Valorizzazione del patrimonio culturale

Il giudice amministrativo e l’overtourism. Una nuova prospettiva culturale?

di Cristina Videtta [*]

Sommario: 1. La sentenza n. 3258 del 15 aprile 2025 della IV sezione del Consiglio di Stato. - 2. La dimensione culturale del turismo. - 3. Dal turismo di massa all’overtourism. - 4. L’impatto dell’overtourism sulle amministrazioni e sui giudici amministrativi. - 5. L’insegnamento del Consiglio di Stato. Qualche osservazione conclusiva.

L’Autrice analizza la relazione tra turismo, overtourism e valorizzazione del patrimonio culturale alla luce della sentenza del Consiglio di Stato n. 3258 del 15 aprile 2025.

Parole chiave: Consiglio di Stato sez. IV n. 3258/2025; patrimonio culturale; valorizzazione culturale; turismo culturale; sviluppo sostenibile; turismo sostenibile; overtourism.

Administrative judge and overtourism. A new cultural perspective?
The Author analyses the relationship between tourism, overtourism, and the valorization of cultural heritage in light of a recent Council of State ruling no. 3258/2025.

Keywords: Council of State, sez. IV, no. 3258/2025; cultural heritage; cultural valorization; cultural tourism; sustainable development; sustainable tourism; overtourism.

1. La sentenza n. 3258 del 15 aprile 2025 della IV sezione del Consiglio di Stato

Ormai da tempo, e in misura sempre crescente, le amministrazioni, specie (ma non solo) delle grandi città d’arte, si trovano a dover gestire l’impatto dei massicci flussi turistici che hanno determinato, e continuano a determinare, criticità sulla vivibilità delle aree interessate [1].

La cronaca, soprattutto degli ultimi anni, ci restituisce notizia delle più variegate misure tese a tentare (spesso infruttuosamente) un contenimento di tale pressione sul territorio, sulle strutture urbane e anche sulla popolazione locale che, se da un lato si giova (o dovrebbe giovarsi) del ritorno economico dello sviluppo turistico, dall’altra parte ne subisce le conseguenze in termini di fruibilità dei servizi pubblici (spesso sovraccaricati), di inquinamento, di aumento della (soprattutto piccola, ma non esclusivamente tale) criminalità, della crescita del costo della vita (le conseguenze sul costo degli affitti sono solo un esempio), di impatto sul decoro.

Se da una parte le amministrazioni tentano di far fronte a questi problemi adottando misure di contingentamento (il ticket per accedere a Venezia è solo l’esempio più eclatante) e di protezione del decoro [2], dall’altra parte le comunità locali mostrano sempre più spesso insofferenza verso i turisti al punto che non sono infrequenti manifestazioni contro di essi [3].

Oggi tali episodi acquisiscono una veste nuova, uscendo dalla cronaca più o meno locale, per acquisire una dimensione giuridica a quanto consta inedita.

Infatti, mentre Venezia si trasforma nella sala ricevimenti personale per il matrimonio di Jeff Bezos infiammando la mai sopita polemica sul patrimonio culturale come “petrolio d’Italia” [4] e sulla validità dell’affermazione per la quale, nel rapporto tra cultura e economia, il fine giustifica i mezzi, l’overtourism atterra sul tavolo del Consiglio di Stato che ad esso dedica la maggior parte della motivazione della sentenza della IV sezione del 15 aprile 2025 n. 3258.

La decisione merita sicuramente attenzione per diverse ragioni. In primo luogo, infatti, la fattispecie assoggettata a scrutinio si discosta fortemente da quelle in cui il giudice amministrativo è stato chiamato in precedenza a pronunciarsi; in secondo luogo, sembra del tutto inedita (per lo meno nei termini in cui è trattata) l’attenzione riservata dal Collegio per il fenomeno de quo; in terzo luogo, e più in generale, essa costituisce senz’altro l’occasione per riflettere sul fenomeno dell’overtourism.

Procedendo per ordine, la fattispecie ha una fisionomia affatto peculiare, rispetto alla quale non risulta esistano precedenti, ma che potrebbe essere destinata a ricomparire presto sul tavolo del giudice amministrativo.

Questi i fatti.

Il 23 febbraio 2010 il comune di Pisa approvava, rispettivamente con delibere g.c. n. 45 e 46, il progetto definitivo per il restauro e la valorizzazione del sistema fortificato nonché il progetto definitivo per la valorizzazione della promenade architecturale (camminamenti sulle mura); a essi seguiva, il 10 agosto 2010, l’approvazione del progetto esecutivo dei lavori precedentemente approvati con ripristino dei camminamenti in quota. Si tratta di un antico camminamento lungo circa tre chilometri costruito tra il XII e il XIII secolo che, con i suoi 11 metri di altezza, consente al pubblico di ammirare dall’alto il caratteristico panorama pisano, da Piazza dei Miracoli a Piazzetta Del Rosso.

I lavori di ripristino del camminamento stesso e di riqualificazione dei terreni adiacenti venivano effettivamente iniziati partire da gennaio 2012 e si sono protratti fino alla fine del 2016; le mura sono state infine aperte regolarmente alle visite a partire dalla primavera del 2018.

Gli atti del comune suindicati erano fatti oggetto di impugnazione da parte della Institutio Santoriana Fondazione Comel che segnatamente li censurava per violazione dell’art. 93 del d.lg. n. 163/2006, dell’art. 7, comma 1 del d.P.R. n. 380/2001, degli artt. 905, 906, 907 c.c., degli artt. 41, 97 Cost. nonché per eccesso di potere sotto il profilo del difetto di istruttoria, dell’illogicità, dello sviamento.

La ricorrente, proprietaria di un fabbricato con giardino confinante in parte con le antiche mura oggetto dell’intervento, contestava non già l’an della decisione comunale di riqualificare e valorizzare il proprio antico sistema fortificato comprendente la cinta muraria, quanto piuttosto il fatto che l’intervento assentito avrebbe comportato l’esecuzione di una serie di lavori per il ripristino delle condizioni di percorribilità della cinta muraria senza prevedere misure per impedire affacci e vedute sui propri immobili; sarebbe dunque risultata lesa, nella prospettazione della Fondazione, la tutela della quiete e della sfera di riservatezza vulnerate dal ripristino dell’accesso alle mura e alla riattivazione del camminamento; conseguentemente l’Amministrazione avrebbe dovuto rivedere le proprie determinazioni, predisponendo le misure più idonee per limitare l’impatto (nei termini detti) dell’accesso della collettività alle suddette mura, conseguendo così un ragionevole punto di equilibrio tra i contrapposti interessi, pubblico e privato, in gioco.

Il Tribunale di primo grado accoglieva il ricorso con sentenza della sez. III, 23 luglio 2014, n. 957, rilevando la mancata valutazione delle misure atte a limitare l’impatto dell’accesso alle mura sul pacifico e riservato godimento della proprietà privata.

La decisione non veniva appellata e, dunque, passava in giudicato.

Nel 2024 la Fondazione proponeva ricorso per ottemperanza lamentando l’insufficienza e inefficacia delle misure attuate dal comune in esecuzione della sentenza del 2014 atteso che solo lungo una breve parte del percorso confinante con il giardino della Fondazione sarebbero state collocate balaustre metalliche, oltretutto a maglie larghe e corrispondenti a quelle previste dal progetto originario e che, comunque, l’inferriata sarebbe stata inidonea a impedire a chi percorre il tratto di mura l’affaccio e la veduta sulla sua proprietà; ad avviso della ricorrente, dunque, l’amministrazione comunale avrebbe disatteso le prescrizioni del Tribunale amministrativo regionale, dando esecuzione al progetto senza alcun correttivo tecnico, tranne un inefficace innalzamento del parapetto per un breve tratto. Da qui la richiesta di accertare la violazione del giudicato e dell’ordine di esecuzione dello stesso.

