Aedon 2/2006, Autonomie territoriali e beni culturali / IV

Parte quarta

Formazione professionale

1. Premessa, di Leonardo Zanetti

La materia della formazione professionale va ricostruita nei suoi tratti generali, prim'ancora che con specifico riguardo all'ambito degli operatori dei beni culturali.

Si tratta del resto di una materia caratterizzata da una particolare delicatezza e complessità. Delicatezza, alla luce della peculiare disciplina contenuta in proposito nella Carta fondamentale, secondo cui la Repubblica "cura la formazione e l'elevazione professionale dei lavoratori" (art. 35, comma 2, Cost.). Complessità, per l'intrecciarsi di due linee di riforma: da un lato, il processo di decentramento istituzionale registratosi negli ultimi anni, che ha determinato significative innovazioni anche nella materia in esame; dall'altro lato, la sempre più stretta connessione tra le azioni in tema di formazione, di istruzione, di lavoro.

L'intreccio tra i due percorsi di riforma non risiede soltanto nella (parziale) contemporaneità delle innovazioni, ma deriva pure dalla circostanza che tradizionalmente il sistema della formazione si imperni su di un forte ruolo delle autonomie (e in primis delle regioni) mentre le politiche per l'istruzione e le politiche per il lavoro vedevano in passato e vedono tuttora un ruolo più rilevante dello Stato. Da ciò consegue che quanto più la formazione viene concepita non come un settore a sé stante ma come un contesto intersecato con l'istruzione e/o il lavoro, tanto più le leve di comando risultano intestate allo Stato anziché alle autonomie; e viceversa.

2. Il riparto di competenze legislative tra Stato e autonomie, di Leonardo Zanetti

Nell'originario testo costituzionale, la materia "istruzione artigiana e professionale" risultava assegnata alla legislazione concorrente Stato-regioni, quindi con la riserva allo Stato delle disposizioni di principio e l'attribuzione alle regioni della disciplina dei restanti aspetti (art. 117, comma 1, Cost., ante 2001).

Nel quadro emerso con la riforma del Titolo V, parte II, della Costituzione si registrano importanti novità. In particolare, alla legislazione concorrente Stato-regioni viene attribuita la materia della "istruzione, salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale" (art. 117, comma 3, Cost., post 2001): il che qui rileva soprattutto per l'ultima affermazione, ossia per l'esclusione dall'ambito della potestà legislativa concorrente della "istruzione e formazione professionale"; è noto infatti che nel sistema del nuovo Titolo V le materie "escluse" dagli elenchi di titoli competenziali dello Stato e delle regioni risultano ascritte alla competenza residuale dei legislatori regionali stessi (art. 117, comma 4, Cost., post 2001).

In effetti questa conclusione ha ricevuto l'avallo della Consulta, secondo cui la formazione professionale "appartiene, nell'assetto definito dal nuovo art. 117 della Costituzione, alla competenza residuale delle regioni, in quanto non è inclusa nell'elenco delle materie attribuite dal secondo comma alla legislazione dello Stato ed è nel contempo espressamente esclusa dall'ambito della potestà concorrente in materia di istruzione, sancita dal successivo terzo comma" (Corte cost., 28 gennaio 2005, n. 51, punto 3.1. della motivazione in diritto). Ecco quindi un'importante innovazione: la materia in discorso (senza soffermarsi qui sulle differenze lessicali tra la definizione del 1948 e quella del 2001) vede aumentare il suo tasso di "regionalizzazione", giacché dalla legislazione concorrente Stato-regioni passa alla legislazione regionale residuale.

L'affermazione di un forte titolo competenziale delle regioni, comunque, costituisce soltanto una delle tessere di un mosaico ben più vasto. Infatti, vengono in rilievo due tipologie di elementi: le competenze legislative statali a carattere trasversale, che incrociano e condizionano i settori di pertinenza della legge delle regioni (qui si ricordi almeno la spettanza alla legislazione esclusiva statale della "determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale", ex art. 117, comma 2, lett. m), Cost.); le già citate commistioni con l'istruzione e il lavoro, materie che vedono una più ampia e salda legittimazione dello Stato. In proposito, brevemente, si ricordi: per l'istruzione, vengono in rilievo non soltanto la legislazione concorrente Stato regioni nella citata materia della "istruzione" (art. 117, comma 3, Cost.), ma soprattutto la legislazione esclusiva statale per quanto riguarda la dettatura delle "norme generali sull'istruzione" (art. 117, comma 2, lett. n), Cost.); per il lavoro, benché tra le materie oggetto di concorrenza figuri la "tutela e sicurezza del lavoro" (art. 117, comma 3, Cost.), la giurisprudenza costituzionale sta valorizzando la potestà esclusiva statale inerente all'"ordinamento civile" (art. 117, comma 2, lett. l), Cost.).

Questa complessa situazione è stata puntualmente registrata dalla Consulta: "la riserva alla competenza legislativa regionale della materia "formazione professionale" non può escludere la competenza dello Stato a disciplinare [il settore] per i profili inerenti a materie di sua competenza. [...] Beninteso un tale intervento legislativo dello Stato - proprio perché incidente su plurime competenze tra loro inestricabilmente correlate - deve prevedere strumenti idonei a garantire una leale collaborazione con le regioni" (Corte cost., n. 51/2005, punto 4.1. della motivazione in diritto).

Nello specifico si riproduce dunque la stessa vicenda che sta caratterizzando in generale l'interpretazione del Titolo V: la difficoltà di tracciare una netta linea di demarcazione tra le singole materie; l'andamento discontinuo e casistico dell'ordinamento, nella misura in cui risulta decisivo il ruolo delle sentenze della Corte costituzionale, per loro natura utili più alla soluzione della singola controversia che alla ricostruzione di regole generali; l'esigenza che tra Stato e autonomie intercorra una serie di rapporti di concertazione (talora nella forma più lasca della semplice consultazione, talora in quella più stretta della vera e propria negoziazione) tramite cui si concretizzi il principio di leale collaborazione e - con ciò - si stemperi la frammentazione delle competenze.

Circa l'apporto e i limiti della giurisprudenza della Consulta, in particolare, si ricordi l'intervento del Giudice delle leggi per quanto riguarda il sindacato della c.d. "Riforma Biagi" (Corte cost., 28 gennaio 2005, n. 50). La Corte ha ritenuto che i contratti di apprendistato, e in generale i contratti di lavoro aventi un contenuto di formazione, siano attratti nella competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di "ordinamento civile", mentre i tirocini non strettamente finalizzati all'assunzione esulino da tale competenza, proprio in quanto privi di una dimensione contrattuale-lavoristica, rientrino nella competenza legislativa residuale delle regioni in materia di formazione professionale. Il che potrebbe essere ritenuto non del tutto appagante, non foss'altro che per la difficoltà di separare in toto i tirocini di orientamento da quelli volti all'assunzione, ben potendosi avere iniziative miste.

Circa gli strumenti di concertazione, si vedrà nel prosieguo come la disciplina di dettaglio della materia veda la centralità degli accordi stipulati nelle conferenze miste, e ciò a partire dagli ultimi anni di applicazione del "vecchio" Titolo V prim'ancora che in vigenza della riforma del 2001.

