“Il diritto dei beni culturali” – Papers Convegno OGIPaC (27 maggio 2021)
Rigenerare per valorizzare. La rigenerazione urbana “gentile” e la riduzione delle diseguaglianze
Sommario: 1. Premessa. - 2. La rigenerazione nei progetti di welfare culturale. - 3. Gli strumenti per il welfare culturale: la rigenerazione culturale. - 4. “Rigenerare... per “valorizzare”. - 5. Conclusioni.
Regenerate to enhance the cultural heritage. The “kind” urban regeneration and the reduction of inequalities
The question to be answered in the article is the role of cultural heritage with respect to the progressive increase in sociale inequalities in Italy and Europe. More specifically, the article aims to verify the impact of an effective enhancement of cultural heritage with respect to this theme, by analysing projects of cultural regeneration. As will be seen, cultural regeneration does not define a specific legal institution and raises interesting questions of interpretation linked to the overlapping of different regulatory provisions. The conclusions will indicate trends in legislation and jurisprudential interpretation on these issues and the main open issues.
Keywords: Cultural Heritage; Welfare Cultural; Urban Regeneration; Social Inequality.
L’attualità [1] mostra un aumento progressivo delle disuguaglianze sociali in Occidente [2]: una questione generale e trasversale, che assume particolare incidenza nei territoriali marginali [3] (le aree c.d. interne o le periferie cittadine) [4].
L’emergenza sanitaria legata alla Pandemia da COVID 19 ha amplificato questi processi e posto all’attenzione del legislatore e degli studiosi l’urgenza di alcune questioni: (1) tenuta e qualità dell’offerta di servizi sociali e sanitari per la fascia di popolazione over 65; (2) adeguatezza delle tecnologie e delle infrastrutture disponibili per l’erogazione su più larga scala di servizi fondamentali (istruzione, ma anche accesso a contenuti culturali).
Già prima della Pandemia, del resto, in ambito europeo [5] cresceva l’attenzione per azioni mirate, in grado di garantire un più diffuso e durevole benessere economico e sociale [6], anche in un’ottica di integrazione e inclusione, in reazione ai fenomeni di disgregazione [7] a livello europeo ma anche nei diversi contesti nazionali.
Se dunque la riduzione delle disuguaglianze sociali rappresenta una delle priorità dell’agenda politica nazionale [8] ed europea, quale ruolo giocano la cultura ed il patrimonio culturale in questo contesto?
Apparentemente, il tema delle disuguaglianze sociali (e territoriali) sembra doversi declinare esclusivamente rispetto al maggiore o minore godimento dei diritti sociali, “primari”, in ragione dei bisogni che soddisfano (salute e istruzione).
È significativo, in questo senso, che negli studi sul tema si tenga conto prevalentemente del grado di accesso ai servizi di cittadinanza, senza direttamente verificare (anche) il grado di accesso alla cultura ed al patrimonio culturale (se non come componenti della formazione) [9].
La stessa definizione di area interna contenuta nella SNAI [10], che rappresenta il più recente tentativo di riduzione delle disuguaglianze territoriali (e sociali), in ambito nazionale, prende in considerazione la distanza dai principali centri di erogazione dei servizi fondamentali (mobilità, istruzione e salute).
Obiettivo delle riflessioni che seguono è, invece, sottolineare che il patrimonio culturale e i processi che ne garantiscono la tutela ma soprattutto la valorizzazione [11] possono giocare un ruolo centrale rispetto alla riduzione delle disuguaglianze in un duplice senso.
In primo luogo, una più efficace valorizzazione del patrimonio culturale può rappresentare, proprio nei contesti marginali, un’occasione di sviluppo e rinascita e dunque contribuire alla riduzione delle disuguaglianze territoriali.
La questione (che non è oggetto specifico di quest’indagine) richiama il recente e acceso dibattito sul tema della valorizzazione c.d. economica dei beni culturali [12] della sua compatibilità con le esigenze di tutela [13] e delle implicazioni che ne derivano rispetto alla definizione di regole e strumenti.
In proposito, ci si limita a richiamare come la dottrina abbia in più occasioni sottolineato la duplice accezione della valorizzazione [14]: quella relativa all’utilizzazione (“uso in chiave economica del patrimonio culturale) e quella che guarda più specificamente alla fruizione (intesa come uso o godimento pubblico del bene) [15], che invece attiene essenzialmente alla funzione di democratizzazione della cultura [16] e di attuazione dell’uguaglianza sostanziale.
“L’economicità della valorizzazione [17] è dunque contestuale e indiretta e usa il bene culturale come attrattore. A sua volta l’utilità irradiata può interagire con la migliore fruizione del patrimonio, richiamando capitali e risorse che alimentano la possibilità di un miglior godimento pubblico. La struttura duale del bene culturale, insomma, si connota per il rapporto fruizione pubblica/utile economico” [18].
Nella seconda prospettiva, di cui invece si tratterà più diffusamente nelle pagine che seguono, deve registrarsi una tendenza riconoscibile, tanto nell’ordinamento internazionale [19] che in quello europeo [20] ad indicare la fruizione del patrimonio culturale come ambito elettivo dei diritti di cittadinanza e dunque come asse attorno a cui ripensare lo status di cittadino, in un’ottica di garanzia del principio di uguaglianza sostanziale.
In questo senso, una più efficace valorizzazione del patrimonio culturale, assicurando le migliori condizioni di utilizzazione e fruizione pubblica del bene assolverebbe alla funzione emancipatrice della cultura [21] (di cui all’art. 9 cost.).
Non è possibile qui richiamare neppure brevemente il dibattito e l’evoluzione normativa che hanno interessato la valorizzazione; basti osservare, rinviando per approfondimenti ai principali contributi sul tema [22], che il Codice dei beni culturali contiene i principi fondamentali (finalità della valorizzazione, collaborazione con i privati, ruolo degli enti territoriali, sussidiarietà e cooperazione) ma rimane tendenzialmente più aperto riguardo a istituti e procedure [23].
Si sono, in proposito, opportunamente sottolineate la dinamicità e l’atipicità della funzione di valorizzazione rispetto a quanto invece avvenga con riguardo alla tutela [24], con particolare riguardo alla disciplina del paesaggio [25].
In questa cornice generale nelle pagine che seguono particolare attenzione verrà dedicata al fenomeno della rigenerazione culturale [26], che sebbene non sia direttamente disciplinata dal Codice dei beni culturali, rappresenta, ad avviso di chi scrive, un interessante tentativo di coniugare valorizzazione economica e valorizzazione culturale, con benefici rilevanti rispetto al tema del contrasto alle disuguaglianze.
In proposito, è stato osservato come vi sia una stretta relazione tra rigenerazione urbana e sviluppo locale [27], da un lato e rigenerazione urbana, innovazione sociale [28] e inclusione [29], dall’altro.
La rigenerazione applicata al patrimonio culturale diventerebbe dunque uno strumento in grado di rispondere alle principali questioni legate alla valorizzazione.
2. La rigenerazione nei progetti di welfare culturale
Le riflessioni che seguono traggono spunto da alcuni tentativi condotti dagli specificamente dagli economisti della cultura [30] di individuare soluzioni che consentano di concretizzare l’impatto della cultura sul benessere sociale, attraverso un welfare culturale efficace ma al tempo stesso “leggero e sostenibile”.
Più in particolare, il “welfare culturale” si fonda sul riconoscimento, sancito anche dall’OMS, dell’efficacia di alcune specifiche attività culturali, artistiche e creative, rispetto a molteplici profili che vanno dalla promozione della salute e del benessere soggettivo [31] (ad esempio con specifico riguardo a soggetti anziani e/o con disabilità) e al contrasto alle diseguaglianze sociali [32] in un’ottica di facilitazione di accesso e sviluppo di capitale sociale a livello individuale e di comunità locale [33].
Il riequilibrio del livello di fruizione del patrimonio culturale tra i cittadini, rappresenta, come anticipato, un’ulteriore applicazione dei principi di solidarietà nazionale e di uguaglianza sostanziale (art. 3 cost.). Ciò poiché il “patrimonio artistico è diventato un luogo dei diritti della persona, una leva di costruzione dell’eguaglianza, un mezzo per includere coloro che erano sempre stati sottomessi ed espropriati” [34].
L’inclusione delle disposizioni in materia di cultura e patrimonio culturale tra i principi fondamentali è infatti legata alla crescita del pluralismo culturale, in quanto strumento di sviluppo della personalità dei singoli e quindi della collettività [35] e rappresenta il fine ultimo della Costituzione.
Su questi aspetti le politiche pubbliche mostrano tuttavia qualche ritardo. Benché infatti sia dai più riconosciuta l’incidenza della cultura e di una efficace valorizzazione del patrimonio culturale sulla ricchezza e dunque sul benessere complessivi [36] o su quella che viene definita “qualità sociale” (vale a dire la misura in cui le persone sono capaci di partecipare attivamente alla vita sociale, economica e allo sviluppo delle loro comunità in condizioni che migliorano il benessere collettivo e il potenziale individuale [37]), la qualità della misurazione di quell’impatto è ancora insoddisfacente [38], come confermano, ad esempio, le analisi del BES [39] (benessere equo e solidale) [40] che sono alla base delle strategie europee di contrasto alle diseguaglianze sociali [41].
