Paesaggio

L’autorizzazione paesaggistica in sanatoria: recenti profili critici, anche alla luce del decreto “Salva casa”

di Gabriele Torelli [*]

Sommario: 1. Un quadro preliminare dell’autorizzazione paesaggistica in sanatoria. - 2. L’applicazione dell’autorizzazione paesaggistica in sanatoria da parte del giudice amministrativo: casistiche giurisprudenziali. - 3. L’autorizzazione paesaggistica in sanatoria e il tema del silenzio sul parere vincolante della soprintendenza. - 4. Le modifiche all’autorizzazione paesaggistica in sanatoria introdotte dal decreto “Salva casa”. - 5. ... E nell’ipotesi di diniego dell’accertamento di compatibilità paesaggistica per gli abusi minori? Un caso di depenalizzazione implicita.

Lo studio esamina l’autorizzazione paesaggistica in sanatoria alla luce del quadro di diritto positivo, concentrandosi inoltre sull’applicazione ed interpretazione da parte del giudice amministrativo, che ne ha tracciato più compiutamente i tratti peculiari. La ricerca, che analizza anche le problematiche nel rapporto tra silenzio assenso e parere vincolante della soprintendenza, si sofferma poi sugli effetti prodotti dal c.d. decreto “Salva casa” sull’accertamento di compatibilità paesaggistica ex post. In particolare, sono evidenziate alcune modifiche che il decreto Salva casa ha determinato sull’applicazione dell’autorizzazione paesaggistica in sanatoria, anche con riferimento ad alcuni risvolti di carattere penale.

Parole chiave: autorizzazione paesaggistica in sanatoria; accertamento di compatibilità paesaggistica ex post; decreto “Salva casa”; silenzio assenso; soprintendenza; riduzione in pristino.

Regularisation landscape authorization: recent points of criticism, in light of the “Salva Casa” Decree
The paper examines the regularisation landscape authorisation discipline, focusing on its application and interpretation by the administrative courts. Moving to the central part of the research, the paper examines both the relationship between tacit consent/binding opinion of the Superintendency and the effects of the so-called ‘Salva casa’ decree on the regularisation landscape authorisation. It highlights certain changes that the ‘Salva casa’ decree has brought about in the application of regularisation landscape authorisation, including the execution of criminal law sanctions.

Keywords: regularisation landscape authorisation; ex post assessment of landscape compatibility; the ‘Salva casa’ decree; tacit consent; the Superintendency; restoration to original condition.

1. Un quadro preliminare dell’autorizzazione paesaggistica in sanatoria

L’autorizzazione paesaggistica in sanatoria costituisce un peculiare provvedimento di secondo grado: infatti, sebbene intervenga con finalità conservative su un pregresso titolo autorizzatorio, a differenza di altri strumenti “tradizionali” di autotutela, essa non incide su un precedente atto di per sé illegittimo, bensì su un’attività privata eseguita in difformità - o, come si vedrà meglio in seguito, anche in assenza - dall’autorizzazione paesaggistica, che ha consentito l’intervento edilizio su un’area vincolata [1].

In altre parole, l’autorizzazione paesaggistica in sanatoria non integra un rimedio ad un atto contra legem della pubblica amministrazione ma, in ragione dell’esercizio di un potere evidentemente discrezionale, sana gli effetti illegittimi di un’attività privata che non si è conformata alla disciplina normativa o all’atto di primo grado.

Per l’analisi del provvedimento in questione occorre innanzitutto richiamare l’art. 146 del codice dei beni culturali e del paesaggio, che di base disciplina il modello generale dell’autorizzazione paesaggistica [2], mentre il comma 4 regola la species dell’autorizzazione in sanatoria [3]. Al riguardo, però, sono doverose alcune precisazioni.

Nella versione originale della norma, l’autorizzazione paesaggistica in sanatoria era vietata senza deroghe [4], perché il legislatore intendeva assicurare in modo assoluto la tutela paesaggistica dell’area sottoposta a vincolo; tuttavia, già con l’art. 16, d. lg. 24 marzo 2006, n. 157, il testo dell’art. 146 del codice subì la prima di diverse modifiche e, per quanto in questa sede più interessa, furono introdotte delle eccezioni al divieto assoluto di autorizzazione paesaggistica in sanatoria, ammettendosi quindi un accertamento postumo di compatibilità paesaggistica dell’intervento difforme dal titolo autorizzatorio [5].

Tanto è vero che oggi, nella sua versione attualmente in vigore, l’art. 146, comma 4, del codice non si discosta da questa impostazione, stabilendo che il provvedimento in sanatoria può essere rilasciato nei soli casi appositamente previsti dall’art. 167, comma 4 [6]. Casi che configurano delle eccezioni [7], dunque, rispetto alla regola del divieto di accertamento di compatibilità paesaggistica ex post, come non ha mancato di evidenziare anche la dottrina che si è occupata nel corso degli anni del tema [8].

Se dunque l’ordine di riduzione in pristino in caso di violazione del vincolo paesaggistico rappresenta l’ipotesi primaria ai sensi del combinato disposto tra l’art. 146, comma 4, e 167, comma 1, del codice [9], va detto che le eccezioni di cui all’art. 167, comma 4, sono ammesse quando gli abusi edilizi sull’area sottoposta a tutela sono ritenuti “minimali” e dunque tollerabili. Pertanto, l’accertamento di compatibilità paesaggistica può essere rilasciato nelle seguenti ipotesi: i lavori, realizzati in assenza o difformità dall’autorizzazione paesaggistica, non hanno determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati [10]; l’impiego di materiali in difformità dall’autorizzazione paesaggistica; i lavori sono comunque configurabili quali interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria ai sensi dell’art. 3 del Testo unico dell’edilizia [11].

Con la specificazione che, se all’esito del procedimento disciplinato dal successivo comma 5, l’autorità competente (la stessa che rilascia l’autorizzazione paesaggistica), accerta la compatibilità paesaggistica dell’intervento, il trasgressore è tenuto al pagamento di una somma equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione, evitando però la riduzione in pristino di quanto costruito [12].

Infine, per completezza si ricorda che l’art. 181, comma 1-quater, del codice consente al privato interessato di presentare l’istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica (anche) per evitare le sanzioni penali di cui all’art. 44 d.p.r. n. 380/2001 (Testo unico edilizia) [13], le quali in caso di diniego si dovrebbero cumulare con quelle di cui all’art. 167, comma 1, essendo le prime di natura afflittivo-sanzionatoria [14] e le seconde di natura ripristinatoria [15].