Il Tar Toscana investito della questione, tuttavia, dichiarava infondato il ricorso affermando come in sede di rinnovazione della propria attività conseguente ad un giudizio di annullamento di un precedente provvedimento, l’amministrazione goda di un ampio margine di discrezionalità, pari a quello di cui dispone in via ordinaria, con l’unico limite di non poter riprodurre invariati i medesimi vizi di legittimità già definitivamente accertati nel pregresso giudizio; ad avviso del Collegio, tale violazione non sarebbe rilevabile nel caso di specie posto che la sentenza passata in giudicato avrebbe lasciato un margine di discrezionalità all’amministrazione comunale nella individuazione del punto di equilibrio tra i contrapposti interessi. Pertanto, nel disporre le, pur contestate, misure di schermatura adottate - ossia delimitando il camminamento sulle mura cittadine con pannelli metallici posti a tutela della riservatezza della proprietà su cui insistono le mura e stabilendo regole di condotta obbligatorie per i turisti ammessi alla visita delle mura -, il comune avrebbe esercitato il proprio potere amministrativo senza incorrere nel vizio di legittimità rilevato nel precedente giudizio e, pertanto, non sarebbe stata configurabile la prospettata violazione di giudicato.

Avverso tale decisione veniva infine proposto appello al Consiglio di Stato che lo accoglie, con la sentenza n. 3258/2025 qui in esame, rilevando in particolare che la sentenza del Tar Toscana n. 683/2014 avrebbe imposto al comune un “obbligo di risultato” - ossia quello di “mitigare l'impatto dell'accesso dei turisti, alle antiche mura cittadine, sulla quiete e sulla riservatezza della proprietà confinante” - nei fatti non raggiunto atteso che le misure apprestate dall’ente territoriale si sarebbero rivelate del tutto insufficienti e inefficaci allo scopo; da qui l’ordine al comune di Pisa “di ottemperare al giudicato, integrando le misure adottate fino a rendere effettiva la limitazione delle possibilità di affaccio e veduta dal camminamento murario alla proprietà dell'appellante”.

2. La dimensione culturale del turismo

Due i macrotemi che si intrecciano nella sentenza in esame: quello del cd. turismo culturale e quello dell’overtourism.

Per meglio comprendere la rilevanza e l’impatto che la decisione a commento può avere, occorre contestualizzare il tema all’interno dell’ampio quadro giuridico-politico di riferimento con particolare attenzione al diritto internazionale; è infatti in tale contesto che maturano le riflessioni in materia, da un lato, a fronte della portata generale delle problematiche in questione e, dall’altro, vista anche l’inscindibile connessione del fenomeno con massicce movimentazioni di persone anche attraverso i confini politici degli Stati; conseguentemente è proprio a esso che occorre guardare per trarre quelle indicazioni a carattere generale che devono plasmare ogni politica e azione in materia.

L’attenzione verso tali fenomeni è invero risalente.

Se ancora nei primi decenni del XX secolo il fenomeno turistico assumeva i connotati del Grand Tour proprio di un’élite colta e benestante, in cui i ridotti flussi turistici generavano un impatto pressoché nullo sul territorio e sulle comunità residenti, a partire grosso modo dalla metà del secolo scorso la situazione cambia radicalmente. Numerosi i fattori, quali lo sviluppo delle ferrovie prima e la diffusione dell’automobile poi, ma soprattutto l’accresciuto benessere economico e la trasformazione dei rapporti di lavoro (specie sotto l’aspetto della retribuzione delle ferie) con la conseguente maggiore disponibilità di tempo libero più o meno prolungato e retribuito, hanno generato il passaggio al cd. turismo di massa e, con esso, a una massiccia pressione sul territorio e alla sua non reversibile trasformazione [5].

Gradualmente, il fenomeno ha assunto proporzioni prima impensabili grazie anche allo sviluppo, a partire dagli anni ’80 del secolo scorso, dei voli low cost che hanno reso economicamente accessibili mete turistiche precedentemente “riservate” solo alla fascia più ricca della popolazione.

Non è un caso che nel 1988, all’indomani del rapporto Bruntland [6], la Wto (World Tourism Organization) cominci a parlare di “turismo sostenibile” come forma di turismo “capace di soddisfare le esigenze dei turisti di oggi e delle regioni ospitanti prevedendo ed accrescendo le opportunità per il futuro” e, per la quale, “tutte le risorse dovrebbero essere gestite in modo tale che le esigenze economiche, sociali ed estetiche possano essere soddisfatte mantenendo l’integrità culturale, i processi ecologici essenziali, la diversità biologica, i sistemi di vita dell’area in questione”.

Nella definizione così formulata, i tre pilastri della sostenibilità, come saranno poi individuati subito dopo dal summit di Rio de Janeiro nel 1992 sullo sviluppo sostenibile (sviluppo economico, tutela dell’ambiente e inclusione sociale), vengono così declinati in funzione della configurazione di un turismo nuovo, capace di creare sviluppo economico, e al contempo di generare impatti positivi sulla collettività, in una prospettiva anche intergenerazionale.

Ciò premesso, non deve cedersi alla tentazione di ritenere che con la democratizzazione del turismo, questo assuma una declinazione riferita meramente a soggiorni di riposo e di ricreazione in località di villeggiatura [7] con conseguente eclissi dell’attenzione per il turismo culturale (per il momento genericamente inteso come forma di turismo incentrata sul patrimonio culturale) o quanto meno del suo assorbimento all’interno della riflessione generale sul turismo generalmente inteso. Se è innegabilmente vero come molte delle problematiche siano comunque comuni a ogni forma di turismo, è tuttavia anche vero che proprio in quegli anni il turismo culturale comincia ad avere una sua fisionomia.

Anche se non c’è una data di coniazione universalmente riconosciuta, una serie di fattori concomitanti (quali l’aumento del livello di istruzione, la diffusione delle lingue straniere e la maggiore accessibilità ai mezzi di trasporto) rendono più comune il desiderio di conoscere altre culture. Tutto ciò porta la Wto, nel 1985, a proporne una definizione ampia: “The movement of persons for essentially cultural motivations such as study tours, performing arts and cultural tours, travel to festivals and other cultural events, visits to sites and monuments, travel to study nature, folklore and art, and pilgrimages” [8], facendo così emergere l’idea che la cultura non sia solo un “accessorio” del viaggio, ma possa costituirne la motivazione centrale.

Il tema si colloca, a partire da quel momento, al centro delle riflessioni politiche internazionali sul turismo al punto che, nel periodo immediatamente successivo (1995) si tiene a Lanzarote la “Prima Conferenza Mondiale sul Turismo Sostenibile”, in esito alla quale viene elaborata la Carta per un turismo sostenibile”. Essa si fa carico delle trasformazioni in atto e coniuga espressamente il tema della sostenibilità con quello del turismo, diventando un riferimento nella definizione delle priorità, degli obiettivi e dei mezzi necessari a promuovere il turismo stesso in cui è chiaramente evidente anche un’attenzione peculiare anche agli impatti negativi del turismo di massa [9].

In questa prima fase, è già chiaramente rilevabile una considerazione specifica per gli impatti sul patrimonio culturale delle comunità ospitanti (oltre che sull’ambiente). La Carta di Lanzarote specifica, infatti, come “il turismo deve valutare i propri effetti sul patrimonio culturale e sugli elementi, le attività e le dinamiche tradizionali di ogni comunità locale. Il riconoscimento degli elementi e delle attività tradizionali di ogni comunità locale, il rispetto e il sostegno alla loro identità, cultura e ai loro interessi devono sempre avere un ruolo centrale nella formulazione delle strategie turistiche, particolarmente nei paesi in via di sviluppo” (par. 3), mettendo così al centro quel rispetto per le differenze culturali che già si ritrova nell’atto istitutivo dell’UNESCO e che costituisce nucleo centrale di tutte le Convenzioni a partire da quella dell’Aja per la protezione dei beni culturali in caso di conflitto armato del 1954 fino a quelle per la salvaguardia del patrimonio culturale immateriale del 2003 e quella della protezione e promozione delle espressioni culturali del 2005.