Di contro, è stata osservata una sostanziale corrispondenza tra contesti geografici nei quali gli indicatori mostrano una maggiore soddisfazione degli individui per la propria qualità della vita e quelli nei quali la spesa pubblica comunale dedicata a beni e servizi culturali è più elevata, e dove (per conseguenza) il numero di coloro che non usufruiscono di servizi culturali nel periodo di riferimento è più basso [42].
A tale ultimo proposito, è peraltro interessante notare come un recente tentativo di misurazione della performance dei comuni a prevalenza di turismo d’arte, abbia mostrato i dati migliori non solo (come era facilmente intuibile) dove vi è un’elevata concentrazione di opere d’arte, ma dove c’è o è potenzialmente realizzabile una rete di soggetti in grado di produrre, anche con il supporto delle tecnologie digitali, servizi accessori di fruizione di maggiore qualità.
Il dato non è irrilevante, perché serve a sottolineare l’esistenza di un circolo virtuoso, che parte dalle risorse (culturali e naturali disponibili), passando per la presenza di imprese culturali e soggetti attivi nel settore (cooperative di comunità, fondazioni culturali, ecc.) e contribuisce a determinare una maggiore attrattività e sviluppo del territorio per un più elevato benessere complessivo della comunità[43].
3. Gli strumenti per il welfare culturale: la rigenerazione culturale
Su questi temi deve e registrarsi, di recente, un crescente interesse in ambito locale rispetto a progetti che possono inquadrarsi nel c.d. welfare culturale [44]. Si tratta di processi bottom up, nei quali l’ambito locale diventa laboratorio di sperimentazioni che già in altri momenti e contesti (v. spl e società locali, ad esempio) hanno finito per trainare il legislatore statale nella regolamentazione di fenomeni divenuti sempre più rilevanti [45].
I progetti in questione possono essere inquadrati in forme di “rigenerazione su base culturale”, che possono comprendere il riuso o la riqualificazione di spazi abbandonati per la creazione di servizi culturali per le comunità di riferimento [46].
In termini più generali, come è noto, i temi della rigenerazione [47] e del riuso [48], della riqualificazione di spazi pubblici hanno assunto progressiva rilevanza nella disciplina del governo del territorio e più in generale nel dibattito sul futuro delle città e su una rinnovata relazione tra la città ed il benessere dei suoi abitanti. Ne sono derivati numerosi interventi normativi in ambito regionale [49] e di recente l’approvazione di un disegno di legge allo studio del Parlamento [50].
Al di là delle indicazioni di principio, in molti casi ci si è limitati a prevedere meccanismi di premialità volumetrica come incentivi di rigenerazione del tessuto edilizio [51].
Una più innovativa interpretazione dell’istituto si trova, invece, in alcune disposizioni regionali [52], nelle quali l’intervento di rigenerazione urbana implica, oltre alla riqualificazione del tessuto edilizio, la dotazione di una serie ampia e variegata di servizi [53], spazi e infrastrutture, attraverso una serie coordinata di interventi volti a risolvere questioni centrali (tra cui anche una migliore fruizione e valorizzazione del patrimonio culturale) [54] e pensati per garantire maggiore inclusione sociale ed un miglioramento della qualità della vita dei cittadini. La riqualificazione ed il riuso diventano, in altre parole, strumenti mediante i quali realizzare più ampi progetti di rigenerazione urbana.
In questo senso, diversi studi sottolineano come la relazione tra rigenerazione e innovazione sociale sia in grado di introdurre significativi cambiamenti nel funzionamento delle comunità locali (attraverso il coinvolgimento attivo dei cittadini o del Terzo settore) e nelle istituzioni stesse, con effetti anche rispetto alla riduzione delle disuguaglianze in contesti marginali [55].
Con l’innovazione sociale [56], in particolare, la rigenerazione culturale [57] condivide le finalità, il contributo centrale delle comunità e il ricorso a formule variamente collaborative; l’innovazione sociale può però riguardare ambiti diversi da quello culturale, individuando un fenomeno più ampio [58].
Un elemento caratterizzante dei diversi progetti di rigenerazione è il ruolo dei privati: la rigenerazione urbana si connota infatti per un più deciso coinvolgimento delle comunità locali già nella fase dell’ideazione degli interventi, attraverso procedure di consultazione pubblica [59] funzionali all’identificazione dei bisogni anche sociali, ambientali e culturali.
In effetti, a ben guardare, uno dei nodi dei progetti di rigenerazione urbana è proprio la definizione del c.d. problem setting, vale a dire chi definisce i bisogni a cui tali sperimentazioni devono rispondere; come redistribuire su scala urbana gli effetti degli interventi; quale debba essere il ruolo delle istituzioni come garanti dell’ente pubblico [60] e così via.
Con particolare riferimento all’ultimo dei profili indicati (selezione dei bisogni e definizione di idonei strumenti di misurazione dell’efficacia dei progetti) un contributo importante può derivare dagli istituti di democrazia partecipativa disciplinati dalle leggi regionali [61].
In proposito, basti qui ricordare come il tema del coinvolgimento dei cittadini nelle scelte strategiche per il territorio sia stato oggetto di particolare attenzione (legislativa e dottrinale), specie a seguito della codificazione nel Codice dei contratti pubblici dell’istituto del dibattito pubblico [62] (art. 22) il cui contenuto è stato precisato dal d.p.c.m. 10 maggio 2018, n. 76, “Regolamento recante modalità di svolgimento, tipologie e soglie dimensionali delle opere sottoposte a dibattito pubblico”, con particolare riguardo alle tipologie di opere oggetto della procedura di consultazione pubblica e delle relative soglie dimensionali.
In proposito, occorre però precisare che in un’ottica di contemperamento di interessi contrapposti (buon andamento ed efficienza da un lato, e principio partecipativo dall’altro) il legislatore nazionale circoscrive l’applicazione dell’istituto alle opere di particolare rilievo (anche dimensionale ed economico) e tendenzialmente in grado di impattare negativamente sul territorio (ad esempio rispetto alle esigenze di tutela dell’ambiente, del paesaggio e del patrimonio culturale). Scelta, questa, per certi versi comprensibile rispetto al rischio potenziale di paralisi delle procedure per la realizzazione di infrastrutture strategiche (art. 22, co. 4).
D’altro canto, non può non osservarsi come l’istituto del dibattito pubblico sia stato configurato nella disciplina nazionale essenzialmente come un meccanismo di blocco di progetti di infrastrutture non graditi dal territorio.
Occorrerebbe, in aggiunta a quanto già previsto, pensare a forme di coinvolgimento delle comunità locali nella fase “ascendente”, vale a dire di programmazione e progettazione degli interventi, per quanto qui di interesse con riguardo al tema degli interventi di rigenerazione, che dovrebbero agire nel senso di orientare le politiche regionali.
Non sono mancate, peraltro, anche prima della normativa statale, leggi regionali [63] che hanno disciplinato l’istituto della partecipazione dei cittadini alle scelte amministrative, mettendone in risalto il valore propositivo e collaborativo e tuttavia circoscrivendolo a interventi che prevedono investimenti piuttosto ingenti.
Sulla scorta della legislazione nazionale, la Regione Puglia [64] ha normato la questione [65], specificando e ampliando contenuti [66] e strumenti della partecipazione, prevedendo ad esempio i citizen meeting, incontri tematici su base a territoriale non predeterminata o meccanismi di premialità nelle procedure di finanziamento per l’attivazione di ulteriori procedimenti partecipativi a livello locale.
Sul modello delle più recenti leggi regionali richiamate, le Regioni potrebbero dunque definire con propri atti normativi procedure partecipative (relativamente (ad opere di interesse regionale e locale), per consentire ai cittadini di partecipare alla fase di programmazione e definizione di interventi rilevanti per le proprie comunità, attraverso istituti noti (ad esempio proprio il partenariato speciale) o ulteriori strumenti individuati come più adatti al proprio contesto territoriale e sociale,
Con la locuzione “rigenerazione su base culturale” [67] si intende, invece, più in particolare sottolineare il ruolo centrale della cultura in alcuni processi di rigenerazione urbana, come conseguenza di due fenomeni principali: il progressivo aumento di consumo culturale, da un lato, ed il ruolo della cultura per il supporto alle pratiche di riconoscimento ed inclusione sociale e dunque di contrasto alle disuguaglianze dall’altro [68].
È il caso, ad esempio, del progetto “La città intorno” per Milano, finanziato dalla Fondazione Cariplo [69]. Attraverso una pluralità di interventi il progetto mostra la cultura come principale veicolo di rigenerazione di alcuni quartieri degradati della città (Corvetto, Adriano). Si potenzia (rendendola accessibile) l’offerta culturale in modo da migliorare il benessere dei cittadini, anche attraverso una riqualificazione di alcune aree della città.
Ancora, con riferimento ad un’altra area cittadina (Quartiere Padova), caratterizzata da un’alta concentrazione di residenti stranieri (34%), si utilizza la co-produzione culturale come veicolo per la ricomposizione delle diverse identità, anche in un’ottica di allontanamento delle pratiche di illegalità presenti.
Si va progressivamente riducendo, in questo senso, il confine tra “cultura” e “sociale”, attraverso la definizione di progetti che, attraverso l’aggregazione di spazi, cultura e comunità concorrono ad assolvere una funzione nel complesso rigenerativa.