3. Il complesso rapporto tra le politiche per la formazione, per l'istruzione, per il lavoro

3.a. L'approccio originario: tra separazione e coordinamento, di Leonardo Zanetti

Il d.p.r. 24 luglio 1977, n. 616 (oggi non più in vigore in parte qua) definisce la materia "istruzione artigiana e professionale" riferendola a "i servizi e le attività destinate alla formazione, al perfezionamento, alla riqualificazione ed all'orientamento professionale, per qualsiasi attività professionale e per qualsiasi finalità, compresa la formazione continua, permanente, ricorrente e quella conseguenze a riconversione di attività produttive", il tutto però "ad esclusione di quelle [attività] dirette al conseguimento di un titolo di studio o diploma di istruzione secondaria superiore, universitaria o post-universitaria" (art. 35). L'esigenza di un coordinamento con l'istruzione scolastica non è del tutto assente, ma si limita comunque alla stipula di convenzioni per l'utilizzo di locali, attrezzature, personale (art. 38).

La legge 21 dicembre 1978, n. 845 (formalmente in vigore ma in gran parte superata) [1 ] prevede che "le iniziative di formazione professionale sono rivolte a tutti i cittadini che hanno assolto l'obbligo scolastico o ne siano stati prosciolti" (art. 2, comma 2), e conferma che "le regioni non possono attuare o autorizzare le attività dirette al conseguimento di un titolo di studi o diploma di istruzione secondaria superiore, universitaria o post-universitaria" (art. 8, comma 3). La possibilità di convenzionamento viene configurata non più soltanto tra istituzioni preposte alla formazione e amministrazione scolastica (art. 3, comma 1, lett. n); art. 10), ma anche tra tali istituzioni e gli organismi privati operanti nel settore (art. 5, comma 2, lett. b). Soprattutto, si comincia a guardare ad una più stretta integrazione tra le politiche di settore per così dire "confinanti", stabilendosi da un lato la necessità di "rispettare la coerenza tra il sistema di formazione professionale, nelle sue articolazioni ai vari livelli, e il sistema scolastico generale quale risulta dalle leggi della Repubblica" (art. 3, comma 1, lett. a) così come di adottare "misure atte a favorire la necessaria integrazione con le attività didattiche" al fine dei c.d. "rientri scolastici" (art. 11), e dall'altro imponendo di "assicurare la coerenza delle iniziative di formazione professionale con le prospettive dell'impiego" (art. 3, comma 1, lett. b).

3.b. Il ruolo delle Università, di Leonardo Zanetti

Nell'ambito della valorizzazione dell'autonomia organizzativa e didattica delle Università, del resto discendente dall'art. 33 Cost., si è avuto l'espresso riconoscimento normativo della possibilità per gli atenei di attivare iniziative di formazione professionale.

Il riferimento è soprattutto alla legge 19 novembre 1990, n. 341, secondo cui le Università possono realizzare "corsi di preparazione agli esami di Stato per l'abilitazione all'esercizio delle professioni ed ai concorsi pubblici", "corsi di educazione ed attività culturali e formative esterne, ivi compresi quelli per l'aggiornamento culturale degli adulti, nonché, quelli per la formazione permanente, ricorrente e per i lavoratori", "corsi di perfezionamento e aggiornamento professionale" (art. 6, comma 2).

Peraltro, anche al di là dell'organizzazione diretta e autonoma di iniziative di formazione, le Università vengono riconosciute quali attori del sistema della formazione pure dalla disciplina successiva, come si vedrà.

3.c. L'approccio più recente: verso l'integrazione, di Leonardo Zanetti

Mentre il testo unico sull'istruzione del 1994 [2 ] risulta sostanzialmente ricognitivo della disciplina preesistente, di lì a poco il legislatore interviene significativamente sul quadro delle azioni pubbliche in materia di formazione, istruzione, lavoro.

La legge 24 giugno 1997, n. 196 [3 ] dispone il perseguimento dell'"l'integrazione del sistema di formazione professionale con il sistema scolastico e universitario e con il mondo del lavoro" (art. 1, comma 1) e la realizzazione di iniziative caratterizzate dall'"alternanza tra studio e lavoro" e dal coinvolgimento di "Università, provveditorati agli studi, istituzioni scolastiche non statali che rilascino titoli di studio con valore legale, centri pubblici di formazione e/o orientamento, ovvero [...centri privati...] operanti in regime di convenzione" (art. 18).

Ma il punto di svolta si registra con la legge 17 maggio 1999, n. 144, che introduce concetti ancor oggi centrali nella legislazione in materia, seppur le singole disposizioni siano state in parte abrogate e sostituite dalla disciplina intervenuta nell'ultimo periodo. Tale legge, nel porre il concetto di "obbligo formativo", dispone che quest'ultimo possa venir assolto non solo "nel sistema di istruzione scolastica" ma anche "nel sistema della formazione professionale di competenza regionale" nonché "nell'esercizio dell'apprendistato" (art. 68, comma 1); prevede inoltre che "le competenze certificate in esito a qualsiasi segmento della formazione scolastica, professionale e dell'apprendistato costituiscono crediti per il passaggio da un sistema all'altro" (art. 68, comma 2) e prefigura una disciplina di attuazione per definire nel dettaglio "le relazioni tra l'obbligo di istruzione e l'obbligo di formazione, nonché i criteri coordinati ed integrati di riconoscimento reciproco dei crediti formativi e della loro certificazione" (art. 68, comma 5); prevede altresì l'istituzione del "sistema della istruzione e formazione tecnica superiore (Ifts)", accessibile dopo il conseguimento del diploma di scuola secondaria superiore, e a sua volta ispirato alla certificazione dei crediti e all'integrazione tra i percorsi (art. 69).

Lo schema previsto dagli interventi normativi degli anni 1997-1999 viene ripreso e sviluppato dalla legislazione più recente, che opera una serie di aggiustamenti ma al contempo sembra confermare le linee di base, almeno limitatamente alle questioni in esame. Ci si riferisce soprattutto alla citata "Riforma Moratti" dell'istruzione così come alla "Riforma Biagi" del mercato del lavoro.

Nell'ambito della "Riforma Moratti" vengono in rilievo la legge-delega costituita dalla legge 28 marzo 2003, n. 53 e i relativi decreti delegati, tra cui in particolare il decreto legislativo 15 aprile 2005, n. 76 (norme generali sul diritto-dovere all'istruzione e alla formazione), il decreto legislativo 15 aprile 2005, n. 77 (norme generali relative all'alternanza scuola-lavoro), il recentissimo decreto legislativo 17 ottobre 2005, n. 226 (norme generali e livelli essenziali delle prestazioni relativi al secondo ciclo del sistema educativo di istruzione e formazione).

La riforma si incentra sulla definizione di un "sistema educativo di istruzione e formazione" complessivo e unitario, in cui il diritto-dovere all'educazione si può realizzare tanto nel sistema della istruzione propriamente intesa quanto nel sistema della istruzione e formazione professionale (art. 2, comma 1, lett. c), l. 53/2003).