Per avere un quadro più completo del funzionamento dell’autorizzazione paesaggistica in sanatoria, ma anche per poterne valutare meglio in un secondo momento le modifiche apportate dalle ultime riforme, è ora opportuna un’analisi dei principali profili su cui il giudice amministrativo è stato chiamato ad intervenire.

2. L’applicazione dell’autorizzazione paesaggistica in sanatoria da parte del giudice amministrativo: casistiche giurisprudenziali

Da un punto di vista ontologico, la giurisprudenza ha inquadrato l’autorizzazione paesaggistica, anche nella sua versione in sanatoria, quale un atto distinto e presupposto rispetto al permesso di costruire ed agli altri titoli edilizi, dando luogo ad un rapporto di presupposizione necessitato e strumentale tra valutazioni paesaggistiche e valutazioni urbanistiche, di modo che entrambe si esprimono sullo stesso oggetto in una stretta successione provvedimentale, con la conseguenza che il titolo paesaggistico va acquisito prima di intraprendere il procedimento edilizio [16].

Peraltro, il carattere prodromico non caratterizza solo il rapporto tra autorizzazione paesaggistica e il titolo abilitativo edilizio, ma anche quello tra accertamento di compatibilità paesaggistica e riduzione in pristino. Infatti, il giudice amministrativo ha osservato che l’intervenuta presentazione dell’istanza di accertamento di sanatoria rende inefficace la sanzione ripristinatoria, in quanto l’amministrazione si deve pronunciare per prima cosa su detta istanza; con la conseguenza che, ove essa sia accolta, rimarrà definitivamente inoperante l’ingiunzione demolitoria mentre, in caso di rigetto della richiesta, il comune dovrà provvedere all’adozione di una nuova sanzione urbanistica [17].

Al di là dei profili sulla natura “propedeutica” degli atti, il giudice amministrativo si è soffermato anche su elementi di carattere operativo, utili a definire i margini di applicabilità dell’autorizzazione paesaggistica in sanatoria, a fronte di un dato legislativo che non sempre si distingue per completezza di dettagli [18].

Muovendo dal fermo e già sopra ricordato presupposto che la sanatoria può riguardare i soli c.d. “abusi minori”, ivi inclusi quelli che non determinano aumenti di volumetrie e superfici [19], è stato negato l’accertamento di compatibilità paesaggistica per l’interramento del piano seminterrato di un fienile con relativa sistemazione del terreno circostante, in quanto tale intervento non ha ricondotto il fabbricato allo stato originariamente assentito, considerando che “l’interramento del volume, a differenza della sua rimozione, consente in ogni momento di recuperarne l’utilizzo” [20].

Coerentemente con quanto appena detto, in un’altra circostanza i giudici di Palazzo Spada hanno osservato che la sostituzione di un pergolato metallico con una tettoia in legno configura una operazione edilizia che crea una nuova superficie calpestabile e che si presta a plurimi usi; a sua volta, la superficie calpestabile integra un volume utile e non sanabile ai sensi dell’art. 167 d.lg. 42/2004, poiché altera la percezione visiva e il contesto paesaggistico [21].

Tuttavia, proprio perché in considerazione degli interessi coinvolti il rilascio dell’autorizzazione in sanatoria va interpretato con una certa rigidità, non è nemmeno tollerabile l’illegittima creazione di volumi diversi da quelli utili. In tema di aumenti volumetrici non consentiti, il giudice amministrativo ha chiarito che, ai fini del diniego, rileva qualsiasi incremento restando irrilevante la distinzione tra volumi tecnici e volumi di altra natura. Non solo: qualora l’intervento risulti a priori non consentito, l’amministrazione esercita un potere vincolato di rigetto e non è tenuta ad acquisire il parere della Soprintendenza [22], in quanto il relativo apporto endoprocedimentale è funzionale all’eventuale rilascio dell’autorizzazione e non è necessario se il diniego è evidente ictu oculi perché derivante da una preclusione normativa [23].

Le letture date in giurisprudenza sono quindi piuttosto nitide: ogni creazione o incremento di superfici o volumi (di qualsivoglia natura) non è mai consentito e la sua realizzazione obbliga l’amministrazione all’esercizio di un’attività vincolata nel negare l’accertamento della compatibilità paesaggistica.

Proprio il carattere vincolato del diniego trova conferma anche sotto un’altra prospettiva: in una ulteriore pronuncia, il Consiglio di Stato esclude l’obbligo del preavviso di rigetto ex art. 10-bis legge 241/1990 sull’istanza per l’autorizzazione in sanatoria di opere abusive prive di autorizzazione paesaggistica perché il rigetto dell’istanza è l’unica soluzione possibile [24].

Infine, con più specifico riferimento al versante procedimentale, di cui all’art. 167, comma 5, del codice, il Consiglio di Stato attribuisce un certo valore alla richiesta di integrazione istruttorie da parte della soprintendenza, chiamata dall’autorità competente all’accertamento della compatibilità paesaggistica al rilascio dell’apposito parere vincolante. Infatti, se la soprintendenza avanza richiesta di integrazione in ragione dell’incompletezza della documentazione presentata dal privato richiedente la sanatoria, i giudici hanno riconosciuto un effetto interruttivo, e non sospensivo, del termine di decadenza per il rilascio del parere, con l’effetto che i termini del procedimento ricominciano a decorrere ex novo [25].

Esistono poi altre criticità che il giudice amministrativo si è trovato ad affrontare ma che, stante la loro complessità, meritano qualche riflessione a parte.

3. L’autorizzazione paesaggistica in sanatoria e il tema del silenzio sul parere vincolante della soprintendenza

In merito, è necessaria una premessa. Le vicende del silenzio possono riguardare tanto l’autorizzazione paesaggistica quanto l’autorizzazione paesaggistica in sanatoria, perché in entrambi i casi - rispettivamente art. 146, comma 5, e art. 167, comma 5, del codice - la soprintendenza rende un parere vincolante sull’istanza presentata dal privato. Le considerazioni seguenti sono dunque riferibili a entrambi i provvedimenti ampliativi.

Il rapporto tra silenzio assenso e interessi sensibili, nel cui novero è ovviamente compresa anche la tutela del paesaggio, è tema noto, se non altro perché sono numerosi gli studi in letteratura [26]. Al riguardo, significative complicazioni sono sorte con l’introduzione dell’art. 17-bis, legge n. 241/1990, c.d. “silenzio assenso tra pubbliche amministrazioni”, il quale ha introdotto tale tipologia di silenzio anche in relazione agli interessi sensibili nella fase decisoria del procedimento, come si evince dal tenore letterale della norma, che richiama lo “schema di provvedimento” e la parola “concerto” [27], e come confermato dal parere del Consiglio di Stato 13 luglio 2016, n. 1640 [28].