Sotto altra prospettiva, al processo rigenerativo [70] (di tipo classico o culturale), si associano le questioni legate al governo dei beni comuni [71]. I cittadini, singoli o associati, si fanno carico della gestione di spazi comuni (immobili dismessi o degradati) per finalità di tipo sociale o culturale, producendo un effetto di rigenerazione degli spazi.
In questi casi, lo strumento giuridico utilizzato per la disciplina degli interventi è quello dei patti di collaborazione [72], che i comuni stipulano con gruppi di cittadini, associazioni o cooperative e nei quali vengono definiti gli obiettivi e le implicazioni della collaborazione [73].
Nei progetti di rigenerazione culturale, insomma, appare in qualche misura sfumato, il valore economico del bene (eventualmente) oggetto del progetto di rigenerazione e ne viene invece amplificato il valore “sociale” per la comunità, cui il bene appartiene. “Rigenerare il tessuto sociale più che rammendare lo spazio” [74].
È chiaro, d’altra parte, che il recupero di spazi degradati o dismessi produce di per sé un valore economico quanto meno nel senso della riduzione dei costi legati alla gestione (o inutilizzazione) di cui le istituzioni locali devono farsi carico.
La rigenerazione su base culturale rappresenta, dunque, un fenomeno in crescita [75], ma di dimensioni ancora contenute [76], di cui risulta in ogni caso interessante analizzare gli aspetti procedurali e gli strumenti di misurazione [77] che ne determinino con maggiore certezza il grado di incidenza.
A ben guardare, infatti, il limite di numerosi progetti pensati per la rigenerazione ed il riuso di spazi pubblici è una progettazione che non tiene adeguatamente in conto la reale utilità sul medio e lungo periodo dell’iniziativa rispetto ai bisogni espressi da una determinata comunità per un determinato territorio.
In questo senso, il coinvolgimento delle comunità rispetto alle scelte ed ai progetti attraverso adeguate forme di democrazia partecipativa risulta decisivo, così come lo sono strumenti di misurazione che abbiano una diversa cadenza temporale (ex ante, in itinere e ex post).
Nel paragrafo che segue si cercherà di indicare entro quale cornice normativa e con quali implicazioni è possibile inquadrare gli interventi di rigenerazione culturale.
4. “Rigenerare... per “valorizzare”
In via preliminare, è utile sottolineare come gli interventi di rigenerazione urbana su base culturale non presuppongano il ricorso ad un unico strumento, né siano riconducibili a norme giuridiche specifiche. Si tratta piuttosto di strumenti o istituti disciplinati in contesti normativi differenti o anche sperimentati nella prassi, accomunati dalla finalità perseguita.
Quest’ampia gamma di strumenti disponibili allo scopo rappresenta un’opportunità (peraltro sempre più consistente a seguito di ripetuti interventi legislativi su temi collaterali), ma suggerisce quanto meno un tentativo di inquadramento e sistematizzazione, con l’obiettivo di verificare, attraverso l’analisi dei diversi contesti normativi, le invarianti della rigenerazione culturale (ammesso ve ne siano) e indicare possibili prospettive per un ricorso più ampio a questo strumento.
Si è detto, innanzitutto, che la finalità della rigenerazione urbana risiede nel miglioramento della qualità della vita e del benessere delle comunità locali. Si è pure ricordato come la riqualificazione di spazi o immobili degradati rappresenti un tassello (ricorrente ma non indispensabile), su cui si costruisce l’intervento di rigenerazione culturale (che può implicare eventualmente una trasformazione permanente del bene oggetto dell’intervento), a cui si associa, però, la rigenerazione dello “spazio sociale”, attraverso l’attivazione di progetti e attività culturali in contesti sociali degradati o caratterizzati da povertà educativa o culturale [78].
In altre ipotesi, spazi pubblici in disuso vengono riprogettati ed utilizzati per iniziative che hanno come obiettivo quello di incentivare la partecipazione dei giovani alla vita culturale della comunità [79].
Ancora, la rigenerazione culturale può consistere nell’attivazione di eventi culturali finalizzati alla costituzione di reti (ad esempio tra soggetti che operano nel settore dell’arte e dell’associazionismo) [80], la c.d. rigenerazione “leggera” o “transitoria”.
Come si vede, dagli esempi citati (tra i molti disponibili) la finalità della rigenerazione culturale viene perseguita con modalità differenti, anche perché applicabili a realtà diverse (le periferie delle grandi città, città medio grandi, ma anche comuni minori in aree periferiche).
Il dato interessante è, in sintesi, la sua estrema versatilità e adattabilità a contesti ed esigenze differenti, attraverso procedure non necessariamente coincidenti.
Anche con riguardo ai soggetti coinvolti nei processi di rigenerazione il panorama è alquanto variegato ed eterogeneo, come meglio si preciserà, mentre è una costante la cooperazione tra pubblico e privato.
Non è possibile in questa sede richiamare nemmeno in termini generalissimi la questione che caratterizza i più diversi ambiti del diritto amministrativo con impressionante regolarità dalla fine degli anni ’80; si vuole invece sottolineare come la collaborazione pubblico-privato rappresenti, uno strumento qualificante della capacità del sistema paese di generare benessere materiale e sociale” [81].
Strumenti di collaborazione pubblico-privato funzionali, in grado di attivare efficaci processi di rigenerazione culturale sono infatti segni evidenti del livello di qualità delle azioni amministrative e delle politiche pubbliche, oltre che strumenti necessari rispetto alla soluzione delle questioni generali che qui si sono indicate (v. infra).
Nel caso della rigenerazione culturale e con particolare riguardo al tema dei soggetti coinvolti, può dirsi che si tratta di iniziative che in molti casi partono “dal basso” dall’iniziativa di un soggetto proponente (associazioni, soggetti del terzo settore, fondazioni culturali, fondazioni bancarie, gruppi di cittadini) e che vedono il coinvolgimento delle amministrazioni (per lo più locali o regionali), nel ruolo di proprietarie dei beni oggetto degli interventi, di soggetti erogatori del finanziamento delle iniziative e in ogni caso di controparte del soggetto proponente nella definizione degli obblighi e dei contenuti del progetto di rigenerazione.
A seconda della “natura” (for profit o non profit, ad esempio) del soggetto proponente, variano regole e procedure della cooperazione con l’amministrazione pubblica (su cui v. anche subito infra).
Significativo, in particolare, ai nostri fini il contributo delle fondazioni di comunità protagoniste più in generale di interessanti progetti di innovazione sociale in ambito culturale [82].
Relativamente all’oggetto, particolare interesse rivestono le ipotesi di rigenerazione in cui la riqualificazione di spazi o immobili pubblici degradati o dismessi si associa all’attivazione di progetti culturali. Processi di rigenerazione così strutturati consentono, infatti, di contribuire a risolvere due questioni centrali: la prima è quella di una più efficiente gestione (anche mediante opportune strategie di riuso) del patrimonio immobiliare pubblico [83], con l’ulteriore vantaggio di liberare il bene stesso dalle rigidità e dai costi delle operazioni di manutenzione e restauro, attraverso l’alienazione o la concessione a privati; la seconda questione è relativa all’attivazione di progetti e iniziative culturali in grado di migliorare, almeno potenzialmente, il benessere delle comunità.
Nelle ipotesi in cui l’immobile oggetto dell’intervento presenti interesse culturale, la rigenerazione intersecherà anche le problematiche connesse alla valorizzazione del patrimonio culturale [84].
In proposito, com’è noto, ai sensi dell’art. 6 del Codice dei beni culturali, “la valorizzazione (del paesaggio) comprende altresì la riqualificazione degli immobili e delle aree sottoposti a tutela compromessi o degradati ovvero la realizzazione di nuovi valori paesaggistici coerenti ed integrati”.
Vi è, dunque, sul punto, una esplicita convergenza tra valorizzazione e rigenerazione urbana [85], con conseguente applicazione agli interventi di rigenerazione urbana su beni culturali delle regole e delle procedure previste dal Codice in materia di valorizzazione (art. 111 ss.).
L’implicazione principale che ne deriva risiede nella necessità di definire il perimetro entro cui circoscrivere la collaborazione pubblico-privato rispetto alla funzione di valorizzazione del patrimonio culturale, che della prima rappresenta l’ambito di elezione [86].
In proposito, occorre infatti registrare come nel Codice dei beni culturali in materia di accordi di valorizzazione (art. 112) si preveda una distinzione tra programmazione strategica (rispetto alla quale si ammette il coinvolgimento dei soli privati non profit) e gestione degli interventi (alla quale vengono ammessi privati for profit e non profit) [87].
Al contrario, la recente ridefinizione dei contorni fino ad ora nebulosi della categoria del Terzo settore, ad opera del riformato Codice del Terzo settore (d.lgs. n. 117/2017), comporta l’eliminazione del divieto per i soggetti coinvolti nella co-programmazione (dei bisogni da soddisfare, e risorse disponibili e nella co-progettazione degli interventi in concreto da realizzare) (art. 55) di risultare poi affidatari di specifici interventi (art. 56).
L’art. 55 del Codice del Terzo settore individua, infatti, una forma di partenariato pubblico privato “aperta” rispetto ai contenuti e alle procedure, ma al tempo stesso “chiusa” ai soggetti non riconducibili agli enti del Terzo settore come definiti dall’art. 4.