Più precisamente: il sistema dei licei e il sistema della istruzione e formazione professionale concorrono a formare il secondo ciclo di istruzione (art. 2, comma 1, lett. g), l. 53/2003), nell'ambito del quale hanno pari dignità e si propongono il fine comune della crescita culturale e professionale (art. 1, comma 5, d.lg. 226/1995), e si ispirano alla certificazione dei crediti e all'integrazione dei percorsi (art. 1, comma 8 e 10, d.lg. 226/2005); dal compimento del quindicesimo anno di età, il diritto-dovere all'educazione si può conseguire mediante l'apprendistato oppure in alternanza scuola-lavoro.

Nell'ambito della "Riforma Biagi", occorre riferirsi al decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, e segnatamente alle disposizioni che regolano l'istituto dell'apprendistato (artt. 47-53).

4. La disciplina di dettaglio, anche con specifico riguardo al ruolo della concertazione, di Leonardo Zanetti

Fin qui si è dato conto essenzialmente della normativa statale, non solo costituzionale ma anche ordinaria. Per completare l'analisi occorrerebbe volgersi alla legislazione regionale, che però meriterebbe una ricerca del tutto separata e autonoma, oltre che assai impegnativa.

Tuttavia, anche limitando l'analisi alla disciplina nazionale/centrale prim'ancora che statale, ossia valevole sull'intero territorio nazionale (salve le integrazioni e specificazioni delle diverse regioni) ma non necessariamente dettata dallo Stato, emerge il notevolissimo spazio delle fonti concertate, con particolare riferimento agli accordi e intese stipulati all'interno del sistema delle conferenze miste. Di ciò si darà conto più puntualmente nelle prossime pagine, in nota oltre che nel testo. Fin d'ora occorre però notare come la materia dell'istruzione e formazione professionale rappresenti ormai da anni uno dei contesti a più alto tasso di concertazione, in cui cioè si assiste ad un'ampia codecisione o - almeno - confronto sugli atti che vanno a declinare in termini operativi le regole poste dalla legge, per non dire che spesso gli atti concertati risultano posti "a monte" anziché "a valle" della legge stessa.

E' ben vero che le già citate riforme legislative della XIV legislatura, e in particolare la "Riforma Moratti", talora hanno mirato a sottolineare i poteri unilaterali/statali in materia di formazione, ma non si può trascurare che ciò non sembra aver dato luogo ad uno svuotamento delle sedi e degli strumenti di concertazione.

Così, la "Riforma Moratti" ha inteso valorizzare la potestà dello Stato di stabilire i livelli essenziali delle prestazioni e comunque gli standard in tema di formazione, in primis tramite i decreti legislativi e i regolamenti governativi previsti dalla l. 53/2003 [4 ], ma in realtà anche in relazione a tali ambiti continuano ad essere configurate significative ipotesi di coinvolgimento del sistema delle autonomie, sia in via transitoria [5 ] sia a regime [6 ], talora con riferimento non solo all'insieme delle regioni ma ad ogni singola regione [7 ].

Ciò del resto consente di colmare un vuoto che altrimenti potrebbe determinare un vero e proprio "blocco" di ogni iniziativa: ci si riferisce alla perdurante mancanza del regolamento governativo previsto dall'art. 7, comma 1, lett. c), l. 53/2003, che dovrebbe porre gran parte delle regole di funzionamento del sistema educativo integrato, e le cui veci ad oggi risultano assolte dagli strumenti di concertazione attivati nelle conferenze miste.

5. Sintesi del quadro giuridico-istituzionale odierno

5.a. La libertà delle attività di formazione, di Leonardo Zanetti

Occorre muovere dall'affermazione secondo cui "l'esercizio delle attività di formazione professionale è libero" (art. 2, comma 4, l. 845/1978). Ciò significa che le pur ampie iniziative pubbliche non possono esaurire l'intero orizzonte della materia, residuando sempre la possibilità per i privati di promuovere progetti a sé, senza che sussistano riserve o privative. Questa conclusione viene confermata anche dalla riscrittura del Titolo V, nella misura in cui esso stabilisce che i pubblici poteri "favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà" (art. 11, comma 4, Cost.).

Ciò non toglie peraltro che l'attitudine delle varie iniziative ad assumere effetti "formali", ossia riconosciuti validi dalle competenti autorità, risulti circoscritta alle iniziative conformi alla legislazione statale e/o regionale (rilevando in tal senso il sistema del convenzionamento, prima, e dell'accreditamento, poi).

5.b. L'accreditamento delle strutture, di Leonardo Zanetti

La legislazione recente ha introdotto l'istituto dell'accreditamento degli organismi pubblici e privati operanti nel campo della formazione, nel senso non di limitare agli enti accreditati la possibilità di operare nella materia, ma di circoscrivere agli stessi la fruizione di finanziamenti pubblici (di qualsiasi natura: comunitari; nazionali; regionali) [8 ].

5.c. La tipologia delle iniziative di formazione, di Leonardo Zanetti

Il panorama delle iniziative di formazione, nonostante la sua ampiezza e articolazione ne rendano particolarmente complessa la riconduzione ad unità, può essere ricostruito a partire da alcune tipologie principali [9 ]:

a) istruzione e/o formazione professionale iniziale [10 ], finalizzata all'esercizio del diritto-dovere all'educazione / assolvimento dell'obbligo formativo, e che si conclude normalmente con l'acquisizione di una qualifica, la quale dà diritto alla frequenza delle iniziative di cui al punto che segue oppure - se avente durata di un quadriennio - alla frequenza di un corso integrativo annuale tramite cui accedere all'esame di Stato e all'Università [11 ];

b) istruzione e/o formazione professionale superiore (altresì definita, come si è visto, Ifts) [12 ], che si svolge dopo l'assolvimento dell'obbligo formativo e - segnatamente - dopo il conseguimento di una qualifica di istruzione/formazione professionale iniziale oppure di un titolo di istruzione secondaria superiore, e che si conclude normalmente con l'acquisizione di una qualifica;

c) apprendistato, finalizzato allo svolgimento della prestazione di lavoro in uno con il miglioramento della preparazione dell'addetto [13 ];

d) formazione continua, finalizzata all'aggiornamento e miglioramento delle competenze professionali delle persone occupate;

e) formazione permanente, finalizzata alla maturazione di competenze professionali indipendentemente dallo svolgimento in atto di una certa attività lavorativa;

f) educazione degli adulti, intesa come insieme di misure volte all'"apprendimento per tutta la vita", sia mediante il coinvolgimento del sistema educativo formale e semmai il rientro in esso, sia mediante iniziative informali, al fine dell'arricchimento del patrimonio culturale personale più che in prospettiva della valorizzazione di una professionalità [14 ].

5.d. La certificazione delle competenze e dei crediti, di Leonardo Zanetti

Come accennato, il sistema dell'istruzione e formazione professionale si impernia oggi sulla certificazione delle competenze acquisite e - al contempo - dei crediti corrispondenti, il che peraltro vale non solo per le iniziative che prevedono istituzionalmente il conseguimento di una qualifica, ma anche per le esperienze comunque maturate [15 ]. Un importante strumento operativo previsto a tal fine è il "libretto formativo del cittadino", in cui vanno annotati tutti i titoli e le esperienze di istruzione e di formazione nonché di lavoro [16 ].

