Patrimonio culturale e cambiamento climatico: idee, suggestioni e proposte / Atti del Convegno di Macerata

Energie rinnovabili e tutela del paesaggio: un connubio possibile?

di Maura Mattalia [*]

Sommario: 1. Delimitazione del campo d’indagine. - 2. Lo stato dell’arte: a che punto è l’Italia con la transizione energetica. - 3. La progettazione dei paesaggi energetici: la difficile definizione delle aree idonee. - 4. Le zone di accelerazione e la Red III. - 5. Il principio di integrazione delle tutele.

Il contributo analizza il complesso rapporto tra la promozione delle energie rinnovabili e la tutela del paesaggio nell’ordinamento giuridico italiano ed europeo, interrogandosi sulla possibilità di un effettivo equilibrio tra interessi costituzionalmente rilevanti. Muovendo dalla ricostruzione del quadro normativo multilivello – europeo, statale e regionale – il lavoro esamina lo stato di avanzamento della transizione energetica in Italia, evidenziando le criticità legate ai ritardi autorizzativi e alla frammentazione regolatoria. Particolare attenzione è dedicata alla recente evoluzione legislativa in materia di aree idonee e zone di accelerazione, alla luce della direttiva (UE) 2023/2413 (Red III), che introduce un modello di pianificazione fondato su tecniche di progettazione e su una presunzione di compatibilità ambientale degli impianti localizzati in determinate aree. L’analisi mette in luce il progressivo depotenziamento delle valutazioni ambientali e paesaggistiche caso per caso e il conseguente spostamento del baricentro decisionale verso la fase pianificatoria, sollevando interrogativi rilevanti in termini di tutela del paesaggio, partecipazione democratica e stato di diritto. In conclusione, il lavoro valorizza il principio dell’integrazione delle tutele quale possibile chiave di lettura sistemica per ricomporre le tensioni tra transizione energetica e protezione del paesaggio, evitando approcci gerarchici e promuovendo soluzioni equilibrate e proporzionate.

Parole chiave: energie rinnovabili; tutela del paesaggio; pianificazione territoriale; integrazione delle tutele.

Renewable Energy and Landscape Protection: A Possible Synergy?
This paper examines the complex relationship between the promotion of renewable energy sources and landscape protection within the Italian and European legal frameworks, questioning whether an effective balance between constitutionally protected interests is achievable. Starting from a reconstruction of the multilevel regulatory context – European, national, and regional – the study analyses the current state of Italy’s energy transition, highlighting critical issues related to authorisation delays and regulatory fragmentation. Particular attention is paid to recent legislative developments concerning suitable areas and acceleration zones, in light of Directive (EU) 2023/2413 (Red III), which introduces a planning model based on design techniques and on a presumption of environmental compatibility for renewable energy projects located in predefined areas. The analysis highlights the gradual weakening of case-by-case environmental and landscape assessments and the resulting shift of decision-making towards the planning phase, raising significant concerns regarding landscape protection, democratic participation and the rule of law. The paper concludes by emphasising the principle of integration of environmental protection requirements as a key interpretative tool to reconcile energy transition objectives with landscape conservation, avoiding rigid hierarchies and fostering balanced and proportionate solutions.

Keywords: renewable energy; landscape protection; spatial planning; integration of protections.

1. Delimitazione del campo d’indagine

Il raggiungimento dello sviluppo sostenibile [1] nel XXI secolo richiede una trasformazione verso modelli di crescita inclusivi che riescano a coniugare l'espansione economica, l'integrità ambientale e il paesaggio [2]. Per decarbonizzare le nostre economie e società, abbiamo bisogno di un'enorme quantità di energia rinnovabile. Con l'aggravarsi delle sfide climatiche [3], la scarsità delle risorse e il degrado ecologico, il dibattito globale si è orientato sempre di più verso l'adozione di energie rinnovabili poiché rappresentano le uniche forme energetiche che, per la loro natura intrinseca, si rinnovano autonomamente o non risultano suscettibili di esaurimento nei tempi propri dell’esperienza umana e il cui impiego, per estensione, non compromette la disponibilità delle risorse naturali a danno delle future generazioni [4].

La questione del rapporto tra lo sviluppo di impianti per la produzione di energia da fonti rinnovabili e la tutela del paesaggio [5] rappresenta un nodo centrale del diritto dell'ambiente prima [6] e dell'energia oggi, caratterizzato dalla necessità di contemperare [7] interessi di rango costituzionale potenzialmente confliggenti [8]. Da un lato, vi è l'esigenza di promuovere la transizione energetica per la tutela dell'ambiente e il contrasto ai cambiamenti climatici [9], in linea con gli impegni assunti a livello internazionale ed europeo. Dall'altro, sussiste il dovere di proteggere il paesaggio, valore primario e fondamentale dell'ordinamento giuridico italiano, tutelato dall'art. 9 della Costituzione [10].

I diritti fondamentali riconosciuti dalla Costituzione non si collocano in un rapporto gerarchico rigido, ma sono legati da un nesso di integrazione reciproca. Nessun diritto può pertanto rivendicare una posizione di prevalenza assoluta sugli altri. La tutela costituzionale deve essere concepita in termini sistemici e unitari, evitando soluzioni frammentarie che rischiano di porre le singole garanzie in conflitto tra loro. L’attribuzione di una posizione dominante a uno specifico diritto comporterebbe il rischio di una sua espansione incontrollata, tale da comprimere indebitamente altre situazioni giuridiche di pari rango costituzionale, che nel loro complesso concorrono a esprimere la dignità della persona. La qualificazione dell’ambiente e della salute come “valori primari” non introduce una gerarchia rigida tra diritti fondamentali [11].

Come nelle altre costituzioni democratiche e pluraliste, anche l’ordinamento costituzionale italiano esige un costante e reciproco equilibrio tra princìpi e diritti, escludendo pretese di assolutezza. La natura “primaria” di tali valori indica piuttosto che essi non possono essere sacrificati in modo irragionevole a favore di altri interessi, sebbene anch’essi costituzionalmente rilevanti, e non che occupino il vertice di un ordine gerarchico immutabile. Il punto di equilibrio tra diritti e interessi contrapposti non è predeterminato una volta per tutte, ma deve essere individuato caso per caso. Tale valutazione spetta al legislatore nell’esercizio della funzione normativa e al giudice costituzionale nell’ambito del controllo di legittimità, secondo criteri di proporzionalità e ragionevolezza, che garantiscano in ogni caso la salvaguardia del nucleo essenziale dei diritti coinvolti [12].

Il quadro giuridico che governa la materia è complesso e si articola su più livelli: europeo, nazionale e regionale. La situazione è inoltre aggravata dai continui interventi legislativi [13].

Da un lato emerge prepotentemente la volontà di arrivare all’autosufficienza energetica attraverso le energie rinnovabili o anche solo di conformarsi agli obblighi europei, ma dall’altra emergono con forza le richieste portate avanti dalle differenti leggi regionali di non “rovinare” il paesaggio [14]. Il tema pertanto pare meritevole di approfondimenti ulteriori poiché emerge un quadro complesso e, per certi aspetti, non sempre di immediata chiarezza, che evidenzia le difficoltà operative cui sono esposti gli operatori del settore. Il tema dei regimi amministrativi per la realizzazione e l’esercizio degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili costituisce, infatti, uno snodo centrale per il conseguimento degli obiettivi fissati anche a livello sovranazionale. Esso rappresenta, al contempo, un punto di incontro, di confronto e di scontro tra una pluralità di interessi pubblici (ambiente-paesaggio) e privati, non di rado tra loro confliggenti, che incidono sulle fasi di realizzazione e gestione degli impianti.

Tuttavia, se da un lato l’esigenza di semplificare le procedure autorizzative in funzione della tipologia e della potenza degli impianti risponde a obiettivi condivisibili, dall’altro le continue modifiche normative adottate in tale direzione hanno talvolta prodotto un effetto opposto. In alcuni casi, infatti, tali interventi si sono tradotti in un incremento della complessità del quadro regolatorio, discostandosi dall’impianto originario fondato su strumenti relativamente lineari, quali l’autorizzazione unica e la denuncia di inizio attività [15].

