardante i centri storici, essa giustifica interventi pubblici che incidano su dinamiche economiche, quando ciò sia necessario per preservare la specificità e l’autenticità delle espressioni culturali di un determinato contesto territoriale.

La Raccomandazione sul paesaggio urbano storico del 2011 segna una tappa significativa nell’evoluzione della tutela dei centri storici [11 ]. Per la prima volta il centro storico viene definito come paesaggio culturale vivente, nel quale la dimensione materiale dello spazio urbano è indissolubilmente legata alle pratiche sociali, alle attività economiche e alle modalità di uso del territorio. L’immagine urbana è, dunque, il risultato di una percezione collettiva stratificata nel tempo, che riflette l’identità culturale della comunità e ne accompagna l’evoluzione [12 ].

La raccomandazione valorizza espressamente la necessità di governare le trasformazioni urbane in modo coerente con tale identità, attribuendo alla pianificazione un ruolo centrale nella salvaguardia dell’immagine identitaria del centro storico. Ne discende una concezione dinamica della tutela, che non mira a cristallizzare lo spazio urbano, ma a orientarne il cambiamento entro limiti compatibili con la conservazione del significato culturale del luogo.

Diverso è l’approccio che emerge dalla normativa nazionale, nella quale il centro storico non è assunto come categoria giuridica autonoma e compiutamente definita [13 ].

Le ragioni vanno ricercate nell’impostazione del Codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al d.lg. 22 gennaio 2004, n. 42, che non dedica una disciplina specifica ai centri storici, ma costruisce la tutela del patrimonio culturale attraverso un sistema di categorie fondate sull’oggetto della protezione e sulla tecnica del vincolo. In particolare, esso distingue tra beni culturali in senso stretto (artt. 10 ss.) e beni paesaggistici (artt. 131 ss.), riconducendo i “centri e i nuclei storici” all’ambito dei beni paesaggistici di notevole interesse pubblico, ai sensi dell’art. 136, comma 1, lett. c) [14 ].

L’incertezza normativa si riflette anche sul regime giuridico di tutela, frammentato tra disciplina paesaggistica, culturale e urbanistica, e non adeguato a valorizzarne l’autonomia e la specialità dei centri storici [15 ], analogamente a quanto accade per le città d’arte [16 ]. Né tale quadro risulta superato dall’intervento dei legislatori regionali che pure hanno introdotto discipline speciali di tutela dei centri storici nei rispettivi territori [17 ], ma in modo disomogeneo e settoriale, senza risolvere l’assenza di una nozione e di un regime unitari [18 ].

Un ruolo decisivo è stato assunto dalla giurisprudenza amministrativa che, negli anni, ha cercato di dare concretezza alla nozione, definibile alla stregua di un concetto indeterminato [19 ]. In una prima fase, il giudice ha fatto ricorso a una concezione perlopiù “formalistica”, identificando il centro storico con la “zona A” individuata dagli strumenti urbanistici generali, secondo un criterio fondato sulla perimetrazione operata dalla pianificazione comunale [20 ]. Tale ricostruzione, pur funzionale all’esigenza di certezza, ha progressivamente mostrato i propri limiti, rivelandosi inidonea a cogliere la specificità storico-identitaria dei nuclei più antichi degli insediamenti urbani, con conseguente appiattimento della tutela del centro storico al rango di interesse da comporre in sede pianificatoria [21 ].

Accanto a questo orientamento, si è sviluppato un filone giurisprudenziale più attento alla dimensione sostanziale del centro storico, nel quale la tutela non si esaurisce nella protezione dei singoli manufatti, ma investe l’assetto complessivo del tessuto urbano, considerato nella sua unità e nella sua continuità storica [22 ]. Sono stati dunque valorizzati elementi quali la compattezza dell’insieme, l’armonia delle volumetrie, la relazione tra spazi edificati e spazi aperti, riconoscendo che la salvaguardia del centro storico risponde all’esigenza di preservarne il significato identitario [23 ].

È in questo contesto che fanno ingresso, in modo ancora episodico ma significativo, nozioni idonee a intercettare una dimensione ulteriore rispetto alla materialità dei singoli beni. Tra queste assume rilievo la nozione di skyline urbano, inteso come profilo visivo dell’agglomerato storico e come elemento costitutivo della sua percezione complessiva. Attraverso il riferimento allo skyline, la giurisprudenza riconosce tutela all’immagine d’insieme del centro storico, quale espressione visibile del suo valore paesaggistico [24 ]. Tale elaborazione, pur muovendosi ancora entro le categorie del paesaggio, consente di intravedere un primo appiglio giuridico per la protezione della dimensione percettiva e identitaria dello spazio urbano storico.

L’analisi giurisprudenziale è utile anche perché consente di chiarire cosa non rientra nella categoria del centro storico, per poter poi delineare la nozione in via residuale. Non possono certamente essere considerati centri storici le aree industriali tuttora in uso - meritando un discorso a parte quelle dismesse e suscettibili di rientrare nella cd. archeologia industriale - né le vaste zone residenziali realizzate nel secondo dopoguerra in seguito ai processi di espansione urbana legati allo sviluppo economico. È il caso di quei tessuti urbani nati da processi di edificazione intensiva che hanno segnato profondamente la morfologia di molte città italiane, dando luogo a fenomeni di trasformazione radicale del paesaggio urbano, efficacemente rappresentati anche nella letteratura e nel cinema del tempo, dalla denuncia della speculazione edilizia nel film Le mani sulla città di Francesco Rosi fino al racconto della crescita urbana incontrollata nell’opera La speculazione edilizia di Italo Calvino.

Il centro storico coincide allora con ciò che è sopravvissuto alle trasformazioni più aggressive dello sviluppo urbano del secondo dopoguerra e alla progressiva espansione delle aree semiperiferiche e periferiche della città, senza che ciò comporti una sua automatica identificazione con l’intera “zona A” degli strumenti urbanistici. Il problema diviene dunque quello di garantire la vitalità di questi spazi urbani, preservandoli tanto dal rischio di museificazione quanto dalle distorsioni prodotte dall’eccessiva pressione turistica.

Resta tuttavia evidente che questo processo avviene in assenza di un esplicito fondamento normativo interno. Pur consentendo forme di tutela indiretta e contestuale, il Codice non giunge a configurare l’immagine identitaria del centro storico come bene giuridico autonomo, né a riconoscere ad essa una protezione diretta.

È invece sul piano internazionale, e in particolare nell’ambito del sistema Unesco, che la dimensione visiva, simbolica e percettiva dello spazio urbano storico viene espressamente valorizzata quale componente essenziale dell’identità culturale del luogo.

Proprio a partire da questa asimmetria si pone il problema di stabilire se l’identità culturale, nella sua dimensione visiva e percettiva, possa assumere una funzione limitativa e conformativa rispetto alle trasformazioni dello spazio urbano, in particolare quando esse derivano dall’esercizio di attività economiche, e come le amministrazioni possano governarle.

3. Il bilanciamento tra identità culturale e sviluppo economico nei centri storici

Il rapporto tra tutela dell’identità culturale e iniziativa economica privata nei centri storici trova il proprio fondamento normativo nell’art. 41 Cost., che riconosce tale libertà, definendone al contempo limiti e condizioni di esercizio [25 ]. In particolare, il comma 2 individua quali limiti espressi l’utilità sociale, la sicurezza, la libertà, la dignità umana e la tutela dell’ambiente e della salute; il comma 3 attribuisce ai pubblici poteri un potere di indirizzo e coordinamento a fini sociali e ambientali [26 ].

La disposizione costituzionale configura una libertà che non è tutelabile in forma assoluta, ma risulta sottoposta a un articolato potere di regolazione pubblica, esercitabile nei limiti e nelle forme previste dall’ordinamento. Tale potere si esprime, da un lato, nel controllo sul rispetto dei limiti costituzionali, e dall’altro, nella possibilità di conformare e orientare le modalità di esercizio dell’attività economica, incidendo sulle forme concrete dell’impresa e coordinandone lo svolgimento al perseguimento di fini sociali e ambientali, secondo scelte che trovano fondamento nella legge [27 ].

La prima questione è stabilire se la tutela del patrimonio culturale e paesaggistico, riconosciuta dall’art. 9 Cost. [28 ], possa costituire un limite all’iniziativa economica privata, sebbene non figuri tra i limiti espressi previsti dall’art. 41, comma 2, Cost. L’assenza di un richiamo testuale non ha tuttavia impedito alla giurisprudenza costituzionale di riconoscere ad essa un ruolo decisivo nella conformazione dell’attività economica, in quanto valore primario dell’ordinamento, idoneo a incidere su altre situazioni giuridiche soggettive, comprese quelle di natura economica [29 ]. Sicché la libertà di iniziativa economica è suscettibile di limitazioni, oltre che nei casi espressamente menzionati dall’art. 41 Cost., anche quando ciò risulti necessario per la protezione di altri interessi costituzionali, purché tali limitazioni siano previste dalla legge e rispettino i principi di proporzionalità e ragionevolezza [30 ].

Questa impostazione trova conferma nella legislazione ordinaria in materia di commercio. Già il d.lg. 31 marzo 1998, n. 114 (cd. decreto Bersani), pur superando la classica programmazione economico-commerciale attraverso l’eliminazione dei contingenti e dei limiti quantitativi all’apertura degli esercizi, ha tuttavia mantenuto spazi di intervento pubblico, affidando a Regioni e Comuni poteri di regolazione in ambito urbanistico [31 ]. In tal modo, la disciplina delle attività commerciali è stata progressivamente sottratta a logiche di pianificazione economica in senso stretto e ricondotta a criteri di compatibilità con l’assetto del territorio, dove vengono in rilievo anche le esigenze di tutela dei beni culturali e paesaggistici.

Sulla stessa linea si colloca anche il d.l. 4 luglio 2006, n. 223 (cd. decreto Bersani-Visco) [32 ], confermando che la liberalizzazione dell’attività economica non si traduce in una deregolazione, ma ammette discipline differenziate, limiti e controlli quando sia richiesto dalla tutela di interessi di rilievo generale.