La specificazione è importante perché distingue la natura del parere vincolante dal parere in senso stretto: mentre quest’ultimo va inteso come un consulto nella fase istruttoria [29], il primo costituisce un atto che rende la decisione “pluristrutturata” e condivisa tra due diversi enti [30]. Come a dire che il silenzio assenso in presenza di interessi sensibili è tollerabile perché l’istruttoria è già stata svolta e si presuppone completa, per cui l’approccio semplificatorio riguarderebbe la sola fase decisoria [31].

Tuttavia, in merito all’applicazione del silenzio assenso al parere della soprintendenza è d’obbligo qualche ulteriore precisazione.

Il sopra citato parere del Consiglio di Stato n. 1640/2016, rilasciato su richiesta del Governo nel periodo di introduzione dell’art. 17-bis, legge n. 241/1990, ha legittimato il silenzio assenso sugli interessi sensibili a condizione che la sua applicazione sia limitata alle sole ipotesi di rapporto orizzontale tra amministrazioni inteso, negando cioè che il meccanismo possa valere nei casi di “silenzio verticale”, relativo a tutti quei procedimenti comunque avviati su impulso del privato [32].

Eppure, la giurisprudenza amministrativa “decisoria” più recente sembra avere sconfessato questa lettura.

In alcuni recenti arresti, il Consiglio di Stato ha qualificato il rilascio del parere vincolante della soprintendenza oltre i termini come tamquam non esset, ossia giuridicamente irrilevante, proprio nei casi di rilascio del parere della soprintendenza [33]; in altri, ha espressamente affermato che “in ordine alla questione della vincolatività o meno del parere tardivo della Soprintendenza deve essere richiamato il più recente orientamento di questo Consiglio di Stato secondo cui è applicabile il silenzio-assenso orizzontale (art. 17-bis legge n. 241/1990) anche al parere tardivo della soprintendenza in materia di autorizzazioni paesaggistiche ex art. 146, d.lg. n. 42 del 2004” [34]. Cioè, in questi più recenti orientamenti, il giudice amministrativo rivede la struttura del “silenzio assenso orizzontale” - infatti il parere della soprintendenza deriva da un procedimento autorizzatorio avviato su richiesta del privato - che viene integrata quando due amministrazioni dialogano tra loro nella fase decisoria, non rilevando in alcun modo la natura (privata) del soggetto che ha dato impulso al procedimento, rovesciando dunque la lettura del parere n. 1640/2016.

Per completezza, va ricordata l’esistenza di un orientamento in senso difforme [35], che a dire il vero pare però minoritario, incline a negare il silenzio assenso al parere della soprintendenza, nonché l’esistenza di un terzo orientamento “di compromesso”, per cui il parere vincolante tardivo della soprintendenza non sarebbe del tutto inefficace (dunque non sarebbe tamquam non esset) ma perderebbe il suo carattere di vincolatività [36].

In conclusione, la diversità degli orientamenti in giurisprudenza fa avvertire la necessità di un intervento legislativo chiarificatore, sebbene il quadro di diritto positivo sembri “tradire” una predilezione per l’applicazione del silenzio assenso sul parere della soprintendenza tanto nell’autorizzazione paesaggistica quanto in quella in sanatoria [37]. Non è un caso, quindi, che il Governo stia promuovendo un disegno di legge (presentato a settembre 2025) di revisione del codice dei beni culturali e del paesaggio, approvato dalle Commissioni Ambiente e Cultura del Senato e nel momento in cui si scrive (luglio 2026) in esame alla Camera, per armonizzare le previsioni tra lo stesso codice e la legge n. 241/1990 in tema di silenzio assenso [38].

4. Le modifiche all’autorizzazione paesaggistica in sanatoria introdotte dal decreto “Salva casa”

Circa due anni fa, il legislatore ha adottato il c.d. “decreto Salva-casa” (d.l. 29 maggio 2024, n. 69, conv. dalla legge 24 luglio 2024, n. 105), con il quale sono state modificate ed introdotte significative disposizioni all’interno del Testo unico dell’edilizia (d.p.r. n. 380/2001), alcune delle quali rilevano anche sotto il profilo paesaggistico [39].

Più nel dettaglio, il nuovo art. 36-bis, d.p.r. n. 380/2001, introduce una disciplina di regolarizzazione e sanatoria dei c.d. abusi edilizi “minori”, con importanti ricadute anche sull’autorizzazione paesaggistica in sanatoria, come si vedrà meglio infra.

Gli abusi edilizi minori consistono in parziali difformità o variazioni essenziali [40] rispetto al permesso di costruire o alla Scia alternativa al permesso di costruire, ovvero in interventi eseguiti in assenza o in difformità dalla Scia semplice [41]. Per quanto riguarda la materia edilizia in senso stretto, la novità sta nel fatto che il responsabile dell’abuso minore o l’attuale proprietario dell’immobile possono ottenere il permesso di costruire in sanatoria, ovvero presentare la Scia in sanatoria, qualora l’intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica vigente al momento della presentazione della domanda, nonché ai requisiti prescritti dalla disciplina edilizia vigente al momento della realizzazione. In breve, ai fini della richiesta di sanatoria edilizia, l’art. 36-bis, d.p.r. n. 380/2001, segna il passaggio dalla c.d. “doppia conformità urbanistico-edilizia” alla “conformità urbanistico-edilizia” [42]. Diversamente, la doppia conformità permane ai sensi dell’art. 36, d.p.r. n. 380/2001, per gli abusi edilizi più gravi, ossia quelli realizzati in assenza o totale difformità dal permesso di costruire e dalla Scia alternativa al permesso di costruire.

Tuttavia, si diceva poco sopra, la riforma del decreto Salva casa riguarda l’ambito edilizio e non incide (perlomeno direttamente) sul settore paesaggistico, come non ha tardato a ribadire anche la Corte di cassazione. Il giudice di legittimità ha infatti evidenziato che la normativa in tema di paesaggio è tradizionalmente più rigida, motivo per cui la sanatoria del titolo edilizio non può operare in area sottoposta a vincolo paesaggistico in difetto dell’accertamento di conformità paesaggistica [43]. Si può dunque dire che la disciplina urbanistico-edilizia e quella paesaggistica continuano a muoversi su piani distinti ma strettamente collegati e, nelle aree vincolate, la conformità urbanistica non è sufficiente a legittimare l’intervento abusivo, essendo necessario il preventivo rilascio dell’accertamento postumo della compatibilità paesaggistica ai sensi dell’art. 167, comma 4, d.lg. n. 42/2004. In altre parole, l’autorizzazione paesaggistica in sanatoria ha sempre condizionato e tuttora condiziona la sanatoria dell’abuso edilizio.