2. Lo stato dell’arte: a che punto è l’Italia con la transizione energetica

La transizione energetica ha visto in Europa diverse fasi. Il primo traguardo era stato fissato al 2020 [16], e tale obiettivo è stato conseguito dall’Italia e dall’UE nel suo complesso. L’Italia, raggiungendo il 20,4% di copertura di consumi finali lordi (CFL) di energia soddisfatti da fonti rinnovabili, ha superato l’obiettivo del 17% e l’UE, arrivando al 22,0%, ha superato l’obiettivo del 20% [17].

Il nuovo target europeo al 2030 è stato fissato al 32% [18], salvo poi essere rivisto al 40% con il Pacchetto Fit for 55, per ridurre le emissioni del 55% entro il 2030.

Nel 2022, il Piano REPowerEU ha ulteriormente elevato l’obiettivo, che è stato fissato al 42,5% vincolante ed al 45% orientativo [19]. L’idea, come anticipato, è di semplificare e accelerare le procedure burocratiche per l'autorizzazione di nuovi impianti a energia rinnovabile poiché questi hanno rappresentato un ostacolo significativo alla loro diffusione [20]. Parimenti si è deciso di: dichiarare lo sviluppo delle energie rinnovabili, degli impianti di stoccaggio e delle infrastrutture di rete come di "interesse pubblico prevalente" [21], contribuendo a limitare dispute locali e ritardi; promuovere l'uso della biomassa assicurando al contempo che la sua raccolta e utilizzo siano sostenibili, evitando impatti negativi sulla qualità del suolo [22] e sulla biodiversità e sfruttare il potenziale di integrazione delle energie rinnovabili nei consumi finali in settori chiave come quello degli edifici anche attraverso l’individuazione di obiettivi per l'aumento della quota di rinnovabili nel settore del riscaldamento e raffreddamento degli edifici.

L’Italia con il Piano nazionale integrato per l’energia e il clima (Pniec) si era posta l’obiettivo di copertura, al 2030, del 39,4% di consumo finale lordo di energia da fonti rinnovabili, delineando un percorso di crescita ambizioso di queste fonti con una piena integrazione nel sistema energetico nazionale. Si stima di raggiungere un consumo finale lordo di energia di circa 110 Mtep, di cui 43 Mtep (milioni di tonnellate equivalenti di petrolio) da Fer [23].

I dati aggiornati al 2024 rilevano tuttavia che l’Italia si colloca solo al 27° posto su 38 paesi europei analizzati, con una percentuale pari a 19,371 [24] come quota di energia rinnovabile nel consumo finale lordo di energia.

Come emerge dalla disamina è essenziale in questo settore l’istituzione di un sistema di monitoraggio integrato volto ad accertare il livello di diffusione di fonti energetiche rinnovabili sul territorio nazionale [25] e la loro capacità di produrre energia. Tale previsione si colloca nel solco degli obblighi di controllo e rendicontazione imposti dall’ordinamento europeo, introducendo al contempo una specifica articolazione delle funzioni tra i diversi livelli territoriali, basata su una ripartizione di competenze e responsabilità. Il monitoraggio a livello statale è attribuito al ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica (Mase), mentre alle regioni è demandata l’attività di rilevazione territoriale, con l’obbligo di trasmettere annualmente i dati raccolti al Mase. Ne emerge un assetto di tipo cooperativo, fondato su flussi informativi obbligatori in capo alle regioni e su una funzione di sintesi, valutazione e indirizzo spettante all’amministrazione statale.

Sotto il profilo procedimentale, il meccanismo si sviluppa attraverso due momenti tra loro funzionalmente connessi: in una fase iniziale, le regioni [26] provvedono alla raccolta dei dati concernenti l’installazione e l’esercizio degli impianti alimentati da fonti rinnovabili presenti nei rispettivi ambiti territoriali, trasmettendoli poi al Mase; in una fase successiva, il ministero elabora le informazioni acquisite al fine di verificare il conseguimento degli obiettivi intermedi e finali fissati dal Pniec.

Pur in assenza di una qualificazione espressa del monitoraggio come attività giuridicamente vincolante, esso assume una chiara rilevanza quale presupposto conoscitivo indispensabile per l’orientamento dell’intervento pubblico nel settore energetico. Le scelte pianificatorie, regolatorie e incentivanti adottate dal Mase risultano infatti strettamente correlate agli esiti del monitoraggio, determinando un nesso strutturale tra accertamento tecnico e decisione amministrativa.

In tale prospettiva, l’attività di monitoraggio concorre a garantire la flessibilità e l’adattabilità dell’azione amministrativa rispetto a un quadro energetico caratterizzato da rapide e continue ondulazioni.

3. La progettazione dei paesaggi energetici: la difficile definizione delle aree idonee

Il bilanciamento tra l’interesse energetico e il paesaggio compete alla pubblica amministrazione al momento del rilascio del provvedimento amministrativo necessario per l’esercizio dell’attività di produzione di energia [27]. Un tempo il legislatore non risolveva in nessun modo il conflitto a priori lasciando alla discrezionalità dell’amministrazione la scelta da assumere [28].

Oggi invece sono state determinate ex lege le aree cd. idonee [29] per la realizzazione degli impianti, ma la disciplina lascia non poche ombre. Inoltre, la realizzazione degli impianti Fer è qualificata di prevalente interesse nazionale [30], togliendo al giudice il ruolo di bilanciare caso per caso i rapporti tra ambiente e paesaggio. In linea con questo orientamento, è stato autorevolmente messo in luce come la giurisprudenza tenda a privilegiare le esigenze energetiche rispetto a quelle paesaggistiche. I giudici hanno infatti rilevato che, quando è in gioco una perdita consistente di energia da fonti rinnovabili - obiettivo centrale della politica energetica nazionale e degli impegni internazionali assunti dall'Italia - un eventuale impatto negativo sul paesaggio non costituisce di per sé un motivo sufficiente per bloccare il progetto, a maggior ragione se tale impatto si traduce in un peggioramento solo marginale rispetto allo stato attuale dei luoghi [31].

La logica di fondo rimane invariata: semplificare i requisiti di valutazione per le energie rinnovabili per evitare valutazioni ambientali ripetitive rispetto ad aree tra di loro assimilabili. A tal fine, il legislatore dell'UE ha optato per uno strumento normativo centrale: il Piano. Ai sensi del Red III, gli Stati membri sono tenuti ad adottare strumenti di pianificazione per accelerare lo sviluppo delle energie rinnovabili. Come primo passo, gli Stati devono mappare le aree necessarie per raggiungere i loro contributi nazionali verso l'obiettivo energetico dell'UE per il 2030. Come vedremo, la Red III segna una radicale priorità degli obiettivi in materia di energie rinnovabili e clima rispetto ad altri interessi ambientali.

L’idea sottesa è, come abbiamo visto, quella di semplificare i regimi autorizzatori [32] e consentire agli operatori del settore di far affidamento [33] su un quadro regolatorio certo e stabile al fine dell'individuazione delle aree sulle quali investire per la realizzazione di strutture energetiche verdi, nella consapevolezza che il regime di semplificazione introdotto mal potrebbe conciliarsi con preesistenti disposizioni di pianificazione regionale che impongono vincoli paesaggistici o limitazioni all'installazione di impianti.

Le semplificazioni procedimentali introdotte per le suddette aree presentano almeno due aspetti meritevoli di approfondimento. In primo luogo, si prevede che la realizzazione di impianti nelle aree individuate come idonee sia soggetta al parere obbligatorio, ma non vincolante dell'autorità paesaggistica che quindi non può porre un veto sul progetto. In secondo luogo, il dissenso espresso può essere superato dall'amministrazione procedente con un meccanismo analogo a quello previsto dall'art. 17-bis della legge n. 241/1990. È evidente quindi il depotenziamento del ruolo delle autorità preposte alla tutela paesaggistica rispetto all'interesse energetico. Inoltre, si prevede la riduzione di un terzo della durata delle procedure di autorizzazione [34].