Analoga impostazione emerge dal diritto europeo che cerca di coniugare la liberalizzazione dei mercati con la legittimità di regimi autorizzatori e forme di controllo sull’esercizio delle attività economiche in presenza di “motivi imperativi di interesse generale”. La direttiva 2006/123/Ce (cd. direttiva Bolkestein), sui servizi nel mercato interno, recepita dal d.lg. 26 marzo 2010, n. 59, include la tutela del patrimonio culturale e paesaggistico tra gli interessi qualificati che possono giustificare le limitazioni alla libertà di impresa [33 ].

A ciò si aggiunge il d.lg. 25 novembre 2016, n. 222 (cd. decreto Scia 2) che consente ai Comuni di individuare aree dove specifiche categorie merceologiche sono vietate o sottoposte ad autorizzazione per motivi culturali [34 ].

La seconda questione è se la tutela identitaria e simbolica dei centri storici possa estendersi oltre la tutela puntuale dei singoli beni e legittimare, a sua volta e in quanto tale, interventi di regolazione delle attività economiche private per impedire trasformazioni urbane che possano arrecare ad essa un pregiudizio.

In alcuni casi, la giurisprudenza ha riconosciuto che la tutela possa estendersi oltre il singolo bene, purché tale estensione resti strumentale e servente rispetto all’oggetto principale della protezione - quale la cornice ambientale, il decoro urbano, la prospettiva, gli assetti morfologici e viari - senza mai giungere a configurare un’autonoma tutela dell’immagine complessiva del centro storico [35 ].

Inoltre, i regolamenti comunali in materia di commercio contengono limitazioni per determinate tipologie di attività economiche ritenute suscettibili di alterare l’equilibrio urbano e la qualità dello spazio pubblico in contesti di particolare pregio storico e culturale. Anche in questo caso la protezione non si estende all’immagine del centro storico nella sua interessa.

Un esempio significativo è rappresentato dal Regolamento per l’esercizio delle attività commerciali e artigianali nel territorio della Città storica di Roma, approvato con deliberazione dell’assemblea capitolina n. 109 del 30 maggio 2023. Esso introduce una disciplina graduata delle attività economiche che si svolgono nella “Città Storica”, prevedendo limitazioni selettive all’insediamento di determinate tipologie di esercizi e prescrizioni funzionali e qualitative, con particolare riguardo alle aree di maggiore pregio.

Il giudice amministrativo ha ritenuto legittima tale disciplina in quanto espressione di un potere conformativo coerente con il quadro normativo e costituzionale di riferimento [36 ]. In particolare, i limiti introdotti sono stati considerati ammissibili quando fondati su criteri oggettivi, sorretti da un’adeguata istruttoria e circoscritti a contesti specifici, senza tradursi in divieti generalizzati o in automatismi localizzativi [37 ].

In sintesi, nei centri storici la regolazione delle attività economiche si configura come esercizio di un potere conformativo fondato su interessi costituzionalmente rilevanti, ma esercitato in modo puntuale e proporzionato, senza che l’immagine identitaria del centro storico venga elevata, di per sé, a oggetto unitario e autonomo di tutela.

4. Il riconoscimento Unesco come fattore di intensificazione della tutela

A differenza dei centri storici “comuni”, cui si riferisce l’analisi sinora svolta, quelli iscritti nella Lista del Patrimonio Mondiale dell’Unesco sono sottoposti ad una tutela rafforzata, fondata su obblighi di conservazione e gestione più stringenti e sull’esigenza di assicurare che ogni trasformazione, compresa quella economica, avvenga nel rispetto del loro valore universale eccezionale [38 ]. Pur non avendo un corrispondente normativo interno, tale nozione opera come criterio-guida internazionale cui gli Stati aderenti devono conformarsi. Essa viene precisata in una dichiarazione formale (Statement of Outstanding Universal Value) adottata dall’Unesco che individua le caratteristiche e i requisiti di integrità e autenticità da tutelare [39 ].

Nei centri storici, tali requisiti tendono a includere, oltre al patrimonio monumentale e architettonico, anche il tessuto urbanistico nel suo insieme e le tradizioni culturali viventi in esso radicate. L’identità locale assume, dunque, al rango di patrimonio universale, con conseguente innalzamento del livello di tutela.

Mentre nei centri storici “comuni” le misure di salvaguardia servono soprattutto a evitare il degrado urbano, proteggere i beni vincolati e garantire e garantire la vivibilità locale [40 ], nei centri storici Unesco si aggiunge la finalità prioritaria di conservare quel carattere eccezionale riconosciuto a livello mondiale [41 ]. La perdita di autenticità o integrità costituirebbe, infatti, non solo un danno per la comunità locale e nazionale, ma una lesione dell’interesse dell’umanità, tradendo gli impegni internazionali assunti dallo Stato [42 ]. Il deterioramento del sito potrebbe attivare procedure di monitoraggio internazionale, fino alla sua iscrizione nella lista dei patrimoni in pericolo (List of the World Heritage in Danger) o, in casi estremi, alla revoca della qualifica [43 ].

Tra gli strumenti attuativi degli obblighi internazionali, un ruolo centrale è svolto dal Piano di gestione (Management Plan) del sito, un atto di programmazione strategica adottato dagli Stati membri per ogni sito Unesco che definisce gli obiettivi di conservazione del bene nel medio-lungo periodo, indicando le misure di protezione e di conservazione della sua integrità e autenticità [44 ].

In Italia, la legge 20 febbraio 2006, n. 77 ha disciplinato i Piani di gestione e promosso l’elaborazione per i siti già iscritti attraverso misure di sostegno finanziario.

La sua funzione principale è quella di tradurre il valore eccezionale universale individuato dall’Unesco per il sito in obiettivi strategici e prescrizioni di tutela da integrare nella pianificazione locale [45 ]. Nei centri storici, ciò significa, ad esempio, stabilire parametri per garantire la conservazione dell’impianto urbanistico originario, delle prospettive paesaggistiche e degli equilibri funzionali tradizionali, oltre a prevedere misure per la gestione dei flussi turistici e per la salvaguardia delle attività tipiche locale [46 ].

Il piano di gestione opera, dunque, come cerniera tra le istanze sovranazionali di tutela e gli strumenti locali di governo del territorio, poiché coordina i diversi piani e regolamenti locali e li orienta verso la conservazione del valore universale del centro storico] [47 ]. Ne deriva una vera e propria pianificazione integrata dei siti Unesco, capace di superare l’approccio settoriale tradizionale: la tutela del bene culturale, la valorizzazione turistica sostenibile, la disciplina del commercio e persino aspetti come la mobilità o la sicurezza urbana vengono affrontati in modo sinergico all’interno di un unico disegno gestionale. Nei Piani di gestione di vari centri storici italiani sono presenti, infatti, azioni coordinate che vanno dai “piani del colore” per il decoro edilizio, ai piani di mobilità e pedonalizzazioni per mitigare l’impatto del traffico, fino a misure di marketing territoriale e promozione dell’artigianato locale, tutte finalizzate a mantenere in vita l’identità autentica del sito senza comprometterne la vivibilità contemporanea [48 ].

Sotto il profilo degli effetti giuridici, il piano di gestione rafforza il potere conformativo delle amministrazioni locali sul territorio tutelato, legittimandole ad adottare misure regolatorie anche incisive, purché in esso contemplate. Se, ad esempio, esso individua come obiettivo la tutela di un certo genius loci commerciale (botteghe storiche, mestieri tradizionali, ecc.) e la mitigazione degli impatti del turismo di massa, il Comune potrà introdurre regolamentazioni selettive delle attività economiche o vincoli più stringenti nel centro storico, potendo sempre motivare tali scelte con l’esigenza di dare attuazione agli impegni assunti col Piano stesso [49 ].

La rilevanza degli atti di pianificazione Unesco è stata ampiamente valorizzata dalla giurisprudenza amministrativa come elemento del quadro istruttorio e motivazionale delle misure limitative delle nuove attività commerciali volte a preservare l’identità del centro storico, soprattutto per accertarne la proporzionalità e la coerenza con gli indirizzi contenuti nel piano [50 ].

In tal modo, sia pur privo di forza giuridica vincolante diretta sui privati, il Piano di gestione irradia i suoi effetti tramite gli atti amministrativi attuativi, conferendo loro una particolare legittimazione e resistenza alle contestazioni.

5. Le implicazioni sulle attività economiche del modello di tutela rafforzata nei centri storici Unesco

La tutela del valore universale eccezionale di un centro storico Unesco passa inevitabilmente anche attraverso la regolazione delle trasformazioni urbane derivanti dalle attività economiche che in esso si svolgono.

In un centro storico vivente, il tessuto commerciale, artigianale e ricettivo costituisce parte integrante dell’identità locale e contribuisce in modo significativo al carattere del luogo. Al contempo, un’inosservata evoluzione delle attività commerciali può rappresentare un fattore di rischio per la conservazione del suo valore universale eccezionale: fenomeni come la turistificazione incontrollata, l’omologazione commerciale e la conseguente espulsione delle funzioni urbane tradizionali sono considerati tra le principali minacce per l’autenticità e l’integrità dei centri storici tutelati [51 ].

L’attuazione degli obblighi Unesco comporta, dunque, l’adozione di misure normative e amministrative volte a regolare le tipologie di attività ammesse e le modalità del loro esercizio all’interno del perimetro tutelato, in modo da conciliare l’esigenza di tutela identitaria con lo sviluppo economico locale.

Più in particolare, le misure regolative che i comuni, spesso d’intesa con le regioni e sentito il ministero della Cultura, possono introdurre nei centri storici Unesco sono varie.

Si annovera, innanzitutto, la selezione delle attività economiche consentite attraverso piani o regolamenti. Ad esempio, si delimitano zone in cui vietare o contingentare l’apertura di determinati esercizi commerciali ritenuti non compatibili con il contesto storico (come sale giochi, fast food, minimarket di alcolici, ecc.) [52 ].

Vi sono poi misure che introducono limiti funzionali o requisiti specifici alle attività consentite. Alcuni regolamenti comunali, specie nei centri storici di particolare rilevanza, subordinano l’esercizio di determinate attività al rispetto di requisiti strutturali, organizzativi o di compatibilità con il contesto urbano, incidendo non solo sulle tipologie ammesse, ma anche sulle modalità di svolgimento dell’attività economica [53 ]. Tali vincoli mirano a evitare che, pur rientrando in categorie astrattamente compatibili, le attività degradino comunque il contesto storico con comportamenti incoerenti.