Fermo questo profilo, veniamo ora alle ricadute che la disciplina della sanatoria degli abusi edilizi minori ex art. 36-bis, d.p.r. n. 380/2001 determina sull’autorizzazione paesaggistica in sanatoria.

L’art. 36-bis, comma 4, stabilisce che per tali abusi minori, eseguiti in assenza o difformità [44] dall’autorizzazione paesaggistica, l’accertamento di compatibilità paesaggistica può essere richiesto anche per opere che hanno determinato la creazione ovvero l’aumento di superfici utili o volumi; la norma segna quindi una evidente discontinuità rispetto alla disciplina degli artt. 167 e 181 del codice del paesaggio, i quali vietano senza eccezioni la sanatoria paesaggistica nelle stesse ipotesi. Pare dunque evidente l’intenzione del legislatore di agevolare l’integrazione tra il “costruito” (seppure, de facto, illegittimamente) e il vincolo paesaggistico rispetto alla incondizionata tutela del paesaggio in caso di creazione o aumento di volumi e superfici utili [45]. Ora, provando ad offrire un giudizio di valore al riguardo, la valutazione della riforma non è apriori negativa nel senso che, se le variazioni di volume o superficie sono minime rispetto all’autorizzazione paesaggistica, o comunque molto contenute, la lesione potrebbe non risultare effettiva e la sanatoria non sarebbe una conseguenza necessariamente censurabile; diverso è però il discorso nel caso in cui tali variazioni siano marcate o, addirittura, difetti l’autorizzazione paesaggistica “a monte”. In altre parole, l’art. 36-bis, comma 4, consente l’accertamento di compatibilità paesaggistica in ipotesi molto diverse tra loro senza distinguere, da un lato, tra creazione e aumento di volumi e superfici e, dall’altro, tra casistiche meno gravi (lievi difformità) e casistiche più gravi (importanti difformità, mancanza dell’autorizzazione), come invece sarebbe stato opportuno fare [46].

Il risultato non sembra ottimale proprio perché definisce un unico quadro giuridico per ipotesi affatto eterogenee, le quali possono impattare in modo assai diverso sulla tutela del paesaggio. Va comunque ricordato che la sanatoria di cui all’art. 36-bis, comma 4, del Testo unico edilizia non è automatica [47], perché è necessaria una valutazione favorevole dell’autorità competente, in quanto l’accertamento di compatibilità paesaggistica rimane un atto autonomo e tecnico-discrezionale; il che conferma la responsabilizzazione della capacità decisionale dell’amministrazione, chiamata a discernere a seconda delle fattispecie.

In prospettiva futura, peraltro, il sopra citato d.d.l. di riforma del codice [48] non prevede specifiche modifiche sull’autorizzazione paesaggistica in sanatoria, sebbene all’art. 2, comma 2, lett. b), indichi come principio e criterio direttivo della riforma quello di assicurare un “miglior coordinamento con il Testo unico edilizia”. L’intenzione del legislatore dovrebbe dunque essere quella di favorire una integrazione tra il codice e il d.p.r. n. 380/2001, e non quella di agevolare una “discontinuità” tra i due, sebbene quest’ultimo approccio sembri emergere in base alle modifiche introdotte dal d.l. “Salva-casa”.

Tornando all’analisi dell’art. 36-bis, d.p.r. n. 380/2001, va poi sottolineata la particolarità della formula procedimentale prevista dal comma 4 nell’iter di accertamento. Il dirigente o il responsabile dell’ufficio richiede all’autorità preposta alla gestione del vincolo [49] l’apposito parere vincolante [50] per il rilascio della compatibilità paesaggistica dell’intervento: cioè, il procedimento ha impulso d’ufficio, il che fa pensare ad una implicita richiesta del legislatore nei confronti delle amministrazioni di prodigarsi per valutare (ed ottenere) la compatibilità paesaggistica dell’abuso edilizio “minore”. Altra peculiarità del procedimento è un secondo parere, anch’esso vincolante, da richiedere in questo caso alla soprintendenza [51].

Certo, la previsione del doppio parere vincolante nell’iter di accertamento potrebbe sembrare un opportuno controbilanciamento rispetto agli interessi paesaggistici potenzialmente lesi dalla sanatoria o, a volerla vedere in senso contrario, un inutile aggravio burocratico. Tuttavia, se il timore è quello di un prolungamento sine die della conclusione del procedimento, esso pare infondato perché il legislatore non ha affatto peccato di chiarezza: il comma 4 dell’art. 36-bis, afferma infatti che “se i pareri non sono resi entro i termini di cui al secondo periodo, si intende formato il silenzio-assenso e il dirigente o responsabile dell’ufficio provvede autonomamente”.

Sul punto, a differenza di quanto osservato in precedenza sul parere della soprintendenza nei procedimenti di autorizzazione paesaggistica (anche in sanatoria), non dovrebbero esserci dubbi di sorta.

In ragione di quanto osservato, dunque, il decreto “Salva casa”, seppure pensato per l’ambito edilizio, pone significativi effetti anche con riguardo all’autorizzazione paesaggistica in sanatoria per gli abusi minori, sancendo un favor in tal senso, il che suggerisce di rivedere i margini di applicazione degli artt. 167 e 181 del codice.

Proprio sul profilo del rapporto tra norme saranno svolte alcune considerazioni finali.

5. ... E nell’ipotesi di diniego dell’accertamento di compatibilità paesaggistica per gli abusi minori? Un caso di depenalizzazione implicita

Quali sono le conseguenze in caso di diniego dell’accertamento di compatibilità paesaggistica per gli abusi edilizi minori? La domanda sembra porre una risposta alquanto scontata: la sanzione della riduzione in pristino ex art. 167 del codice.

Eppure, partendo da questo presupposto, ci si potrebbe chiedere cosa accada per le sanzioni penali di cui all’art. 181, comma 1 del codice, che a loro volta sono comminate se non viene rilasciato l’accertamento di compatibilità [52]. Però - si ricorderà - tra le cause che escludono la conformità sono compresi gli interventi che hanno determinato la creazione o l’aumento di volumi e superficie utile: e qui sta il paradosso. Se in base all’art. 36-bis, d.p.r. n. 380/2001, l’accertamento della compatibilità paesaggistica è teoricamente possibile anche in caso di realizzazione ed incrementi di volumi e superfici utili, tali fattispecie dovrebbero essere state implicitamente depenalizzate proprio perché loro integrazione non implica più un divieto assoluto (ex lege) di rilascio della conformità, essendo ammissibile la sanatoria in base ad un esercizio di discrezionalità tecnica.