5.e. La standardizzazione delle iniziative e il passaggio tra i sistemi, di Leonardo Zanetti

La certificazione delle competenze e dei crediti è strettamente connessa ad un altro elemento essenziale dell'ordinamento della formazione, a livello comunitario prim'ancora che nazionale.

In effetti, la Comunità europea promuove "la trasparenza, la comparabilità, la trasferibilità e il riconoscimento delle competenze e/o delle qualifiche tra i vari paesi e a differenti livelli elaborando livelli di riferimento, principi comuni di certificazione e misure comuni, fra cui un sistema di trasferimento di crediti accademici per l'istruzione e la formazione professionale" [17 ].

Analogamente, il nostro ordinamento nazionale persegue la standardizzazione delle iniziative di formazione, al fine di consentire la spendibilità delle qualifiche e delle esperienze in sistemi diversi: da un lato, nel senso della possibilità di passare dal sistema della istruzione e formazione professionale al sistema dell'istruzione strettamente intesa; da un altro lato, nel senso della possibilità di mantenere lo stesso valore giuridico sull'intero territorio nazionale (nonché, seppur qui non ci si soffermi sul punto, negli altri Paesi dell'Unione europea).

La standardizzazione in esame, secondo la disciplina in vigore, si attua mediante la conformità delle iniziative di formazione ai livelli essenziali delle prestazioni (sulla cui definizione si rinvia alle considerazioni esposte in precedenza).

Occorre peraltro rilevare che i livelli essenziali delle prestazioni sembrano assumere qui un rilievo sui generis, segnatamente per ciò che concerne la possibilità di attivare iniziative di formazione non propriamente organiche al sistema educativo integrato, così come verrà definito dal regolamento di cui all'art. 7 l. 53/2003. Infatti secondo il Giudice delle leggi l'istituto dell'integrazione costituisce la "base preferibile per il riconoscimento e per reali, e non solo teoriche, possibilità di passaggio" ma tuttavia non elimina "altre forme legali di riconoscimento e, specialmente, di crediti" (Corte cost., n. 34/2005, cit., punto 6 della motivazione in diritto). E a loro volta le istituzioni competenti hanno convenuto, con specifico riguardo all'Ifts in cui pure è particolarmente accentuata la standardizzazione dei percorsi, che "le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano poss[a]no promuovere [...] progetti pilota riferiti a figure professionali non ancora definite a livello nazionale, corrispondenti a documentati fabbisogni dei mercati territoriali del lavoro", e ciò a livello sia di singole regioni che di gruppi di regioni (l'affermazione è tratta dall'accordo Conf. unificata 25 novembre 2004, cit., documento tecnico, punto 1; in precedenza un concetto pressoché identico era già stato espresso dall'accordo Conf. unificata 1° agosto 2002, cit., documento tecnico, punto 1).

6. La questione della disciplina delle professioni, di Leonardo Zanetti

Benché la presente analisi verta sulla della formazione professionale, e sulle relative competenze, sembra opportuno dedicare almeno qualche cenno alla questione della disciplina delle professioni, visti i punti di contatto tra i due ambiti. Ciò almeno dal punto di vista del diritto interno, e senza affrontare i profili di diritto comunitario.

Il punto di partenza è costituito dall'art. 117, comma 3, Cost. (nel testo novellato dalla legge cost. n. 3/2001), che assegna la materia "professioni" alla legislazione concorrente Stato-regioni.

La Consulta è peraltro intervenuta ripetutamente per affermare che l'individuazione di nuove professioni - anche dal punto di vista degli aspetti connessi: percorsi didattici e formativi; albi o registri; titoli - è riconducibile alla categoria delle disposizioni aventi carattere di "principio fondamentale della materia", e come tale spetta alla legge dello Stato e non alla legge delle regioni (Corte cost., 12 dicembre 2003, n. 353, in tema di professioni sanitarie non convenzionali; Id., 30 settembre 2005, n. 355, in tema di amministratori di condominio; Id., 25 novembre 2005, n. 424, in tema di professioni bio-naturali) [18 ].

7. La formazione del personale operante nel settore dei beni culturali, di Leonardo Zanetti

L'esigenza di puntare sulla preparazione e qualificazione del personale operante nel settore dei beni culturali, a partire dalle iniziative di istruzione e formazione professionale, è da tempo largamente avvertita.

Senza poter richiamare nemmeno per sommi capi il dibattito specialistico, si può citare almeno la peculiare attenzione dedicata al tema da quello che rimane uno degli atti istituzionalmente di maggior rilievo nel panorama delle recenti iniziative pubbliche in materia, specialmente in ragione della sua elaborazione concertata tra i diversi livelli di governo, ossia l'Atto di indirizzo sui criteri tecnico-scientifici e sugli standard di funzionamento e sviluppo dei musei [19 ].

L'atto di indirizzo affronta il tema in esame nel contesto dell'"Ambito IV-Personale", prendendo le mosse dalla constatazione che "le molteplici funzioni del museo (in primo luogo conservazione e gestione delle collezioni, accesso e servizi al pubblico, sicurezza, ricerca) possono essere svolte solo a condizione che esso disponga di personale qualificato". Sulla base di tale esigenza, il documento prevede tra l'altro la necessità che si garantiscano: il "riconoscimento della specificità delle professioni necessarie nei diversi ambiti di attività del museo (direttore, conservatori, restauratori, addetti al servizio educativo, responsabili della sicurezza, addetti alla vigilanza e all'accoglienza al pubblico, ecc.)"; l'"accertamento di una formazione adeguata alle funzioni da svolgere"; l'"aggiornamento, riqualificazione e formazione continua del personale". Tali obiettivi sono poi fatti oggetto di talune affermazioni più marcatamente prescrittive, tra cui si ricordino almeno le seguenti:

a) "lo Stato, le regioni e le autonomie locali - attraverso procedure concertate nelle sedi e con le modalità previste dalla normativa vigente - si impegnano a definire i profili professionali essenziali, i requisiti di accesso, le modalità di selezione e di inquadramento del personale museale, al fine di garantire omogenei livelli qualitativi delle prestazioni, a prescindere dalla proprietà e dalla forma di gestione, e di consentire un'eventuale mobilità del personale tra strutture pubbliche statali, regionali, locali";

b) "l'ente proprietario o l'amministrazione responsabile deve [...] vigilare sull'osservanza delle norme e dei criteri generali individuati a livello nazionale (con particolare riferimento alle procedure di reclutamento e selezione delle figure professionali impiegate)".

Viene peraltro richiamata la necessità di procedere "in accordo con i contratti nazionali e locali di settore e le eventuali convenzioni stipulate tra diversi soggetti istituzionali".

L'atto di indirizzo costituisce un'importante riferimento, ma non può certo risolvere le questioni più propriamente giuridiche, perché si riferisce particolarmente ai musei e quindi non "copre" l'intera gamma dei beni culturali, e perché si caratterizza quale testo più orientativo che vincolante, a partire dalla sua consistenza sub-legislativa e anzi sub-normativa, non trattandosi nemmeno di un regolamento in senso proprio. Il documento comunque è importante non solo nel merito ma anche nel metodo: sotto quest'ultimo profilo, in particolare, dimostra come non si possa prescindere dalla cooperazione tra lo Stato e il mondo delle autonomie nella configurazione del sistema di formazione degli operatori dei beni culturali, anche al di là dell'assetto delle competenze formalmente risultante prima e dopo la riforma costituzionale del 2001.