Una misura peculiare, adottata in alcune città d’arte, è la regolamentazione del consumo sul posto per gli esercizi alimentari. Per prevenire l’eccesso di cibo da asporto consumato in strada con conseguenti problemi di rifiuti e decoro, si è limitata la possibilità per alcuni tipi di negozi di consentire ai clienti il consumo immediato nelle adiacenze, obbligandoli a funzionare solo per l’asporto domestico. In questi casi i Comuni hanno distinto, ai fini autorizzativi, tra attività artigianali “di qualità” (come gelaterie o pizzerie tradizionali) e attività puramente commerciali, prevedendo per queste ultime restrizioni maggiori per la vendita di cibi e bevande da strada in aree di pregio [54 ].

Sono inoltre frequenti le misure volte al contrasto dell’affollamento eccessivo in zone critiche del centro storico. Ad esempio, la limitazione del numero di licenze per pub e locali notturni in via già sature, il contingentamento degli ingressi a mercati turistici o la regolamentazione dei flussi di gruppi organizzati nelle piazze di ridotta dimensione [55 ].

Vi è infine la disciplina degli arredi urbani e commerciali dissonanti attraverso regolamenti che vietano l’installazione di elementi incongrui (tende, pedane, ombrelloni, apparecchi di climatizzazione visibili, cassonetti, ecc.) o che comunque ne subordinano l’approvazione a criteri estetici rigorosi, spesso stabiliti in apposite linee guida di decoro urbano [56 ]. Eliminare o attenuare le stonature visive prodotte da un certo commercio moderno è infatti essenziale per conservare l’immagine caratteristica e l’armonia scenografica del centro storico.

Parallelamente, vengono incentivati o protetti gli esercizi tradizionali locali. L’art. 52, comma 1-bis, del Codice dei beni culturali consente, infatti, ai comuni, d’intesa con la Soprintendenza, di individuare specifici negozi o botteghe storiche “espressione dell’identità culturale collettiva”, come da Convenzioni Unesco 2003 e 2005 sul patrimonio immateriale e sulla diversità culturale, e assicurare ad essi forme speciali di promozione e salvaguardia, pur nel rispetto della libertà di impresa [57 ]. Ne sono emblema i vincoli al mantenimento della destinazione d’uso e degli arredi storici imposti agli esercizi commerciali, impedendone la sostituzione con attività anonime e non legate alla tradizione locale [58 ].

Nel complesso, queste misure regolative configurano un modello di tutela proattiva, in cui l’amministrazione non si limita a proteggere i singoli edifici storici ma orienta attivamente la composizione socio-economica del centro, nell’intento di preservarne l’immagine identitaria, i valori culturali e l’atmosfera autentica.

L’analisi evidenzia come la regolazione delle attività economiche in un centro storico Unesco si distingua, per finalità e portata, da quella applicabile ai centri storici privi di tale qualifica. In questi ultimi, la disciplina del commercio risponde essenzialmente a esigenze di tutela del decoro e dell’ambiente urbano e di equilibrio funzionale [59 ]. Queste finalità sono certamente presenti anche nei centri storici Unesco, ma qui si aggiunge la conservazione del valore universale eccezionale. Nel concreto, mentre in un centro storico “comune” l’apertura di un negozio appartenente a una catena internazionale potrebbe essere valutata solo in termini di impatto urbanistico o edilizio, in un centro storico Unesco si aggiunge la necessità di verificare se quella apertura sia compatibile o meno con la salvaguardia dell’identità culturale, che si esprime anche nell’immagine e nell’atmosfera del luogo, e che ha giustificato il riconoscimento internazionale.

Una rappresentazione efficace di questa particolare regolazione si rinviene nei centri storici Unesco di Firenze e Napoli, dove le amministrazioni comunali hanno adottato discipline specifiche per le attività economiche, espressamente motivate dall’esigenza di tutela internazionale.

Firenze è stato tra i primi patrimoni Unesco nazionali, iscritto dal 1982, a dotarsi di strumenti innovativi. Già nel 2006, con l’approvazione del piano di gestione, si è affermata la visione del centro storico come “città vivente”, oltre che museo diffuso, ponendo l’attenzione sulla salvaguardia delle tradizionali botteghe artigiane e del tessuto economico locale quali componenti del valore universale del sito [60 ]. In seguito, di fronte alla pressione turistica e al proliferare di esercizi commerciali rivolti a un consumo turistico di massa, il comune ha adottato il cd. regolamento Unesco che ha introdotto misure più incisive, tra cui il divieto di apertura di nuovi esercizi di ristorazione e alimentari in tutto il perimetro del centro storico [61 ].

Al contempo, il piano di gestione è stato aggiornato, nel 2016 e poi in forma più strutturata nel 2021, con l’inserimento di una linea strategica volta a integrare le politiche di vivibilità, commercio e residenza nel centro storico, orientando le trasformazioni economiche in coerenza con l’equilibrio funzionale del sito [62 ]. Tale impostazione è stata rafforzata negli anni successivi attraverso l’instaurazione di un regime speciale permanente sull’area Unesco [63 ].

Accanto ai divieti di nuove aperture “indesiderate”, il comune ha sviluppato anche la tutela delle botteghe storiche con l’approvazione della “Lista delle attività economiche storiche e tradizionali fiorentine”, suddivise per categorie di pregio, alle quali si applicano vincoli di conservazione (divieto di alterare arredi, vetrine, insegne tutelate, limitazioni al cambio di destinazione d’uso dei locali) [64 ]. Tale elenco, aggiornato periodicamente, si fonda sull’art. 52, comma 1-bis, del Codice dei beni culturali e sul regolamento Unesco, poiché mira a impedire la degenerazione degli esercizi tradizionali in esercizi commerciali seriali.

Nella motivazione dei provvedimenti fiorentini, il centro storico viene qualificato come sito di valore eccezionale universale, la cui conservazione impone un bilanciamento diverso dal solito tra libertà di impresa e tutela. Questa cornice valoriale ha retto al vaglio di legittimità dei giudici amministrativi, che hanno respinto i ricorsi degli operatori economici contro le limitazioni, non ravvisando alcun divieto generalizzato all’iniziativa economica, ma solo in un’area circoscritta (circa il 5% del territorio comunale) caratterizzata da un elevato interesse storico-artistico, tale da giustificare il riconoscimento Unesco [65 ]. Inoltre, è stata richiamata la normativa statale che consente eccezioni alla liberalizzazione per la tutela dei beni culturali, ritenendo la disciplina comunale legittima e proporzionata allo scopo di evitare un degrado “di estremo pericolo” per i valori unici del sito [66 ]. Altre pronunce hanno ribadito che il centro storico ha un “valore inestimabile unico al mondo”, ma è anche fragile, sicché l’amministrazione ha il dovere di adottare misure idonee a evitare il degrado dovuto alla pressione di attività economiche incongrue [67 ].

Si riconosce, in definitiva, la legittimità delle misure che hanno imposto limiti urbanistici alle nuove attività e vincoli di destinazione d’uso agli esercizi esistenti, con lo scopo di conservare l’eccezionalità del sito Unesco.

Il centro storico di Napoli, patrimonio Unesco dal 1995, offre un esempio recente di regolazione economica motivata dalla tutela del sito [68 ]. Nel triennio 2021-2023, il comune, di intesa con la regione, ha vietato le nuove aperture di esercizi di ristorazione e alimentari nel centro storico [69 ]. Questa misura, inizialmente temporanea, è stata adottata in virtù del regolamento regionale sul commercio del 2011 e presentata come strumento per “difendere l’identità culturale” del centro storico frenando la conversione indiscriminata di locali in bar e fast food.

L’area Unesco di Napoli è così diventata per alcuni anni un territorio a crescita zero nel settore food.

Il risultato del monitoraggio, confluito in un’apposita relazione, ha evidenziato un positivo effetto di riequilibrio urbano: l’assenza di nuove aperture nel perimetro tutelato è stata compensata da un incremento di attività nelle zone non soggette a vincoli, segno di un effetto di delocalizzazione dei flussi turistici verso aree periferiche [70 ].

Nel 2025, il Comune ha approvato una proposta di regolamento permanente per introdurre l’obbligo di autorizzazione espressa per le nuove aperture di esercizi di ristorazione e alimentari e rendere permanente il divieto per alcune tipologie di attività, preservando così le aree di maggior valore culturale [71 ].

La giurisprudenza ha confermato la legittimità dei provvedimenti di diniego, motivati dalla tutela dell’immagine storico-identitaria del centro antico e di prevenzione di un sostanziale snaturamento dei suoi valori, in piena coerenza con gli obiettivi del Piano di gestione e con le indicazioni dell’Unesco e dell’Icomos sulla salvaguardia della vita autentica della città storica.

Emblematica è la vicenda relativa al diniego comunale all’apertura di una nuova sede di una pasticceria storica nel centro antico della città. Pur trattandosi di un marchio tradizionale e identitario, l’insediamento di un’ulteriore attività di somministrazione alimentare in un’area già satura avrebbe inciso negativamente sull’equilibrio funzionale del sito e sulla conservazione delle sue caratteristiche storico-identitarie. Il giudice amministrativo ha ritenuto legittimo il divieto, valorizzando la discrezionalità dell’amministrazione nel garantire la coerenza complessiva dell’assetto commerciale con gli obiettivi di tutela internazionale, espressi nel Piano di gestione [72 ].

La pronuncia è interessante perché evidenzia come, nei centri storici Unesco, la regolazione delle attività economiche prescinda da un giudizio qualitativo sull’impresa, fondandosi su una valutazione sistemica della compatibilità dell’insediamento con il valore eccezionale del luogo. Ne deriva una tutela dell’immagine urbana espressiva dell’identità culturale del luogo che passa attraverso una selezione delle attività commerciali, anche se svolte da operatori storicamente radicati, compatibili con l’equilibrio del contesto.

Ancor più emblematica è la vicenda riguardante il diniego alla richiesta di esposizione di merci all’esterno di un negozio di abbigliamento, i giudici hanno ritenuto legittima la decisione comunale, riconoscendo che la tutela del decoro e dell’aspetto caratteristico di una strada del centro storico, priva di marciapiede e parte integrante del tessuto storico protetto, costituisce un valido motivo di interesse pubblico poiché è legato ai valori storici tutelati [73 ].