Nel 1999, il Codice mondiale di etica del turismo, approvato dall’Unwto, diventa il quadro di riferimento per lo sviluppo responsabile e sostenibile del turismo mondiale all’alba del nuovo millennio e si ispira a numerosi codici professionali e a dichiarazioni analoghe che lo hanno preceduto, aggiungendo nuove idee che rispecchiano la società in trasformazione alla fine del ventesimo secolo.

Esso è determinato dalla previsione che, nei successivi venti anni, il volume del turismo internazionale sarebbe aumentato di quasi tre volte, e pertanto i membri dell’Organizzazione Mondiale del Turismo ritengono che un codice mondiale di Etica del Turismo sia necessario per cercare di ridurre al minimo gli effetti negativi del turismo sull’ambiente e sul patrimonio culturale, considerati in vari passaggi sostanzialmente in endiadi, e allo stesso tempo trarre il massimo vantaggio dai suoi benefici per gli abitanti delle destinazioni turistiche. È composto di 10 articoli e contiene una serie di principi generali e di regole di comportamento volti a garantire il rispetto reciproco fra turisti e popolazioni ospitanti.

Ai fini di queste riflessioni, assume sicuramente rilievo il fatto che, ancorché non definisca espressamente la nozione “di capacità di carico turistico” (elemento cardine, come si vedrà, della motivazione della sentenza a commento), rifletta sugli impatti del turismo e sulla loro misurazione [10].

Per quanto qui di interesse, un intero articolo è dedicato a “ Il turismo quale mezzo per utilizzare il patrimonio culturale dell’umanità e per contribuire al suo arricchimento”, ove tra l’altro si afferma l’appartenenza all’umanità delle “risorse turistiche”, nonché i diritti, e non solo gli obblighi, nei confronti delle stesse che spettano alle comunità sui cui territori sono situate; con specifico riferimento alla protezione delle risorse turistiche, si afferma il necessario rispetto da parte delle attività turistiche nei confronti del patrimonio artistico, archeologico e culturale da proteggere e tramandare alle generazioni future, l’espressa menzione di un’attenzione particolare da accordarsi alla conservazione e valorizzazione dei monumenti, santuari e musei, nonché ai siti archeologici e storici che dovranno essere aperti alle visite turistiche nel modo più ampio possibile nonché la necessità di incoraggiare l’accesso del pubblico ai beni ed ai monumenti culturali privati, nel rispetto dei diritti dei loro proprietari, così come agli edifici religiosi, senza arrecare danno alle normali necessità di culto.

L’attenzione specifica sul patrimonio culturale troverà pochi anni dopo conferma nella cd. Carta di Rimini, esito della seconda Conferenza internazionale sul Turismo Sostenibile e Competitivo (2008), focalizzata soprattutto sulle destinazioni turistiche di massa [11]. In tale sede, in particolare, la dimensione culturale pare maggiormente a fuoco leggendosi, in particolare, la necessità di “rispettare l’autenticità socio-culturale delle comunità ospitanti”, di “promuovere la conservazione del loro patrimonio culturale, materiale ed immateriale, dei loro valori tradizionali” e di “contribuire alla comprensione e alla tolleranza fra diverse culture”. A ciò si aggiunga come proprio il “turismo culturale” venga menzionato come forma autonoma di turismo [12] da potenziare in quanto in grado di intercettare le nuove motivazioni della domanda turistica.

In aggiunta a quanto esposto, una doverosa menzione va dedicata, per quanto qui di interesse, anche alla cd. Agenda 2030 segnatamente per il fatto che riconoscendo che “lo sviluppo economico e sociale dipende dalla gestione sostenibile delle risorse naturali del nostro pianeta” afferma la determinazione globale a promuovere, tra l’altro, anche il turismo sostenibile (par. 33) [13].

Va rilevato come non sia rinvenibile un Sdg (Sustainable Development Goal) specificamente dedicato al tema, ma come all’interno di alcuni di essi acquisisca comunque rilievo il turismo sostenibile quale oggetto di specifici targets. Va premesso come l’Agenda non definisca naturalmente cosa debba intendersi con tale espressione; pur tuttavia, dall’analisi dei targets dedicati è possibile evincere come essa faccia propri gli esiti dei principali documenti internazionali a esso dedicati fin a quel momento. Il riferimento è in particolare al target 8.9: “By 2030, devise and implement policies to promote sustainable tourism that creates jobs and promotes local culture and products” quale azione necessaria al fine di “promote sustained, inclusive and sustainable economic growth, full and productive employment and decent work for all” (Sdg 8) [14] che deve essere letto in combinato disposto con il target 11.4 - “Strengthen efforts to protect and safeguard the world’s cultural and natural heritage” [15]; pare lecito osservare come la lettura unitaria dei citati targets restituisca l’idea che l’azione di protezione del patrimonio culturale si coniughi anche al raggiungimento di obiettivi di turismo sostenibile laddove questi richiedano la promozione (anche) della cultura locale [16].

La lettura deve poi necessariamente integrarsi anche con il target 12.b “Develop and implement tools to monitor sustainable development impacts for sustainable tourism that creates jobs and promotes local culture and products”, che raccoglie l’insegnamento soprattutto della carta di Rimini sulla necessità di monitorare in modo costante gli impatti del turismo in modo da evitare che il modello di consumo diventi insostenibile e dunque porti (tra l’altro) alla perdita della risorsa e prima ancora del benessere.

Pochi anni dopo, l'Assemblea Generale del Turismo delle Nazioni Unite, nella sua 22a sessione (2017), ridefinisce il turismo culturale come “un tipo di attività turistica in cui la motivazione essenziale del visitatore è apprendere, scoprire, sperimentare e consumare le attrazioni culturali materiali e immateriali /prodotti in una destinazione turistica. Queste attrazioni/prodotti si riferiscono a un insieme di caratteristiche materiali, intellettuali, spirituali ed emotive distintive di una società che comprende arte e architettura, patrimonio storico e culturale, patrimonio culinario, letteratura, musica, industrie creative e culture viventi con i loro stili di vita, valori sistemi, credenze e tradizioni”.

3. Dal turismo di massa all’overtourism

Tutto ciò sinteticamente premesso, va tuttavia osservato come nel periodo più recente si sia assistito, soprattutto sul finire del decennio passato, a una crescente pressione dei flussi turistici specie su alcune mete [17] tale per cui le collettività ospitanti, un po’ ovunque e non solo in Italia, sempre più spesso esprimono malcontento (talora anche in modo abbastanza violento) verso il fenomeno al punto che si è cominciato in varie sedi a parlare di “antitourism”, “tourismphobia” nonché, per quanto di interesse, di “overtourism” [18].

Quest’ultimo, in particolare, ha assunto una tale importanza da trovare recentemente una definizione ufficiale anche da parte della stessa Wto che lo ha descritto come “the impact of tourism on a destination, or parts thereof, that excessively influences perceived quality of life of citizens and/or quality of visitors experiences in a negative way” [19]. Si tratta dunque di un fenomeno che si connette non solo alla crescita dei flussi turistici in località ben perimetrate, ma soprattutto all’assenza di una azione pubblica in grado di gestirli in modo che risultino sostenibili sia per i visitatori che per le comunità ospitanti [20].

Il tratto caratterizzante è dunque quello dell’assenza di un’adeguata gestione [21] e di una mancanza di controllo sui flussi turistici stessi che generano significativi impatti sulla percezione della qualità della vita e/o dell’esperienza turistica al punto da renderle inaccettabili.

“Overtourism”, dunque, non è solamente il generico sovraffollamento, ma un sovraffollamento dovuto a una mancante o cattiva gestione che, provocando disagi, degrado e perdita di identità, genera un sentimento di intollerabilità (perceived quality of life), con la precisazione che qualunque meccanismo di gestione e monitoraggio degli impatti non deve limitarsi ad una misurazione quantitativa, ma deve prendere in considerazione allo stesso modo anche i profili qualitativi [22].

Il tema dell’overtourism è stato di recente al centro anche dell’attenzione del Parlamento Europeo che lo ha definito come “the situation in which the impact of tourism, at certain times and in certain locations, exceeds physical, ecological, social, economic, psychological and/or political capacity thresholds” [23].