Al termine di tale mappatura, il territorio nazionale dovrebbe essere ripartito come segue: aree idonee, aree non idonee [35], e una categoria residuale di aree soggette ai regimi autorizzativi ordinari.

L’effetto della qualificazione di una superficie in termini di area non idonea è unicamente quello di precludere l’accesso al beneficio dell’accelerazione ed agevolazione procedimentale, segnalando la necessità di un più approfondito apprezzamento delle amministrazioni competenti, strumentale a garantire una tutela più rafforzata del paesaggio, dell’ambiente e del territorio nell’ambito dei singoli procedimenti amministrativi di autorizzazione degli impianti Fer. Le aree non idonee, pertanto, non possono costituire divieti aprioristici e assoluti alla installazione degli impianti Fer ma rappresentano “meri indici rivelatori di possibili esigenze di tutela del paesaggio” [36]. In altre parole, le aree non idonee seppur definite come “incompatibili con l’installazione di specifiche tipologie di impianti”, non sono correlate a un espresso divieto generalizzato di installazione degli impianti Fer [37].

Infatti, il mero utilizzo del termine “incompatibile”, non accompagnato da un correlato divieto aprioristico e generalizzato, non vale a contemplare l’ipotesi di un divieto assoluto e generalizzato [38]. L'inidoneità di una determinata area non può, dunque, derivare da una qualificazione aprioristica, generale ed astratta, ma può soltanto conseguire all’esito di un procedimento amministrativo che consenta una valutazione in concreto, in ragione delle relative specificità, della inattitudine del luogo prescelto. Nel caso di aree non idonee, semmai, opera una riserva di procedimento amministrativo, sussistendo il dovere dell’amministrazione procedente di verificare in concreto, caso per caso, se il singolo progetto sia o meno realizzabile in considerazione delle sue caratteristiche e delle caratteristiche del sito interessato [39].

Sul punto pare di interesse l’ultimo arresto della Corte costituzionale [40] chiamata a pronunciarsi su questioni concernenti la disciplina degli impianti alimentati da fonti energetiche rinnovabili (Fer), nell’ambito di un giudizio costituzionale vertente sulla legittimità di alcune previsioni della legge della regione autonoma della Sardegna [41].

La Corte, in linea con il proprio consolidato orientamento giurisprudenziale [42], ha ribadito che la qualificazione di un’area come non idonea non può risolversi in un divieto generalizzato e preventivo di realizzazione di impianti Fer, poiché ciò comporterebbe l’esclusione automatica dall’accesso ai procedimenti autorizzativi semplificati predisposti dal legislatore statale al fine di favorire e accelerare la diffusione delle fonti rinnovabili nelle aree idonee. La normativa regionale non può incidere indiscriminatamente, salvo il limite della modificazione irreversibile dello stato dei luoghi, su tutti i titoli autorizzativi già rilasciati, rispetto ai quali gli operatori abbiano già intrapreso attività concrete, in assenza di una specifica giustificazione fondata su esigenze di natura tecnica o scientifica. Una simile previsione si tradurrebbe infatti in una compressione irragionevole del legittimo affidamento, con conseguente violazione del principio di certezza del diritto.

Nel caso in cui un progetto interessi aree in parte qualificate come idonee e in parte come non idonee, non può automaticamente prevalere la qualificazione negativa, come invece stabilito dalla disciplina regionale censurata. La valutazione conclusiva sulla realizzabilità dell’impianto Fer deve essere effettuata all’esito del singolo procedimento autorizzatorio relativo allo specifico intervento, nel cui ambito dovranno essere adeguatamente ponderate le esigenze di massima tutela del paesaggio e delle aree naturali protette che giustifichino il ricorso a un procedimento non semplificato, assicurando un equilibrato rapporto tra la protezione della natura e dell’ambiente e la riduzione delle fonti energetiche inquinanti, anche nell’interesse delle generazioni future. Con riferimento, infine, alle disposizioni regionali che introducono presunte misure di semplificazione e accelerazione per l’installazione di impianti Fer nelle aree non idonee, la Corte ha affermato che la regione non può disciplinare l’autorizzazione paesaggistica secondo modalità difformi rispetto a quelle previste dalla normativa statale. Non è infatti consentito alle regioni introdurre deroghe agli istituti di tutela ambientale di competenza statale, i quali assicurano una disciplina uniforme sull’intero territorio nazionale, tra cui rientra l’autorizzazione paesaggistica di cui all’art. 146 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, qualificabile come norma di grande riforma economico-sociale e, come tale, vincolante anche per la regione Sardegna [43].

4. Le zone di accelerazione e la Red III

La principale novità prevista per il 2026 è l'istituzione delle "Zone di accelerazione per le energie rinnovabili", che si inserisce, specificandolo ulteriormente, nel quadro delle aree idonee. Questa innovazione deriva dalla direttiva (Ue) 2023/2413 ("Red III") [44].

In Italia, entro il 21 febbraio 2026 [45], sulla base della mappatura nell'ambito delle aree idonee individuate, ciascuna regione [46] e provincia autonoma, garantendo l'opportuno coinvolgimento degli enti locali, adotta un Piano di individuazione delle zone di accelerazione terrestri. Inoltre, le autorità competenti possono designare le zone di rete e di stoccaggio necessarie per integrare l'energia rinnovabile nel sistema elettrico e mirare a sostenere e integrare le zone di accelerazione delle energie rinnovabili [47].

Entro il 21 febbraio 2026, le regioni e le province autonome dovranno aver adottato appositi Piani per designare queste zone (Piano per l’individuazione delle zone di accelerazione terrestri).

Le zone di accelerazione sono un sottoinsieme delle aree idonee, caratterizzate dal fatto che la realizzazione di impianti Fer non dovrebbe avere impatti ambientali significativi [48]. La normativa europea e nazionale stabilisce criteri precisi per la loro individuazione, dando priorità a: superfici artificiali ed edificate, come tetti, facciate di edifici, parcheggi e siti industriali; infrastrutture di trasporto e le aree circostanti; siti di smaltimento rifiuti, miniere e terreni degradati non utilizzabili per l'agricoltura [49]. Al contempo, la normativa prevede l'esclusione di aree naturali sensibili, come i siti della rete Natura 2000 e le principali rotte migratorie, ad eccezione delle superfici artificiali edificate che si trovano al loro interno.

L'introduzione delle zone di accelerazione risponde all'esigenza, resa ancora più stringente dalla crisi energetica e dagli obiettivi del pacchetto "REPowerEU", di accelerare ulteriormente le procedure autorizzative per gli impianti da fonti rinnovabili [50]. I progetti situati in queste zone beneficeranno di procedure ancora più snelle e rapide, in quanto si presume una minore conflittualità con gli interessi ambientali e paesaggistici.

La Red III non si limita a modificare le modalità operative degli strumenti giuridici esistenti, ma ne ridefinisce la struttura stessa, con l’obiettivo di prevenire i rischi ambientali. In tale prospettiva, essa supera l’impostazione tradizionale fondata su strumenti di tipo command-and-control, quali obblighi e divieti giuridici, privilegiando tecniche di intervento basate sulla progettazione. Quest’ultima costituisce una distinta modalità di azione pubblica, volta ad attuare politiche senza ricorrere a ragionamenti o riflessioni umane, eliminando i comportamenti indesiderati attraverso la rimozione stessa della possibilità che essi si verifichino.

Nel nuovo assetto introdotto dalla Red III, due tecniche di progettazione assumono un ruolo centrale nello sviluppo delle energie rinnovabili: la prima è finalizzata al conseguimento degli obiettivi climatici ed energetici dell’Unione; la seconda è orientata alla prevenzione dei rischi ambientali.