In effetti, l'atto di indirizzo è stato elaborato, approvato e pubblicato anteriormente all'entrata in vigore della riforma del Titolo V, e perciò quando ancora il riparto delle competenze inerenti al settore in questione si incentrava sulla disposizione secondo cui "spettano altresì allo Stato [...] le funzioni relative a scuole e istituti nazionali di preparazione professionale operanti nel settore dei beni culturali nonché la determinazione dei criteri generali sulla formazione professionale e l'aggiornamento del personale tecnico-scientifico, ferma restando l'autonomia delle Università" (art. 149, comma 4, lett. d), d.lg. 112/1998). Tale disposizione prevede(va) dunque una riserva pura e semplice allo Stato, senza menzione di una collaborazione da parte delle regioni degli enti locali: ma l'atto di indirizzo è andato oltre il diritto positivo, quasi a voler attestare l'impossibilità pratica di accentrare pressoché in toto le competenze.

Successivamente all'entrata in vigore della riforma del Titolo V, e quindi all'incremento delle competenze del sistema autonomistico anche per quanto riguarda i beni culturali, l'atto di indirizzo si è dovuto "confrontare" con il mutato assetto istituzionale, per la descrizione del quale si può muovere dal documento approvato il 25 ottobre 2001 dalla Conferenza dei presidenti delle regioni e delle province autonome, secondo cui tra le "indicazioni programmatiche prioritarie" si colloca lo sviluppo dell'"alta formazione e formazione professionale degli addetti al settore dei beni culturali", da perseguire nei seguenti termini: "La complessa situazione che caratterizza oggi l'ambito della formazione degli operatori culturali, sia a livello di formazione professionale sia a livello universitario, si traduce in un'offerta formativa molto differenziata e comunque inadeguata che richiede una qualche forma di coordinamento da parte delle istituzioni competenti. Tra queste si annoverano senza dubbio le regioni, sia per le loro competenze in materia di beni e di attività culturali, sia in conseguenza delle competenze e del ruolo di programmazione e di raccordo da esse ricoperto tra sistema dell'istruzione, della formazione e dell'Università. Si propone pertanto al ministro per i Beni e le Attività culturali di promuovere, insieme al ministro per l'Università e alle regioni, un dialogo tra i diversi soggetti che operano nel settore, al fine di armonizzare l'offerta formativa ai fabbisogni formativi ed ai profili professionali che le regioni stesse concorrano a definire unitariamente a livello nazionale, in collaborazione con il ministero". Sicché l'opportunità del concorso di tutti i livelli di governo viene ribadita, e anzi arricchita dalla prospettiva del coinvolgimento delle Università, a conferma dell'approccio seguito nella predisposizione dell'atto di indirizzo.

Del resto, se già in termini generali l'ordinamento dell'istruzione e formazione professionale privilegia le pratiche di concertazione, ciò dovrebbe valere a maggior ragione quando la formazione concerne il personale operante nel settore dei beni culturali, vista la centralità che il principio di leale collaborazione ha assunto da tempo anche in tale settore. Ma il tema verrà svolto di seguito analizzando separatamente, ammesso che sia possibile, la formazione ai fini delle attività di tutela e di valorizzazione dei beni culturali.

8. La formazione inerente alla tutela, di Leonardo Zanetti

La problematica della formazione inerente alla tutela dei beni culturali merita una pur breve ricognizione, benché dalla presente ricerca risulti espressamente esclusa la questione della qualificazione degli operatori del restauro, di per sé centrale e paradigmatica proprio ai fini della tutela, e non a caso già oggetto di una pronuncia della Consulta (Corte cost., 13 gennaio 2004, n. 9) [20 ].

In tale occasione, la Corte ha ritenuto che la legislazione esclusiva statale in materia di tutela dei beni culturali comprenda necessariamente il restauro e segnatamente la qualificazione degli operatori. E' ben vero che nel caso di specie si verteva dei requisiti di capacità tecnica per la partecipazione alle gare d'appalti inerenti ai lavori su beni culturali pubblici, e non direttamente di formazione. Ma è vero pure che la disciplina de qua, consentendo la partecipazione agli operatori in possesso di un titolo rilasciato dallo Stato e non anche dalle regioni (salvo che per i titoli conseguiti anteriormente all'entrata in vigore della disciplina stessa), finiva nondimeno con l'incidere pesantemente sulla competenza regionale in tema di istruzione e formazione professionale. Sul punto tuttavia la Corte non ha voluto concedere nulla, ritenendo addirittura di poter "prescindere dalla correttezza della tesi, sostenuta dalla regione Toscana, secondo cui la formazione professionale comprende anche quella dei restauratori" (Corte cost., n. 9/2004, cit., punto 8 della motivazione in diritto).

A ben vedere l'art. 29 del Codice, nel disciplinare in maniera più organica l'argomento della qualificazione del personale operante nella conservazione dei beni culturali, se da un lato ha fatta propria la visione incentrata sulla centralità del ruolo dello Stato, dall'altro non ha potuto trascurare del tutto la posizione delle regioni, recuperando così almeno in parte le logiche di concertazione che abbiamo visto caratterizzare la materia della formazione prim'ancora che quella dei beni culturali. Occorre peraltro rilevare che gli spazi per la concertazione si sono ristretti nel passaggio dalla prima alla seconda formulazione del Codice e segnatamente dell'art. 29 (oltre che dell'art. 182, recante le disposizioni transitorie), ossia per effetto della revisione operata dal decreto legislativo 24 marzo 2006, n. 156 [21 ], quasi che il legislatore statale melius re perpensa abbia inteso sfruttare maggiormente le possibilità di accentramento riconosciute dalla suddetta giurisprudenza costituzionale. In sintesi, oggi il sistema si articola nei seguenti termini:

- i "profili di competenza" non solo dei "restauratori" ma anche degli "altri operatori che svolgono attività complementari al restauro o altre attività di conservazione dei beni culturali mobili e delle superfici decorate di beni architettonici" sono definiti tramite un regolamento ministeriale [22 ], d'intesa con la Conferenza Stato-regioni;

- i "criteri ed i livelli di qualità" dell'insegnamento del restauro sono definiti con regolamento ministeriale [23 ];

- l'insegnamento del restauro viene impartito presso organismi accreditati, nell'ambito di corsi che si concludono con una prova a cui consegue il rilascio di un titolo corrispondente al diploma di laurea specialistica/magistrale e - inoltre - che ha valore di esame di Stato abilitante allo svolgimento dell'attività di restauro. La disciplina di questi aspetti viene rimessa ad un regolamento ministeriale [24 ];

- l'attività di restauro - per l'ipotesi a regime, fatte cioè salve le varie deroghe previste in via transitoria - viene riservata esclusivamente ai soggetti che hanno effettuato il percorso di formazione in esame;

- i "criteri ed i livelli di qualità" della formazione degli operatori che svolgono attività complementari al restauro o altre attività di conservazione sono definiti con accordo in Conferenza Stato-regioni, mentre i restanti aspetti della formazione di tali operatori sono disciplinati dalle regioni;

- tra i soggetti in grado di essere accreditati per l'insegnamento del restauro, un'apposita menzione viene riservata alle "scuole di alta formazione" che possono essere istituite presso "centri, anche a carattere interregionale, con personalità giuridica", i quali siano preposti ad "attività di ricerca, sperimentazione, studio, documentazione ed attuazione di interventi [...] di particolare complessità", e risultino costituiti in base ad accordi tra ministero e (una o più) regioni, eventualmente in concorso con le università o con altri soggetti pubblici o privati [25 ].