Quella della depenalizzazione (implicita) appare l’unica soluzione plausibile.

A rifiutarla, infatti, si verificherebbe la seguente situazione a dir poco paradossale: in caso di accertamento di compatibilità paesaggistica per i lavori di incremento o creazione di volumi e superfici utili, le sanzioni penali non verrebbero comminate, mentre in caso di diniego sì. Il che vorrebbe dire far dipendere l’irrogazione (o meno) delle sanzioni penali di cui all’art. 44, d.p.r. n. 380/2001, da una decisione amministrativa, ossia una evenienza che non è francamente in armonia con i principi e la struttura dell’ordinamento.

Proprio per evitare tale evenienza, si diceva, la strada più ragionevole è quella di ritenere che per tutti gli abusi edilizi minori di cui all’art. 36-bis, d.p.r. n. 380/2001, il mancato accertamento di compatibilità comporti la comminazione delle sanzioni amministrative ma non di quelle penali di cui all’art. 44 dello stesso Testo unico edilizia.

Del resto, il coordinamento tra sanzioni di ripristino della legalità edilizia, di carattere amministrativo, e sanzioni repressivo-penali per attività edilizia illecita è un tema complesso e molto attuale, su cui il dibattito dottrinale [53] e giurisprudenziale, preoccupato di fornire un solido coordinamento tra le due dimensioni, è acceso [54]. Certo, nella fattispecie in questa sede esaminata, il quadro è ancor più complesso in ragione della sussistenza del vincolo paesaggistico, che dovrebbe consigliare ulteriore prudenza: eppure, a seguito dell’introduzione dell’art. 36-bis, d.p.r. n. 380/2001, lo “spettro” della riduzione in pristino dovrebbe divenire il solo “avvertimento” con cui il legislatore scoraggia l’abuso minore in area vincolata, stante la depenalizzazione di cui sopra.

Ed ancora, sarebbe utile chiarire quali sanzioni economiche vengano comminate a chi ha commesso l’abuso minore qualora sia rilasciato l’accertamento di compatibilità paesaggistica: infatti, il comma 4 dell’art. 36-bis non offre specificazioni al riguardo, e il successivo comma 5 - il quale lega la sanatoria al pagamento dell’apposita oblazione - sembra riguardare gli abusi minori in area non vincolata. La norma che pare applicabile è l’art. 167, comma 5, del codice [55], ma per averne conferma sarebbe opportuno un chiarimento legislativo, o comunque un esplicito coordinamento con il d.p.r. n. 380/2001.

In definitiva, sul rapporto tra sanzione amministrativa e sanzioni penali, nonché in tema di oblazioni legate alla sanatoria, il codice e il Testo unico edilizia non sempre offrono indicazioni puntuali né si ravvisa un coordinamento efficace tra le norme, per cui qualche intervento chiarificatore sul piano legislativo sarebbe auspicabile.

Del resto, ciò è in linea anche con il già citato art. 2, comma 2, lett. b) del disegno di legge di riforma del codice, che si prefigge appunto l’obiettivo di un migliore coordinamento tra le due normative. In tal caso, se si mantiene l’art. 36-bis, comma 4, d.p.r. n. 380/2001, nella sua attuale versione, il coordinamento richiederebbe l’abrogazione dell’art. 181, comma 1, del codice, nei termini in cui è ad oggi definito, ovvero una sua sostanziale modifica, la quale tenga conto dell’impossibilità di comminare sanzioni penali in caso di “abusi minori” ex art. 36-bis, comma 4, d.p.r. n. 380/2001, stante la potenziale sanatoria per via amministrativa.

Note

[*] Gabriele Torelli, Professore associato di Diritto amministrativo presso il Dipartimento di culture del progetto dell'Università IUAV di Venezia, Santa Croce 191, Tolentini, 30135 Venezia, gabriele.torelli@iuav.it.

[1] La bibliografia in tema di autotutela e, dunque, anche di autotutela in sanatoria come alternativa all’annullamento d’ufficio è evidentemente molto estesa. Per tutti, si richiamano in questa sede i seguenti contributi: F. Benvenuti, Autotutela (voce), in Enc. dir., Milano, Giuffrè, 1959, pag. 540 ss.; G. Coraggio, Autotutela (voce), in Enc. Giur. Treccani, Roma, 1989. Più di recente, M.A. Sandulli, Autotutela, in Treccani, Libro dell’anno del diritto, Roma, 2016; con un utile contributo di collegamento anche con risvolti giudiziali, N. Berti, Autotutela conservativa, motivazione del provvedimento e giudizio amministrativo, in Dir. proc. amm., 2022, 1, pag. 190 ss. Con specifico riferimento alle varie riforme che, nel recente passato, hanno riguardato l’istituto dell’autotutela, M. Ramajoli, Novità (circoscritte) in tema di autotutela decisoria e tutela dell’affidamento, in Riv. giur. urb., 2022, 1, pag. 148 ss.

[2] Per completezza, si deve premettere che ai sensi dell’art. 146, comma 4, l’autorizzazione paesaggistica costituisce atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l'intervento urbanistico-edilizio. Per un commento nel merito dell’art. 146, si rinvia a S. Civitarese Matteucci, Art. 146, in Codice dei beni culturali e del paesaggio, (a cura di) M. Cammelli, Bologna, il Mulino, 2007, pag. 593 ss.; più di recente, sull’autorizzazione paesaggistica, F. Scalia, La controversa relazione tra silenzio endoprocedimentale ed autorizzazione paesaggistica, in Riv. giur. edil., 2024, 2, pag. 125 ss.; S. Antoniazzi, Autorizzazione paesaggistica e motivazione: esigenze di certezza giuridica, in Riv. giur. urb., 2020, 1, pag. 73 ss.; con specifico riferimento al modello semplificato, P. Marzaro, Autorizzazione paesaggistica semplificata e procedimenti connessi, in Riv. giur. urb., 2017, 2, pag. 220 ss.

[3] Con particolare riguardo all’autorizzazione paesaggistica in sanatoria, G. Piperata, Paesaggio, in Diritto del patrimonio culturale, Bologna, il Mulino, 2025, pag. 267 ss., spec. pag. 304 ss.; P. Carpentieri, Accertamento «ex post» di compatibilità in tema di beni paesaggistici, in Aedon, 2019, 1; F. Margheri Biagi, La natura dell’ordine di riduzione in pristino conseguente al mancato rilascio dell’autorizzazione paesaggistica postuma e l’applicazione retroattiva del divieto di autorizzazione paesaggistica in sanatoria, in Aedon, 2024, 3.

[4] Il riferimento è all’art. 146, comma 10, lett. c), d.lg. n. 42/2004 nella sua prima versione entrata in vigore.