Sotto il primo profilo, la Red III persegue la semplificazione dello sviluppo dei progetti di energia rinnovabile [51]. Come già evidenziato, la riforma della procedura di valutazione ambientale comporta, in determinate aree, l’autorizzazione automatica dei progetti [52]. Tale meccanismo si fonda su una tecnica di default, consistente nella strutturazione del quadro normativo in modo tale che determinati esiti politici - quali l’autorizzazione dei progetti di energia rinnovabile - costituiscano l’opzione predefinita, salvo esplicita deroga. Applicata ai processi decisionali, questa tecnica consente di semplificare l’azione amministrativa, integrando percorsi decisionali predeterminati coerenti con gli obiettivi prioritari dell’Unione, tra cui l’accelerazione della transizione energetica e la mitigazione dei cambiamenti climatici.

Parallelamente, la Red III mira a garantire un livello adeguato e proporzionato di tutela ambientale. A tal fine, lo sviluppo delle energie rinnovabili è oggetto di una progettazione preventiva, volta a ridurre al minimo i potenziali impatti negativi sull’ambiente [53].

In tale contesto, la pianificazione assume un ruolo centrale all’interno delle tecniche di progettazione. Sebbene essa rappresenti uno strumento tradizionale del diritto ambientale dell’Unione, la Red III ne amplia significativamente la funzione. La pianificazione può essere definita come il processo di organizzazione e coordinamento di azioni future orientate al raggiungimento di un obiettivo specifico e, in quanto tale, rientra tra gli strumenti di progettazione.

La pianificazione territoriale, in particolare, individua le modalità di utilizzo di un determinato territorio in funzione di obiettivi prestabiliti. Sotto questo profilo, il suo ruolo resta invariato nella Red III per quanto concerne il coordinamento della diffusione nazionale delle energie rinnovabili, finalizzato al conseguimento di obiettivi ambiziosi in materia energetica. Tuttavia, essa assume anche una nuova valenza strategica nella prevenzione dei rischi ambientali: attraverso i piani territoriali, le autorità competenti designano esclusivamente le aree in cui l’installazione di specifiche fonti di energia rinnovabile non è suscettibile di produrre impatti ambientali significativi, tenendo conto delle caratteristiche peculiari delle zone individuate.

Inoltre, ciascun piano stabilisce le norme applicabili alle misure di mitigazione da adottare per i progetti. In tal modo, la pianificazione assicura che i rischi ambientali connessi allo sviluppo delle energie rinnovabili siano esclusi già in fase di progettazione, riducendo conseguentemente la necessità di valutare i singoli progetti caso per caso.

A livello strategico, i piani territoriali restano soggetti a specifici obblighi di valutazione, quali la valutazione ambientale strategica, che garantiscono l’integrazione di adeguate conoscenze ambientali nel processo decisionale precedente all’adozione del piano. A livello di progetto, invece, il piano sostituisce la valutazione di impatto ambientale [54], mediante la designazione di aree particolarmente idonee allo sviluppo delle energie rinnovabili e la definizione delle relative misure di mitigazione.

Più precisamente, il piano individua le condizioni spaziali e tecnologiche in presenza delle quali è improbabile che i progetti futuri producano effetti negativi significativi sull’ambiente. Rispetto agli obblighi giuridici ordinari, esso opera come uno strumento di screening preventivo dei progetti futuri, predeterminando se un intervento sia suscettibile di generare impatti ambientali significativi e debba, pertanto, essere assoggettato a una valutazione ambientale completa. Ai sensi della Red III, tale screening è strutturalmente collocato a livello strategico, poiché i progetti localizzati in aree prestabilite e conformi alle misure di mitigazione individuate sono, in linea di principio, considerati poco suscettibili di produrre effetti negativi significativi sull’ambiente.

Tuttavia, le tecniche basate sulla progettazione risultano efficaci solo nella misura in cui i rischi ambientali possano essere ragionevolmente anticipati. Al fine di limitare il verificarsi di effetti negativi imprevisti, la Red III mantiene pertanto l’obbligo giuridico di effettuare una valutazione dei singoli progetti. Le conseguenze di tale valutazione sono tuttavia attenuate, in quanto il progetto è considerato tacitamente approvato sotto il profilo ambientale, salvo che le autorità competenti dimostrino in modo attivo che esso è altamente suscettibile di causare effetti negativi significativi e imprevisti non mitigabili attraverso le misure previste nei piani di designazione delle aree di accelerazione o proposte dal promotore del progetto.

In tale contesto, la Red III consente inoltre il ricorso a nuove misure di mitigazione, purché applicate su base sperimentale, sottoposte a un attento monitoraggio e prontamente adeguate qualora risultino inefficaci. Qualora l’adattamento del progetto agli effetti negativi imprevisti risulti impossibile o sproporzionato, la direttiva attribuisce priorità agli obiettivi in materia di energie rinnovabili rispetto alla prevenzione degli impatti ambientali, ammettendo il ricorso a misure compensative, inclusa, in ultima istanza, la compensazione finanziaria.

La Red III potrebbe segnare l’avvio di un cambiamento di paradigma rispetto al tradizionale approccio di prevenzione dell’Unione europea (Ue) alla tutela dell’ambiente. L’Ue ha storicamente perseguito un elevato livello di protezione ambientale attraverso un modello strutturato e preventivo, fondato su obblighi e divieti giuridici stringenti. Tale approccio richiede, di regola, valutazioni approfondite dei rischi ambientali e mira a prevenire effetti negativi sulle specie e sugli habitat protetti.

Sebbene questo assetto abbia contribuito a contenere i compromessi ambientali e sociali connessi allo sviluppo delle energie rinnovabili, esso ha altresì messo in luce le tensioni tra l’urgenza di conseguire gli obiettivi climatici e il mantenimento di un controllo ambientale approfondito. Con l’invasione russa dell’Ucraina e la conseguente crisi energetica, tale tensione è divenuta difficilmente sostenibile. Lo sviluppo delle energie rinnovabili è stato quindi riformulato come una questione di sicurezza dell’approvvigionamento energetico, inducendo il Consiglio ad adottare misure eccezionali e temporanee volte ad accelerare i procedimenti autorizzativi. La Red III ha tuttavia reso strutturali tali misure emergenziali, estendendo l’applicazione alla gestione di lungo periodo della sfida climatica [55].

La Red III rappresenta un significativo allontanamento dal paradigma preventivo. La direttiva incide infatti su tutte e tre le componenti della politica ambientale dell’Unione: restringe l’ambito degli obblighi di valutazione (bilanciamento), riduce il ricorso agli strumenti giuridici tradizionali e riorienta la gerarchia degli obiettivi politici dell’Ue. In tale contesto, la semplificazione delle autorizzazioni caso per caso [56] viene sostituita da un regime di pianificazione basato sulla progettazione, che integra nel processo decisionale percorsi predefiniti coerenti con le priorità climatiche ed energetiche dell’Unione. Il risultato è l’istituzione di un regime di pianificazione complessivo per lo sviluppo delle energie rinnovabili, nel quale i rischi ambientali sono valutati e gestiti in modo strategico attraverso la designazione di aree specifiche e l’attuazione di misure di mitigazione adeguate. All’interno di queste condizioni progettate, lo sviluppo delle energie rinnovabili può procedere senza ulteriori interventi, eliminando esiti considerati indesiderati nel processo decisionale, inclusi quelli derivanti dalla partecipazione pubblica o dal controllo giurisdizionale.

La Red III non costituisce un intervento legislativo isolato [57]. I cambiamenti introdotti risultano più correttamente interpretabili come l’esito di anomalie giuridiche incrementali e cumulative che hanno progressivamente messo in discussione il paradigma preventivo dominante. Le eccezioni inizialmente elaborate dalla Corte di giustizia nel contesto circoscritto della sicurezza dell’approvvigionamento energetico sono state successivamente ampliate dal legislatore dell’Unione, estendendosi a un’ampia gamma di obblighi in materia di conservazione della natura e trovando giustificazione in un crescente ricorso a una retorica emergenziale.