In proposito, è possibile evidenziare alcuni tratti distintivi delle due definizioni menzionate. In primo luogo, rispetto alla definizione del Wto, maggiormente focalizzata sulla percezione e specificamente riferita sia alle popolazioni ospitanti sia ai turisti, il Parlamento europeo non distingue viceversa tra categorie umane oggetto dell’impatto, ancorché probabilmente, la formulazione a “maglie larghe” adottata consenta di considerare come rilevanti all’interno di tale nozione entrambe le categorie.

In secondo luogo, l’attenzione del Parlamento Europeo parrebbe maggiormente focalizzata sulle tipologie di impatti, mettendo tra l’altro sullo stesso piano quelli ambientali e quelli umani, sia fisici e sia psicologici, e arrivando così ad abbracciare il benessere umano nella sua complessità e totalità, punto veramente cruciale di ogni discorso sulla sostenibilità [24]; in aggiunta, nella definizione del Wto parrebbe potersi rilevare una attenzione quasi esclusivamente concentrata sulla “percezione” e dunque sulla dimensione soggettiva (dei residenti e dei turisti), mentre il Parlamento Europeo sembrerebbe tendere ad abbracciare un campo più ampio includendo a fianco di quella che viene indicata come “psychological capacity threshold”, altre declinazioni di tale soglia di tolleranza che sembrano connesse a dimensioni maggiormente oggettivabili.

In ogni caso, in una prospettiva di sintesi di quanto sino ad ora rilevato, può dirsi come il discorso sull’overtourism porti al centro dell’attenzione il tema della gestione del turismo stesso e necessariamente (anche) quello della stessa gestione del territorio e del monitoraggio degli impatti. È a questo punto che diviene cruciale il problema della cd. “capacità di carico turistica”, intesa quale “The maximum number of people that may visit a tourist destination at the same time, without causing destruction of the physical, economic and socio-cultural environment and an unacceptable decrease in the quality of the visitors' satisfaction” [25]. Tale definizione declina l’idea ecologica di “carrying capacity” con quella di sostenibilità attribuendole così una forma multidimensionale [26], che proprio della sostenibilità è elemento caratterizzante [27].

Non vi è dubbio alcuno infatti che posto che, come noto, la chiave di volta di ogni discorso sulla sostenibilità è quella della realizzazione della qualità della vita [28], le azioni debbano tenere nel debito conto la pluridimensionalità di essa e, dunque, qualunque approccio debba essere multidisciplinare e integrato [29].

4. L’impatto dell’overtourism sulle amministrazioni e sui giudici amministrativi

Così delineati lo scenario giuridico politico in cui la sentenza del Consiglio di Stato si iscrive, diventa più agevole fare qualche considerazione più specifica.

Ai fini di queste riflessioni, è cruciale il passaggio in cui la IV sezione afferma che “la pacifica permanenza di margini di apprezzamento in ordine all'individuazione delle soluzioni perseguibili [NDR in sede di ottemperanza al giudicato] non elimina l'obbligo di risultato fissato nella sentenza ottemperanda, consistente nella mitigazione dell'impatto derivante dall'afflusso di visitatori al sito culturale sulle proprietà ad esso limitrofe, con soluzioni realmente efficaci anche in contesti di iperturismo”.

Come anticipato, proprio la questione dell’iperturismo (cd. overtourism) diviene la chiave di volta su cui tutta la parte motivazionale della sentenza del Consiglio di Stato si fonda, ancorché, come si avrà modo di meglio specificare nel prosieguo, non sia menzionata né nella decisione di primo grado in sede di ottemperanza né nella sentenza del 2014 [30].

In effetti, ancorché il Consiglio di Stato affermi che il giudice di prime cure aveva richiesto all’amministrazione comunale “di tenere conto, nell'individuazione delle soluzioni progettuali idonee a bilanciare i suddetti interessi, dell'attuale contesto economico e socio-culturale, globale e locale, sempre più colpito da fenomeni di iperturismo (cd. overtourism), e dei disagi che il massiccio afflusso turistico arreca ai residenti”, l’attenzione per gli impatti dell’overtourism compare per la prima volta nella sentenza de qua, atteso che il Tar non ne aveva fatto menzione né nella sentenza del 2014 né in quella del 2024.

Nel primo caso, infatti, aveva annullato i provvedimenti oggetto di impugnazione attesa l’omessa valutazione circa le misure più idonee da adottare per limitare l’impatto dell’accesso alle mura da parte “della collettività” (da notarsi come si facesse unicamente riferimento alla “collettività” genericamente intesa e non necessariamente a flussi incontrollati di turisti) in termini di protezione di quiete e riservatezza, rilevando la mancanza di un ragionevole punto di equilibrio tra l’interesse pubblico (da intendersi riferito alla riqualificazione e valorizzazione del patrimonio culturale) e quello privato (come si è detto, alla quiete e alla riservatezza); analogamente, in sede di ottemperanza, il giudice di prime cure si era limitato a ritenere sufficienti le misure attuate dal comune affermando così l’insussistenza della violazione di giudicato.

Diversamente, come si è detto, il Consiglio di Stato colloca il tema della valorizzazione del patrimonio culturale nel più specifico contesto dell’overtourism, che ne diviene il cuore pulsante.

In via di prima battuta, deve rilevarsi come la IV sezione non definisca il fenomeno la cui nozione va dunque ricostruita dalla lettura complessiva della sentenza che punta l’attenzione sostanzialmente su di un “afflusso di turisti spesso incontrollato” idoneo a generare un “macro-impatto sul territorio” e a superare sempre più frequentemente “la capacità - fisica o ecologica - di accoglienza di un determinato territorio e di fruizione della stessa risorsa turistica”.

Il concetto fatto proprio dal Supremo Collegio pare soprattutto aderente a quello proposto dal Parlamento Europeo con la precisazione che, visti i limiti connessi all’uso dello strumento impugnatorio, l’impatto significativo è quello sui residenti, intesi non come collettività indeterminata, ma come soggetti specifici aventi un particolare interesse oppositivo.

Nel caso di specie, il fenomeno turistico-culturale con cui il Consiglio di Stato si confronta nella sentenza a commento si presenta nella sua dimensione, per così dire, più tradizionale di turismo rivolto nei confronti di espressioni del patrimonio culturale come definito e disciplinato dal Codice dei beni culturali e del paesaggio [31]. Nel caso de quo, il ripristino e la conseguente apertura al pubblico del camminamento esprimono in concreto un intervento di tutela conservativa (ai sensi dell’art. 29 del Codice del 2004) accompagnato da una valorizzazione (culturale ed economica) del bene stesso perfettamente in linea - almeno a quanto è dato sapere - con le prescrizioni codicistiche e, ancor prima, con l’art. 9 Cost.

Il Consiglio di Stato porta tuttavia all’attenzione dell’amministrazione un profilo peculiare che richiama la dimensione forse più caratteristica di ogni discorso sulla sostenibilità (ancorché di fatto di sostenibilità la sentenza non parli): la qualità della vita.

È l’apertura al pubblico del camminamento (e dunque l’accessibilità al bene culturale) a creare problemi di tutela della riservatezza e della quiete dei residenti che su di esso hanno affacci.

Conseguentemente, è da ritenere che la collocazione dell’azione di valorizzazione del patrimonio culturale in un contesto di massiva fruizione turistica determini un aggravamento del disturbo al pacifico godimento della proprietà privata, con la precisazione che di aggravamento si tratta e non del sorgere della molestia, atteso che anche flussi turistici “normali” (e, ancor prima, anche una fruizione, per così dire, “domestica”) potrebbero portare ad essa turbamenti seppur in misura più contenuta; in altre parole, è dunque a fronte dei flussi turistici particolari, che pur contingentati negli orari e nei giorni secondo le misure attuate dal comune restano massicci, che si produce quella “percezione” (evidenziata nella definizione del Wto del 2018 [32]) del superamento del livello di tollerabilità che provoca il vulnus alla qualità della vita e che, dunque, consente di parlare di overtourism.