[5] L’art. 16 del d.lg. n. 157/2006 riscrisse infatti in modo integrale l’art. 146 del codice, ammettendo al comma 12 delle eccezioni, a loro volta definite all’interno dell’art. 167 commi 4 e 5.

[6] Con la specificazione che l’art. 146, comma 4, richiama anche l’art. 167, comma 5, il quale però non introduce deroghe, limitandosi a disciplinare il procedimento in sanatoria.

[7] Ciò in quanto il quadro normativo conferma che, appunto salvo specifiche eccezioni, il valore paesaggistico è talmente importante che il vizio dell’attività edilizia incidente sul paesaggio non può essere sanato.

[8] Si v. in tal senso, E. Boscolo, L’inammissibilità dell’autorizzazione paesaggistica in sanatoria: riaffermazione del principio e questioni sempre aperte, in Urb. app., 2015, 8, pag. 840 ss., in commento a Tar Campania, Napoli, sez. III, 24 marzo 2016, n. 1718; R. Leonardi, I limiti dell’autorizzazione paesaggistica in sanatoria tra tutela del paesaggio e del diritto di proprietà, in Riv. giur. edil., 2013, I, pag. 474 ss.

[9] Per un commento all’obbligo di riduzione in pristino, P. Cerbo, Art. 167, in Codice dei beni culturali e del paesaggio, (a cura di) M. Cammelli, cit., pag. 684 ss. In ultimo, si segnala anche lo studio di F. Margheri Biagi, La natura dell’ordine di riduzione in pristino conseguente al mancato rilascio dell’autorizzazione paesaggistica postuma e l’applicazione retroattiva del divieto di autorizzazione paesaggistica in sanatoria, in Aedon, cit.

[10] Al riguardo, saranno poi evidenziate le differenze con il decreto “Salva casa”.

[11] Sulle vicende di cui all’art. 167, per un approfondimento, M.A. Sandulli, Commento all’art. 167, in Codice dei beni culturali e del paesaggio, (a cura di) M.A. Sandulli, Milano, Giuffrè, 2019, pag. 1448 ss. In giurisprudenza, a scopo esemplificativo, Cons. Stato, sez. III, 13 marzo 2026, n. 2100, che esclude l’accertamento di compatibilità paesaggistica per la costruzione di una piscina, integrante una nuova costruzione.

[12] È ovvio che, in caso di diniego dell’accertamento della compatibilità paesaggistica dell’intervento edilizio, la sanzione è quella della riduzione in pristino ex art. 167, comma 1.

[13] I presupposti ex art. 181, comma 1-quater, per ottenere l’accertamento e, al contempo, evitare le sanzioni penali sono gli stessi previsti dall’art. 167, comma 4.

[14] L’art. 44 del Testo unico edilizia prevede infatti le misure dell’arresto e dell’ammenda, salvo che il fatto non costituisca più grave reato.

[15] Così Cons. Stato, sez. II, 1° dicembre 2025, n. 9408; Cons. Stato, sez. VI, 6 settembre 2018, n. 5245; in senso analogo Cons. Stato, sez. VI, 21 aprile 2022, n. 3026; Cons. Stato, sez. II, 31 maggio 2021, n. 4154; Cons. Stato, sez. VI, 16 febbraio 2024, n. 1573; Cons. Stato, sez. II, 6 giugno 2023, n. 5568; Tar Sardegna, Cagliari, sez. II, 5 febbraio 2024, n. 86. In termini critici a questo orientamento, si v. le considerazioni di F. Margheri Biagi, La natura dell’ordine di riduzione in pristino, cit., passim. La conseguenza di tale orientamento, rilevante ma in questa sede meno attinente ai nostri interessi, consiste nel rifiuto delle sanzioni in questione come sanzioni sostanzialmente penali e, pertanto, nel rifiuto del principio di irretroattività dell’obbligo di riduzione in pristino, in quanto l’abuso edilizio su area paesaggistica è considerato “abuso permanente”.

[16] Cfr. tra le tante Tar Piemonte, sez. II, 12 maggio 2025, n. 773; Tar Lazio, sez. II, 16 aprile 2025, n. 7542.

[17] Tar Campania, Napoli, sez. VI, 19 maggio 2025, n. 3849, che ha appunto riconosciuto come la richiesta di accertamento di compatibilità paesaggistica determina la sospensione della sanzione di riduzione in pristino.

[18] Il riferimento è, soprattutto, all’art. 167, comma 4, lett. a), del codice nella parte in cui fa riferimento alla creazione e/o aumento di superfici utili e volumi.

[19] È esplicito in tal senso, tra le tante, Cons. Stato, sez. II, 9 febbraio 2026, n. 1035.

[20] Cons. Stato, sez. II, 17 febbraio 2025, n. 1260.

[21] Cons. Stato, sez. III, 27 ottobre 2025, n. 8308, che peraltro evidenzia, come si vedrà dalla sentenza riportata alla nota successiva, l’irrilevanza della distinzione tra volumi tecnici e interrati.

[22] Quello richiesto ai sensi dell’art. 167, comma 5, d.lg. n. 42/2004.

[23] Le considerazioni sia sui volumi tecnici e sia sul carattere vincolato del potere di diniego dell’accertamento di compatibilità sono attribuibili a Tar Lombardia, Brescia, sez. I, 15 ottobre 2025, n. 907. In merito, si v. anche Cons. Stato, sez. IV, 8 ottobre 2025, n. 7876, secondo cui il diniego di accertamento di compatibilità paesaggistica configura un’attività vincolata se l’intervento è totalmente difforme dal permesso di costruire, e dunque: “tutti gli interventi, eseguiti in totale difformità dal permesso di costruire, o con variazioni essenziali — che, come quello di specie, comportano aumenti di cubatura in area vincolata — sono inderogabilmente soggetti a demolizione” (sebbene, oggi, su questi aspetti dovrebbero farsi dei distinguo per le modifiche apportate dal decreto “Salva casa”, si v. infra).

[24] Cons. Stato, sez. II, 29 settembre 2025, n. 7597.

[25] Per un’analisi sull’istituto dell’interruzione dei termini procedimentali, ma con alcune riflessioni in termini comparati anche sulla sospensione, si rinvia alle riflessioni di L. Pergolizzi, L’interruzione del termine nel procedimento per il rilascio del permesso di costruire tra possibilità di rinvio alla L. n. 241/1990 e necessità di modifica normativa, in www.ildirittoamministrativo.it, 2026, 7.