Il dibattito politico ha a lungo attribuito alle valutazioni ambientali la responsabilità dei ritardi nei processi di pianificazione, nonostante evidenze empiriche dimostrino che la semplificazione non conduce necessariamente a una maggiore rapidità. Gli effetti concreti delle misure di semplificazione rimangono in larga misura incerti, anche a causa della carenza di attività di monitoraggio e di valutazione ex post. La stessa Red III non è stata accompagnata da una valutazione d’impatto.

Andranno indagate le cause strutturali dei ritardi nei procedimenti autorizzativi e valutativi, evitando di assumere che la semplificazione costituisca di per sé una soluzione efficace. Occorre valutare criticamente non solo l’efficacia empirica e le conseguenze indesiderate dell’eliminazione delle principali garanzie ambientali, comprese le valutazioni di impatto ambientale, ma anche le giustificazioni normative che le sorreggono. L’inquadramento del cambiamento climatico come emergenza, pur giustificato dalla gravità e dalla rapidità del fenomeno, tende a restringere il campo delle soluzioni considerate a interventi di natura prevalentemente tecnica [58].

Anche laddove tali strategie di semplificazione risultino legittime, come nel caso dell’accelerazione della transizione energetica, il passaggio a una regolamentazione fondata sulla progettazione - nella quale la discrezionalità delle autorità locali è ridotta e i rischi sono considerati controllati per default - solleva interrogativi fondamentali in materia di partecipazione democratica nell’elaborazione dei piani e sullo stato di diritto [59].

Le tecniche di progettazione presentano limiti strutturali nei contesti ambientali complessi e caratterizzati da incertezza. Laddove i rischi non possano essere adeguatamente anticipati, il ricorso a misure compensative diviene l’unica opzione residua, con il potenziale sacrificio della biodiversità a favore di altri obiettivi di politica pubblica [60].

5. Il principio di integrazione delle tutele

Il principio di integrazione è stato introdotto all’interno del Trattato istitutivo con l’Atto unico europeo e la sua formulazione è stata modificata nel corso del tempo [61]. Il Trattato di Lisbona, poi, ha ridefinito la sua sistemazione nell’ambito del Trattato. Oggi, infatti, l’art. 11 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (Tfue) è collocato nel titolo dedicato alle norme di applicazione generale e segue gli articoli che definiscono le altre esigenze orizzontali [62]. Tale principio si riferisce alle politiche e azioni dell’Unione: nella definizione e attuazione di esse, è necessario integrare considerazioni connesse alle esigenze di tutela ambientale, in particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile [63]. Integrare le esigenze ambientali significa contemperare le istanze connesse alla tutela dell’ambiente con la realizzazione degli altri obiettivi dell’Unione mutatis mutandis, il Consiglio di Stato ritiene che il principio vada rispettato anche dalle amministrazioni nazionali, nello specifico nell’adozione delle decisioni volte a tutelare il patrimonio culturale [64].

Il principio di integrazione non impone l’anteposizione sistematica delle istanze ambientali rispetto a quelle di ordine economico e sociale, ma la considerazione delle stesse [65].

Il dovere di integrazione ambientale, anche in relazione al principio dello sviluppo sostenibile, è sancito dall'articolo 37 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea. Contrariamente alla clausola di integrazione sancita dall'articolo 11 Tfue, l'articolo 37 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (Cdfue) fa riferimento all'obiettivo politico di un «elevato livello di protezione dell'ambiente» e all'obiettivo del «miglioramento della qualità dell'ambiente». Rafforza quindi l'obbligo delle istituzioni dell'Ue di perseguire questi ambiziosi obiettivi nella progettazione e nell'attuazione delle politiche settoriali. L'articolo 194, paragrafo 1, Tfue, che costituisce la base giuridica della politica energetica dell'Ue, fa riferimento anche alla necessità di proteggere e preservare l'ambiente nel contesto di tale politica [66]. Inoltre, l'articolo 114, paragrafo 3, Tfue, che è caratterizzato come una «clausola di integrazione passiva», stabilisce che le istituzioni dell'Ue dovrebbero perseguire un elevato livello di protezione della salute, della sicurezza, dell'ambiente e dei consumatori quando viene adottata la legislazione sul mercato interno [67].

Il principio dell’integrazione delle tutele è stato applicato nel contesto dell'interpretazione delle disposizioni giuridiche dell'Ue diverse da quelle della legislazione ambientale in modo da promuovere gli obiettivi ambientali (la funzione di “orientamento”) [68]. L'uso del principio come strumento per interpretare le varie disposizioni al di fuori del campo ambientale in modo rispettoso dell'ambiente riflette il parere della Corte secondo cui l'art. 11 Tfue sottolinea la natura fondamentale dell'obiettivo della protezione ambientale e la sua estensione a tutte le politiche e attività dell'Ue. Un caso degno di nota in questo contesto è quello Preussen Electra, in cui la Corte ha applicato il principio di integrazione alla luce dell'obiettivo prioritario di promuovere l'uso delle fonti energetiche rinnovabili in conformità con gli obblighi internazionali in materia di cambiamenti climatici al fine di giustificare una misura discriminatoria [69].

Il principio di integrazione impone un approccio sistemico e collaborativo, in cui la tutela del paesaggio e la promozione delle energie rinnovabili non sono visti come obiettivi antitetici, ma come componenti di un unico interesse pubblico allo sviluppo sostenibile, da perseguire attraverso un'attenta ponderazione procedimentale e una pianificazione territoriale coerente con gli obiettivi nazionali ed europei [70].

La piena integrazione tra le varie discipline incidenti sull’uso del territorio richiede di abbandonare il modello delle «tutele parallele» degli interessi differenziati, piuttosto che radicalizzare il conflitto tra i diversi soggetti chiamati ad intervenire nei processi decisionali.

La valenza ‘procedimentale’ del principio di integrazione volto in particolare, ad assicurare un corretto inserimento degli impianti Fer nel paesaggio esclude per ciò stesso una incompatibilità di principio di questi con la tutela del paesaggio stesso ma implica che il procedimento sia la sede materiae in cui devono contestualmente e dialetticamente avvenire le operazioni di comparazione, e gestione dei diversi interessi confliggenti [71].

Note

[*] Maura Mattalia, Professoressa associata di Diritto amministrativo, Università degli Studi di Torino, Dipartimento di Giurisprudenza, Campus Luigi Einaudi, Lungo Dora Siena 100/A, 10153 Torino, maura.mattalia@unito.it.

[1] C. Consalvo Corduas, Sostenibilità ambientale e qualità dello sviluppo, Roma, 2013; P. Fois (a cura di), Il principio dello sviluppo sostenibile nel diritto internazionale ed europeo dell’ambiente, XI Convegno Alghero, 16-17 giugno 2006, Napoli, 2007, pag. 223 ss.; F. Fracchia, Il principio dello sviluppo sostenibile, in Studi sui principi del diritto amministrativo, (a cura di) M. Renna, F. Saitta, Milano, 2012, pag. 433 ss.; Id., Lo sviluppo sostenibile. La voce flebile dell’altro tra protezione dell’ambiente e tutela della specie umana, Napoli, 2010; Id., Sviluppo sostenibile e diritti delle generazioni future, in RQDA, 2010, pag. 13 ss.; V. Pepe, Lo sviluppo sostenibile tra diritto internazionale e diritto interno, in Rivista giuridica dell’ambiente, 2002, 2, pag. 212 ss.; M. Renna, I principi in materia di tutela dell’ambiente, in Rivista quadrimestrale di diritto dell’ambiente, 2012,1-2, pag. 73 ss.

[2] D. Bevilacqua, Consumo di suolo e transizione energetica: i conflitti «ambientali» alla prova della Corte costituzionale, in Giur. cost., 2023, 3, pag. 853.