Dunque ciò che emerge dalla sentenza del Consiglio di Stato è che ogni operazione di valorizzazione (nella sua forma specifica e tipica di apertura alla fruizione pubblica) di un bene culturale, se di per sé costituisce senz’altro un intervento del tutto meritevole (anzi, si potrebbe dire, doveroso in quanto destinato a realizzare quella promozione di cultura di cui all’art. 9, comma 1, Cost., a cui tutti i livelli istituzionali sono chiamati [33]), deve necessariamente misurarsi con la protezione della qualità della vita dei residenti (che, va ribadito, è il fine fondamentale di ogni politica improntata alla sostenibilità), che diviene vieppiù meritevole di attenzione in condizioni di flussi turistici particolarmente intensi.

Come a dire che la valorizzazione di un bene culturale fa bene a tanti, ma non a tutti.

5. L’insegnamento del Consiglio di Stato. Qualche osservazione conclusiva

Le conseguenze sulle scelte dell’amministrazione sono allora evidenti.

Se infatti la gestione degli impatti spetta evidentemente prima di tutto alle amministrazioni (e segnatamente agli enti territoriali), il fatto che un certo contesto attragga massicci flussi turistici (anche solo potenziali, secondo quanto si è detto) condiziona necessariamente il bilanciamento degli interessi in gioco ridisegnandolo in modo che la composizione di quelli consenta di evitare alterazioni gravi nella percezione della qualità della vita.

A ben vedere, ciò su cui il Consiglio di Stato ci obbliga a riflettere sono le stesse politiche (e azioni) di valorizzazione del patrimonio culturale, sotto il particolare profilo dell’accessibilità diretta allo stesso, che idealmente ne costituirebbe lo sbocco ottimale e fisiologico.

Se ogni azione di tutela dei beni culturali (qui il ripristino del camminamento) deve trovare nella pubblica fruizione il suo fine ultimo (e imprescindibile) secondo l’insegnamento dell’art. 3 del Codice dei beni culturali e del paesaggio e, prima ancora, dell’art. 9 della Costituzione, e se anche sono innegabili le ricadute positive del turismo culturale (inteso, in questo caso, come turismo che ha ad oggetto il patrimonio culturale), proprio nella considerazione congiunta di questi due elementi può nascondersi l’insidia dell’impatto negativo sulla qualità della vita della comunità ospitante.

Come già anticipato all’inizio di queste riflessioni, sono ben noti i fenomeni dell’abbandono dei centri storici da parte dei residenti che preferiscono trasferirsi per destinare le proprie abitazioni agli affitti brevi ovvero gli impatti negativi dello sfruttamento turistico massivo di certe località; ciò che tuttavia qui pare meritevole di attenzione - ed è questa la ragione per la quale occorre riflettere sulla sentenza de qua - è il pregiudizio ai singoli in quanto tali che la valorizzazione turistica di un bene culturale può determinare.

Nell’assetto degli interessi che emerge dalla sentenza, la contrapposizione “bipolare” tra la valorizzazione del bene culturale e l’interesse del singolo al pacifico godimento della proprietà privata oggetto dei due pronunciamenti del Tar Toscana, diviene nella sentenza del Consiglio di Stato di tipo “tripolare” includendo al suo interno anche la valutazione dei possibili impatti del turismo che diviene così interesse a bilanciamento necessario.

In altre parole, ogni scelta discrezionale relativa alle modalità di valorizzazione/accessibilità di un bene culturale si arricchisce della variabile relativa alla consistenza dei flussi turistici, anche eventualmente potenziali come nel caso di specie, che tale azione potrà determinare, al fine di evitare - con valutazioni anche previsionali non semplici da compiere [34] - il superamento di quella soglia di disturbo percepito alla qualità della vita che costituisce, come si è visto, il connotato caratterizzante dell’overtourism.

Va rilevato in aggiunta e da una diversa prospettiva, dovrebbe comunque ritenersi che la tutela della qualità della vita dei residenti (che qui è declinata in relazione all’istanza di nascondere la proprietà a occhi indiscreti) si debba misurare a sua volta con le esigenze di tutela del bene culturale (si ricordi che qualunque forma di valorizzazione deve essere “attuata in forme compatibili con la tutela e tali da non pregiudicarne le esigenze” secondo quanto prescritto dall’art. 6, comma 2 del Codice dei beni culturali e del paesaggio), istanza che evidentemente non può essere trascurata; il Consiglio di Stato tuttavia non menziona tale aspetto, ma afferma che “l'esecuzione del giudicato avrebbe dovuto - e deve - comportare una particolare attenzione alla capacità (non astratta, ma) “effettiva” delle misure adottate di evitare il sovraffollamento del camminamento murario, nonché di nascondere - nei limiti di quanto sia confacente all'attrattività del sito turistico e all'estetica dei luoghi - la visuale sulle proprietà private sottostanti, conseguendo così il risultato di proteggere “quiete e riservatezza” degli interessati” (il corsivo è di chi scrive).

Da questo punto di vista, e ferma restando la tutela della proprietà privata nel senso già descritto, il Collegio, in un inciso solo apparentemente secondario nell’economia generale della motivazione, stabilisce come lo stesso godimento della proprietà privata finisca per trovare, a sua volta, un limite nell’attrattività turistica del sito e nell’estetica dei luoghi, che diventano così interessi idonei a riperimetrare i confini del diritto di godere in modo pieno ed esclusivo di un bene che possa essere pregiudicato dalla valorizzazione turistica di un bene culturale; si innesca così, tra valorizzazione culturale e proprietà privata una forma di condizionamento reciproco plasmato dal fenomeno turistico.

Ciò che si contrappone al godimento della proprietà privata infatti è il mantenimento dell’accessibilità e dell’attrattività turistica del sito culturale che non sembrano caratteristiche obliterabili in sede di valutazione discrezionale relativa alle modalità di valorizzazione del bene culturale/risorsa turistica; e questo poiché non ogni bene culturale rappresenta di per sé una risorsa anche turistica, ma lo diventa solo nel momento in cui è facilmente accessibile ed è attrattiva, riuscendo ad andare incontro alle esigenze della domanda turistica stessa, la cui considerazione all’interno dei bilanciamenti discrezionali si conferma cruciale [35].

In ogni caso, ciò che la sentenza pare prefigurare è la necessità dell’adozione di strumenti decisori, e prima ancora regolatori, (in parte) nuovi in quanto idonei a tenere nella giusta considerazione tali contrapposti interessi e a regolare in modo efficace e intelligente gli afflussi turistici secondo programmazioni complessive degli interventi sulla città e segnatamente sul patrimonio culturale [36]. Non, dunque, generiche affermazioni sugli impatti turistici, ma valutazioni (anche previsionali) circostanziate di tipo economico, ma anche sociale, culturale e urbanistico, che tra l’altro non possono non generare un aggravamento dell’onere istruttorio e, di conseguenza, motivazionale in capo alle amministrazioni locali.

Di conseguenza, le considerazioni dell’amministrazione in termini di overtourism parrebbero abbandonare l’area insindacabile del merito amministrativo per divenire essere stesse possibile oggetto di sindacato sotto il profilo dell’eccesso di potere non solo in relazione alla completezza dell’istruttoria e della correttezza della motivazione, ma anche, è da ritenersi, in relazione ad una corretta applicazione del principio di ragionevolezza e proporzionalità.

Note

[*] Cristina Videtta, Professoressa ordinaria di Diritto amministrativo presso il Dipartimento di Giurisprudenza dell’Università degli studi di Torino, Palazzo Nuovo, Via S. Ottavio 20, 10124 Torino, cristina.videtta@unito.it.

[1] Invero è da tempo che proprio per le ragioni esposte nel testo, le cd. città d’arte rivendicano uno statuto proprio. Il punto esula da queste riflessioni ma si vedano comunque i contributi di A. Bartolini, Lo statuto della Città d'arte, in Aedon, 2015, 2, e di A. Serra, Riflessioni in tema di governo delle città d'arte: esigenze, obiettivi, strumenti, in Aedon, 2008, 1. Con specifico riferimento al tema dei centri storici, cfr. G. Severini, Centri storici: occorre una legge speciale o politiche speciali, in Aedon, 2015, 2.