6. Riflessioni finali sulla rilevanza giuridica autonoma dell’immagine identitaria nei centri storici Unesco in ragione del valore universale eccezionale

L’itinerario di analisi sinora svolto consente di affermare che, nell’ordinamento nazionale, l’immagine del centro storico non assume, in via generale, la consistenza di bene giuridico autonomo e distinto dai singoli beni culturali che la compongono. La disciplina statale, infatti, non conosce una nozione giuridica unitaria di centro storico, né tantomeno una categoria normativa di “immagine urbana”, quale oggetto autonomo di protezione.

Il centro storico rileva, di volta in volta, come zona urbanistica, come bene paesaggistico ai sensi dell’art. 136, comma 1, lett. c), del Codice dei beni culturali, come contesto comprensivo di beni culturali sottoposti a vincolo o, ancora, come ambito di regolazione delle attività economiche ai sensi dell’art. 52 dello stesso Codice. In nessuno di questi casi, tuttavia, l’ordinamento qualifica l’immagine complessiva del luogo come bene giuridico autonomo e distinto dai singoli beni culturali che ne fanno parte. L’immagine opera, piuttosto, come parametro valutativo, come indice del pregio culturale o paesaggistico del contesto, come criterio di compatibilità delle trasformazioni.

Ne consegue che, nei centri storici “comuni”, le limitazioni all’iniziativa economica privata trovano fondamento nell’art. 9 Cost., nella normativa settoriale e nella pianificazione commerciale e urbanistica, senza che l’immagine in sé possa assurgere ad oggetto autonomo di tutela e, conseguentemente, motivo diretto di compressione dei diritti e delle libertà costituzionali.

Diversa è la situazione dei centri storici Unesco, poiché il riconoscimento internazionale, oltre ad attestare la presenza di beni di pregio, individua nel sito un’unità dotata di valore universale eccezionale, la cui conservazione integra un obbligo assunto dallo Stato nei confronti della comunità internazionale. La tutela oltrepassa così il singolo bene, investendo l’integrità e l’autenticità nell’insieme del sito.

In questa prospettiva, l’immagine cessa di essere un parametro descrittivo o un riflesso estetico, per diventare espressione giuridicamente rilevante di un valore protetto a livello costituzionale e internazionale. La sua tutela trova fondamento nell’art. 9 Cost., che impone la protezione del patrimonio storico-artistico nazionale e consente di valorizzare anche la dimensione identitaria e simbolica dei luoghi; si irradia altresì negli obblighi internazionali assunti dallo Stato con la Convenzione Unesco del 1972, la cui efficacia nell’ordinamento interno deriva dagli art. 11 e 117, comma 1, Cost., operando quale parametro interposto nei giudizi di legittimità costituzionale [74 ]; trova attuazione, infine, negli strumenti di gestione e pianificazione che traducono tali obblighi in prescrizioni operative, orientando anche la disciplina delle attività economiche.

La tutela dell’immagine come bene giuridico autonomo nei centri storici Unesco incontra, tuttavia, limiti precisi.

Il primo, e più importante, è che essa non può tradursi in una cristallizzazione del tessuto urbano. Poiché gli impegni internazionali richiedono la conservazione dell’integrità del sito, gli interventi contemporanei restano ammissibili purché non compromettano la coerenza con i valori riconosciuti. Inoltre, essa deve sempre comportare l’uso di strumenti tipici e motivazioni adeguate, evitando automatismi o divieti generalizzati separati da una istruttoria adeguata.

In definitiva, la rilevanza giuridica autonoma dell’immagine del centro storico costituisce un effetto selettivo del riconoscimento Unesco, non discendendo dalla mera storicità del luogo, ma dall’integrazione dell’ordinamento interno con obblighi internazionali che ne rafforzano il livello di tutela.

Note

[*] Viviana Di Capua, ricercatrice di Diritto amministrativo e pubblico presso il Dipartimento di Scienze Politiche dell’Università degli Studi di Napoli Federico II, Via Leopoldo Rodinò 22, 80138 Napoli, viviana.dicapua@unina.it.

[1 ] Le potenzialità di sviluppo economico dei centri storici derivanti dalla vocazione turistico-recettiva e commerciale sono ampiamente indagate dalla dottrina: cfr. almeno M.S. Giannini, Intervento, in L’intervento pubblico nei centri storici, (a cura di) P.P. Balbo e F. Zagari, Bologna, 1974, 135 ss., e Id., Gli strumenti giuridici per i centri storici, in Congresso ANCSA, Roma, 1976, pag. 55 ss., ora entrambi in Scritti, VI - 1970-1976, Milano, 2005, rispettivamente, pag. 653 ss. e pag. 1109 ss.; S. Della Rocca, G. Di Gioia e A. Mustacchi, Aspetti economici del centro storico, in Civiltà delle macchine, 1975, pag. 43 ss.; M. Bessone, Imprenditorialità pubblica e interventi nel centro storico, in Pol. dir., 1975, pag. 385 ss.; S. Civitarese Matteucci, Limiti all’iniziativa economica e tutela del centro storico (nota a Corte cost., 30 luglio 1992, n. 388), in Riv. giur. amb., 1992, pag. 873 ss.; N. Aicardi, Centri storici e disciplina delle attività commerciali, in La tutela dei centri storici: discipline giuridiche, (a cura di) G. Caia e G. Ghetti, Torino, 1997, pag. 110 ss.; nonché più di recente L. Degrassi, Attività economica e tutela dei centri storici. Le scelte strategiche negli ordinamenti regionali, in Dir. econ., 2011, pag. 39 ss.; M. Valente, Il centro commerciale naturale per la riqualificazione socio-economica dei centri storici, in Disc. comm. serv., 2004, pag. 887 ss.; M. Spigarelli, Il centro storico: ruolo, potenzialità e strumenti di valorizzazione, in Disc. comm. serv., 2004, pag. 753 ss.; L. Ferrucci, Le potenzialità economiche dei centri storici, in Aedon, 2015, 2; T. Bonetti, Pianificazione urbanistica e regolazione delle attività commerciali nei centri storici, in Riv. giur. urb., 2017, pag. 386 ss.; L. Di Giovanni, I centri storici quali critici punti d’incontro degli interessi culturali e commerciali, in Ist. fed., 2018, pag. 30 ss.; E.N. Fragale, Il problema dei centri storici tra le sfide poste dalla sharing economy e le nuove istanze di salvaguardia, in Munus, 2020, pag. 549 ss.; P.M. Vipiana, Lo “sfruttamento” a fini turistici dei centri storici, e F. Fracchia, P. Pantalone, Salvaguardia delle identità locali, corretto uso del territorio ed esigenze del mercato: il caso delle locazioni brevi ai tempi della sharing economy, entrambi in Consulta Online, 2022, 1, fasc. spec., La legislazione per i centri storici (Atti del Seminario organizzato nei giorni 27 ottobre, 3 e 10 novembre 2021, Genova), (a cura di) P.M. Vipiana, A. Giuffrida e M. Timo, rispettivamente, pag. 23 ss. e pag. 115 ss.; P. Maddalena, I centri storici e la furia devastatrice delle privatizzazioni e del commercio, in AmbienteDiritto.it, 2024, 4.

[2 ] Sulla ricerca di un’integrazione tra tutela dei centri storici e sviluppo urbano, tra i contributi più risalenti, G. Sapio, Centro storico e sviluppo della città, in Civiltà delle macchine, 1975, pag. 17 ss.; F. Benvenuti, I centri storici, problema giuridico?, in Im. amb. pubbl. amm., 1977, pag. 341 ss.; U. Allegretti, La questione dei centri storici: un bilancio ed alcune scelte, in Le Regioni, 1978, pag. 66 ss.; C. Sciso Liberati, Brevi considerazioni sulla tutela giuridica dei centri storici, in Giur. mer., 1978, pag. 718 ss.; R. Di Stefano, Il recupero dei valori. Centri storici e monumenti. Limiti della conservazione e del restauro, Napoli, 1979, rist. 2003.

[3 ] Questa dimensione intercetta la nozione di bene culturale immateriale, inteso come insieme strutturato e relazionale di elementi culturali, materiali e immateriali, tra loro interdipendenti. Si cfr., al riguardo, L. Casini, “Noli me tangere”: i beni culturali tra materialità e immaterialità; G. Morbidelli, Il valore immateriale dei beni culturali; A. Bartolini, L’immaterialità dei beni culturali; G. Severini, Immaterialità dei beni culturali?; S. Fantini, Beni culturali e valorizzazione della componente immateriale; M. Dugato, Strumenti giuridici per la valorizzazione dei beni culturali immateriali; A. Gualdani, I beni culturali immateriali: ancora senza ali?, tutti pubblicati in Aedon, 2014, 1.

[4 ] Come è noto, fra i numerosi siti italiani iscritti nella Lista del Patrimonio Mondiale, vi sono alcuni centri storici complessivamente intesi, come quelli di Roma, Firenze, San Gimignano, Siena, Napoli, Pienza, Urbino (cfr. whc.unesco.org/en/list/).