In materia di conservazione dei beni culturali si è dunque realizzato un sub-settore rispetto al sistema della istruzione e formazione professionale, sub-settore le cui regole in caso di difformità dalla disciplina del sistema appaiono comunque destinate a prevalere, in primis per effetto del criterio di specialità.

Del resto, almeno per la figura principale, ossia per i restauratori, tale specialità risulta ormai particolarmente marcata dal punto di vista delle scelte di fondo prim'ancora che dell'assetto delle competenze, visto che la prova finale conferisce un diploma accademico e - al contempo - funge da esame abilitante. Altro discorso sarebbe poi quello sull'opportunità dell'intervento del legislatore, laddove ha voluto derogare al sistema degli ordinamenti didattici universitari nonché creare una nuova libera professione, oltre che comprimere gli spazi delle autonomie territoriali.

9. La formazione inerente alla valorizzazione, di Leonardo Zanetti

Il discorso si presenta in termini almeno in parte differenti per quanto riguarda la disciplina della formazione inerente alla valorizzazione dei beni culturali. Qui infatti la competenza residuale delle regioni in materia di formazione, ancorché mitigata dalle attribuzioni dello Stato a titolo di norme generali e/o di livelli essenziali delle prestazioni, si interseca con competenza legislativa concorrente Stato-regioni in materia di valorizzazione dei beni culturali: dunque il baricentro appare più spostato verso il sistema autonomistico, e particolarmente verso le regioni, rispetto a ciò che si riscontra in merito alla formazione per attività di tutela; è peraltro vero che il legislatore statale, in relazione ai profili formativi che siano riconducibili ad esigenze proprie della valorizzazione, può comunque fissare dei "principi fondamentali della materia" in grado di vincolare i legislatori regionali.

In altre parole, si può dire che il sistema generale della disciplina dell'istruzione e formazione professionale, così come lo si è cercato di ricostruire in precedenza, operi anche in relazione agli operatori dei beni culturali, fatta salva l'ulteriore possibilità per il legislatore statale di porre disposizioni "di principio".

Sotto il primo profilo, ossia dell'applicazione del sistema generale, occorre quindi fare riferimento alle fonti e alle procedure già menzionate, e alle considerazioni svolte in proposito: l'ordinamento esprime attualmente un netto favor per le iniziative che rispettano logiche di standardizzazione e di uniformità; il percorso fondamentale per garantire il perseguimento di tali obiettivi è quello che si incentra sul rispetto di standard definiti a livello nazionale/centrale ancorché non necessariamente statale, a partire dagli atti pattizi sanciti nelle conferenze miste; ciò non toglie che per ciascuna regione, o per compagini formate da un certo numero di regioni, risulti possibile disciplinare e/o realizzare progetti separati e autonomi; in merito a questi ultimi, peraltro, rimane da verificare in concreto la possibilità di "integrazione" (nel senso meglio esposto al paragrafo 13.5). Con la precisazione che per un'eventuale normativa regionale varranno mutatis mutandis gli stessi limiti e le stesse possibilità che si sono descritti riferendosi alla disciplina della valorizzazione in genere, anche per quanto riguarda l'impossibilità di vincolare le amministrazioni statali e - invece - l'attitudine ad imporsi agli enti locali. E con un richiamo, infine, all'interpretazione della Consulta maturata in relazione ad un settore "confinante" con quello della formazione, ossia in relazione alla materia "professioni", secondo cui l'individuazione di nuove professioni compete solo alla legge dello Stato e non anche alle leggi delle regioni.

Dal secondo punto di vista, ossia in merito alle disposizioni "di principio" dettate dalla legge dello Stato per le attività di formazione rivolte ex professo alla valorizzazione, si possono rinvenire in primis le seguenti norme: l'art. 115, comma 2, del Codice, secondo cui "la gestione diretta è svolta per mezzo di strutture organizzative interne alle amministrazioni, [...] provviste di idoneo personale tecnico"; l'art. 115, comma 5, del Codice, a mente della quale "i rapporti con i concessionari delle attività di valorizzazione" sono regolati tramite un contratto di servizio nel quale viene determinata tra l'altro "la professionalità degli addetti". A ben vedere, le due proposizioni normative sembrano esprimere la stessa esigenza, seppur riferita nell'un caso alle gestioni dirette e nell'altro a quelle in concessione: l'esigenza che tutti gli operatori della valorizzazione, "interni" o "esterni" all'apparato della p.a. di riferimento, siano in possesso di adeguate competenze tecnico-scientifiche, il che presuppone una formazione altrettanto congrua, non solo ex ante ma - se necessario - anche in itinere rispetto allo svolgimento del rapporto che lega l'addetto al gestore.

10. In particolare, la possibilità di richiedere un determinato percorso formativo, di Leonardo Zanetti

Tra le varie questioni specifiche, viene in rilevo quella concernente la possibilità per la regione di richiedere - direttamente con legge oppure con un provvedimento assunto sulla base di una disposizione di legge - che il personale impegnato nelle attività di valorizzazione abbia svolto un determinato percorso formativo.

In primo luogo, siffatta possibilità appare da escludersi per quanto riguarda la valorizzazione dei beni culturali privati, a meno che il proprietario non intrattenga particolari rapporti con l'amministrazione pubblica. Si è già visto, infatti, che i principi generali in materia, così come ricavabili dagli artt. 112 e - soprattutto - 113 del Codice, non contemplano l'imposizione di vincoli, ma al contrario si basano sull'adesione volontaria dei soggetti privati alle iniziative promosse dalle amministrazioni competenti. Sicché la necessità per le figure non istituzionali di rispettare determinati standard di preparazione del personale - in tema di valorizzazione, si ripete, e non di tutela - potrà derivare non già da prescrizioni unilaterali bensì dall'impiego di strumenti incentivanti e/o consensuali (sotto forma di condizione per l'accesso a contributi e/o per l'ammissione a sistemi di rete, come quelli museali, e in genere nell'ambito di procedure di accreditamento/riconoscimento).

In secondo luogo, la possibilità suddetta va esaminata in riferimento alla valorizzazione dei beni culturali pubblici (non mantenuti nella disponibilità dello Stato), avendosi che qui tale prerogativa, ove esistente, si tradurrebbe nell'introduzione di apposite clausole nei bandi di concorso per le assunzioni e/o nei contratti di servizio per gli affidamenti. In effetti si può ritenere che la disciplina regionale sia in grado di stabilire il possesso di un'adeguata istruzione e formazione professionale, ma al contempo occorre formulare alcune precisazioni e cautele.