[3] Sia consentito il rinvio a: M. Mattalia, Contenzioso climatico e condizioni dell'azione avanti al giudice amministrativo, Torino, 2025.

[4] Corte cost., 18 novembre 2020, n. 237.

[5] Per tutti: M. Ramajoli, Il paesaggio a vent’anni dal Codice, in Aedon, 2025, 2; G. Sciullo, Tutela del paesaggio e ripensamenti del legislatore, in Aedon, 2022, 2; P. Carpentieri, v. Paesaggio (dir. amm.), in Diritto on line Treccani, 8 giugno 2018; Id., Paesaggio, ambiente e transizione ecologica, in Giustiziainsieme.it, 2021; Id., Relazioni e conflitti tra ambiente e paesaggio, in Federalismi.it, 2023, 13.

[6] M.S. Giannini, Difesa dell’ambiente e del patrimonio naturale e culturale, in Riv. trim. dir. pubbl., 1971, pag. 1122 s.; A.M. Sandulli, La tutela del paesaggio nella Costituzione, in Rivista giuridica dell'edilizia, 1967, 1, pag. 70 ss.; A. Predieri, Significato della norma costituzionale sulla tutela del paesaggio, in Urbanistica, tutela del paesaggio, espropriazione, (a cura di) A. Predieri, Milano, 1969, pag. 3 ss.; Id., voce Paesaggio, in Enciclopedia del diritto, XXXI, Milano, 1981; A. Crosetti, voce Paesaggio, in Digesto delle discipline pubblicistiche, II, Torino, 2008, pag. 542 ss.; P. Marzaro, L'amministrazione del paesaggio. Profili critici ricostruttivi di un sistema complesso, Torino, 2009. Tra i contributi più recenti per tutti: G. Morbidelli e M. Morisi, Il paesaggio di Alberto Predieri, Bagno a Ripoli, 2019; M. Santini, Ambiente e paesaggio tra conflitti valoriali ed istituzionali, in Urb. app., 2020, 3, pag. 301 ss.; A. Moliterni, Transizione ecologica, ordine economico e sistema amministrativo, in Riv. dir. com., 2022, 2, pag. 395 ss.

[7] Volutamente non è stato usato il termine bilanciare: cfr. par. 4.

[8] M. Ramajoli e B. Tonoletti, Fonti energetiche rinnovabili e paesaggio: criteri di composizione, in Rivista della Regolazione dei Mercati, 2025, 2, pag. 386 ss.

[9] Per tutti sia consentito il rinvio a M. Mattalia, Contenzioso climatico e condizioni dell'azione avanti al giudice amministrativo, Torino, 2025.

[10] G. Montedoro, Paesaggio, ambiente, territorio: il binomio tutela-fruizione dopo la riforma costituzionale, in www.giustiziainsieme.it, 2022.

[11] D. Bevilacqua, La dialettica tra la promozione delle energie rinnovabili e la tutela di altri beni ambientali, in Giorn. dir. amm., 2024, 1, pag. 125.

[12] Corte cost., 9 aprile 2013, n. 85; Corte cost., 19 dicembre 2012, n. 264; Corte cost., 21 luglio 1993, n. 365.

[13] Mentre viene realizzato questo lavoro è appena stato convertito con modificazioni il d.l. 175/2025 Misure urgenti in materia di Piano Transizione 5.0 e di produzione di energia da fonti rinnovabili; l’11 dicembre 2025 è entrato in vigore il d.lg. 26 novembre 2025, n. 178 Disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 25 novembre 2024, n. 190, recante disciplina dei regimi amministrativi per la produzione di energia da fonti rinnovabili, in attuazione dell'articolo 26, commi 4 e 5, lettere b) e d), della legge 5 agosto 2022, n. 118; sta per entrare in vigore il d.lg. 9 gennaio 2026, n. 5, Attuazione della direttiva (UE) 2023/2413 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 ottobre 2023, che modifica la direttiva (UE) 2018/2001, il regolamento (UE) 2018/1999 e la direttiva n. 98/70/CE per quanto riguarda la promozione dell'energia da fonti rinnovabili e che abroga la direttiva (UE) 2015/652 del Consiglio.

[14] G. Tulumello, Il giudice comune come giudice comunitario di prossimità: una prospettiva culturale (anche a margine di Corte cost. n. 6/2026), in www.giustizia-amministrativa.it, 2026; richiama Corte di Giustizia, sez. X, 6 marzo 2014, C-206/13 che indica come il paesaggio “è uno degli elementi presi in considerazione per valutare l’impatto ambientale di un progetto”, ma non è oggetto di tutela diretta da parte del diritto dell’U.E.; laddove lo è invece secondo la Costituzione italiana.

[15] Cons. Stato, sez. II, 29 ottobre 2025, n. 8387.

[16] Previsto dalla direttiva 2009/28/CE (cd. Red I).

[17] Servizio Studi, Dipartimento Attività produttive, Le Politiche Pubbliche Italiane, Le fonti rinnovabili, 14 giugno 2024.

[18] Dalla direttiva 2018/2001 (cd. Red II).

[19] Dalla nuova direttiva (Ue) 2023/2413 del Parlamento europeo e del Consiglio del 18 ottobre 2023 che modifica la direttiva (Ue) 2018/2001, il regolamento (Ue) 2018/1999 e la direttiva n. 98/70/CE per quanto riguarda la promozione dell’energia da fonti rinnovabili e che abroga la direttiva (Ue) 2015/652 del Consiglio (cd. Red III). Recepita con il d.lg. 5/2026, Attuazione della direttiva (UE) 2023/2413 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 ottobre 2023, che modifica la direttiva (UE) 2018/2001, il regolamento (UE) 2018/1999 e la direttiva n. 98/70/CE per quanto riguarda la promozione dell'energia da fonti rinnovabili e che abroga la direttiva (UE) 2015/652 del Consiglio. (26G00018); (GU n. 15 del 20-1-2026), con entrata in vigore prevista per 4 febbraio 2026.

[20] Sul punto cfr. Cons. Stato, sez. IV, 22 luglio 2025, n. 6503: “La soluzione individuata non preclude al legislatore di riconsiderare la sostenibilità (se non la credibilità) dei termini previsti dalla legge, anzi sollecitandolo a siffatta riflessione. La previsione di termini irrealistici, che appaiono rapidi solo "sulla carta" ma che, poi, vengono sistematicamente violati dalla prassi concreta, dovrebbe infatti condurre il legislatore a effettuare una compiuta "analisi di fattibilità" (che è parte integrante dell'analisi di impatto della regolazione - AIR) sui termini fissati, sincronizzando in qualche modo la previsione della norma (che non può essere solo teorica e astratta) con la realtà amministrativa, con le sue prassi, con le sue risorse, con le sue capacità, con i suoi tempi”.

[21] R. Spagnuolo Vigorita, G.B. Conte, A. Persico, La presunzione di interesse pubblico prevalente per le fonti energetiche rinnovabili: un tentativo di inquadramento sistematico, in Ceridap, 2025, 2, pag. 239 ss.; F. Eroico, Energie rinnovabili e presunzione di interesse pubblico prevalente: prime impressioni a margine del regolamento (UE) 2577/2022, in Riv. giur. ambiente, 2024, 1, pag. 55.

[22] T. Bonetti, Il cambiamento climatico tra città e territori: verso nuovi paradigmi pianificatori?, in Riv. giur. ambiente, 2021, 1, pag. 109.

[23] Piano nazionale integrato per l’energia e il clima, giugno 2024, pag. 95.

[24] European Commission, Eurostat, https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/sdg_07_40/default/map?lang=en.

[25] Art. 33 del d.lg. 8 novembre 2021, n. 199.

[26] Il margine di intervento riconosciuto al legislatore regionale non permette che le regioni prescrivano limiti generali, perché ciò contrasta con il principio fondamentale di massima diffusione delle fonti di energia rinnovabili, stabilito dal legislatore statale in conformità alla normativa dell'Unione europea, (Corte costituzionale, 2 dicembre 2020, n. 258, ma v. anche sentenze nn. 177 del 2018, nn. 86, 148, 286 del 2019, n. 106 del 2020).