[5 ] Sul tema del rapporto e reciproca tensione tra i vari livelli di tutela del patrimonio culturale e, in generale, sul tema della globalizzazione dei beni culturali cfr. U. Allegretti, La dimensione amministrativa in un quadro di globalizzazione. Spunti di applicazione al patrimonio culturale, in Aedon, 2004, 3; S. Francioni, Beni culturali (diritto internazionale), in Dizionario di diritto pubblico, (dir. da) S. Cassese, Milano, 2006, I, pag. 690 ss.; D. Zacharias, The Unesco Regime for the Protection of World Heritage as Prototype of an Autonomy-Gaining International Institution, in 9 German Law J. (2008), pag. 1833; L. Casini, La globalizzazione dei beni culturali, in Parolechiave, 2013, pag. 19 ss.; Id., «Italian Hours»: The Globalization of Cultural Property Law, in 9 Int. J. Const. Law (2011), pag. 369; Id., La globalizzazione giuridica dei beni culturali, in Aedon, 2012, 3; Id., Ereditare il futuro. Dilemmi sul patrimonio culturale, Bologna, 2016, pag. 61 ss.; Id., Cultural Heritage between National Sovereignty and International Cooperation, in 3 Int. J. Const. Law (2016), pag. 689; Id., Potere globale. Regole e decisioni oltre gli Stati, Bologna, 2018; Id., Cultural Governance in a Global Context, in 2 Eu. J. Int. Law (2019), pag. 475; Id., Patrimonio culturale, in Enc. dir., I Tematici, III - Le funzioni amministrative, Milano, 2022; Id., Advanced Introduction to Cultural Heritage Law, Cheltenham, 2024; N. Bassi, Il demanio planetario: una categoria in via di affermazione, in Riv. trim. dir. pubbl., 2011, pag. 619 ss.; S. Battini, The World Heritage Convention and the Procedural Side of Legal Globalization, in 9 Int. J. Const. Law (2011), pag. 340; Id., Amministrazione globale e patrimonio culturale, in Riv. trim. dir. pubbl., 2017, pag. 987 ss.; S. Cassese, Il futuro della disciplina dei beni culturali, in Giorn. dir. amm., 2012, pag. 781 ss.; F. Choay, Patrimonio e globalizzazione, Firenze, 2012; A. Bartolini, Beni culturali (diritto amministrativo), in Enc. dir., Ann., Milano, 2013, pag. 107 ss.; se si vuole, V. Di Capua, La Convenzione di Faro. Verso la valorizzazione del patrimonio culturale come bene comune?, in Aedon, 2021, 3, pag. 162 ss.; M.G. Pulvirenti, Patrimonio culturale e ordinamento pluralista, Torino, 2022, pag. 76 ss.

[6 ] La Convenzione sulla protezione del patrimonio mondiale culturale e naturale (Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage) è stata adottata dalla conferenza generale dell’Unesco a Parigi il 16 novembre 1972, entrata in vigore il 17 dicembre 1975 e ratificata dall’Italia con legge 6 aprile 1977, n. 184. Si tratta di uno degli strumenti internazionali di tutela e valorizzazione del patrimonio culturale più consolidati, anche per il contributo offerto dal Consiglio internazionale dei monumenti e dei siti (Icomos), dall’Unione internazionale per la conservazione della natura (Iucun) e dal Centro internazionale di studi per la conservazione e il restauro dei beni culturali (Iccrom). Su questi aspetti cfr. F. Francioni, The 1972 World Heritage Convention: An Introduction, e C. Cameron, Conceptual Development of the World Heritage Convention, entrambi in The 1972 World Heritage Convention. A Commentary, (eds.) F. Francioni, F. Lenzerini, Oxford, 2023, 2 ed., rispettivamente pag. 3 ss. e pag. 8 ss.

[7 ] Per un inquadramento del sistema Unesco di protezione dei beni culturali e delle sue implicazioni sull’ordinamento nazionale cfr. almeno A. Albanesi, Le organizzazioni internazionali per la protezione del patrimonio culturale, e M. Macchia, La tutela del patrimonio mondiale: strumenti, procedure, controlli, entrambi in La globalizzazione dei beni culturali, (a cura di) L. Casini, Bologna, 2010, rispettivamente, pag. 25 ss. e pag. 56 ss.; N.M. Bogolyubova e Y.V. Nikolaeva, Interazione di Italia e UNESCO in materia di beni culturali, in 10 It. Sc. Rev. (2015), pag. 32; L. Casini, International regulation of historic buildings and nationalism: the role of UNESCO, in 24 Nations and Nationalism (2018), pag. 131; G. Segre, A. Re, La gestione integrata del patrimonio culturale: verso i distretti UNESCO, in La riqualificazione dei beni culturali tra legalità, efficienza della spesa e rafforzamento dei territori, (a cura di) S. Alessandrini, C. Galtieri, Milano, 2020, pag. 65 ss.

[8 ] R. Raimondi, La conservazione dei centri storici protetti dall’UNESCO, in Riv. giur. ed., 2004, pag. 155 ss.

[9 ] La Convenzione per la salvaguardia del patrimonio culturale immateriale (Convention for the Safeguarding of the Intangible Cultural Heritage) è stata adottata dalla Conferenza generale dell’Unesco a Parigi il 17 ottobre 2003, entrata in vigore il 20 aprile 2006 e ratificata dall’Italia con legge 27 settembre 2007, n. 167.

[10 ] La Convenzione sulla protezione e la promozione della diversità delle espressioni culturali (Convention on the Protection and Promotion of the Diversity of Cultural Expressions) è stata adottata dalla conferenza generale dell’Unesco a Parigi il 20 ottobre 2005, entrata in vigore il 18 marzo 2007 e ratificata dall’Italia con legge 19 febbraio 2007, n. 19.

[11 ] La raccomandazione Unesco sul paesaggio urbano storico (Historic Urban Landscape) è stata adottata dalla conferenza generale dell’Unesco il 10 novembre 2011.

[12 ] La valorizzazione della dimensione percettiva e identitaria dello spazio urbano storico, richiamata dalla raccomandazione, si inserisce in una linea concettuale già presente nella Convenzione europea del paesaggio, firmata a Firenze il 20 ottobre 2000. Nella definizione di paesaggio come “una determinata parte di territorio”, si richiama espressamente il modo in cui essa “è percepita dalle popolazioni” (art. 1, lett. a), evidenziando una concezione antropocentrica della tutela, nella quale il valore del paesaggio è strettamente connesso alla percezione collettiva e all’identità culturale delle comunità che lo abitano. Su questi aspetti cfr. L.R. Perfetti, Premesse alle nozioni giuridiche di ambiente e paesaggio. Cose, beni, diritti e simboli, in Riv. giur. amb., 2009, pag. 1 ss.

[13 ] S. Fantini, Il centro storico come bene paesaggistico a valenza culturale, in Aedon, 2015, 2, il quale comunque evidenzia la polisemicità giuridica della nozione.

[14 ] Nella versione originaria, il Codice dei beni culturali non contemplava i centri storici. La disciplina fu introdotta solo dal d.lg. 26 marzo 2008, n. 63 e ascritta ai beni paesaggistici, piuttosto che a quelli culturali. Per una compiuta ricostruzione del dibattito politico nella commissione Franceschini, nel 1967, e degli sviluppi successivi fino alla normativa vigente cfr. C. Videtta, I “centri storici” nella riforma del Codice dei beni culturali, in Riv. giur. ed., 2010, pag. 47 ss.; A. Angiuli, La genesi urbanistica del centro storico: dalla “Carta di Gubbio” alle nuove problematiche del risanamento, in Aedon, 2015, 2; M.A. Quaglia e A. Rallo, Articolo 136, in Codice dei beni culturali e del paesaggio, (a cura di) M.A. Sandulli, Milano, 2019, pag. 1203 ss.; M.G. Pulvirenti, Ignazio Maria Marino e il problema dei centri storici, in Riv. dir. art. spett., 2022, pag. 79 ss.

[15 ] Così C. Videtta, I centri storici al crocevia tra disciplina dei beni culturali, disciplina del paesaggio e urbanistica: profili critici, in Aedon, 2012, 3; G. Severini, Centri storici: occorre una legge speciale o politiche speciali?, in Aedon, 2015, 2; G. Piperata, Paesaggio, in C. Barbati, M. Cammelli, L. Casini, G. Piperata e G. Sciullo, Diritto del patrimonio culturale, Bologna, 2017, 2 ed., pag. 267; M.V. Lumetti, Il centro storico, un “iperluogo” tra urbanistica, paesaggio e immaterialità, in Dir. e proc. amm., 2018, pag. 583 ss.; A. Sau, La rivitalizzazione dei borghi e dei centri storici minori, in Federalismi.it, 2018, pag. 1 ss.; M.G. Della Scala, Tutela e valorizzazione dei beni culturali diffusi tra patrimonio culturale nazionale e patrimoni culturali minori, in Dir. amm., 2025, pag. 829 ss.

[16 ] Come rilevato da A. Bartolini, Lo statuto delle città d’arte, in Aedon, 2015, 2; M. Cammelli [archivio/2015/2/cammelli.htm], Città d’arte tra autonomia e regimi speciali, in Aedon, 2015, 2; A. Serra, Riflessioni in tema di governo delle città d’arte: esigenze, obiettivi, strumenti, in Aedon, 2008, 1.

[17 ] Si veda ad esempio, l’art. 40 l.r. Veneto 23 aprile 2004, n. 11, che demanda al piano urbanistico comunale la tutela dei centri storici anche tramite l’individuazione delle destinazioni d’uso ammissibili. Per un’analisi giuridico-evolutiva degli orientamenti seguiti dalle Regioni cfr. A. Simonati, La disciplina regionale dei centri storici: convergenze e divergenze alla luce degli sviluppi recenti, in I centri storici come parte del patrimonio culturale. Analisi e riflessioni dal Veneto, (a cura di) M. Malo, Bologna, 2019, pag. 39 ss.

[18 ] La Corte costituzionale ha ritenuto legittime le leggi regionali adottate con funzione integrativa della disciplina nazionale sulla tutela del patrimonio culturale, in considerazione della specificità delle diverse aree. Si veda, ad esempio, la citata l.r. Veneto 23 aprile 2004, n. 11 sui centri storici, dichiarata legittima dalla nota sentenza Corte cost., 16 giugno 2005, n. 232, in Riv. giur. amb., 2006, pag. 66, con commento di G. Cocco, Le relazioni tra ambiti materiali differenziati e livelli di governo diversi. La Corte “si complica la vita”; nonché in Riv. giur. ed., 2005, pag. 1413, con commento di R. Agnoletto, Le finalità di tutela dei beni culturali nell’ambito della legislazione regionale: riflessioni a margine della sentenza della Corte costituzionale n. 232 del 2005, e di L. Maccari, A proposito di un nuovo intervento della Corte costituzionale sulla disciplina delle distanze fra costruzioni alla luce del Titolo V della Costituzione; in Le Regioni, 2005, pag. 1256 ss., con commento di A. Roccella, Governo del territorio: rapporti con la tutela dei beni culturali e l’ordinamento civile. Più in generale sui rapporti tra normativa statale e regionale sulla tutela dei beni culturali cfr. G. Manfredi, Il riparto di competenze in materia di beni culturali e la leale collaborazione, in Ist. fed., 2017, pag. 791 ss.; P. Scarlatti, Beni culturali e riparto di competenze tra Stato e Regioni nella più recente giurisprudenza della Corte costituzionale, in Le Regioni, 2018, pag. 645 ss.