Vi sarebbe, dunque, una apparente contraddizione tra le norme del Codice dei beni culturali e quelle del Codice del terzo settore; le prime più restrittive e selettive sia rispetto al tema del coinvolgimento dei soggetti del Terzo settore nella programmazione delle strategie di valorizzazione che all’affidamento della gestione degli interventi ai soggetti coinvolti nell’attività di programmazione delle strategie di valorizzazione.
Secondo un’interpretazione costituzionalmente orientata [88], tuttavia, l’art. 55 del Codice del Terzo settore si qualifica come la principale attuazione del principio di sussidiarietà orizzontale, nella misura in cui codifica una nuova forma di programmazione e progettazione “condivisa” delle attività di interesse generale (art. 5), tra cui rilevano, per quanto qui di interesse, “gli interventi di tutela e valorizzazione del patrimonio culturale” tra l’amministrazione pubblica e i soggetti del Terzo settore, che evidentemente è cosa diversa rispetto al semplice affidamento all’esterno di alcune attività.
In questo senso, e nell’attesa di una complessiva revisione delle norme del Codice dei beni culturali, si ritiene che alle ipotesi di collaborazione pubblico privato per la valorizzazione di beni culturali debbano applicarsi le norme del Codice del Terzo settore, laddove il privato sia un ETS ai sensi dell’art. 4 del Codice.
Con riguardo all’ambito di applicazione in senso oggettivo, deve comunque osservarsi come vi sia un’area grigia di dimensioni significative non coperta dalle disposizioni del Codice dei beni culturali che riguarda, da un lato, immobili pubblici che non presentano interesse culturale (e dunque non sono beni culturali ai sensi degli artt. 10 e 11 del Codice), ma che diventano oggetto e mezzo per progetti di rigenerazione culturale e, dall’altro, gli interventi di valorizzazione e promozione relativi al c.d. patrimonio culturale “minore”, di rilevanza locale.
In queste ipotesi, gli interventi che, attraverso la valorizzazione del patrimonio culturale mirano ad elevare i livelli di cittadinanza attiva, di coesione e protezione sociale, favorendo la partecipazione, l’inclusione e il pieno sviluppo della persona, a valorizzare il potenziale di crescita e di occupazione lavorativa (rigenerazione su base culturale appunto) sarebbero disciplinate dalle norme del Codice del terzo settore (art. 55 e 56) [89] e del Codice dei contratti pubblici (art. 151, co. 3).
In tema, occorre richiamare la posizione del Consiglio di Stato [90], peraltro precedente alla pronuncia della Corte già richiamata, in cui si è sottolineato come i servizi resi dai soggetti del Terzo settore in forma integralmente gratuita siano esclusi dall’applicazione delle norme del Codice degli appalti, viceversa quando invece essi prevedano qualche forma di corrispettivo devono necessariamente essere affidati in regime di concorrenza.
Torna utile, dunque, il criterio del valore di mercato, ossia dell’astratta idoneità di un bene o di un servizio ad essere contendibile sul mercato e dunque necessariamente soggetto ad affidamenti in regime di concorrenza. Al di fuori di queste ipotesi, sembra però potersi estendere l’ambito di applicazione delle disposizioni del Codice del Terzo settore.
Ad ogni modo e ad ulteriore conferma dell’atteggiamento di favore con cui il legislatore guarda alle relazioni tra pubbliche amministrazioni e soggetti del Terzo settore, che abbiano come oggetto la migliore gestione del patrimonio pubblico (anche culturale), è poi l’art. 71, co. 3 del Codice del Terzo settore.
La norma codifica, infatti, la possibilità per gli enti del Terzo settore di ottenere in concessione, a canone agevolato, beni culturali immobili pubblici, per la realizzazione delle proprie finalità istituzionali e contestualmente per la realizzazione di interventi di recupero e riqualificazione finalizzati allo svolgimento delle attività di interesse generale di cui all’art. 5.
Per altro verso e premesso che il nucleo duro della collaborazione pubblico privato nelle attività di valorizzazione è rappresentato, storicamente [91], dalla erogazione di servizi accessori (di assistenza al pubblico), rispetto alla quale la concessione del bene appare in qualche misura strumentale, le norme del Codice dei beni culturali rischiano di rivelarsi assolutamente insufficienti rispetto al patrimonio culturale c.d. minore, in disuso o abbandonato che non è (completamente o affatto) fruibile e dunque non appetibile rispetto all’attivazione di servizi al pubblico [92].
In altri termini, l’iniziale connotazione della valorizzazione del patrimonio culturale ha indotto a considerare rilevanti esclusivamente i siti culturali suscettibili di valutazione prettamente economica [93], trascurando invece una quota rilevante del patrimonio culturale locale, ad elevato valore sociale, in quanto componente essenziale dell’identità delle comunità e potenziale veicolo di sviluppo.
Proprio rispetto a questo patrimonio eterogeneo diffuso e nella gran parte dei casi sottoutilizzato [94] mancherebbero dunque adeguate ed efficienti strategie di valorizzazione [95], che invece possono essere inquadrate nel quadro delle disposizioni Codice del Terzo settore (art. 55 e 56) e dall’altro alle norme del Codice dei Contratti pubblici (art. 151, co. 3, in particolare) [96] in materia di partenariato speciale [97].
L’art. 151, co. 3 [98] diventa allora il contenitore in cui possono confluire forme di partenariato c.d. convenzionale, ma anche forme più strutturate (cabine di regia, tavoli tecnici, ecc.) e che potrebbe risultare utile a definire l’intervento dei privati nella fase ascendente o in quella discendente dei già richiamati accordi di valorizzazione.
I principali elementi di novità derivano infatti, da un lato, dall’estensione dell’ambito di applicazione oggettivo (interventi diretti a consentire il recupero, il restauro, la manutenzione programmata, la gestione, l’apertura alla pubblica fruizione e la valorizzazione di beni culturali immobili) e soggettivo (enti, organismi pubblici o soggetti privati) e, dall’altro, dalle procedure di scelta del partner privato (semplificate secondo lo stesso modello pensato per le sponsorizzazioni).
Ciò risponde all’esigenza di superare la rigidità che caratterizza i modelli di valorizzazione tipizzati dal Codice dei beni culturali (concessioni e affidamenti di servizi aggiuntivi), che mal si prestano nelle ipotesi già richiamate relative a progetti di rigenerazione culturale relative a patrimonio culturale minore o in disuso o degradato.
L’introduzione della norma sul partenariato speciale è dunque espressione del favor del legislatore per l’istituto della collaborazione tra pubblico e privato, espresso attraverso una semplificazione delle procedure e del quadro normativo di riferimento, che dovrebbe agire come incentivo per le amministrazioni a ricorrere con risultati efficaci a simili strumenti [99].
Per altro verso, l’art. 151, co. 3, si candida verosimilmente a superare le tradizionali dicotomie (tutela/valorizzazione; programmazione/gestione) per interpretare l’esigenza di flessibilità del settore.
Non mancano, insomma, nel Codice dei contratti pubblici (oltre all’art. 151, le norme in materia di baratto amministrativo e interventi di sussidiarietà orizzontale) [100] e al Codice del Terzo settore (artt. 55, 56, 71) strumenti che consentano di inserire le diverse ipotesi di collaborazione pubblico privato, anche con riguardo ai beni culturali, nella cornice normativa più idonea.
Seguendo le premesse indicate, infine, la coesistenza delle disposizioni del Codice dei beni culturali e del Codice dei contratti pubblici e del Codice del Terzo settore, si ritiene debba essere risolta secondo un criterio di integrazione, applicando le più risalenti norme del Codice dei beni culturali nel quadro più ampio della disciplina del Codice dei contratti pubblici (rispetto alla tipologie di interventi e alle forme della cooperazione) e del Codice del Terzo settore (nell’ipotesi in cui il privato coinvolto appartenga al novero dei soggetti di cui all’art. 4) che dovrebbero fungere da parametri interpretativi [101].
In questo contesto, alle forme di coinvolgimento dei privati nella valorizzazione del patrimonio culturale già indicate, devono aggiungersi, da ultimo, gli strumenti di politica fiscale, il cui ruolo è stato recentemente rafforzato dall’introduzione dell’Art bonus [102] che, come si sa, è un beneficio fiscale che riconosce a chi effettua un’erogazione liberale un credito di imposta del 65% dell’importo donato, e che di fatto semplifica e snellisce il mecenatismo riportando l’attenzione del legislatore su un tema centrale [103].
L’analisi condotta ha mostrato come siano ormai abbastanza numerosi gli esempi di rigenerazione culturale, in grado di concretizzare la potenziale incidenza della valorizzazione del patrimonio culturale rispetto al miglioramento delle condizioni di vita dei cittadini e dunque rispetto al contrasto alle diseguaglianze (sociali e territoriali).
La rigenerazione culturale diventa dunque un interessante banco di prova dello stato di salute del partenariato pubblico-privato, in un settore in cui a fronte di una iper-regolamentazione si registra un’utilizzazione pratica non adeguata [104].
L’analisi condotta ha mostrato cosa c’è; in conclusione è possibile provare ad indicare cosa manca.