[27] G. Barozzi Reggiani, Il principio di massima diffusione delle energie rinnovabili e il bilanciamento tra valori costituzionalmente rilevanti nella disciplina delle cd. “aree idonee”, in Riv. giur. ambiente, 2022, 3, pag. 597 s.; F. Gallarati, La diffusione delle energie rinnovabili nel bilanciamento tra principi costituzionali: evoluzione giurisprudenziale e scenari futuri, in AmbienteDiritto.it, 2025, 3, pag. 359 ss.

[28] Corte cost. n. 275 del 2011. N. Berti e A. Bonaiti, Aspetti e problemi delle recenti riforme in tema di realizzazione degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, in AmbienteDiritto.it, 2023, 1, pag. 27 ss.

[29] S. Peduto, La pianificazione delle aree idonee come strumento di risoluzione dei conflitti tra interesse strategico, paesaggistico e ambientale, in Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico, 2024, pag. 699; F. Scalia, Pianificazione delle aree idonee all’installazione di impianti da fonti rinnovabili e riserva di procedimento amministrativo, in Federalismi.it, 2025, pag. 225 ss.

[30] A. Sandulli, La crisi energetica tra coordinamento europeo e interesse nazionale, in Munus, 2022, 3, pag. V ss.; A. Bonomo, La “prevalenza sostenibile” della transizione energetica. Riflessioni sul nuovo equilibrio tra decarbonizzazione e tutela degli “altri” interessi nel procedimento amministrativo, in Rivista quadrimestrale di diritto dell’ambiente, 2025, 1, pag. 249 s.; E. Bruti Liberati, L’interesse pubblico prevalente alla decarbonizzazione della produzione energetica, in Codice dell’energia. La nuova disciplina delle fonti rinnovabili, (a cura di) E. Bruti Liberati, C. Mainardis, A. Travi, Milano, 2025, pag. 11 ss.

[31] Così G. Tulumello, Il sindacato giurisdizionale sull’azione e inazione pubblica in materia di tutela dell’ambiente, in www.giustizia-amministrativa.it, 13 giugno 2025, pag. 39 richiamando Cons. Stato, sez. IV, sentenza n. 3203/2024: ove anche il rilievo per cui “Lo sviluppo delle fonti rinnovabili risponde anche all’esigenza di rispettare la normativa dell’Unione Europea e gli impegni internazionali assunti, nel comune intento di ridurre le emissioni di gas ad effetto serra e di promuovere la tutela ambientale. Il quadro fattuale sinteticamente richiamato, se ha consentito la legittima espressione di un diniego di concerto da parte degli organi preposti alla tutela paesaggistica, dall’altro non palesa alcun profilo di manifesta irragionevolezza o arbitrarietà nella scelta compiuta dal Consiglio dei Ministri di dare prevalenza alla tutela ambientale poiché, a fronte della significativa maggiore produzione di energia da fonti rinnovabili assicurata dal nuovo impianto, in linea con gli impegni assunti a livello internazionale, emerge la possibile compromissione di valori paesaggistici in un contesto tuttavia già fortemente antropizzato per la presenza di analoghi impianti in funzione ed in assenza di un pregiudizio diretto a beni vincolati che risultano attinti nei soli elementi di contesto connessi all’ampliamento del bacino visivo, in ragione della maggiore altezza delle torri eoliche”.

[32] P. Lombardi e M.A. Sandulli, Gli strumenti autorizzativi per la promozione delle fonti rinnovabili (Commento a decreto legislativo 25 novembre 2024, n. 190), in federalismi.it, 2025, pag. 192; A. Moliterni, Semplificazione amministrativa e tutela degli interessi sensibili: alla ricerca di un equilibrio, in Dir. amm., 2017, pag. 699.

[33] Nel 2022 la Commissione ha lanciato la EU Hydrogen Bank per garantire la sicurezza degli investimenti e creare opportunità commerciali per la produzione di idrogeno rinnovabile in Europa e nel mondo. Non si tratta di un'istituzione fisica, bensì di uno strumento finanziario gestito internamente dai servizi della Commissione europea.

[34] Da ultimo: TAR Sicilia, 20 marzo 2026, n. 732.

[35] Corte cost., 30 luglio 2025, n. 134 ha precisato che “Nel nuovo quadro dei principi fondamentali della materia, così come integrati, sul piano tecnico (ex plurimis, sentenza n. 77 del 2022), dal d.m. 21 giugno 2024, il potere, previsto dall’art. 20, comma 4, del d.lg. n. 199 del 2021, di individuare con legge le aree idonee è ora stato, invece, accordato alle regioni anche con riguardo alle aree non idonee; tale possibilità, del resto, non è espressamente esclusa dal d.lg. n. 199 del 2021” pur con la precisazione che “la inidoneità dell’area, pur se dichiarata con legge regionale, non si può tradurre in un divieto assoluto stabilito a priori, ma equivale a indicare un’area in cui l’installazione dell’impianto può essere egualmente autorizzata ancorché sulla base di una idonea istruttoria e di una motivazione rafforzata”.

[36] Cfr. Corte cost., sent. n. 121/2022, par. 5.1.

[37] Per l’economia di questo lavoro non pare utile ripercorrere tutto l’iter, a tratti burrascoso, della definizione delle aree idonee da parte delle regioni ma soffermarsi unicamente sulle novità introdotte dalla legge 15 gennaio 2026, n. 4, che ha innovato la disciplina sulle aree idonee inserendola nel Testo unico Fer (d.lg. n. 190/2024), con abrogazione della precedente disciplina derivante dal d.lg. 199/2021. In dottrina: P. Pantalone, La disciplina introdotta dal Decreto legislativo 25 novembre 2024, n. 190, in materia di produzione di energia da fonti rinnovabili, in www.giustizia-amministrativa.it, gennaio 2025.

[38] Cfr. Tar Lazio, Roma, sez. III, 13 maggio 2025, n. 9155. M. Giovannelli e L. Giagnoni, Aree idonee e non idonee per impianti a fonti rinnovabili: tra disciplina nazionale e direttive eurounitarie, in Urb. app., 2025, pag. 624 s.; G. Mulazzani, Il giudice amministrativo, le energie rinnovabili e le aree idonee, in Giorn. dir. amm., 2025, 5, pag. 659 s.

[39] Corte cost., 30 luglio 2021, n. 177.

[40] Corte cost., n. 184 del 2025.

[41] L. reg. Sardegna n. 20 del 2024, recante «Misure urgenti per l’individuazione di aree e superfici idonee e non idonee all’installazione e alla promozione di impianti a fonti di energia rinnovabile (Fer), nonché per la semplificazione dei procedimenti autorizzativi».

[42] V. Buratti, Il principio di massima diffusione delle fonti rinnovabili e l’illegittimità di divieti assoluti nella giurisprudenza costituzionale, in Rivista Giuridica dell’Ambiente, 2019, 34, pag. 635; G.D. Comporti, Energia, ambiente e sviluppo sostenibile, in Federalismi.it, 2023, 13, pag. 164 ss.

[43] Tar Sardegna, sez. I, sentenza non definitiva, 12 dicembre 2025, n. 1163, solleva nuovamente questione di legittimità costituzionale della legge della regione Sardegna n. 20 del 2024 nella parte in cui stabilisce il divieto assoluto di installazione di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili (cd. Fer) presso “aree non idonee”, condividendo i dubbi di legittimità costituzionale già sollevati con precedenti ordinanze, ma escludendo espressamente la sussistenza dei presupposti per la sua disapplicazione per contrasto con il diritto eurounitario e dell’abrogazione tacita per effetto di una sopravvenuta normativa statale. Cfr. Tar Lazio con l’ordinanza n. 9164 del 2025 “il decreto ministeriale 21.6.2024 non ha innovato il concetto di “area non idonea” contenuto nelle linee guida di cui al d.m. 10.9.2010. Queste, infatti, continuano a configurarsi come aree con “obiettivi di protezione non compatibili con l'insediamento [...] di specifiche tipologie e/o dimensioni di impianti. Detta incompatibilità, tuttavia, non si traduce in una preclusione assoluta, bensì in “una elevata probabilità di esito negativo delle valutazioni, in sede di autorizzazione” (paragrafo 17 delle Linee Guida del 10/9/2010), “che dovrà comunque risultare all’esito di specifica istruttoria. Ne consegue che, sotto tale profilo, la definizione contenuta nel decreto ... non innova in alcun modo il concetto di area non idonea quale già enucleato dalle linee guida”.