[19 ] Per una disamina dei diversi orientamenti cfr. A. Simonati, Il giudice amministrativo nei meandri del centro storico: alla ricerca di un paradigma unitario, fra governo del territorio e salvaguardia del patrimonio culturale, in Nuove auton., 2021, pag. 505 ss. Sui concetti indeterminati si veda anche l’ormai classica disamina di D. de Pretis, Valutazione amministrativa e discrezionalità tecnica, Padova, 1995, pag. 31 ss.

[20 ] Sul criterio di identificazione del centro storico con la “zona A” individuata dallo strumento urbanistico generale, v. Cons. St., sez. VI, 7 febbraio 2014, n. 590; Tar Lazio, Roma, sez. II, 2 gennaio 2009, n. 1.

[21 ] F.G. Scoca, D’Orsogna, Centri storici, problema irrisolto, in La tutela dei centri storici, cit., pagg. 45-46.

[22 ] Tar Campania, Napoli, sez. III, 3 aprile 2013, n. 1727; Trga Trentino-Alto Adige, Trento, 5 dicembre 2012, n. 356; Cons. St., sez. VI, 21 giugno 2006, n. 3733.

[23 ] Cons. St., sez. VI, 20 novembre 2013, n. 5498; Cons. giust. amm. Regione Siciliana, 22 marzo 2006, n. 107. Come osservato da F. Salvia, Le testimonianze culturali urbanistiche del passato: le ragioni di una maggiore tutela. Vecchi e nuovi dilemmi su centri storici e periferie urbane, in Dir. e soc., 2006, pag. 327, è la stessa nozione originaria di centro storico, intrisa di fattori culturali ineliminabili, a permeare di sé quella urbanistica.

[24 ] In tema, cfr. Tar Toscana, Firenze, sez. III, 30 gennaio 2018, n. 154; Cons. St., sez. VI, 11 luglio 2016, n. 3037.

[25 ] Sull’art. 41 Cost. e sulle sue varie interpretazioni, cfr. senza alcuna pretesa di esaustività F. Galgano, Articolo 41. I Rapporti Economici, in Commentario della Costituzione, (a cura di) M. Branca, Bologna-Roma, II, 1982, pag. 3 ss.

[26 ] Entrambi i commi, peraltro, modificati dalla l. cost. 1° febbraio 2022, n. 1, sulla quale cfr., limitatamente agli aspetti di interesse, G. Santini, Costituzione e ambiente: la riforma degli artt. 9 e 41 Cost., in Forum Quad. Cost., 2021, 2; F. Cortese, Nuovi principi costituzionali e ridefinizione progettuale dello spazio operativo degli enti territoriali, in Munus, 2021, 3, pag. III ss.; Id., Sulla riforma degli artt. 9 e 41 Cost.: alcune osservazioni, in AmbienteDiritto.it, 2022, 4; F. de Leonardis, La riforma “bilancio” dell’art. 9 Cost. e la riforma “programma” dell’art. 41 Cost. nella legge costituzionale n. 1/2022: suggestioni a prima lettura, in ApertaContrada.it, 28 febbraio 2022; M. Cecchetti, Virtù e limiti della modifica degli articoli 9 e 41 della Costituzione, in Corti Supreme e Salute, 2022, pag. 127 ss.; F. Fracchia, L’ambiente nell’art. 9 della Costituzione: un approccio in “negativo”, in Dir. econ., 2022, pag. 15 ss.; G. Mari, Ambiente e paesaggio negli usi civici, fra tradizione e innovazione, in Paesaggio, ambiente e beni comuni. Il futuro degli usi civici in Italia, (a cura di) G. Belli, A. Maglio e F. Mangone, Bologna, 2026.

[27 ] Sulle programmazioni economiche cfr. almeno A. Predieri, Pianificazione e Costituzione, Milano, 1963; N. Rangone, Le programmazioni economiche. L’intervento pubblico tra piani e regole, Bologna, 2007; M. Ramajoli, La regolazione amministrativa dell’economia e la pianificazione economica nell’interpretazione dell’art. 41 Cost., in Dir. amm., 2008, pag. 121 ss.; R. Dipace, Politiche e strumenti amministrativi per lo sviluppo economico, in Dir. amm., 2020, pag. 903 ss.; S. Cassese, La nuova costituzione economica, in La nuova costituzione economica, (a cura di) S. Cassese, Roma-Bari, 2021, 6 ed., 389 ss.

[28 ] Definito “principio chiave” dell’ordinamento nazionale da M. Cammelli, Lo sguardo lungo e la difficile attuazione dell’art. 9 Costituzione, in Aipda, Annuario 2018. Arte, cultura e ricerca scientifica. Costituzione e amministrazione (Atti del convegno annuale, Reggio Calabria, 4-6 ottobre 2018), Napoli, 2019, pag. 3.

[29 ] Tra le più importanti, Corte cost., sent. 232/2005; Corte cost., 26 giugno 2002, n. 367.

[30 ] In tal senso, Corte cost., 20 ottobre 2020, n. 218; Corte cost., 7 marzo 2017, n. 56.

[31 ] Per un’analisi della normativa cfr. M. Ramajoli, Liberalizzazioni: una lettura giuridica, in Dir. econ., 2012, pag. 507 ss.; e della sua attuazione da parte delle Regioni, E. Boscolo, Appunti sull’attuazione regionale della riforma del commercio: dai limiti alla legge regionale ai limiti all’iniziativa economica, in Livelli e contenuti della pianificazione territoriale, (a cura di) E. Ferrari, N. Saitta e A. Tigano, Milano, Giuffrè, 2011, pag. 265 ss.

[32 ] Convertito nella legge 4 agosto 2006, n. 248.

[33 ] Su questi profili cfr. P. Amovilli, Centro storico e disciplina del commercio, in Aedon, 2015, 2; L. Di Giovanni, I centri storici quali critici punti d’incontro degli interessi culturali e commerciali, in Ist. fed., 2018, pag. 161 ss.

[34 ] Emanato in attuazione della delega di cui alla legge 7 agosto 2015, n. 124 (cd. riforma Madia). Per una lettura del decreto nella prospettiva della tutela dei beni culturali cfr. C. Carmosino, I beni culturali: misure di urgenza e interventi di sistema, in Giorn. dir. amm., 2016, pag. 207 ss.; G. Sciullo, Legge Madia e amministrazione del patrimonio culturale: una prima lettura, in Aedon, 2015, 3.

[35 ] Cons. St., sez. VI, 30 giugno 2021, n. 4923, che ammette un vincolo indiretto ai sensi dell’art. 45 del Codice dei beni culturali su un’ampia fascia territoriale attorno al Castello del Catajo per impedire trasformazioni incompatibili con il contesto di particolare pregio storico e artistico, anche con ricadute sulle attività economiche. I giudici qualificano l’oggetto della tutela come “cornice ambientale” e “relazione visuale e prospettica inscindibile” funzionale al bene diretto; Cons. St., sez. VI, 10 maggio 2021, n. 3663, che ritiene legittima la tutela indiretta di cui all’art. 45 del Codice dei beni culturali sull’area agricola circostante il Casél di Versutta per impedire l’alterazione delle condizioni fisiche e culturali dello spazio circostante, nei limiti della proporzionalità, di un’adeguata istruttoria e motivazione.

[36 ] Tar Lazio, Roma, sez. II, 6 marzo 2024, n. 4540, che ha ritenuto legittimo il Regolamento per l’esercizio delle attività commerciali e artigianali nella Città Storica di Roma, con particolare riferimento alla disciplina del consumo sul posto quale misura di tutela dell’identità funzionale e urbana del centro storico. Per un’analisi della giurisprudenza degli anni precedenti cfr. P. Tonnara, Liberalizzazione e tutela di concorrenti interessi pubblici: il caso delle limitazioni al commercio nel centro storico di Roma Capitale, in Urb. app., 2016, pag. 1203 ss.

[37 ] Cons. St., sez. V, 13 marzo 2024, n. 2476; Cons. St., sez. V, 22 maggio 2024, n. 4512, che escludono la legittimità di divieti generalizzati e automatismi localizzativi e riconoscono la possibilità di interventi regolatori conformativi fondati sulla tutela dell’identità del contesto urbano.

[38 ] Secondo L. Casini, International regulation of historic buildings and nationalism, cit., 131, la decisione dello Stato di iscrivere i beni culturali nazionali nella lista comporta una cessione di sovranità.

[39 ] Per un’analisi dei criteri e delle conseguenze dell’iscrizione, con riguardo ai siti italiani cfr. W. Santagata, Un Marchio Indipendente per la valorizzazione dei Siti UNESCO italiani e dei territori di eccellenza, in Un marchio per la valorizzazione dei territori di eccellenza: dai siti Unesco ai luoghi italiani della cultura, dell’arte e del paesaggio, (a cura di) L. Moreschini, G.B. Ramello e W. Santagata, direzione generale musei del Mibact, Quaderni di Valorizzazione Ns3, Soveria Mannelli, 2016, pag. 15 ss.; G. Pettenati, I paesaggi culturali UNESCO in Italia, Milano, 2019; A. Guerrieri, La tutela dei siti Unesco nell’ordinamento italiano, tra prospettiva interna e comparata, in Dir. econ., 2019, pag. 486 ss.

[40 ] Sottolineano la rilevanza delle politiche di contrasto del degrado dei centri storici G. Ciralli, Il degrado del tessuto urbano e il recupero dei centri storici, in Nuova rass., 1990, pag. 85 ss.; N. Grasso, I centri storici, in Diritto dei beni culturali e del paesaggio, (a cura di) M.A. Cabiddu e N. Grasso, Torino, 2004, pag. 309 ss.; R. Bobbio, Centri storici: il problema urbanistico architettonico. Salvaguardia e rinnovamento, in Consulta Online, 2022, n. 1, fasc. spec., La legislazione per i centri storici, cit., pag. 1 ss.

[41 ] Sul diverso grado di tutela dei centri storici Unesco rispetto agli altri cfr. M. Sanapo, I centri storici come beni culturali: un percorso difficile, in Aedon, 2001, 2, ove si nota che il riconoscimento internazionale funziona come un “bollino di qualità” che richiede standard conservativi più elevati.

[42 ] Su questi profili cfr. E. Hamman, H. Hølleland, Implementing the World Heritage Convention. Dimensions of Compliance, Cheltenham, 2023.