In primo luogo, necessaria e opportuna è la definizione di un quadro regolativo: “macro” a livello nazionale (ad esempio per un migliore coordinamento tra i diversi contesti normativi); e più di dettaglio a livello regionale [105] (con particolare riguardo alla definizione delle procedure partecipative), per meglio precisare il collegamento tra gli istituti richiamati [106], gli ambiti di applicazione ed i limiti, superando l’idea di una collaborazione pubblico privato sempre uguale a sé stessa, ispirata da esigenze, finalità e valori tendenzialmente omogenei [107].
Una simile operazione, benché ambiziosa, consentirebbe però di arginare i rischi connessi alla pluralità ed eterogeneità delle possibili forme di coinvolgimento del privato: ad esempio il rischio di discriminazioni tra operatori privati, l’eccessiva e precarietà dei processi di rigenerazione urbana e sopra tutti la complessità e frammentarietà del quadro normativo.
Sebbene la normativa in materia sia particolarmente copiosa, rimane ancora carente la parte operativa (normativa regolamentare di dettaglio, tecnica e linee guida) in grado di fornire agli operatori un supporto per la fase applicativa e interpretativa [108].
Sul piano organizzativo, poi, questa esigenza potrebbe essere garantita dal livello centrale, che dovrebbe fornire indirizzi uniformi e un valido supporto ai soggetti che operano sul territorio rispetto alle procedure da seguire.
I processi regolativi e di riorganizzazione citati non dovrebbero, tuttavia, frustrare l’autonomia del livello regionale e locale, ciascuna rispetto al proprio ambito di competenza, in un’ottica di equilibrio tra l’esigenza di pianificare propria della legislazione regionale e l’approccio per progetti più tipico della rigenerazione realizzata in ambito locale [109].
In altri termini, la radicalizzazione delle scelte sui territori (il livello locale in particolare) rispetto ai contenuti ed alle specifiche finalità dei progetti di rigenerazione da attuare nell’ambito del welfare culturale, dovrebbe incanalarsi in un contesto normativo chiaro, e, se possibile, semplificato in ordine alle procedure amministrative ed alla definizione dei contenuti e degli strumenti della relazione tra i diversi soggetti coinvolti.
In questo senso, diventa decisiva la qualità delle istituzioni locali, cui si chiede maggiore capacità nell’intercettare i bisogni complessivi delle comunità e nella predisposizione di interventi mirati (in questo senso attraverso un coinvolgimento attivo degli attori del territorio) in alleanza col privato variamente intesto.
Anzi, proprio alcune esperienze virtuose sperimentate in ambito locale, anche attraverso “reti” tra città, potrebbero diventare modelli di riferimento [110], replicabili, a parità di condizioni, con l’avvertenza, tuttavia, che le buone prassi sono d’ispirazione ma non necessariamente esportabili sempre e dovunque.
A margine, occorre mettere mano ad alcune macro questioni trasversali note e sempre aperte, anche cogliendo l’occasione offerta dal PNRR: la riforma della Pubblica Amministrazione (centrale e locale); la semplificazione amministrativa e la conseguente riduzione dei c.d. costi normativi (gold plating), amministrativi e burocratici.
C’è bisogno, dunque, di un “ pubblico che innova” [111] (sotto il profilo della definizione delle procedure) e si riappropria di un ruolo attivo e non solo strettamente regolativo, nella convinzione che la p.a possa, sciolti alcuni nodi antichi, da vincolo diventare opportunità [112].
La soluzione delle molteplici questioni indicate, ardua e per ora solo auspicabile potrebbe insomma contribuire a ridurre il “divario civile” e per quella via migliorare competitività ed attrattività rispetto agli investimenti anche esteri per incamerare risorse quanto mai preziose.
Note
[1] Cfr. il Rapporto dell’Istat sulla situazione del Paese 2020, pag. 88 ss.
[2] Un’analisi OCSE mostra che fra 1995 e il 2014 il divario di produttività fra le regioni più avanzate e quelle più arretrate è cresciuto del 60% nel complesso OCSE e del 56% nella sola Unione Europea. Nei più recenti studi nazionali e internazionali sul tema, peraltro, si è evidenziato come il divario territoriale non possa essere valutato esclusivamente in una prospettiva economica, ma debba includere una valutazione del grado di incidenza dei diritti di cittadinanza (v. infra).
[3] A questo proposito può utilizzarsi l’espressione disuguaglianze territoriali che indica il diverso grado di sviluppo di alcune aree geografiche rispetto ad altre (se applicato al contesto cittadino il termine indica la relazione tra centro e periferia cittadina). Storicamente, il tema ha riguardato essenzialmente la relazione tra Nord e Sud Italia (cfr. S. Cassese, Lezioni sul meridionalismo. Nord e Sud nella storia d’Italia, Bologna, Il Mulino, 2016; In tema tra gli altri: V. Daniele, P. Malanima, Il divario Nord-Sud in Italia 1861-2011, Soveria Mannelli, Rubbettino, 2011; E. Felice, Divari territoriali e intervento pubblico. Per una rilettura dello sviluppo italiano, Bologna, Il Mulino, 2007) per poi includere ulteriori differenziazioni (M. Baldini, E. Patriarca, Le tante Italie della disuguaglianza). In tema, si veda, poi, A. Coppola, A. Lanzani, F. Zanfi, Le cinque Italie su cui dovremmo spendere il Recovery fund (per non sprecarlo). Come si sa, la disuguaglianza territoriale reca con sé quella sociale. Sul tema si veda La dimensione territoriale delle disuguaglianze, in Forum Disuguaglianze Diversità.
[4] Si veda in proposito il Quinto Rapporto sulle città. Politiche urbane per le periferie, Bologna, Mulino, 2020.
[5] https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/reflection-paper-social-dimension-europe_it.pdf.
[6] European Commission Directorate-General for Regional and Urban Policy (September 2017), My Region, My Europe, Our Future - Seventh report on economic, social and territorial cohesion. Luxembourg: Publications Office of the European Union.
[7] M. Della Morte, La pandemia, l’Europa e la crisi economica: la necessità di attuare il Pilastro dei diritti sociali, in G. Palmieri, Oltre la pandemia, Napoli, Editoriale scientifica, 2020, p. 1049 ss., pubblicati in open access, https://www.editorialescientifica.com/shop/catalogo/fuori-collana/edizioni-fuori-collana/oltre-la-pandemia-detail.html.
[8] Il Piano nazionale di Ripresa e Resilienza (Dipartimento per le Politiche Europee - Piano nazionale di ripresa e resilienza) nell’ambito del Next generation EU, tra i suoi obiettivi generali vede proprio la coesione sociale, economica e territoriale (missione 5, inclusione e coesione). Più nel dettaglio, si prevede lo stanziamento di 19.8 miliardi di euro (6.66 per le politiche per il lavoro; 11.17 per infrastrutture sociali, famiglie e terzo settore, 1.98 interventi speciali per la coesione sociale, di cui 83 milioni destinati alla SNAI).
[9] Cfr. D. Cersosimo, R. Nisticò, Un paese disuguale: il divario civile in Italia, Stato e mercato, pag. 98, 2013, spec. pagg. 279-283. Si veda invece, l’approccio di M. Maltagliati, N. Bellanca, I divari territoriali in Italia. Una misura becattiniana dello sviluppo locale, Stato e mercato, 2020, n. 120, spec. 461, che considerano specificamente anche la distanza culturale tra i territori.
[10] Tradizionalmente relegate ai margini le aree interne hanno goduto negli anni scorsi di nuova visibilità. Per uno sguardo d’insieme: https://www.agenziacoesione.gov.it/strategia-nazionale-aree-interne/strategie-darea-e-governance/.
[11] Del resto, è stato opportunamente osservato come la valorizzazione sia elemento costitutivo del patrimonio culturale e requisito essenziale per l’esistenza, la tutela, la fruizione di ciascun bene culturale. In questi termini, P. Bilancia (a cura di), La valorizzazione dei beni culturali, Milano, Franco Angeli, 2006, pag. 153.
[12] In tema, G. Sciullo, I beni culturali quali risorsa collettiva da tutelare - una spesa, un investimento, in Aedon, 2017, 3; M.C. Cavallaro, I beni culturali tra tutela e valorizzazione economica, in Aedon, 2018, 3.
[13] Per un’analisi delle questioni principali si vedano le considerazioni di M. Cammelli, L’ordinamento dei beni culturali tra continuità e innovazione, in Aedon, 2017, 3.
[14] L. Casini, Valorizzazione e fruizione dei beni culturali, in Giorn. dir. amm., 2004, 5, pag. 480; G. Severini, L’immateriale economico nei beni culturali, in Aedon, 2015, 3.
[15] Cfr. art. 6 Codice.
[16] Il duplice approccio (democratizzazione della cultura e accrescimento del pubblico dei visitatori), viene sintetizzato da C. Forteau, Beni culturali e accesso alla cultura: un doppio approccio, in Econ. cultura, 2006, 148.
[17] Sul tema della valorizzazione economica derivante dalla valorizzazione culturale e con quella interagente, S. Cassese, I beni culturali: dalla tutela alla valorizzazione, in Giorn. dir. amm., 1998, pag. 673.
[18] Sono parole di G. Severini, L’immateriale economico nei beni culturali, cit.