[2] Significativa la recentissima ordinanza del luglio 2025 (valida fino alla fine di settembre) del sindaco di Portofino con cui si sanzionano comportamenti come bivaccare con vettovagliamenti di qualsiasi genere, sedersi per terra nelle strade, sotto i portici, nelle piazze, nei giardini o lungo il porto.

[3] A fianco delle ben note manifestazioni, soprattutto a Firenze e Venezia, contro gli affitti brevi, vale la pena menzionare il caso delle Dolomiti e, in particolare, del lago di Braies già sito Unesco dal 2009 e reso ancor più famoso dalla serie televisiva “Un passo dal cielo”. Recentemente Osvaldo Finazzer, albergatore e presidente del Comitato per la salvaguardia dei passi dolomitici, ha addirittura affermato provocatoriamente che sarebbe il momento di rinunciare al riconoscimento Dolomiti Unesco che avrebbe fatto un danno incredibile nelle Dolomiti e tornare al duro lavoro di produrre, offrire e promuovere servizi di qualità. La notorietà planetaria creata dall’inserimento nella Whl, amplificata dall’immagine divulgata dalla serie televisiva, sarebbe infatti, a dire di Finazzer, superficiale e per così dire “da cartolina”, e genererebbe un turismo prevalentemente “mordi e fuggi”, fatto di flussi turistici non strutturati, interessati più che altro a condividere sui social networks immagini da cartolina piuttosto che a conoscere realmente il territorio e le sue proposte (si legga in proposito F. Cupellaro, L’overtourism? Causato dalla scelta di fare delle Dolomiti un sito Unesco, https://www.repubblica.it/green-and-blue/2025/08/07/news/overtourism_dolomiti_unesco-424775739/).

[4] La ben nota espressione per la quale il patrimonio culturale costituirebbe il “petrolio d’Italia” sembra essere stata utilizzata per la prima volta alla fine degli anni ’80 dello scorso secolo dall’allora ministro del Lavoro Gianni De Michelis per evidenziare il potenziale economico del patrimonio culturale italiano, in un momento in cui si cercava di rilanciare l’immagine del Paese all’estero (la vicenda è ricordata da T. Montanari, A cosa serve Michelangelo?, Torino, Einaudi, 2011, pagg. 48-49). É ben noto come la prospettiva sottesa a tale formula finisca per appiattire il dibattito sul patrimonio culturale limitandolo all’aspetto della sua redditività economica, evidenziandone unicamente le potenzialità come bene di possibile (e molto redditizio) sfruttamento, ma lasciando sullo sfondo tanto l’aspetto rigenerativo quanto la sua funzione educativa e la sua dimensione identitaria, e dunque esponendolo ad una gestione per così dire di tipo predatorio.

[5] Significativamente in un reportage del 1973, Indro Montanelli parlava di “rapallizzazione” a proposito della cementificazione nel Parco naturale regionale di Portofino. Il termine allora coniato ha conosciuto grande fortuna per la sua forza evocativa e, ancor oggi, è sinonimo di sviluppo edilizio selvaggio e indiscriminato che, come estrema conseguenza, “brucia” la località interessata che cessa di essere meta ambitissima e viene abbandonata dai turisti che non riconoscono più in essa quelle qualità di bellezza e tranquillità che ne avevano costituito elemento di irresistibile attrattività.

[6] Report Our Common Future del 1987, frutto, come noto, del lavoro della Commissione mondiale su Ambiente e Sviluppo (World Commission on Environment and Development, Wced) istituita nel 1983, su mandato dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite, e presieduta da Gro Harlem Brundtland, da cui appunto il Rapporto prende il nome. In particolare, la Commissione aveva ricevuto l’incarico di formulare “a global Agenda for change”, focalizzata su quattro punti fondamentali: l’individuazione di “environmental strategies” di lungo termine per conseguire lo sviluppo sostenibile entro il 2000 e oltre; la sollecitazione di percorsi di maggiore cooperazione tra Paesi in via di sviluppo e Paesi in diverse fasi di sviluppo economico e sociale finalizzata al raggiungimento di obiettivi comuni e al reciproco sostegno che tenessero conto delle interrelazioni tra persone, risorse, ambiente e sviluppo; la previsione di modi e mezzi per affrontare in modo più efficace le questioni ambientali; e, infine, la definizione di un’idea condivisa dei problemi ambientali a lungo termine e di sforzi adeguati necessari per affrontare con successo i problemi della protezione e del miglioramento dell'ambiente. Il Rapporto costituisce, invero, non solo una relazione sullo stato dell’ambiente in senso ecologico, ma altresì un’analisi di ampio raggio sulle interconnessioni tra le problematiche ecologiche e quelle sociali (solo accennate, come si è detto, nella Conferenza di Stoccolma), investendo vari profili della vita dell’uomo. Va doverosamente precisato che il Rapporto Bruntland non menzionava il turismo; esso, tuttavia, portava l’attenzione internazionale sul fatto che le risorse naturali non sono illimitate e che, anzi, l’ecosistema è fragile e il consumo di risorse (tra cui il suolo e l’ambiente pulito), può essere irreversibile e non ripristinabile. Queste considerazioni si calavano in uno scenario - quello degli anni ’80 - in cui il fenomeno turistico era in fortissima espansione e, con esso, l’impatto trasformativo sui territori interessati.

[7] Significativamente la Dichiarazione di Manila del 1980 “il turismo deve essere inteso come un’attività essenziale per la vita delle Nazioni, in ragione dei suoi effetti diretti nei settori sociali, educativi ed economici delle società nazionali e sulle relazioni internazionali in tutto il mondo. Il suo fiorire è legato allo sviluppo socio-economico delle nazioni e dipende dalla libertà di accesso dell’uomo al riposo creativo e alle vacanze, nonché alla sua libertà di viaggiare, nel quadro del tempo libero e degli svaghi di cui esso sottolinea il carattere profondamente umano. La sua stessa esistenza ed il suo sviluppo sono integralmente legati ad uno stato di pace durevole a cui esso stesso, per la propria parte, è chiamato a contribuire”.

[8] Si trattava di un rapporto tecnico intitolato “The Role of Cultural Tourism in the Development of Tourism” e prodotto nell’ambito delle attività di ricerca e definizione delle politiche turistiche internazionali che aveva lo scopo di offrire una definizione operativa di “turismo culturale” per supportare la raccolta statistica, la pianificazione turistica e la valorizzazione del patrimonio culturale.

[9] Così si legge significativamente fin dal Preambolo “agli albori del terzo millennio il turismo si è considerevolmente evoluto dalle sue origini storiche nel XIX secolo ed è oggi considerato uno dei fenomeni mondiali sociali ed economici più dirompenti. Molti mutamenti quantitativi e qualitativi hanno caratterizzato l’evoluzione storica del turismo, in parallelo con le profonde trasformazioni conosciute dalle nostre società, che si stanno progressivamente avvicinando a nuove categorie di valori, quali l’ambiente naturale e la cultura, considerate ormai patrimonio comune dell’umanità e permeate dai concetti condivisi di diritti umani e qualità della vita. L’espansione dell’industria turistica è ovviamente contrassegnata da molteplici contraddizioni. L’ambiente, i paesaggi, così come le identità e le tradizioni culturali hanno spesso pagato un tributo molto alto alle tentazioni dello sviluppo turistico, che ha offerto vantaggi esclusivamente economici. È il sapore amaro lasciato da decenni di sviluppo turistico di massa, con scarsa attenzione alla sua qualità, che è alla base di questa conferenza mondiale e che ci incoraggia a unire le nostre forze e la nostra immaginazione per costruire per il terzo millennio un turismo a misura d’uomo e sostenibile”.