[43 ] Significativo è il caso di “Venezia e la sua Laguna”, sito Unesco dal 1987, che è stato oggetto di un monitoraggio internazionale in ragione dei rischi derivanti da pressioni antropiche e naturali (tra cui pressione turistica, sviluppo urbanistico non coordinato, cambiamento climatico e innalzamento del livello delle acque), tali da minacciare l’integrità dei valori eccezionali del sito. Nel 2023, il centro del patrimonio mondiale (World Heritage Center) dell’Unesco ha proposto l’inserimento del sito nella lista dei patrimoni in pericolo, evidenziando che tali fenomeni minacciavano di “causare cambiamenti irreversibili alle caratteristiche intrinseche e agli attributi del bene” e sollecitando politiche di conservazione più incisive da parte dell’Italia. Il comitato del patrimonio mondiale (World Heritage Committee), tuttavia, non ha accolto la proposta, nonostante l’Unesco abbia ribadito la necessità di monitorare il sito per garantire la tutela del valore universale eccezionale. Per una ricostruzione della vicenda cfr. A. Guerrieri, La tutela dei siti Unesco nell’ordinamento italiano, tra prospettiva interna e comparata, cit., pag. 486 ss.

[44 ] Le linee guida operative per l’attuazione della convenzione sul patrimonio mondiale (Operational Guidelines for the Implementation of the World Heritage Convention) disciplinano la formazione del Piano di gestione, valorizzando la partecipazione delle comunità locali.

[45 ] Sui Piani di gestione cfr. S. Marchetti e M. Orrei, La gestione dei Siti Unesco di Villa Adriana e di Villa D’Este a Tivoli, in Aedon, 2011, 1; F. Badia, Monitoraggio e controllo della gestione dei siti UNESCO. Il piano di gestione come opportunità mancata?, in 72 Tafter J. (2014), pag. 1; F. Badia e E. Gilli, Il piano di gestione come strumento di misurazione e valutazione delle performance per i siti UNESCO. Analisi dello stato dell’arte nazionale e prospettive di sviluppo, in Azienda pubblica, 2011, pag. 275 ss.; G. Garzia, Tutela e valorizzazione dei beni culturali nel sistema dei piani di gestione dei siti Unesco, in Aedon, 2014, 2.

[46 ] Si rinvia all’ampia analisi di A. Cassatella, Tutela e conservazione dei beni culturali nei Piani di gestione UNESCO: i casi di Vicenza e Verona, in Aedon, 2011, 1, che evidenzia come i piani di gestione dei due centri storici del Veneto abbiano introdotto criteri puntuali per la gestione dei cantieri, la manutenzione degli edifici storici minori e la regolazione delle attività commerciali nel rispetto del valore universale eccezionale. Si veda anche Id., Vicenza: un centro storico fra dimensione locale e sovranazionale, in I centri storici come parte del patrimonio culturale, cit., pag. 161 ss.

[47 ] Emblematico è il caso del piano di gestione del centro storico di Napoli del 2011, elaborato in stretto raccordo con la disciplina urbanistica vigente, assumendo una funzione strategica di coordinamento e indirizzo delle politiche di tutela e valorizzazione del sito. Su questi aspetti cfr. M. Di Stefano, L’UNESCO e l’ICOMOS: la salvaguardia dei beni nella lista del Patrimonio Mondiale. L’ICOMOS ed il Piano di Gestione per Napoli, in Restauro e riqualificazione del centro storico di Napoli, Patrimonio dell’UNESCO, tra conservazione e progetto, (a cura di) A. Aveta e B.G. Marino, Napoli, 2012, pag. 120 ss.

[48 ] Così A. Sau, La rivitalizzazione dei centri storici tra disciplina del paesaggio, tutela e valorizzazione del patrimonio culturale, in Le Regioni, 2016, pagg. 983-984, che riporta l’esempio del Piano di gestione del centro storico di Urbino, sito Unesco.

[49 ] L. Casini, La globalizzazione dei beni culturali, cit., pag. 171 ss., rileva che gli strumenti pattizi e programmatori, come i Piani di gestione, contribuiscano a ridefinire le modalità di esercizio del potere pubblico in materia di tutela, orientandolo verso forme consensuali e anticipatorie, piuttosto che repressive e sanzionatorie ex post.

[50 ] Sulla legittimità delle limitazioni comunali di contenimento delle nuove attività commerciali, rispettivamente, nei centri storici di Firenze e di Napoli, Cons. St., sez. V, 20 giugno 2025, n. 5404 e Tar Campania, Napoli, sez. I, 27 gennaio 2022, n. 559.

[51 ] Sul fenomeno della turistificazione e dei suoi effetti, anche in rapporto ai siti Unesco cfr. G. Severini, Centri storici: occorre una legge speciale o politiche speciali?, cit., il quale richiama la necessità di apposite politiche pubbliche per contrastare lo spopolamento e la perdita di funzioni residenziali nei centri antichi. Si veda, al riguardo, la Carta internazionale dell’Icomos per il turismo culturale “Rafforzare la tutela del patrimonio culturale e la resilienza delle comunità attraverso una gestione responsabile e sostenibile del turismo”, adottata dall’Assemblea generale annuale dell’Icomos, Thailandia, 2022, in particolare i principi 1 e 2.

[52 ] Si veda il già citato art. 1, comma 4, d.lg. n. 222/2016 (cd. decreto Scia 2), supra par. 3. Significativo, al riguardo, è il nuovo Regolamento per l’esercizio del commercio nelle aree urbane di particolare valore culturale del Comune di Bologna, adottato con deliberazione n. 366135 del 19 aprile 2025 sulla base di un’intesa della Regione Emilia-Romagna, ha introdotto, in via sperimentale, nel “Nucleo di antica formazione” della città storica (nel quale rientrano in parte anche i portici di Bologna, patrimonio Unesco dal 2021) un divieto generalizzato di insediamento di nuove attività appartenenti a specifiche categorie (commercio alimentare, somministrazione di alimenti e bevande e, più in generale, attività ritenute non compatibili con il contesto storico). Le misure, di carattere selettivo e temporaneo, sono espressamente finalizzate alla tutela del decoro urbano e alla salvaguardia della fruizione del patrimonio culturale, e integrano un intervento regolatorio particolarmente incisivo sul piano della conformazione dell’iniziativa economica privata.

[53 ] Ad esempio, il regolamento per l’esercizio delle attività commerciali e artigianali nel territorio della città storica di Roma prevede una disciplina più restrittiva per l’area del “Sito UNESCO” rispetto al resto della “città Storica”. In quest’ambito sono consentite esclusivamente le attività commerciali e artigianali qualificate come “tutelate”; le nuove attività alimentari sono ammesse solo se rispettano requisiti dimensionali minimi e non sono abbinate a funzioni ritenute incompatibili, come sportelli automatici o servizi di money transfer; in caso di consumo sul posto sono richiesti ulteriori requisiti, tra cui servizi igienici dedicati e adeguata insonorizzazione dei locali; sono inoltre previsti divieti temporanei di nuove attività di vendita di souvenir, nonché l’esclusione di attività considerate incongrue rispetto al valore storico del sito.

[54 ] Ad esempio, il regolamento per le attività di somministrazione di alimenti e bevande del Comune di Venezia, approvato con deliberazione n. 34 del 5 luglio 2018, modificato con deliberazione n. 11 del 1° febbraio 2014, prevede un divieto di insediamento delle attività di take-away, ossia finalizzate al consumo su via pubblica, con esclusione delle gelaterie artigianali, nelle microzone qualificate come “ambiti di tutela”.

[55 ] Il comune di Venezia con deliberazione n. 6 del 1° febbraio 2024, ha introdotto nel Regolamento di polizia e sicurezza urbana l’art. 71-bis per disciplinare i gruppi turistici accompagnati, prevedendo, tra i limiti operativi per le visite guidate nel centro storico e nelle isole, il numero massimo di 25 persone, il divieto di altoparlanti, il divieto di stazionamento in punti di intralcio, ecc.

[56 ] Il già citato regolamento di polizia e sicurezza urbana del comune di Venezia, approvato con deliberazione n. 33 del 16 maggio 2019, limitatamente alle aree di Piazza San Marco e di Realtina, dispone espressamente che le modalità di esercizio del commercio, anche quanto a esposizione e allestimento, non pregiudichino aspetto, decoro e significato culturale dei luoghi.

[57 ] G. Tropea e A. Giannelli, Riflessioni in tema di salvaguardia dei “locali storici”, in Dir. econ., 2019, pag. 211 ss. Per un’analisi critica della norma cfr. U. Carughi, Maledetti vincoli. La tutela dell’architettura contemporanea, Torino, 2012.

[58 ] Uno dei primi e più significativi esempi di attuazione dell’art. 52, comma 1-bis è rappresentato dal regolamento per la tutela e valorizzazione delle attività storiche del centro storico di Venezia e delle isole della laguna, adottato dal comune di Venezia con deliberazione n. 91 del 19 dicembre 2013, che ha istituito un elenco delle attività storiche e tradizionali, e subordinato l’iscrizione e la permanenza nello stesso al mantenimento delle caratteristiche distintive dell’esercizio, imponendo vincoli sulla conservazione di insegne, arredi e allestimenti, nonché sulla coerenza della tipologia merceologica rispetto alla tradizione locale. Parallelamente, il regolamento per la tutela delle botteghe storiche e delle attività tradizionali del comune di Verona, adottato con deliberazione n. 17 del 23 marzo 2017, ha istituito un albo delle botteghe storiche e previsto obblighi di conservazione degli elementi morfologici e identitari (insegne, arredi, configurazione degli spazi), in funzione della salvaguardia del centro storico. Infine, il già citato regolamento per l’esercizio delle attività commerciali e artigianali nel territorio della città storica di Roma include tra le attività qualificate come “tutelate” anche i “negozi storici” e introduce un vero e proprio vincolo di continuità funzionale: qualora cessi un’attività “tutelata”, nei medesimi locali è consentita esclusivamente l’avvio di un’altra attività parimenti “tutelata”. In tal modo, la protezione non si limita al riconoscimento simbolico dell’esercizio storico, ma incide sulla destinazione d’uso dei locali, impedendone la sostituzione con altre attività ritenute incoerenti rispetto al valore culturale del contesto. Sulla legittimità di tali misure cfr. Cons. St., ad. plen., 13 febbraio 2023, n. 5, esaminata da P. Marzaro, Vincolo culturale di destinazione d’uso: il sindacato giurisdizionale sulle valutazioni della p.a. e il rischio dell’“effetto paradosso”, in Aedon, 2023, 1, pag. 41 ss.