[19] Sul tema da ultimo non può non richiamarsi la recente ratifica della Convenzione di Faro, che include “il diritto all’eredità culturale” (inerente al diritto alla partecipazione alla vita culturale), tra i diritti fondamentali dei cittadini (art. 1). Del resto, nello stesso senso già la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, con l’affermazione di un diritto alla diversità culturale, e la Convenzione sulla protezione e promozione della diversità culturale e delle espressioni culturali, firmata a Parigi il 20 ottobre 2005.
[20] Ci si riferisce in particolare al patrimonio culturale di importanza europea “il ruolo di veicolo elettivo di promozione della cittadinanza politica”. Sono parole di M. Ainis, M. Fiorillo, L’ordinamento della cultura, cit., pag. 440.
[21] M. Ainis, Cultura e politica, cit., pag. 118.
[22] Sulla valorizzazione, in particolare, particolare: C. Barbati, La valorizzazione del patrimonio culturale (art. 6), in Aedon, 2004, 1; L. Bobbio (a cura di), Le politiche dei beni culturali in Europa, Bologna, 1992; L. Casini, Valorizzazione e gestione, in C. Barbati, M. Cammelli, L. Casini, G. Piperata, G. Sciullo, Diritto del patrimonio culturale, Bologna, Il Mulino, 2020, pag. 195 ss.; L. Casini, La valorizzazione dei beni culturali, in Riv. trim. dir. pubbl., 2001, pag. 651 ss.; Id., Pubblico e privato nella valorizzazione dei beni culturali, in Giorn. dir. amm., 2005, pagg. 98-104; S. Cassese, I beni culturali dalla tutela alla valorizzazione, in Giorn. dir. amm., 1998, pag. 673 ss.; L. Degrassi (a cura di), Cultura e Istituzioni. La valorizzazione dei beni culturali negli ordinamenti giuridici, Milano, 2008; F. Merusi, Pubblico e privato e qualche dubbio di costituzionalità nello statuto dei beni culturali, in Dir. amm., 2007, pag. 1 ss.; G. Sciullo, Valorizzazione, gestione e fondazioni nel settore dei beni culturali: una svolta dopo il d.lgs. n. 156/2006?, in Aedon, 2006, 2; P. Bilancia (a cura di), La valorizzazione dei beni culturali, cit.
[23] Si tratta anche di una conseguenza della necessità di distinguere la valorizzazione in ragione della titolarità (pubblica o privata) dei beni (artt. 112 e 113).
[24] L. Casini, Valorizzazione e gestione, cit., pag. 208.
[25] L. Casini, Valorizzazione e gestione, cit., pag. 215.
[26] Si veda invece, il co. 1, art. 6 del Codice (con riferimento al paesaggio),la valorizzazione comprende altresì la riqualificazione degli immobili e delle aree sottoposti a tutela compromessi o degradati, ovvero la realizzazione di nuovi valori paesaggistici coerenti ed integrati e il co. 5 dell’art. 131 “la valorizzazione del paesaggio concorre a promuovere lo sviluppo della cultura. A tale fine le amministrazioni pubbliche promuovono e sostengono, per quanto di rispettiva competenza, apposite attività di conoscenza, informazione e formazione, riqualificazione e fruizione del paesaggio nonché, ove possibile, la realizzazione di nuovi valori paesaggistici coerenti ed integrati”.
[27] G. De Rita, A. Bonomi, Manifesto per lo sviluppo locale. Dall’azione di comunità ai patti territoriali, Torino, Bollati Boringhieri, 1998, A. Bagnaso, Tracce di Comunità, Bologna, Il Mulino, 2004.
[28] Sul tema S. Vicari Haddock, Innovazione sociale e rigenerazione, in S. Vicari Haddock, F. Moulaert, Rigenerare la città. Pratiche di innovazione sociale nelle città europee, Bologna, Il Mulino, 2009, spec. pag. 222 ss.
[29] Sul rapporto tra rigenerazione e inclusione, si veda E. Ostanel, Spazi fuori dal comune, Milano, Franco Angeli, 2017, spec. pagg. 35-42.
[30] Cfr. il n. 2/2017 della rivista Economia della cultura.
[31] I dati mostrano come la più elevata partecipazione culturale induce una percezione positiva del proprio stato di salute. I dati sono mostrati e commentati da A. Cicerchia, E. Bologna, Salute, benessere e partecipazione, cit., pag. 318. In tema, A. Lampis, Verso un’idea di welfare allargato. Il welfare culturale della Provincia di Bolzano, in Econ. Cult., 2017, 1, pag. 135.
[32] https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php.
[33] A. Cicerchia A., A. Rossi Ghiglione, C. Seia Welfare culturale, in “Atlante”, Treccani, (2020), 11.06.2020. Al tema sono dedicati gli scritti di P.L. Sacco, R. Fisher, D. Fujiwara - R.N. Lawton - S. Mourato, K. V. Mulcahy, J. Erkkila-Hill) pubblicati nel numero monografico n. 2 del 2017 della rivista Economia della cultura dedicato al tema “Cultura, salute, benessere”. Un esempio si trova nella l.r. del Friuli Venezia Giulia, n. 22/2014 sull’invecchiamento attivo che prevede interventi a favore delle persone in stato di solitudine e delle persone anziane negli ambiti della salute e della sicurezza, della partecipazione, della formazione permanente, del lavoro, della cultura e del turismo sociale, dello sport e del tempo libero, dell’impegno civile e del volontariato, al fine di promuovere una nuova cultura delle relazioni umane e di comunità, che favoriscano la resilienza individuale e collettiva.
[34] T. Montanari, L’art. 9: una rivoluzione (promessa) per la storia dell’arte, in Costituzione incompiuta. Arte, paesaggio, ambiente, (a cura di) A. Leone, P. Maddalena, T. Montanari, S. Settis, Torino, Einaudi, 2013, pag. 52.
[35] M. Ainis, M. Fiorillo, L’ordinamento della cultura, cit., pag. 310.
[36] Cfr. Io sono cultura 2019. L’Italia della qualità e della bellezza sfida la crisi, in Quaderni Symbola, www.unioncamere.gov.it.
[37] W. Santagata, Il governo della cultura, Bologna, Il Mulino, 2014, pag. 20.
[38] A. Cicerchia, E. Bologna, Salute, benessere e partecipazione culturale tra narrazioni e indicatori, in Econ. cult., 2017, 2, pagg. 313-322.
[39] Ciò peraltro è coerente il sistema di Misure del Benessere equo e sostenibile - BES, promosso dall’ISTAT e dal CNEL e curato annualmente dall’ISTAT, include il Paesaggio, insieme al patrimonio culturale, come uno dei dominii fondamentali nei quali si articolano le misure. Sul tema, si vedano le considerazioni di A. Cicerchia, Il paesaggio nelle misure di benessere, in Econ. cult, 2019, 3, pag. 336.
[40] http://www.dt.mef.gov.it.
[41] Tra i diversi indicatori che compongo il benessere dell’individuo il contributo dell’indicatore “patrimonio culturale ed al paesaggio” abbia un’incidenza minima, https://www.istat.it/storage/rapporto-annuale/2019/capitolo5.pdf.
[42] https://www.istat.it/it/archivio/251882.
[43] https://www.istat.it/it/files//2021/01/Turismo-arte-area-urbana.pdf, spec. pag. 71.
[44] Una interessante rassegna delle esperienze si trova su https://culturalwelfare.center/.
[45] Il fenomeno è descritto da G. Piperata, Tipicità e autonomia nei servizi pubblici locali, Milano, Giuffrè, 2005.
[46] Alcuni esempi anche su https://www.riusiamolitalia.it.
[47] Sul tema, si veda, in particolare, F. Di Lascio, F. Giglioni, La rigenerazione di beni e spazi urbani. Contributo al diritto della città, Bologna, 2017; E. Fontanari, G. Piperata, Agenda re-cycle. Proposte per reinventare la città, Bologna, 2017; A. Giusti, La rigenerazione urbana. Temi, questioni e approcci nell’urbanistica di nuova generazione, Napoli, 2018. Sullo stesso tema n. 3/2017 della rivista Istituzioni del Federalismo, La rigenerazione urbana e le nuove sfide per il governo del territorio, con contributi di T. Bonetti, G.F. Cartei, R. Di Pace, M. Dugato, G. Torelli; M. Passalacqua, A. Fioritto, S. Rusci (a cura di), Ri-conoscere la Rigenerazione. Strumenti giuridici e tecniche urbanistiche, Rimini, 2018.
[48] Cfr. L. Vecchi, Le pratiche di riuso temporaneo in Emilia Romagna: esperienze a confronto, in L’ufficio tecnico, 2020, 9, pag. 125 ss.
[49] Tra gli altri, la l.r. 24 del 2017 della regione Emilia Romagna, che dedica il capo II del titolo II alla Promozione del riuso e della rigenerazione urbana. Con uno specifico riferimento alla rigenerazione urbana nel titolo, si veda l.r. Lombardia, n. 18/2019; l.r. Puglia, n. 21/2008; l.r. Piemonte, n. 16/2018.
[50] Parlamento Italiano - Disegno di legge S. 1131 - 18ª Legislatura (senato.it).
[51] G. Evangelista, Rigenerazione urbana in Italia, facciamo il punto, in Il Giornale dell’Architettura, 22 aprile 2020.