Il requisito infatti deve concernere un profilo professionale genericamente inteso e non una particolare figura professionale, ossia deve riferirsi ad un livello di competenze e non ad una singola e specifica qualifica [26 ].

Ciò è sicuramente vero allorché la qualifica risulti conseguibile soltanto in un contesto territoriale circoscritto, ad esempio perché faccia riferimento ad un corso di formazione attivato in un'unica regione: infatti si avrebbe un privilegio per i residenti in quella regione, peraltro censurabile in prospettiva non solo interna ma anche comunitaria [27 ].

Ma la questione andrebbe attentamente vagliata anche qualora si facesse riferimento ad una qualifica suscettibile di conseguimento in un ambito più vasto, ad esempio nazionale: per le assunzioni di personale, occorre tener conto delle fonti - disciplina legislativa e contrattazione collettiva - che regolano il rapporto di impiego alle dipendenze della p.a.; per gli affidamenti di attività, bisogna considerare il principio di par condicio e non discriminazione tra gli aspiranti, che si ricava dall'art. 12 della l. 241/1990 prim'ancora che dai principi comunitari e nazionali in tema di concessioni e appalti.

D'altro canto, il possesso di un curriculum ben preciso (sub specie di una determinata qualifica) può essere premiato - sempre comunque nei limiti della ragionevolezza - stabilendosi che nell'ambito della valutazione del livello di competenze quella certa qualifica comporti il riconoscimento del massimo del punteggio attribuibile per il requisito "formazione".

Note

[1 ] L'interesse di questa normativa deriva anche dalla sua qualificazione come "legge-quadro in materia di formazione professionale" e con ciò dalla sua centralità in vigenza del "vecchio" art. 117 Cost.

[2 ] Decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297. Circa i temi in esame rileva particolarmente l'art. 82.

[3 ] C.d. "Pacchetto Treu".

[4 ] Cfr. spec. art. 2, comma 1, lett. c), e art. 7, comma 1, lett. c), l. 53/2003.

[5 ] Cfr. spec. art. 28 d.lg. 226/2005.

[6 ] Si vedano ad esempio le seguenti fattispecie: art. 1, comma 10, d.lg. 226/2005, sul passaggio tra il sistema dei licei e il sistema della istruzione e formazione professionale; art. 18, comma 2, d.lg. 226/2005, sugli standard per alcune competenze culturali specificamente indicate; art. 21, comma 2, d.lg. 226/2005, sugli standard delle strutture operanti nella istruzione e formazione professionale.

[7 ] Infatti, vari accordi sanciti nelle conferenze miste prevedono che la loro attuazione svenga condotta tramite accordi tra il ministero e ciascuna amministrazione regionale.

[8 ] Alcuni cenni in proposito sono contenuti nell'art. 17, comma 1, lett. c), l. 196/1997, ma la disposizione di riferimento è costituita dall'art. 142, comma 1, lett. d), d.lg. 31 marzo 1998, n. 112. Si segnala poi una cospicua disciplina attuativa, in cui spiccano i seguenti atti: Accordo Conf. Stato-regioni 18 febbraio 2000 - Accordo su standards minimi delle qualifiche professionali e dei criteri formativi e per l'accreditamento delle strutture della formazione professionale (non risulta pubblicato in Gazzetta Ufficiale); d.m. lavoro e previdenza sociale 25 maggio 2001 - Accreditamento delle sedi formative e delle sedi orientative (in Supplemento Ordinario n. 185 alla Gazzetta Ufficiale n. 162 del 14 luglio 2001).

[9 ] Per una tipizzazione siffatta si veda ad esempio la legge regionale Emilia-Romagna 30 giugno 2003, n. 12 (c.d. "Legge Bastico"), che peraltro ha superato il vaglio della Consulta (Corte cost., 26 gennaio 2005, n. 34).

[10 ] Il settore risulta disciplinato dalle seguenti fonti:

- accordo Conf. Unificata 2 marzo 2000 - Accordo tra Governo, regioni, comuni e comunità montane in materia di obbligo di frequenza delle attività formative in attuazione dell'articolo 68 della legge 17 maggio 1999, n. 144 (in Gazzetta Ufficiale n. 161 del 12 luglio 2000);

- d.p.r. 12 luglio 2000, n. 257 - Regolamento di attuazione dell'articolo 68 della legge 17 maggio 1999, n. 144, concernente l'obbligo di frequenza di attività formative fino al diciottesimo anno di età (in Gazzetta Ufficiale n. 216 del 15 settembre 2000);

- accordo Conf. Unificata 19 giugno 2003, rep. n. 660/CU - Accordo quadro tra il ministro dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca, il ministro del Lavoro e delle Politiche sociali, le regioni, le province autonome di Trento e di Bolzano, le province, i comuni e le comunità montane per la realizzazione dall'anno scolastico 2003-2004 di un'offerta formativa sperimentale d'istruzione e formazione professionale nelle more dell'emanazione dei decreti legislativi di cui alla legge 28 marzo 2003, n. 53 (non risulta pubblicato in Gazzetta Ufficiale);

- accordo Conf. Stato-regioni 15 gennaio 2004, rep. n. 1901 - Schema di accordo tra ministro dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca, il ministro del Lavoro e delle Politiche sociali, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano, per la definizione degli standard formativi minimi in attuazione dell'accordo quadro sancito in Conferenza Unificata il 19 giugno 2003 (non risulta pubblicato in Gazzetta Ufficiale);

- accordo Conf. Unificata 28 ottobre 2004, rep. n. 790/CU - Accordo, ai sensi dell'articolo 9, comma 2, lettera c), del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, tra il ministro dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca, il ministro del Lavoro e delle Politiche sociali, le regioni, le province autonome di Trento e Bolzano, le province, i comuni e le comunità montane per la certificazione finale ed intermedia e il riconoscimento dei crediti formativi (in Gazzetta Ufficiale n. 286 del 6 dicembre 2004).

[11 ] Ciò viene ora precisato dall'art. 15 d.lg. 226/2005.

[12 ] Il settore risulta disciplinato dalle seguenti fonti:

- accordo Conf. Unificata 2 marzo 2000, rep. n. 222 - Accordo tra governo, regioni, province, comuni e comunità montane, per la valutazione e la certificazione dei percorsi di istruzione e formazione tecnica superiore previsti dai progetti pilota 1998/1999 (in Gazzetta Ufficiale n. 161 del 12 luglio 2000);

- accordo Conf. Unificata 14 settembre 2000 - Accordo tra governo, regioni, province, comuni e comunità montane per la programmazione dei percorsi dell'istruzione e formazione tecnica superiore per l'anno 2000-2001 e delle relative misure di sistema a norma del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 (in Gazzetta Ufficiale n. 227 del 28 settembre 2000);

- d.i. 31 ottobre 2000, n. 436 - Regolamento recante norme di attuazione dell'articolo 69 della legge 17 maggio 1999, n. 144, concernente l'istruzione e la formazione tecnica superiore (Ifts) (in Gazzetta Ufficiale n. 29 del 5 febbraio 2001);