[10] In particolare, il riferimento è all’art. 3, specificamente intitolato al “Il turismo quale fattore di sviluppo sostenibile”, che mette a fuoco in particolare la necessità di regolare i flussi turistici anche al fine di “ridurre la pressione dell’attività turistica sull’ambiente”; ancor più significativamente, l’art. 5, comma 3, auspica che “I professionisti del turismo, in modo particolare gli investitori, dovranno effettuare degli studi sull’impatto dei loro progetti di sviluppo sull’ambiente e sul territorio naturale, secondo la normativa stabilita dalle autorità pubbliche; dovranno altresì fornire, con la massima trasparenza e obiettività, informazioni circa i loro programmi futuri con le relative ripercussioni prevedibili ed incoraggiare il dialogo sul loro contenuto con le popolazioni interessate”.

[11] Si legge nella Carta come “Il turismo è diventato nel XXI secolo un settore economico fondamentale, sia a livello europeo che mondiale. Secondo una recente stima del World Travel & Tourism Council (Wttc), il turismo impiega 230 milioni di persone e genera più del 10.4% del PIL mondiale. Secondo l’Organizzazione Mondiale del Turismo (Unwto), gli arrivi internazionali nel 1970 erano 165 milioni, nel 2007 salgono a 903 milioni, quasi 6 volte di più. Sempre secondo l’UNWTO l’industria turistica è destinata a crescere del 4,1% entro il 2020, raddoppiando gli arrivi turistici internazionali”.

La conferenza ha individuato alcune azioni che andrebbero auspicabilmente realizzate da enti pubblici e aziende private come ad esempio: la destagionalizzazione, con l’obiettivo di distribuire le presenze in modo più uniforme nell’arco dell’anno e della settimana, contribuendo anche alla stabilità dell’occupazione, la diversificazione, per intercettare tipologie diversificate di domanda turistica, la riqualificazione urbana specie delle destinazioni turistiche mature e di massa con attenzione specifica a “recuperando il grande valore aggiunto rappresentato dalla qualità e dalla bellezza del paesaggio locale”, il miglioramento delle condizioni di mobilità; a questo si aggiungono raccomandazioni relative alla valorizzazione ambientale dei distretti turistici come promozione di misure a favore della mitigazione e adattamento ai cambiamenti climatici, la promozione di forme compatibili di fruizione ambientale, il consolidamento dell’identità territoriale attraverso il coinvolgimento della comunità locale per la definizione di regole condivise di trasformazione territoriale e, infine, l’integrazione del sistema produttivo locale di qualità.

La Carta condivide le direzioni di azioni di medio-lungo periodo formulate dalla Commissione Europea Comunicazione della Commissione Agenda per un turismo europeo sostenibile e competitivo, COM (2007) 621 def., immediatamente precedente. L’Agenda è volta a orientare le politiche degli Stati in direzione di un “equilibrio tra il benessere dei turisti, le esigenze del contesto naturale e culturale, lo sviluppo e la concorrenzialità delle destinazioni e delle aziende” in vista del quale delinea l’esigenza di una strategia politica integrata ed olistica, in cui tutte le parti in causa condividano gli stessi obiettivi. Tra le tematiche da affrontarsi prioritariamente figurano, tra l’altro, la conservazione e la gestione sostenibili delle risorse naturali e culturali, la riduzione al minimo dell'impiego di tali risorse e dell'inquinamento delle destinazioni turistiche, ovvero della produzione di rifiuti, la gestione del cambiamento a favore del benessere della comunità, la riduzione dell'effetto stagionale sulla domanda, l'impatto ambientale dei trasporti connessi al turismo, il rendere disponibile a tutti senza discriminazioni le esperienze turistiche ed il miglioramento della qualità del lavoro nel settore turistico, nonché la sicurezza sia per i turisti che per le comunità locali nelle quali vengono offerti i servizi turistici.

[12] In questa sede non viene definito cosa debba intendersi con l’espressione turismo culturale e, pertanto, è da ritenersi che si faccia riferimento alla nozione coniata dal WTO nel 1985 secondo la quale “The movement of persons for essentially cultural motivations such as study tours, performing arts and cultural tours, travel to festivals and other cultural events, visits to sites and monuments, travel to study nature, folklore and art, and pilgrimages”; il documento del 1985 aveva influenzato profondamente le politiche turistiche internazionali, promuovendo l’idea che la cultura non fosse solo un “accessorio” del viaggio, ma una motivazione centrale.

[13] Deve ricordarsi come l’Agenda 2030 scaturisca dal Summit di New York del 2015 dedicato all’adozione di un programma di sviluppo per il periodo successivo al 2015, sottoscritto dai governi dei 193 Paesi membri dell’ONU, intitolato «Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development»; con essa si definisce un quadro globale per porre fine alla povertà estrema, combattere la disuguaglianza e l'ingiustizia e contrastare il cambiamento climatico entro il 2030 secondo un approccio basato sulle persone, trasformativo, universale e integrato. Va rilevato come non sia rinvenibile un SDG specificamente dedicato al tema, ma come all’interno di alcuni di essi acquisisca comunque rilievo il turismo sostenibile quale oggetto di specifici targets.

[14] Il target richiama in modo evidente la Carta di Lanzarote: “Per essere compatibile con lo sviluppo sostenibile, il turismo dovrebbe basarsi sulla diversità delle opportunità offerte dalle economie locali. Dovrebbe quindi essere completamente integrato con lo sviluppo economico locale e contribuire positivamente allo stesso” (par. 7).

[15] Il target 11.4 si colloca all’interno del Sdg 11 “Make cities and human settlements inclusive, safe, resilient and Sustainable”.

[16] “Una città che non è adatta ai suoi cittadini non è adatta ai turisti. Il turismo può contribuire a migliorare le infrastrutture e l'accessibilità urbana, promuovere la rigenerazione e preservare il patrimonio culturale e naturale, risorse da cui dipende il turismo. Gli investimenti in infrastrutture verdi (trasporti più efficienti, riduzione dell'inquinamento atmosferico) dovrebbero tradursi in città più intelligenti e più verdi, non solo per i residenti, ma anche per i turisti” (https://www.untourism.int/tourism-in-2030-agenda).

[17] Nel Rapporto ‘Overtourism’? - Understanding and Managing Urban Tourism Growth beyond Perceptions, 2018, in https://www.e-unwto.org/doi/pdf/10.18111/9789284420070 (frutto della collaborazione tra World Tourism Organization (UNWTO), Centre of Expertise Leisure, Tourism & Hospitality (Celth) of Breda University of Applied Sciences ed European Tourism Futures Institute (Etfi) of Nhl Stenden University of Applied Sciences.), si parla di una crescita dei turisti internazionali che è passata dai 25 millioni del 1950, a più di 1.3 miliardi nel 2017; le previsioni del Unwto ivi riportate si riferiscono a una crescita presunta del 3.3% annuo fino al 2030, in cui ben 1.8 miliardi di turisti attraverseranno i loro confini.

La crescita esponenziale del turismo dell’ultimo periodo è dovuta a molti e complessi fattori. Consapevoli che quanto segue costituisce una semplificazione di analisi economiche e sociologiche di ben altra portata e che esulano da queste riflessioni, si può comunque pensare al potenziamento dei voli a basso costo nonché alla diffusione di piattaforme per l’accoglienza e gli affitti brevi che hanno reso possibile un maggior numero di viaggi pro-capite, favorendo tra l’altro favorito soggiorni brevi anche a costi molto contenuti; a questo va sicuramente aggiunto anche il moltiplicarsi dei siti on line con indicazioni turistiche di vario tipo che consente una rapida conoscenza di informazioni impensabile in passato e l’accessibilità diretta alle risorse turistiche stesse (si pensi ai biglietti dei trasporti ma anche dei musei o alla possibilità di iscriversi a eventi di varia natura); non ultima, l’influenza dei social media che promuovono in un flusso continuo destinazioni che diventano iconiche (spesso perché proposte da personaggi noti), creando una lista dei desideri spesso concentrata su specifiche destinazioni che i turisti sentono il bisogno di soddisfare e che, dunque, porta al concentramento dei flussi.