[52] Cfr. l.r. Puglia, n. 21/2008, art. 2, programmi integrati di rigenerazione urbana; art. 2, l.r. Lombardia, n. 18/201, rigenerazione urbana e territoriale.
[53] Cfr. art. 7, disciplina favorevole al riuso e alla rigenerazione urbana, l.r. 24 del 2017. Al tema è dedicato un numero monografico della rivista Istituzioni del federalismo. Non così nell’art. 5, d.l. n. 32/2019, conv. in legge n. 55/2019, a proposito di rigenerazione urbana dove finalità prevalenti sono la riduzione del consumo di suolo e la rigenerazione del patrimonio edilizio esistente.
[54] R. Di Pace, Le politiche di rigenerazione dei territori tra interventi legislativi e pratiche locali, in Ist. Fed., 2017, 3, pag. 629.
[55] E. Ostanel, Spazi fuori del comune, cit., pag. 67 ss.
[56] Sul concetto di innovazione sociale si rinvia, tra gli altri, agli studi di A. Bassi, Social innovation: some definitions, in Boletìn del Centro de Invesstigaciòn de Economìa y Sociedad, Barcelona, 88, marzo 2011; M. Busacca, Oltre la retorica della Social Innovation, in Impresa sociale, n. 22011.
[57] In tema, S. Vicari Haddock, F. Moulaert, Rigenerare la città. Pratiche di innovazione sociale nelle città europee, Bologna, Mulino, 2009, spec. cap. VI.
[58] Sul tema, G. Monteduro (a cura di), Sussidiarietà e innovazione sociale. Costruire un welfare societario, Milano, Franco Angeli, 2017, spec. cap. 3, 4, 5.
[59] Cfr. art. 3, l.r. Puglia, n. 21/2008 e art. 12, l.r. Piemonte n. 16/2018.
[60] E. Ostanel, Spazi fuori dal comune, cit., pagg. 37-38.
[61] Oltre alle già citate si veda la l.r. n. 20/2017 della Lombardia (art. 6) sulla consultazione pubblica per la valutazione delle politiche regionali. Piuttosto frequentemente poi le diverse regioni lanciano consultazioni pubbliche su argomenti specifici Oppure l’Esperienza del Friuli Venezia Giulia che ha promosso una consultazione per il recepimento della normativa statale sul Terzo settore.
[62] Al tema è dedicato il numero monografico della rivista Istituzioni del Federalismo n. 3 del 2020.
[63] L.r. Toscana, n. 46 del 2013, art. 7; l.r. Emilia Romagna, n. 3/2010 poi abrogata, l.r. Umbria, n. 14/2010, l.p. Trento n. 3/2006.
[64] L.r. Puglia, n. 84 del 2017. In tema, M. Troisi, La legge Pugliese sulla partecipazione e le prime reazioni del Governo centrale, in Le Regioni, 2017, pagg. 872 ss. Anche altre Regioni e Province autonome si sono dotate di una legge sulla partecipazione: l.r. Marche, n. 31/2020; l.p. Bolzano, n. 22/2018.
[65] Sulla questione è intervenuta la Corte cost., n. 235/2018, www.giurcost.org, dichiarando l’incostituzionalità delle disposizioni regionali pugliesi, sul presupposto che esse incidono sulla disciplina del dibattito pubblico rispetto ad opere statali già normato dal legislatore nazionale nell’esercizio delle proprie competenze.
[66] Art. 3, co. 3, l.r. Puglia, n. 84/2017, possono essere oggetto di processo partecipativo le procedure e i procedimenti tesi alla elaborazione di atti normativi regionali (leggi e regolamenti), nonché alla elaborazione di atti di programmazione, di pianificazione e di progettazione regionali o di enti locali territoriali, lì dove tali atti presentino il carattere della generalità riferita a una collettività territoriale.
[67] Alla rigenerazione culturale, tra le altre, si ispira l’attività della Fondazione Unipolis, attraverso l’approvazione del bando Culturability nel 2009, poi successivamente rinnovato.
[68] Per una lettura “antropologica” della rigenerazione urbana, cfr. A. Bocco, N. Tranquilli, G. Calipari, E. Lazzarino, Community hub e rigenerazione urbana: qualche nota interdisciplinare, Milano, Franco Angeli, 2018.
[69] https://lacittaintorno.fondazionecariplo.it.
[70] Su questo si rinvia ai contenuti del Rapporto 2019, Sull’amministrazione condivisa dei beni comuni, www.labsus.org.
[71] La definizione di bene comune (“cose che esprimono utilità funzionali all’esercizio dei diritti fondamentali, nonché al libero sviluppo della persona” e che “devono essere tutelati e salvaguardati dall’ordinamento giuridico, anche a beneficio delle generazioni future”) e l’avvio del relativo dibattito si devono, in particolare, alla proposta di riforma della disciplina dei beni pubblici ad opera della Commissione Rodotà, istituita presso il ministero della Giustizia nel giugno 2007 (art. 1, co. 3, lett. c), dell’articolato). Sul tema, si veda, in particolare, G. Arena, Introduzione al Rapporto Labsus, 2015; G. Arena, C. Iaione, L’Italia dei beni comuni, Roma, 2012; M. Bombardelli (a cura di), Prendersi cura dei beni comuni per uscire dalla crisi, Napoli, 2016; V. Cerulli Irelli, Proprietà pubblica e diritti collettivi, Padova, 1983; V. Cerulli Irelli, L. De lucia, Beni comuni e diritti collettivi, in Politica e diritto, XLV, 2014, 1, pag. 3 ss.; G.F. Fidone, Proprietà pubblica e beni comuni, Pisa, 2017; P. Grossi, “Un altro modo di possedere. L’emersione di forme alternative alla proprietà alla coscienza giuridica post unitaria”, Milano, 2017; A. Lalli, I beni pubblici-imperativi di mercato e diritti della collettività, Napoli, 2015; A. Lucarelli, Beni comuni e funzione sociale della proprietà. Il ruolo del comune, in Beni comuni e cooperazione, (a cura di) L. Sacconi, S. Ottone, Bologna, 2015, pag. 111 ss.; P. Maddalena, I beni comuni nel codice civile, nella tradizione romanistica e nella Costituzione della Repubblica italiana, in Federalismi.it, 2011; M.R. Marella, Oltre il pubblico e il privato. Per un diritto dei beni comuni, Verona, 2012; U. Mattei, Beni comuni. Un manifesto, Roma-Bari, 2012; S. Rodotà, Il terribile diritto. Studi sulla proprietà privata e i beni comuni, Bologna, 2013; E. Vitale, Contro i beni comuni, una critica illuministica, Roma-Bari, 2013.
[72] Per un inquadramento generale del tema, cfr. G. Arena, Amministrazione e società. Il nuovo cittadino, in Riv. trim. dir. pubbl., 1, 2017, pagg. 43-55; G. Arena, C. Iaione (a cura di), L’Italia dei beni comuni, Roma, Carocci, 2012; M. Bombardelli (a cura di), Prendersi cura dei beni comuni per uscire dalla crisi, Editoriale Scientifica, Napoli, 2016. Sulla assimilazione tra patrimonio culturale e beni comuni, cfr. E. Fidelbo, Strumenti giuridici di valorizzazione del rapporto tra patrimonio culturale e territorio: il caso dei patti di collaborazione tra amministrazioni locali e cittadini, in Aedon, 2018, 3.
[73] Non di rado, infatti, i patti di collaborazione tra amministrazione e cittadini prevedono interventi di rigenerazione (o riqualificazione di spazi), con l’obiettivo di migliorare il benessere, la qualità della vita in contesti caratterizzati da emarginazione sociale, anche attraverso la realizzazione di progetti con finalità in senso ampio culturali Di particolare interesse, in questo senso, il patto di collaborazione stipulato a Genova per la gestione del Paladiamante, il cui obiettivo è il rafforzamento dell’inclusione attraverso la pratica sportiva nel quartiere “ghetto” interessato da un più ampio progetto di riqualificazione urbanistica e sociale, attraverso la pratica sportiva. I contenuti del patto in un articolo di P. Bonasora, Tutti responsabili di tutto, pubblicato su labsus.org.
[74] Anche con riguardo alla rigenerazione in senso proprio è in corso un più ampio dibattito sulle funzioni della rigenerazione G. Santilli, La rigenerazione delle periferie tra città di pietra e città di carne, in Il Sole 24 ore.
[75] Si veda, ad esempio, il progetto Spazi Indecisi che si occupa della predisposizione di progetti, partendo dalla mappatura dei luoghi e degli spazi, alla progettazione degli interventi. Particolarmente interessante l’esperienza del Comune di Torino, e del Comune di Battipaglia.
[76] Cfr. Rapporto Labsus 2019, pagg. 17-18.
[77] Ancora A. Cicerchia, E. Bologna, Salute, benessere, cit.
[78] Così è, ad esempio, nel caso di PLAN Progettiamo luoghi, costruiamo comunità, finanziato dalla Direzione Arte, architettura contemporanee e periferie urbane per la Scuola primaria Carlo Pisacane, multietnica di Tor Pignattara.
[79] È il caso di SPACE, nel Polo culturale di Ascoli Piceno.
[80] Rigenerazione urbana culturale è il progetto per il quartiere San Giovanni di Milano.