[44] Che ha modificato la precedente direttiva 2018/2001; direttiva (Ue) 2023/2413 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 ottobre 2023, che modifica la direttiva (Ue) 2018/2001, il regolamento (Ue) 2018/1999 e la direttiva n. 98/70/CE per quanto riguarda la promozione dell’energia da fonti rinnovabili e che abroga la direttiva (Ue) 2015/652 del Consiglio, l'art. 15-quater della direttiva stabilisce che gli Stati membri devono designare tali zone di accelerazione.

[45] La normativa nazionale di recepimento, in particolare il d.lg. 25 novembre 2024, n. 190, ha fissato una scadenza precisa all’art. 12.

[46] Cons. Stato, sez. IV, 29 dicembre 2025, n. 10370; Cons. Stato, sez. IV, 11 dicembre 2025 e 21 luglio 2025, n. 6434. È inammissibile per difetto di interesse ad agire l'appello laddove il ricorso abbia ad oggetto una delibera di giunta regionale che abbia dettato indirizzi per l'installazione di impianti di fonti rinnovabili, essendo l'interesse ad agire solo potenziale, ma non attuale e concreto, laddove detto atto di indirizzo non possa ritenersi automaticamente preclusivo al rilascio del provvedimento autorizzatorio unico ex art. 27-bis del d.lg. 3 aprile 2006, n. 152 e l’eventuale diniego dell’amministrazione competente debba essere emesso, in base ad una valutazione in concreto che tenga in considerazione tutte le circostanze, concretizzandosi la lesione solo con l’adozione del provvedimento di rigetto della regione sull’istanza di rilascio di tale provvedimento.

[47] Art 15e, par. 1.

[48] Direttiva (Ue) 2023/2413 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 ottobre 2023, che modifica la direttiva (UE) 2018/2001, il regolamento (Ue) 2018/1999 e la direttiva n. 98/70/CE per quanto riguarda la promozione dell’energia da fonti rinnovabili e che abroga la direttiva (Ue) 2015/652 del Consiglio.

[49] F. Vetrò e N. Brignoli, Transizione energetica e agricoltura. L’agrivoltaico e l’eterogenesi dei fini, in Rivista interdisciplinare sul diritto delle amministrazioni pubbliche, 2025, 1, pag. 145.

[50] Tar Umbria, Perugia, n. 589 del 2024; Tar Lazio, Roma, n. 9155 del 2025.

[51] M. D’Angelosante, Il PNRR e le semplificazioni in materia di valutazioni e autorizzazioni ambientali, fra sviluppo economico sostenibile e protezione ambientale sostenibile, in Rivista quadrimestrale di diritto dell’ambiente, 2022, 1, pag. 267 ss.

[52] B. Tonoletti, Le procedure autorizzative per le fonti rinnovabili di energia e il rapporto tra obiettivi di decarbonizzazione e la tutela di altri interessi pubblici, in L’attuazione dell’European Green Deal. I mercati dell’energia e il ruolo delle istituzioni e delle imprese, (a cura di) E. Bruti Liberati, M. De Focatiis e A. Travi, Milano, 2022, pag. 89.

[53] G. Piperata, Territori da tutelare e transizioni ecologiche da promuovere: armonizzazione degli interessi e ruolo dei poteri regionali e locali, in Le Regioni, Bimestrale di analisi giuridica e istituzionale, 2023, 5, pag. 903 ss.

[54] E. Scotti, Semplificazioni ambientali tra politica e caos: la Via e i procedimenti unificati, in Riv. giur. ed., 2018, 5, pag. 353.

[55] Marcin J Menkes, The collision of trade and climate: aligning the EU carbon border adjustment mechanism with the EU Renewable Energy Directive, in The Journal of World Energy Law & Business, 2025, 18.

[56] F. Fracchia e P. Pantalone, Decider(ci) per la morte: crisi, sostenibilità, energie rinnovabili e semplificazioni procedimentali, Napoli, 2022.

[57] P. Chirulli, Energie rinnovabili e tutela degli interessi sensibili, tra REPowerEU e Direttiva RED III, in Riv. giur. urbanistica, 2024, 2, pag. 205.

[58] B. Tonoletti, Le procedure autorizzative per le fonti rinnovabili di energia e il rapporto tra obiettivi di decarbonizzazione e tutela di altri interessi pubblici, in L’attuazione dell’European Green Deal, cit., pag. 124.

[59] S. Spuntarelli, Le rinnovabili per la transizione energetica: discrezionalità e gerarchia degli interessi a fronte della semplificazione dei procedimenti autorizzatori nel PNRR, in Diritto Amministrativo, 2023, 1, pag. 59.

[60] A. Devis, The Renewable Energy Directive III and the streamlining of environmental procedures: a paradigm shift in EU environmental policy?, in Journal of Environmental Law, 2025, 37, pag. 443 ss.

[61] G. Tulumello, Giurisdizione amministrativa e tutela dell’ambiente, in www.giustizia-amministrativa.it, 2026.

[62] F. Rolando, L’attuazione del principio di integrazione ambientale nel diritto dell’Unione europea, in EU Law. DPCE Online, 58, maggio 2023.

[63] G. Pizzanelli, Gli impianti alimentati da fonti energetiche rinnovabili: organizzazione e procedimenti alla luce del principio di integrazione, in Il prisma energia. Integrazione di interessi e competenze, (a cura di) C. Buzzacchi, Milano, 2010, pag. 90 s.; F. De Leonardis, La transizione ecologica come modello di sviluppo di sistema: spunti sul ruolo delle amministrazioni, in Dir. amm., 2021, pag. 779 ss.

[64] M. Cecchetti, La revisione degli articoli 9 e 41 della Costituzione e il valore costituzionale dell’ambiente: tra rischi scongiurati, qualche virtuosità (anche) innovativa e molte lacune, in Forum di Quaderni Costituzionali, 2021, 3; A. Persico, Promozione dell’energia rinnovabile e tutela del patrimonio culturale: verso l’integrazione delle tutele (Nota a Cons. Stato, Sez. VI, 23 settembre 2022, n. 8167), in www.giustiziainsieme.it, 1° dicembre 2022.

[65] A. Persico, Promozione dell’energia rinnovabile e tutela del patrimonio culturale, cit., 2022.

[66] G. Caia e N. Aicardi, voce, Energia, in Trattato di diritto amministrativo europeo, diretto da M.P. Chiti, G. Greco, Par. speciale, vol. I, Giuffrè, 1997, pag. 694.

[67] C. Feliziani, Industria e ambiente. Il principio di integrazione dalla rivoluzione industriale all’economia circolare, in Dir. amm., 2020, pag. 843.

[68] V. Padovani, Alla ricerca del punto di equilibrio tra paesaggio ed energie rinnovabili. Il principio di integrazione nella giurisprudenza amministrativa, in Federalismi.it, 19 settembre 2025.

[69] C-379/98, Preussen Elektra, parr. 73-76. Similmente C-573/12, Ålands Vindkraft, parr. 77-80.

[70] F. De Leonardis, Ambiente e economia: il “dovere di interconnessione” come cifra per una nuova ricostruzione dei relativi rapporti, in Riv. quad. dir. amb., 2025, 1, pag. 152.

[71] Cons. Stato, sez. VI, 23 settembre 2022, n. 8167.