- accordo Conf. Unificata 1° agosto 2002, rep. n. 603 - Accordo tra il governo, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, le province, i comuni e le comunità montane, per la programmazione dei percorsi di istruzione e formazione tecnica superiore per l'anno 2002-2003 e delle relative misure di sistema (in Supplemento Ordinario n. 160 alla Gazzetta Ufficiale n. 225 del 27 settembre 2005)

- accordo Conf. Unificata 19 novembre 2002, rep. n. 618 - Determinazione, in via sperimentale, dei contenuti degli standard delle competenze di cui al regolamento 31 ottobre 2000, n. 436, art. 5, comma 3, relativa alla programmazione dei percorsi del sistema dell'Istruzione e della formazione tecnica superiore (Ifts) per l'anno 2002/2003 (non risulta pubblicato in Gazzetta Ufficiale);

- d.m. 15 maggio 2003 - Adozione delle competenze di base e trasversali, di cui all'accordo del 19 novembre 2002, tra il governo, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, le province, i comuni e le comunità montane (in Gazzetta Ufficiale n. 137 del 16 giugno 2003);

- accordo Conf. Unificata 29 aprile 2004, rep. n. 725 - Accordo, ai sensi dell'articolo 9, comma 2, lettera c), del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 tra il ministro dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca, il ministro del Lavoro e delle Politiche sociali, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, l'Anci, l'Upi e Iuncem relativo agli standard minimi delle competenze tecnico professionali delle trentasette figure professionali individuate nell'allegato A dell'Accordo sancito in Conferenza unificata il 1° agosto 2002, sulla programmazione dei percorsi di Istruzione e formazione tecnica superiore (Ifts) anni 2002-2003 (in Supplemento Ordinario n. 160 alla Gazzetta Ufficiale n. 225 del 27 settembre 2005);

- accordo Conf. Unificata 25 novembre 2004, rep. n. 807 - Accordo, ai sensi dell'articolo 9, comma 2, lettera c), del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, tra il governo, regioni, province autonome di Trento e di Bolzano, province, comuni e comunità montane, per la programmazione dei percorsi di istruzione e formazione tecnica superiore per il triennio 2004-2006 e delle relative misure di sistema (in Supplemento Ordinario n. 160 alla Gazzetta Ufficiale n. 225 del 27 settembre 2005).

Per una sperimentazione di settore si veda da ultimo l'accordo Conf. unificata 16 marzo 2006, rep. n. 939 - Accordo-ponte tra il Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, le Regioni, le Province autonome di Trento e Bolzano, le Province, i Comuni e le Comunità montane a norma dell'articolo 9, comma 2, del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, per la definizione degli standard minimi delle competenze tecnico-professionali relativi a nuove figure professionali di riferimento nel settore Trasporti" (in Supplemento Ordinario n. 84 alla Gazzetta Ufficiale n. 81 del 6 aprile 2006).

[13 ] La figura dell'apprendistato, a norma degli artt. 47-53 d.lg. 276/2003, si scinde in differenti categorie, rispettivamente "per l'espletamento del diritto-dovere di istruzione e formazione", "per il conseguimento di una qualificazione attraverso una formazione sul lavoro e un apprendimento tecnico-professionale", "per l'acquisizione di un diploma o per percorsi di alta formazione". A quest'ultimo proposito è intervenuta la circ. min. Lavoro e Politiche sociali 25 gennaio 2006, n. 2 - Circolare in materia di apprendistato per l'acquisizione di un diploma o per percorsi di alta formazione (in Gazzetta Ufficiale n. 31 del 7 febbraio 2006).

[14 ] Cfr. accordo Conf. Unificata 2 marzo 2000 - Accordo tra governo, regioni, province, comuni e comunità montane, per riorganizzare e potenziare l'educazione permanente degli adulti (in Gazzetta Ufficiale n. 147 del 26 giugno 2000).

[15 ] In proposito si veda anche il d.m. 31 maggio 2001 - Certificazione nel sistema della formazione professionale (in Gazzetta Ufficiale n. 139 del 18 giugno 2001). Da ultimo è intervenuto in argomento l'art. 1, comma 8, d.lg. 226/2005.

[16 ] Cfr. d.m. lavoro e politiche sociali 10 ottobre 2005 - Approvazione del modello di libretto formativo del cittadino, ai sensi del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 267, art. 2, comma 1, lett. i) (in Gazzetta Ufficiale n. 256 del 3 novembre 2005).

[17 ] La citazione è tratta dalla risoluzione del Consiglio del 19 dicembre 2002 sulla promozione di una maggiore cooperazione europea in materia di istruzione e formazione professionale (in Gazzetta Ufficiale Ce n. C13 del 18 gennaio 2003). In proposito si veda da ultimo la decisione n. 2241/2004/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 15 dicembre 2004, inerente la definizione di un "Quadro comunitario unico per la trasparenza delle qualifiche e delle competenze-Europass" (in Gazzetta Ufficiale Ce n. L390 del 31 dicembre 2004).

[18 ] Sui limiti della potestà legislativa regionale in materia di professioni - e segnatamente di organizzazione degli ordini e collegi professionali - si veda inoltre Corte cost., 24 ottobre 2005, n. 405.

[19 ] Approvato con d.m. 10 maggio 2001, e pubblicato in Supplemento Ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 244 del 19 ottobre 2001.

[20 ] La Corte si è pronunciata sul conflitto di attribuzione proposto dalla regione Toscana contro il d.m. 24 ottobre 2001, n. 420, di modifica del d.m. 3 agosto 2000, n. 294, in tema di Individuazione dei requisiti di qualificazione dei soggetti esecutori dei lavori di restauro e manutenzione dei beni mobili e delle superfici decorate di beni architettonici.

[21 ] In relazione ai beni culturali. Per quanto riguarda il paesaggio, la riscrittura del Codice è stata effettuata dal coevo decreto legislativo 24 marzo 2006, n. 157.

[22 ] Del Mbac.

[23 ] Del Mbac di concerto col Miur.

[24 ] Del Mbac di concerto col Miur.

[25 ] Un'anticipazione e - al contempo - una deroga rispetto a questa ipotesi è contemplata dall'art. 182, comma 2, del Codice (nel testo novellato dal d.lg. n. 156/2006), che prevede direttamente l'attivazione - in via sperimentale e transitoria, per la durata di - di un corso di laurea magistrale a ciclo unico per restauratori, organizzato dalla Fondazione "Centro per la conservazione ed il restauro dei beni culturali La Venaria Reale" in convenzione con l'Università e con il Politecnico di Torino.

[26 ] La terminologia utilizzata dalle fonti di disciplina dell'istruzione e formazione professionale risulta piuttosto fluida, per cui anche le espressioni qui impiegate vanno lette nel loro significato concettuale più che nella loro formulazione letterale.

[27 ] Come è avvenuto nel caso del c.d. "patentino linguistico" richiesto per le assunzioni negli organismi dipendenti dalla provincia di Bolzano, giacché la Corte di giustizia ha ritenuto che la necessità di munirsi di un singolo attestato rilasciato soltanto in ambito locale - anziché di provare con vari modi la padronanza della lingua - contrasti con le libertà di circolazione sancite dal Trattato di Roma.