[81] Cfr. P. Bertaccini Bonoli, Quali rapporti pubblico-privato per il sistema paese nell’ottica di un ciclo di rilancio 2020-2030, in Oltre la pandemia, cit., pag. 208.
[82] Cfr. l’esperienza della Fondazione CRESCO in Basilicata. Sul tema, A. Zabatino, Storie di innovazione spontanea e necessaria, in Sud innovation. Patrimonio culturale, innovazione sociale e nuova cittadinanza, (a cura di) S. Consiglio, A. Riitano, Milano, 2015, pag. 40.
[83] S. De Medici, M.R. Pinto, Valorizzazione dei beni culturali e strategie di riuso.
[84] Sul fenomeno della rigenerazione urbana di beni culturali, G. Manfredi, Rigenerazione urbana e beni culturali, in La rigenerazione di beni e spazi urbani. Contributo al diritto della città, cit., pag. 279 ss.
[85] In questo senso è interessante l’art. 6 della legge n. 158/2017 che prevede la riqualificazione di case cantoniere e sedime ferroviario per la realizzazione di itinerari turistico culturali e per la valorizzazione dei territori.
[86] Cfr. co. 3, art. 6. La valorizzazione ma più in generale la disciplina dei beni culturali è infatti complessivamente permeata dai principi di sussidiarietà e cooperazione e più in generale dal principio partecipativo. Sul tema, si veda M. Cammelli, Cooperazione, in Diritto del patrimonio culturale, cit., pag. 285 ss.
[87] A. Moliterni, Patrimonio culturale e soggetti privati, Napoli, Editoriale scientifica, 2019, pagg. 39-42.
[88] Cfr. Corte costituzionale, n. 131 del 26 giugno 2020, www.giurcost.org.
[89] Interessante è poi la disposizione contenuta all’art. 71 del Codice del Terzo settore: “(...) 3. I beni culturali immobili di proprietà dello Stato, delle regioni, degli enti locali e degli altri enti pubblici, per l’uso dei quali attualmente non e’ corrisposto alcun canone e che richiedono interventi di restauro, possono essere dati in concessione a enti del terzo settore, che svolgono le attività indicate all’articolo 5, comma 1, lettere f), i), k), o z) con pagamento di un canone agevolato, determinato dalle amministrazioni interessate, ai fini della riqualificazione e riconversione dei medesimi beni tramite interventi di recupero, restauro, ristrutturazione a spese del concessionario, anche con l’introduzione di nuove destinazioni d’uso finalizzate allo svolgimento delle attività indicate, ferme restando le disposizioni contenute nel decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42.
La concessione d’uso è finalizzata alla realizzazione di un progetto di gestione del bene che ne assicuri la corretta conservazione, nonché l’apertura alla pubblica fruizione e la migliore valorizzazione... L’individuazione del concessionario avviene mediante le procedure semplificate di cui all’articolo 151, comma 3, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50. Le concessioni di cui al presente comma sono assegnate per un periodo di tempo commisurato al raggiungimento dell’equilibrio economico-finanziario dell’iniziativa e comunque non eccedente i 50 anni”.
[90] Parere rilasciato il 26 luglio 2018, n. 2052, sul tema “normativa applicabile agli affidamenti di servizi sociali alla luce del d.lgs. 18 aprile 2016 n. 50 e del d.lgs. 3 luglio 2017, n. 117”.
[91] Si fa riferimento qui all’origine delle norme in materia di servizi aggiuntivi (decreto Ronchey) che rappresentano l’archetipo normativo della collaborazione pubblico privato in materia di beni culturali. Su questo sia consentito rinviare a C. Vitale, I servizi per il pubblico a venticinque anni dalla l. Ronchey, in Giorn. dir. amm., 2018, 3, pagg. 344-358.
[92] S. Consiglio, Sud innovation. Patrimonio culturale, innovazione sociale e nuova cittadinanza, cit., pag. 22.
[93] Posizioni maggiormente critiche sul tema quelle di S. Settis, Italia S.p.A. L’assalto al patrimonio culturale, Torino, 2002; T. Montanari, Privati del patrimonio, Torino, 2015. A sostegno della tesi della rilevanza (quando non imprescindibilità del ruolo del privato, D. Manacorda, L’Italia agli italiani. Istruzioni e ostruzioni per il patrimonio culturale, Bari, 2014; G. Volpe, Un patrimonio italiano. Beni culturali, paesaggio e cittadini, Torino, 2016.
[94] Oltre 50.000 beni culturali sui quasi 110.000 i censiti nella “Carta del Rischio del patrimonio culturale” in condizione di abbandono o di mancata fruizione. Quasi il 60% degli immobili pubblici (stimati da ISTAT nel 2016 per un valore di circa 340 miliardi di Euro) in condizioni di grave sottoutilizzo, senza redditività economica, sociale, culturale. Il dato è citato da F. Milella, Il destino dei luoghi, in Il giornale delle Fondazioni, pubblicato il 15.10.2018.
[95] Ancora A. Moliterni, Patrimonio culturale e soggetti privati, cit., pagg. 42-47.
[96] Per assicurare la fruizione del patrimonio culturale della Nazione e favorire altresì la ricerca scientifica applicata alla tutela, ((lo Stato, le regioni e gli enti territoriali possono, con le risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili a legislazione vigente,)) attivare forme speciali di partenariato con enti e organismi pubblici e con soggetti privati, dirette a consentire il recupero, il restauro, la manutenzione programmata, la gestione, l’apertura alla pubblica fruizione e la valorizzazione di beni culturali immobili, attraverso procedure semplificate di individuazione del partner privato analoghe o ulteriori rispetto a quelle previste dal comma 1. ((Resta fermo quanto previsto ai sensi dell’articolo 106, comma 2-bis, del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42)). ((25)).
[97] Tra le prime applicazioni del partenariato speciale, la convenzione stipulata tra Il Comune di Bergamo ed il Teatro Tascabile.
[98] Cfr. circolare 9 giugno 2016 Mibact.
[99] In questo senso, anche le considerazioni espresse dalla Corte dei Conti europea nella relazione Partenariati pubblico privati nell’UE: carenze diffuse e benefici limitati, pag. 11.
[100] Cfr. l’art. 189, co. 2, d.lgs. n. 50/2016, secondo cui gruppi di cittadini hanno la facoltà di formulare agli enti territoriali competenti, indicandone costi e mezzi di finanziamento, proposte operative di pronta fattibilità “per la realizzazione di opere di interesse locale”. Tali interventi possono anche avere ad oggetto immobili “sottoposti a tutela storico-artistica “, previa acquisizione di pareri o autorizzazioni richieste dalla legge e, in particolare, dal Codice dei beni culturali. E ancora, l’art. 190 in tema di baratto amministrativo che esplicitamente si richiama a contratti che disciplinano interventi anche di recupero e riuso di immobili inutilizzati per iniziative di interesse generale, o la valorizzazione di spazi pubblici mediante iniziative di tipo culturale.Sul tema, F. Donà, Partecipazione e sussidiarietà nella valorizzazione dei beni culturali. Strumenti e prospettive future, in Federalismi, 2020, 26.
[101] G. Sciullo, La gestione dei servizi culturali tra Codice Urbani e Codice dei contratti pubblici, in Aedon, 2018, 1.
[102] La norma è l’art. 1, d.l. 31 maggio 2014, n. 83 convertito con modificazioni nella l. 29 luglio 2014, n. 106.
[103] L. Casini, Valorizzazione e gestione, cit., pagg. 240-241.
[104] Pur se con specifico riguardo alle sponsorizzazioni e al project financing nei beni culturali, le stesse considerazioni si trovano in Corte dei Conti, 4 agosto 2016, n. 8/2016/G, Iniziative di partenariato publico-privato nei processi di valorizzazione dei beni culturali.
[105] È interessante in proposito, con riguardo specifico al tema dell’amministrazione condivisa e della gestione dei beni comuni, il caso della l.r. 26 giugno 2019, n. 26, che individua un Fondo per la valorizzazione delle iniziative di cittadinanza attiva.
[106] Cfr. art. 2, lett. d), disegno di legge n. 1312 Senato XVIII legislatura, che contiene una delega al Governo per “revisionare e razionalizzare la disciplina delle modalità e delle forme di cooperazione, partecipazione e sostegno dei privati alle attività di conservazione, valorizzazione, fruizione e gestione del patrimonio culturale, nonché dei relativi servizi per il pubblico, tenendo conto dei profili di specialità, anche rispetto alla disciplina generale in materia di contratti pubblici”.
[107] A. Moliterni, Patrimonio culturale e soggetti privati, cit., pag. 67.
[108] Cfr. P. Petraroia, Partenariato tra pubblico e privato nella tutela e nella valorizzazione dei beni culturali.
[109] C. Tubertini, Sviluppare l’amministrazione condivisa attraverso i principi di sussidiarietà verticale e leale collaborazione: riflessioni e proposte, in Ist. Fed., 2019, pag. 992, nota 42.
[110] Si veda, in proposito, il contributo labgov per la creazione della co-città.
[111] Si riprende qui l’espressione di M. Mazzuccato, Lo Stato innovatore, Roma, Laterza, 2013.
[112] Una riforma che non necessariamente dovrebbe implicare, il superamento del diritto amministrativo, quanto la revisione delle sue regole. Si veda contra, V. Visco, Il culto del diritto amministrativo frena la ricostruzione della p.a.