[59 ] Si pensi, ad esempio, alle misure comunali limitative al mutamento di destinazione di uso degli immobili nel centro storico, ritenute legittime dalla giurisprudenza amministrativa a condizione che siano sorrette da un’adeguata istruttoria e finalizzate a evitare lo snaturamento del tessuto urbano, anche sotto il profilo dell’equilibrio tra funzioni residenziali e terziarie: cfr. Cons. St., sez. V, 29 dicembre 2025, n. 10361; Cons. St., sez. V, 7 aprile 2025, n. 2928; Cons. St., sez. V, 2 ottobre 2024, n. 7913.

[60 ] Il piano di gestione del centro storico di Firenze, approvato con deliberazione della giunta comunale n. 106 del 7 marzo 2006, concepisce la città come organismo urbano unitario, espressione di una stratificazione storica e culturale che include anche le attività artigianali tradizionali radicate nel tessuto cittadino.

[61 ] L’atto, contenente “Misure per la tutela e il decoro del patrimonio culturale del centro storico di Firenze sito UNESCO” e adottato con deliberazione del Consiglio comunale n. 4 del 18 gennaio 2016, ha l’obiettivo di preservare il sito attraverso il contrasto al degrado urbano e la tutela del paesaggio storico-urbanistico, del decoro e dell’identità culturale del luogo.

[62 ] In particolare, il secondo piano di gestione risale alla deliberazione della giunta comunale n. 8 del 19 gennaio 2016 e si colloca nel quadro delle raccomandazioni formulate dal comitato del patrimonio mondiale (World Heritage Committee) volte a fronteggiare la pressione turistica e preservare l’autenticità e l’integrità del sito (cfr. decisione 38 COM 7B.76, Doha, 2014; decisione 39 COM 7B.91, Bohn, 2015). L’obiettivo espresso è di incrementare le misure di monitoraggio e governo delle trasformazioni economiche nell’area Unesco. Il terzo Piano di gestione, approvato con deliberazione della Giunta comunale n. 670 del 30 dicembre 2021, individua tra le macro-aree strategiche una linea dedicata a “vivibilità, commercio e residenza nel centro storico”, orientata al riequilibrio tra funzioni abitative, economiche e turistiche e alla salvaguardia dell’identità culturale del sito.

[63 ] Il regime speciale è stato consolidato mediante il protocollo d’intesa tra Regione Toscana e comune di Firenze del 31 marzo 2017, volto all’intensificazione delle misure di tutela commerciale. L’intesa, attuata con deliberazione del consiglio comunale n. 27 del 27 aprile 2017, ha prorogato per tre anni il divieto di nuove attività alimentari nell’area Unesco, con esclusione delle attività artigianali alimentari di qualità e una più puntuale delimitazione delle categorie soggette a restrizione. Le misure sono state successivamente prorogate con ulteriori deliberazioni consiliari, delineando un regime di tutela speciale e differenziata per l’area protetta.

[64 ] Si veda il regolamento per la tutela e la valorizzazione delle attività economiche storiche e tradizionali fiorentine, approvato con deliberazione del consiglio comunale n. 29 del 25 giugno 2018, integrato e attuato dall’approvazione della lista delle attività storiche tradizionali fiorentine, che suddivide le attività in categorie di pregio e ne determina specifici vincoli di conservazione. Si noti che, a livello statale, il d.lg. 27 dicembre 2024, n. 219, ha istituito l’albo nazionale delle attività commerciali, delle botteghe artigiane e degli esercizi pubblici tipizzati sotto il profilo storico-culturale o commerciale. In questo modo, è stato introdotto un meccanismo di qualificazione pubblica delle attività tradizionali, assumendole quali elementi rilevanti ai fini della valorizzazione turistica e territoriale. Sulla normativa cfr. le osservazioni favorevoli di P. Carpentieri, Comunità, identità, diversità, e critiche di A.L. Tarasco, Figlio di un Dio minore: il patrimonio culturale immateriale tra necessità di codificazione e aneliti di libertà, entrambi in Arte e Diritto, 2025, rispettivamente pag. 75 ss. e pag. 121 ss.

[65 ] Tra le più note cfr. Tar Toscana, Firenze, sez. II, 20 dicembre 2017, n. 1592, che ha respinto il ricorso di alcuni imprenditori contro il cd. regolamento Unesco, precisando che le limitazioni riguardavano una percentuale minima del territorio comunale e non vietavano in assoluto lo svolgimento delle attività, ma ne impedivano l’apertura in quella zona di massima tutela. I giudici hanno dunque escluso qualsiasi violazione della libertà di impresa, essendo il provvedimento proporzionato e ragionevole. Successive e conformi Tar Toscana, Firenze, sez. II, 30 gennaio 2018, n. 142; Cons. St., sez. V, 7 gennaio 2025, n. 85. Per un’analisi della giurisprudenza amministrativa relativa alle trasformazioni urbane cfr. D. Fiano, Il giudice amministrativo torna sul regime di tutele previste per i centri storici inseriti nella lista del patrimonio mondiale dell’Unesco. Note a margine della recente sentenza del Consiglio di Stato sul centro storico di Firenze, in Riv. It. dir. pubbl. com., 2025, pag. 507 ss.

[66 ] In particolare, cfr. Cons. St., sez. V, 28 novembre 2024, n. 9558; nonché più risalenti, Cons. St., sez. IV, 24 maggio 2019, n. 3419; Cons. St., sez. IV, 6 giugno 2017, n. 2699; Cons. St., sez. V, 7 novembre 2014, n. 5494 e Cons. St., sez. V, 16 aprile 2014, n. 1860, che già a suo tempo escludevano che la normativa europea e nazionale sulla liberalizzazione del mercato avesse eliminato il potere dell’amministrazione di introdurre limiti per motivi di tutela di interessi culturali.

[67 ] Si veda di recente Cons. St., sez. V, 20 giugno 2025, n. 5404, riguardante l’inclusione di un negozio di pelletteria nella lista comunale delle attività storiche eccellenti (cat. A), con conseguenti vincoli di conservazione di arredi e destinazione d’uso, che i giudici hanno considerato legittima in quanto esercizio del potere comunale di pianificazione commerciale in funzione culturale, riconosciuto dall’art. 52, comma 1-bis, del Codice dei beni culturali, e non lesiva della libertà di impresa.

[68 ] Sulla iniziale mancanza di una formale protezione del centro storico napoletano, connessa al riconoscimento internazionale e derivante dall’inerzia dell’autorità amministrativa, che ha comportato l’intervento della Corte costituzionale con sentenza 11 febbraio 2016, n. 22, cfr. A. Guerrieri, Corte Costituzionale e siti Unesco: quali tutela nel nostro ordinamento? Uno sguardo alla disciplina interna relativa ai beni patrimonio dell’Umanità, in Riv. giur. urb., 2016, pag. 116 ss.; M. Timo, Il riconoscimento del centro storico di Napoli come patrimonio culturale mondiale non produce vincolo paesaggistico automatico, in GiustAmm.it, 2018, 3.

[69 ] Si veda la deliberazione del consiglio comunale n. 58 del 30 luglio 2021, recante “Misure di tutela e valorizzazione del centro storico”, adottata d’intesa con la regione Campania.

[70 ] Si veda la Relazione sullo stato di attuazione dell’intesa per la tutela e la valorizzazione del centro storico Unesco, allegata alla deliberazione della giunta comunale n. 246 del 19 giugno 2023, la quale evidenzia che, durante l’anno considerato, non è stata rilasciata nessuna nuova licenza nell’area Unesco, a fronte di molte licenze concesse nelle zone non vincolate, confermando l’efficacia del blocco.

[71 ] Si tratta della deliberazione della giunta comunale n. 288 del 24 giugno 2024, con la quale è stata adottata la proposta di regolamento sulla disciplina delle attività commerciali e artigianali nel sito Unesco e nella buffer zone, finalizzato ad introdurre nell’area l’obbligo di autorizzazione espressa per l’apertura e l’ampliamento degli esercizi di ristorazione e commerciali, in sostituzione della Scia, a definire criteri qualitativi di orientamento per le nuove iniziative imprenditoriali compatibili con il valore culturale del sito e a confermare il divieto assoluto di insediamento per talune tipologie ritenute incompatibili (fast food, take-away non tipici, internet point, ecc.). La proposta regolamentare è stata adottata in attuazione dell’intesa con la regione Campania ed è attualmente in attesa di approvazione da parte della stessa per entrare in vigore.

[72 ] Si veda Tar Campania, Napoli, sez. III, 25 ottobre 2023, n. 5817, relativa al ricorso proposto dalla società titolare del marchio storico “Scaturchio” contro il provvedimento con cui il comune aveva dichiarato inefficace la Scia per l’apertura di una nuova sede in via San Gregorio Armeno, nel centro storico Unesco, adottato in attuazione della misura generale di blocco delle nuove attività di somministrazione nell’area tutelata per evitare la saturazione funzionale del sito. I giudici hanno ritenuto legittimo l’operato dell’amministrazione, affermando che, nei centri storici Unesco, la regolazione delle attività economiche è orientata alla tutela complessiva dell’identità e della funzionalità del tessuto storico.

[73 ] Cons. St., sez. V, 17 luglio 2025, n. 6282.

[74 ] Su questo profilo cfr. Corte cost., 11 febbraio 2016, n. 22, in Forum Quad. Cost. Rass., 2016, con nota di A. Guazzarotti, La “Convenzione UNESCO” è un parametro interposto, ma l’applicazione spetta al legislatore, che ha riconosciuto alla Convenzione del 1972 la qualifica di parametro interposto, pur dichiarando inammissibile la questione sollevata dal giudice rimettente, nella parte in cui sollecitava un intervento manipolativo volto ad introdurre un regime differenziato per i siti Unesco nell’ambito del Codice dei beni culturali. I giudici hanno, infatti, ribadito che l’eventuale rafforzamento del livello di tutela richiede un intervento del legislatore, che non può essere surrogato dal giudice delle leggi.

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