[26] Ex multis, P. Marzaro, Silenzio assenso tra amministrazioni, ovvero della (in)sostenibile leggerezza degli interessi sensibili, in Riv. giur. urb., 2021, 4, pag. 432 ss.; M. Calabrò, Silenzio assenso e dovere di provvedere: le perduranti incertezze di una (apparente) semplificazione, in www.federalismi.it, 2020, 10, pag. 21 ss.; S. Villamena,“Silenzio assenso fra P.A.”: prima giurisprudenza amministrativa, in www.federalismi.it, 2017, 20. Per risvolti più processuali, A. Berrettini, Azione di mero accertamento, regime del silenzio assenso ed inefficacia provvedimentale: nuova linfa alla tutela dichiarativa nel processo amministrativo, in Dir. proc. amm., 2023, 4, pag. 546 ss.

[27] Si v. i commi 1, 2 e 3 dell’art. 17-bis. Per alcuni commenti in dottrina sulla norma e sulle relative criticità, senza pretese di completezza, P. Marzaro, Silenzio assenso tra Amministrazioni: dimensioni e contenuti di una nuova figura di coordinamento ‘orizzontale’ all’interno della ‘nuova amministrazione’ disegnata dal Consiglio di Stato, in www.federalismi.it, 2016, 19; Id., Coordinamento tra amministrazioni e silenzio assenso, in Riv. giur. urb., 2016, 1, pt. I, pag. 41 ss.; G. Sciullo, Legge Madia e amministrazione del patrimonio culturale: una prima lettura, in Aedon, 2015, 3; A. Del prete, Il silenzio assenso tra pubbliche amministrazioni: profili critici e problematici, in Riv. giur. edil., 2018, 7, pag. 705 ss.; R. Dipace, La resistenza degli interessi sensibili nella nuova disciplina della conferenza di servizi, in www.federalismi.it, 2016, 16; M. Bombardelli, Il silenzio assenso tra amministrazioni, in Urb. e app., 2016, 7, pag. 765 ss.

[28] Il Collegio esprime queste valutazioni nel par. 16 del parere, rubricato “Rapporto con gli artt. 16 e 17 legge n. 241/1990”. Il parere fu rilasciato proprio con riguardo all’art. 17-bis, legge n. 241/1990.

[29] Altrimenti la norma applicabile sarebbe l’art. 16, comma 3, legge n. 241/1990, che prevede un silenzio inadempimento in caso di mancata resa del parere da parte delle amministrazioni che curano interessi sensibili.

[30] Così M.S. Giannini, Diritto amministrativo, Milano, Giuffrè, 1993, pag. 124 ss., spec. pag. 127 e 141; anche M. Occhiena e N. Posteraro, Pareri e attività consultiva, in Il dir. econ., 2019, 3, pag. 27 ss., spec. pag. 56, ritengono che i pareri vincolanti non siano pareri veri e propri, ma anzi degli atti decisori, che configurano un’attività consultiva propriamente detta; anche A. Travi, Parere nel diritto amministrativo, in Dig. disc. pubbl., X, Torino, Utet, 1995, pag. 601 ss., spec. pag. 604, sembra propendere per la natura decisoria dei pareri vincolanti.

[31] Cfr. M. Occhiena e N. Posteraro, Pareri e attività consultiva, cit., pag. 29 ss.

[32] Cons. Stato, parere n. 1640/2016, paragrafo “Rapporto con gli artt. 16 e 17 legge n. 241/1990”.

[33] In questi termini, Cons. Stato, sez. IV, 17 novembre 2025, n. 8981, secondo cui il parere vincolante, reso oltre i termini, non può incidere sull’esito del procedimento essendosi formato il silenzio assenso orizzontale ex art. 17-bis, legge n. 241/1990. In dottrina, sull’inefficacia degli atti tardivi, ivi inclusi i pareri in questione, ex art. 2, comma 8-bis, legge n. 241/1990, M. Calabrò, L’inefficacia del provvedimento tardivo di cui al nuovo art. 2, co. 8-bis della l. n. 241/1990 e gli effetti sulla disciplina del silenzio assenso: primi passi nell’ottica della certezza del diritto, in AmbienteDiritto.it, 2021, 1, pag. 2021; M. Macchia, L’inefficacia del provvedimento amministrativo e gli oneri regolatori nel decreto-legge “Semplificazioni”, in Forum di Quaderni Costituzionali, 2020, 3, pag. 174 ss.; S. Vernile, Ragionevole durata del procedimento amministrativo e “sorte” dell’atto tardivo, in Il diritto dell’economia, 2020, 3, pag. 337 ss.

[34] Cons. Stato, sez. IV, 22 aprile 2025, n. 3464, che richiama anche i precedenti Cons. Stato, sez. IV, 2 ottobre 2023, n. 8610; Cons. Stato, sez. VII, 2 febbraio 2024, n. 1093. Questo orientamento di fatto si ispira alla ratio per cui il silenzio assenso orizzontale è da rinvenirsi nella volontà del legislatore di “stigmatizzare” l’inerzia dell’amministrazione al punto tale da ricollegare al suo silenzio la più grave delle sanzioni o il più efficace dei rimedi, ossia l’equiparazione del silenzio all’assenso con conseguente perdita del potere di dissentire e di impedire la conclusione del procedimento. Ed ancora, l’introduzione del comma 8-bis all’art. 2, legge n. 241/1990 ha sancito il definitivo superamento dell’indirizzo giurisprudenziale contrario all’applicazione del silenzio assenso orizzontale al parere paesaggistico, prevedendo che le determinazioni tardive sono irrilevanti in quanto prive di effetti nei confronti dell’autorità competente.

[35] Ossia pronunce che negano il silenzio assenso tra p.a. per interessi sensibili, anche se questo pare oggi un orientamento minoritario: cfr. Cons. Stato, sez. IV, 7 aprile 2022, n. 2584, esclude la formazione del silenzio assenso per il parere della soprintendenza nei procedimenti di autorizzazione paesaggistica perché il rapporto amministrativo è di carattere “verticale” (stante l’istanza del privato) e non “orizzontale”. Così anche Tar Lombardia, Brescia, sez. I, 21 marzo 2022, n. 269; Tar Toscana, sez. I, 12 novembre 2019, n. 1521, esclude il silenzio assenso - riconoscendo appunto il silenzio inadempimento - sul parere vincolante della soprintendenza, rivolto a verificare la compatibilità paesaggistica degli interventi svolti da un privato in mancanza o difformità della relativa autorizzazione.