[18] Si veda T. Mihalic, Conceptualising overtourism: a sustainability approach, in Annals of Tourism research, 2020 (https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0160738320301699). L’origine del termine “overtourism” pare vada ricondotta ad un articolo apparso nel 2016 sulla rivista Skift al fine ingenerare un senso di allarme nella collettività circa gli impatti di un turismo sempre più massiccio sulle comunità e le culture (in quel periodo, infatti, l’agenzia delle Nazioni Unite per il turismo (Unwto) aveva dichiarato che si era superato il miliardo di turisti nel mondo).

[19] I corsivi sono di chi scrive. La definizione riportata è contenuta nel rapporto ‘Overtourism’? - Understanding and Managing Urban Tourism Growth beyond Perceptions, citato.

[20] Rapporto ‘Overtourism’, cit., pag. 5: “Tourism is an opportunity for communities and their people to share the benefits of tourism, which is why the relations between the sector and the communities need to be strengthened. This can be achieved through community engagement, congestion management, reduction of seasonality, careful planning which respects the limits of capacity and the specificities of the destination, as well as product diversification”.

[21] Il punto è cruciale e il Rapporto lo evidenzia: “Tourism congestion is not only about the number of visitors but about the capacity to manage them” (pag. 5).

[22] Così espressamente dal Rapporto citato “when defining and setting mechanisms to monitor and manage tourism congestion, carrying capacity and ‘the limits of acceptable change’ it is essential to consider quantitative as well as qualitative indicators to ensure a comprehensive vision of tourism’s impact”.

[23] Si tratta del "Research for TRAN Committee - Overtourism: impact and possible policy responses", richiesto dalla Commissione per i Trasporti e il Turismo (Tran) del Parlamento Europeo e pubblicato nell’ottobre 2018 (https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2018/629184/IPOL_STU%282018%29629184_EN.pdf).

[24] In una prospettiva ricostruttiva, con specifico riferimento alla dimensione della qualità della vita nella sostenibilità, sia consentito rinviare a C. Videtta, La realizzazione della qualità della vita nelle “città sostenibili”. Il modello della “città culturale sostenibile”, in Sviluppo sostenibile. Riflessioni sul terzo pilastro, (a cura di) M. Borrello, C. Videtta, Alessandria, Ed. Dell’Orso, 2023, pag. 63 ss. (https://www.ediorso.it/sviluppo-sostenibile.html).

[25] La definizione è riportata nel documento Unep/Map/Pap-Guidelines for Carrying Capacity Assessment for Tourism in Mediterranean Coastal Areas (1997), ancorché sia ritenuto che le basi teoriche fossero già state poste Tourism Carrying Capacity Seminar tenutosi a Cadice nel 1981.

[26] L’osservazione è di F. Silvestri, The Impact of Coastal Erosion on Tourism: A Theoretical Model, in Theoretical Economics Letters, 2018, 8, pag. 806 ss. (http://www.scirp.org/journal/tel) che specifica come l’idea originaria di “carrying capacity” sia propria delle scienze naturali che con tale espressione indicano “the capability of a given habitat to support a particular population, providing the necessary conditions to survival”.

[27] Non è un caso che, secondo la nozione riportata, tre siano le dimensioni in cui la capacità di carico turistico deve essere misurata: quella fisica, quella economica e quella sociale, in perfetta linea con le tre dimensioni dello sviluppo sostenibile.

[28] Significativamente la parte introduttiva dello stesso Rapporto Bruntland termina proprio con l’affermazione secondo la quale “we are unanimous in our conviction that the security, well-being, and very survival of the planet depend on such changes, now” (n. 109). La stessa Carta di Lanzarote espressamente asserisce come “Tutte le opzioni per lo sviluppo turistico devono servire effettivamente per migliorare la qualità della vita della gente e devono produrre effetti e interrelazioni positive per quanto riguarda l'identità socio-culturale” (par. 8). Per ampie considerazioni su questi temi sia consentito rinviare C. Videtta, La realizzazione della qualità della vita, cit., passim.

[29] Anche nell’Agenza 2030 è possibile leggere “The challenges and commitments identified at these major conferences and summits are interrelated and call for integrated solutions. To address them effectively, a new approach is needed. Sustainable development recognizes that eradicating poverty in all its forms and dimensions, combating inequality within and among countries, preserving the planet, creating sustained, inclusive and sustainable economic growth and fostering social inclusion are linked to each other and are interdependent” (par. 13).

[30] Nella sentenza n. 683/2014, infatti, il Tar Toscana stabiliva che l’amministrazione comunale dovesse rivedere le proprie determinazioni, “laddove è mancata la valutazione circa le misure più idonee da adottare - una volta assunta l’insindacabile decisione di riqualificare e valorizzare il proprio antico sistema fortificato comprendente la cinta muraria -, per limitare l’impatto dell’accesso della collettività alle suddette mura sulla proprietà privata confinante, in termini di quiete e riservatezza, conseguendo così un ragionevole punto di equilibrio tra i contrapposti interessi, pubblico e privato, in gioco”. Sia detto per inciso come il fenomeno dell’overtourism neppure rilevasse nella sentenza di ottemperanza di primo grado ove in effetti non compariva.

[31] Restano così in disparte, e dunque esulano da queste riflessioni in quanto non pertinenti, i pur affascinanti profili concernenti le tendenze in atto di trasformazione del turismo culturale in turismo cd. dell’heritage, inteso come turismo rivolto al patrimonio culturale nella sua accezione più ampia e, dunque, comprensiva tra l’altro anche del patrimonio immateriale (secondo la definizione di cultural heritage contenuta nella Convenzione di Faro). Sul tema si veda per tutti L. Giani (a cura di), Turismo e territori. Problemi e prospettive per lo sviluppo sostenibile, Napoli, Editoriale Scientifica, 2024.

[32] V. supra par. 4.

[33] Sul punto, naturalmente e per tutti, F. Merusi, Art. 9, in G. Branca (a cura di), Commentario alla Costituzione, Bologna-Roma, 1975; sulla lettura attuale della norma, C. Barbati (agg. L. Casini), Organizzazione e soggetti, in C. Barbati, M. Cammelli, L. Casini, G. Piperata, G. Sciullo, Diritto del patrimonio culturale, Bologna, il Mulino, 2025, pag. 81 ss.

[34] Si tenga infatti in considerazione come il fenomeno dell’overtourism presenti tratti talora fortemente localistici posto che anche in città ove esso è diffuso e incontestabile, possono sussistere aree “libere” e tranquille, oppure viceversa; conseguentemente le scelte sulla progettazione della valorizzazione del patrimonio culturale devono per forza essere flessibili e oggetto di una particolare attenzione e di costante monitoraggio.

[35] Così A. Mariotti, Città d'arte vecchie e nuove: le destinazioni del turismo culturale, 2015, https://www.treccani.it/enciclopedia/citta-d-arte-vecchie-e-nuove-le-destinazioni-del-turismo-culturale_(L'Italia-e-le-sue-Regioni)/: “La prima implicazione di questo ragionamento è che, per diventare una meta turistica, una città deve organizzare il proprio patrimonio culturale, o meglio la sua fruizione, in forma di prodotti culturali. I beni culturali devono cioè essere trasformati in qualcosa che consenta al turista di vivere un’esperienza che possa essere ricordata”.

[36] Così espressamente in uno dei passaggi motivazionali più significativi “Di fronte a tale fenomeno, ormai endemico e fisiologico, emerge la necessità per l'amministrazione di un bilanciamento degli interessi di tipo nuovo, venendo in maggiore rilievo, rispetto al passato, almeno tre profili: quello della conservazione del bene-risorsa turistica; quello della tutela dei cittadini e delle imprese residenti nelle aree oggetto di attrazione turistica (è il caso oggetto della fattispecie in esame); quello - più ampio - del macro-impatto sul territorio (ad esempio, l'emergenza abitativa conseguente alla prevalente destinazione degli immobili ad affitti a breve termine per i turisti, con sacrificio della precedente offerta abitativa verso cittadini e studenti)”.