[36] In tal senso, si v. Cons. Stato, sez. IV, 21 marzo 2023, n. 2836 che afferma: “Nonostante il decorso del termine per l’espressione del parere vincolante ai sensi dell’art. 146 d.lg. n. 42/2004 da parte della Soprintendenza, non può escludersi in radice la possibilità per l’organo statale di rendere comunque un parere in ordine alla compatibilità paesaggistica dell’intervento, fermo restando che, nei casi in cui vi sia stato il superamento del termine, il parere perde il suo carattere di vincolatività e deve essere autonomamente e motivatamente valutato dall’Amministrazione deputata all’adozione dell’atto autorizzatorio finale”. Più di recente, negli stessi termini, Cons. Stato, sez. IV, 2 febbraio 2026, n. 836 e Tar Campania, Napoli, sez. III, 6 ottobre 2025, n. 6563, secondo cui: “Qualora non sia rispettato il termine di 90 giorni assegnato dall’articolo 167, comma 5, del codice dei beni culturali e del paesaggio, per la valutazione di compatibilità paesaggistica delle opere per le quali è stata chiesta la sanatoria, il potere dell’organo ministeriale continua a sussistere: per un verso l’interessato può proporre ricorso al giudice amministrativo, per contestare l’illegittimità dell'inerzia; per altro verso l’amministrazione può comunque esprimersi sulla domanda, ma il contenuto del parere emesso è dequotato a mero suggerimento, sicché l’Autorità competente al rilascio dell'autorizzazione può tenerne conto, ma non ne è vincolata, dovendosi determinare autonomamente sull'impatto dell’opera sul paesaggio; ciò impedisce la stessa configurabilità di un silenzio assenso, senza contare che l’articolo 20, legge n. 241 del 1990 esclude dall’ambito di applicazione del silenzio-assenso i procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico”.

[37] Del resto, l’art. 146, comma 9, del codice così recita: “Decorsi inutilmente sessanta giorni dalla ricezione degli atti da parte del soprintendente senza che questi abbia reso il prescritto parere, l’amministrazione competente provvede comunque sulla domanda di autorizzazione”. Per analogia legis, si dovrebbe giungere alla stessa conclusione anche per il parere nel procedimento di autorizzazione in sanatoria.

[38] Per la lettura del disegno di legge n. 2606, si rinvia alla pagina web https://documenti.camera.it/leg19/documentiAcquisiti/COM08/Audizioni/leg19.com08.Audizioni.Memoria.PUBBLICO.ideGes.82354.18-02-2026-18-28-24.603.pdf.

[39] Per un’analisi più dettagliata del decreto e le innovazioni introdotte, M. Gnes, Le semplificazioni della normativa edilizia stabilite dal D.L. “Salva Casa”, in Urb. app., 2024, 5, pag. 631 ss.; F. Cusano, Le principali innovazioni della disciplina edilizia recate dal decreto salva casa, in Riv. giur. edil., 2025, 6, pag. 529 ss.; P. Lombardi, Lo stato legittimo degli immobili un anno dopo il decreto salva casa: orientamenti giurisprudenziali e questioni aperte, in Dir. e proc. amm., 2025, 4, pag. 945 ss.; E. Boscolo, Giornate AIDU sull’edilizia che cambia: una introduzione al dibattito (dopo il Salva-casa), in Riv. giur. urb., 2025, 3, pag. 374 ss.

[40] Le variazioni essenziali sono a loro volta regolate dall’art. 32, d.p.r. n. 380/2001 e consistono, ad esempio, in mutamenti di destinazioni d’uso che implicano variazione di standards.

[41] La Scia “semplice” è invece utilizzata, ai sensi dell’art. 22, d.p.r. n. 380/2001, per attività di manutenzione straordinaria, ristrutturazione edilizia “leggera” (che non comporta la realizzazione di un organismo edilizio diverso dal precedente), restauro e risanamento conformativo, etc.

[42] Nel senso che, ai fini della sanatoria, non occorre più la dimostrazione che l’intervento sia conforme alla disciplina sia urbanistica (attinente alle volumetrie e agli indici edificatori, alle destinazioni d’uso, agli standard) sia edilizia (inerente alle modalità costruttive, alle normative tecnico-estetiche, igienico-sanitarie, di sicurezza e vivibilità degli immobili) vigenti e al momento della presentazione della domanda di sanatoria e al momento della realizzazione dell’interventi edilizio. Per l’appunto, i due momenti di dimostrazione della conformità sono divisi tra l’ambito urbanistico (vigenza al momento della presentazione della domanda) e quello edilizio (vigente al momento della realizzazione dell’intervento).

[43] Corte cass. pen., 29 maggio 2025, n. 20071.

[44] E, pertanto, vista la mancata specificazione, viene da dire anche nei casi di “totale” difformità.

[45] Come si vedrà poco sotto, però, è in tal senso imprescindibile una valutazione discrezionale nel caso concreto ad opera dell’amministrazione competente.

[46] Eventualmente indicando anche una soglia numerica oltre la quale l’aumento o la creazione di volumi o superfici non sarebbe più sanabile.

[47] E rimane fermo che se l’accertamento di compatibilità paesaggistica è negato, non si può procedere alla sanatoria edilizia.

[48] Si v. nota 38.

[49] Ossia l’autorità che rilascia l’autorizzazione paesaggistica in sanatoria, e dunque la regione o il comune delegato ex art. 146 del codice.

[50] Da rendersi entro il termine perentorio di centottanta giorni.

[51] In tal caso, il termine, anch’esso perentorio, è di novanta giorni.

[52] Come è desumibile dal combinato disposto dell’art. 181, commi 1 e 1-ter, del codice. I motivi di cui al comma 1-ter che conducono all’accertamento sono gli stessi di cui all’art. 167, comma 5.

[53] In dottrina, N. Berti e G. Sigismondi, Abusi edilizi e doppio binario sanzionatorio, in Jus online, 2024, 2, pag. 137 ss.; C. Cudia, Il sindacato del giudice penale sugli abusi edilizi “a prescindere” dall’atto: dalla disapplicazione del provvedimento alla disapplicazione del sistema amministrativo, in federalismi.it, 2023, 11, pag. 76 ss.; C. Vitale, L’interesse “culturale” debole in un procedimento di repressione di abusi edilizi, in Giorn. dir. amm., 2025, 4, pag. 489 ss.

[54] In ultimo, tra le tante, Cons. Stato, sez. II, 1° dicembre 2025, n. 9408. In senso conforme, Cons. Stato, Ad. plen. 11 ottobre 2023, n. 16 (sull’autonomia dei procedimenti esecutivi della demolizione penale e amministrativa); Cons. Stato, sez. II, 27 novembre 2025, n. 9353; Cons. Stato, sez. II, 22 maggio 2025, n. 4471; Cons. Stato, sez. II, 20 gennaio 2023, n. 714.

[55] La norma stabilisce che il trasgressore è tenuto al pagamento di una somma equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione.