1. Premessa: la natura diffusa
del sistema britannico di tutela dei beni culturali tra istituzioni pubbliche
e soggetti privati
Nell'ordinamento giuridico inglese la dicotomia pubblico
- privato nella materia dei beni culturali contribuisce a realizzare un sistema
di tutela aperto [1] e diffuso in
quanto composto dall'interazione di diversi soggetti e dalla compresenza di
molteplici istituti. Alla complessità caratterizzante il quadro generale si
affianca un sistema regolatorio che solo in minima parte è riconducibile alla
legislazione di livello primario, dal momento che comprende atti di normazione
secondaria, provvedimenti amministrativi sia generali che individuali e moduli
consensuali.
In questo contesto il rapporto tra interessi pubblici e istanze
private ha assunto storicamente - e ancora oggi presenta - una varietà di
dinamiche e significati.
Secondo una struttura definita dalla dottrina italiana [2]
bilaterale, anche in Inghilterra, la relazione tra il polo pubblico e quello
privato si è ispirata in primo luogo a una logica di netta contrapposizione.
In altre parole l'interesse pubblico, identificato sia con
l'interesse alla conservazione materiale del bene culturale immobile di interesse
storico, archeologico ed artistico, che con quello diretto alla ritenzione
e al controllo delle esportazioni delle opere d'arte, ha legittimato la previsione
di poteri amministrativi essenzialmente di natura ablatoria e/o autorizzatoria
al fine di condizionare, da un lato, l'esercizio delle facoltà dispositive
ed edificatorie in capo al proprietario e, dall'altro, le scelte di quest'ultimo
in ordine alla circolazione giuridica dei beni.
A questo schema, presente nelle sue linee fondamentali ancora
oggi, si sono nondimeno affiancati ruoli diversi svolti dei soggetti privati.
La presenza di un interesse alla fruizione e alla diffusione
dei beni culturali - riconosciuto dalla legislazione nazionale già a partire
dall'inizio del secolo scorso mediante la ricostituzione per via legislativa
del National Trust - ha, infatti, agevolato l'individuazione di una
molteplicità di interessi aventi carattere collettivo e diffuso legati alla
protezione del patrimonio culturale [3].
Questi ultimi hanno trovato fin da subito espressione non
solo mediante il rinvio a una nozione generale di pubblico inteso quale fruitore
delle opere d'arte e di cultura, ma anche attraverso il fenomeno spontaneo
dell'associazionismo e della costituzione di fondazioni e organizzazioni (charitable
trusts) di diritto privato titolari di funzioni consultive e di
gestione rispetto ai quali le istituzioni pubbliche hanno finito per assumere
un ruolo meramente sussidiario di regolazione generale e di controllo ex
post [4]. A titolo
esemplificativo, proprio a due organismi di diritto privato - la Society
for the Protection of Ancient Buildings creata nel 1877 e il National
Trust for Places of Historical Interest or Natural Beauty istituito nel
1895 - si devono le prime catalogazioni degli edifici di interesse antico
di proprietà privata (ancient buildings) finalizzate alla individuazione
di misure conservative e di restauro.
Il riconoscimento della rilevanza economica dei beni culturali
e la crescita di una coscienza sociale dell'importanza del patrimonio culturale
ha, inoltre, accentuato il ricorso ai privati in qualità di finanziatori delle
attività culturali, inizialmente avviato dal primo governo Thatcher attraverso
una serie di politiche risalenti ai primi anni '80. L'obiettivo era quello
di ridurre l'intervento diretto del governo nel campo dell'arte promosso nel
secondo dopoguerra con l'istituzione dell'Arts Council of England,
ente pubblico nazionale, cui spetta ancora oggi il compito di provvedere alla
distribuzione dei fondi ministeriali e di quelli collegati alla national
lottery [5].
A tal riguardo, nel 1984 venne emanato dal Governo il Business
Sponsorship Incentive Scheme la cui attuazione venne affidata alla Association
for Business Sponsorship of the Arts (ABSA oggi Arts and Business),
organizzazione non profit nata nel 1976 per incoraggiare l'intervento
di soggetti privati nel finanziamento delle attività culturali, cui vennero
aggiunte, successivamente, le prime disposizioni normative dirette a introdurre
una serie di agevolazioni di natura fiscale per le imprese.
La peculiare complessità del sistema inglese di disciplina
e gestione della materia culturale e gli effetti che le diverse relazioni
tra interessi pubblici e privati determinano non potrebbero, però, essere
comprese compiutamente se non una volta inserite in un contesto concettuale,
definitorio e normativo generale dai confini talvolta incerti.
La prima incertezza riguarda la stessa nozione di bene
culturale cui si somma un contesto normativo frammentario e caratterizzato
dalla mancanza di una legislazione chiara, univoca e onnicomprensiva. Per
quanto riguarda il primo aspetto, infatti, la classificazione maggiormente
rilevante all'interno della categoria dei beni culturale non è dovuta, come
nell'ordinamento italiano, al differente regime proprietario ma piuttosto
alla natura mobile o immobile dei beni stessi [6].
Mentre i beni mobili di interesse culturale rientrano nella
categoria della cultural property [7],
i beni immobili appartengono, invece, al cultural heritage in quanto
caratterizzati da uno speciale interesse storico, archeologico, architettonico,
artistico o ambientale, come avviene, per esempio, nelle ipotesi di ancient
monuments, listed buildings of special architectural or historic interest,
royal palaces, historic and natural parks and gardens, considerati
sia nella loro singolarità che complessivamente nelle c.d. conservation
areas [8].
A questa disitinzione e alle ulteriori ripartizioni interne
si collegano le differenze in termini di competenze amministrative assegnate
oltre che agli organi del governo centrale - Department of Environment
Food and Rural Affairs (DEFRA); Department of Culture, Media and Sport
(DCMS); Department of Communities and Local Government (DCLG) - agli
enti locali, agli organismi semi pubblici (i c.d. quangos) e alle agenzie
esecutive [9].
Proprio nel senso di una parziale soluzione dei problemi
collegati ai problemi definitori e alle carenze nell'efficacia, effettività
e adeguatezza degli interventi, con riferimento ai beni immobili, nell'aprile
2008 il Department of Culture, Media and Sport (d'ora in poi ministero
per la Cultura) ha presentato al Parlamento un disegno di legge dal titolo
Heritage Protection Bill, il quale persegue apertamente l'obiettivo
di unificare i regimi di protezione del patrimonio culturale promuovendo interventi
di valorizzazione sia generali che puntuali anche attraverso la conclusione
di accordi plurilaterali di gestione con i soggetti privati interessati (sia
proprietari che finanziatori) già sperimentati in materia ambientale (c.d.
Heritage Partnership Agreements HPAs) [10].
Il ruolo dei privati nell'ambito della tutela dei beni culturali
in Inghilterra consente, quindi, di svolgere alcune interessanti riflessioni
in ordine al rapporto e ai modi di composizione dei conflitti tra questi e
gli interessi pubblici [11]
oltre che all'apporto da costoro garantito nella realizzazione delle finalità
di valorizzazione e di efficienza gestionale.
Ciò nonostante, occorre dar conto di alcune contraddizioni
di cui l'ordinamento di common law si fa espressione.
Basti pensare che se da un lato molte delle collezioni museali
anche a livello locale sono arricchite e valorizzate grazie all'agire congiunto
dei governi locali e delle associazioni private, come è avvenuto nel caso
del National Maritime Museum, la cui gestione e promozione è stata
affidata a un atto di indirizzo chiamato Uk Maritime Collections Strategy
elaborato nel 1998 da operatori del settore e da soggetti privati, in
altri casi interessi privati all'uso del bene di natura spesso prettamente
commerciale finiscono per limitare talvolta del tutto l'interesse pubblico
alla garanzia di una piena accessibilità e fruizione.
Un esempio significativo al riguardo si trova nella città
di Oxford dove una nota catena di fast-food e una celebre compagnia
assicurativa esercitano la propria attività nel centro cittadino all'interno
di uno degli edifici più antichi, un tempo una locanda, dove anche William
Shakespeare ebbe a soggiornare durante un viaggio di ritorno da Londra alla
sua città natale. In questo caso solo gli avventori dell'esercizio commerciale
e gli impiegati della agenzia possono godere degli affreschi e dei pavimenti
originali dell'edificio risalenti al 1182 e situati proprio nelle stanze che
ospitarono l'insigne drammaturgo.
Sulla base delle premesse generali svolte, il presente contributo
si propone, quindi, di indagare il ruolo dei privati all'interno del regime
di tutela, valorizzazione e gestione dei beni culturali secondo tre linee
direttrici [12],
vale a dire in primo luogo la contrapposizione degli interessi, in secondo
luogo la sinergia dei interessi pubblici e privati nell'attuazione degli interventi
di tutela e valorizzazione, da ultimo alcuni profili economici relativi alla
gestione dei beni culturali con particolare riferimento alle modalità di finanziamento
delle attività.
Con riguardo al primo dei tre profili, dopo una breve introduzione
circa le origini degli istituti pubblici di conservazione si tratteranno in
particolare due ipotesi applicative: il regime urbanistico del patrimonio
culturale e il controllo sull'esportazione delle opere d'arte di interesse
culturale; con riguardo al secondo aspetto l'attenzione sarà rivolta alle
funzioni svolte dalle associazioni rappresentative degli interessi culturali
(c.d. national e local amenity societies), dalle fondazioni
con finalità conservative (nello specifico, il National Trust e il
Landmark Trust), e dalle istituzioni museali; in merito, invece,
al terzo profilo si darà conto della natura composita dei meccanismi di finanziamento
delle attività culturali distinguendo quelli di derivazione pubblica da altri
di natura privata caratterizzati da scopi sociali, liberali e commerciali.
In sede di conclusioni, infine, si tenterà di dar conto delle
linee caratterizzanti il modello inglese di tutela del patrimonio culturale
anche alla luce delle recenti riforme normative in atto.
2. Le origini dell'interesse
alla conservazione dei beni culturali in Inghilterra e gli istituti di tutela
inerenti all'esercizio delle facoltà dei soggetti proprietari
Le prime forme di tutela conservativa del patrimonio culturale
inglese risalgono alla seconda metà del XIX secolo e hanno riguardato in primo
luogo i beni immobili di interesse storico colpiti dal massiccio sviluppo
urbanistico avvenuto tra la metà e la fine del XVIII secolo e in larga parte
caratterizzati da un regime proprietario di natura privata regolato dal diritto
comune [13].
A questo fine, nel 1873 venne presentata una proposta di
legge avente ad oggetto la protezione dei monumenti antichi nazionali. Quest'ultima,
nella sua iniziale formulazione prevedeva la costituzione di un registro degli
edifici di importante valore storico, l'obbligo di notifica ai soggetti pubblici
di qualsiasi iniziativa edilizia modificativa dell'immobile e il potere di
esproprio a favore dell'apparato pubblico centrale, fatta salva la corresponsione
di una somma di denaro a titolo di integrale compensazione.
L'iniziativa, rivolta all'introduzione di una legislazione
di natura essenzialmente conservativa, si scontrò, però, con uno dei pilastri
portanti del sistema giuridico inglese, vale a dire il diritto di proprietà
e le facoltà ad esso collegate. La protezione del patrimonio culturale entrava,
infatti, a far parte dei doveri pubblici e la funzione di controllo esercitata
nei confronti dei proprietari dei beni, anche indipendentemente dalla loro
volontà, imponeva una ridefinizione del diritto dominicale tale da comprendere
non solo le libertà tradizionali ma anche l'obbligo e l'onere di conservare
il bene culturale in favore di un pubblico indistinto e complessivamente inteso,
in cui rientravano anche le generazioni future [14].
In altre parole la proprietà culturale dei beni finiva per
differenziarsi rispetto a tutti gli altri casi di property rights comprendendo
due elementi distinti, l'uno legato alla disciplina privatistica, l'altro
espressione della collettività e legittimante l'intervento pubblico; il bene
finiva per essere assimilato a un lascito ereditario (heirloom)
che le generazioni si tramandavano l'una l'altra [15].
2.1. La contrapposizione nella disciplina attuale dei beni culturali immobili
Sebbene la proposta del 1873 non venne mai approvata nella
sua formulazione originaria, alcuni dei suoi tratti ispiratori sono ancora
oggi identificabili nella attuale disciplina di tutela [16]
degli sheduled ancient monuments (edifici antichi e non abitati) e
dei listed building (immobili per lo più adibiti a privata abitazione)
[17].
In entrambi i casi la disciplina di settore pur se differente
- l'Ancient Monuments and Archaelogical Areas Act del 1979 per i primi
e il Planning (Listed Buildings and Conservation Areas) Act del 1990
per i secondi - presenta alcuni tratti comuni soprattutto in ordine alla funzione
pubblica riservata al governo centrale e locale e agli effetti della stessa
sugli interessi dei privati proprietari.
Sia per quanto riguarda la legislazione relativa agli ancient
monuments che per quella dei listed buildings, infatti, si deve
registrare un peculiare innesto tra la politica del territorio e quella dei
beni culturali dovuta a una sovrapposizione delle competenze in capo ai medesimi
organi istituzionali [18].
In questo contesto condizione per realizzare gli interessi
alla protezione e conservazione dei beni è in entrambi i casi l'inserimento
dell'edificio in una lista o in un catalogo (avente natura di documento pubblico
e accessibile da chiunque vi abbia interesse) il quale, determina l'imposizione
di una serie di doveri specifici in capo al proprietario tra cui quello di
non apportare modifiche, di non demolire l'immobile senza aver ottenuto prima
la necessaria autorizzazione (consent) [19]
e di mantenerlo in uno stato di ragionevole conservazione (duty of reasonable
repair) [20].
Per gli interventi di restauro, il titolare ha comunque la
possibilità di chiedere dei contributi sia a livello nazionale che locale
attraverso il sistema della national lottery, di cui si tratterà
più diffusamente nei paragrafi successivi dedicati ai sistemi di finanziamento
delle attività legate al patrimonio culturale.
Per quanto riguarda la sola categoria degli ancient monuments,
la legislazione dispone, poi, che il proprietario dell'edificio possa, mediante
la conclusione di un atto pubblico e con il consenso conforme del Ministro,
porre l'immobile sotto guardianship di una istituzione pubblica (lo
stesso ministero, l'English Heritage o una autorità locale) per la
durata e alle condizioni previste in una apposita convenzione. L'istituto
contemplato dall'art. 12 dell'Ancient and Archaelogical Areas Act del
1979 ha l'effetto da un lato di creare un dovere di conservazione (duty
of maintain) e un potere di controllo e di gestione (power of full
control and management) in capo alla autorità pubblica [21],
dall'altro di imporre nei confronti del proprietario o del detentore del bene
il dovere di consentirne l'accesso al pubblico [22].
Al contrario, la circostanza che nella maggior parte dei
casi i listed buildings siano luoghi di abitazione abituale, ha indotto
il legislatore non solo a non riprodurre per questi il meccanismo appena delineato,
ma anzi a limitare l'esercizio delle funzioni amministrative di natura conservativa
attraverso istituti di semplificazione affini alla dichiarazione di inizio
attività [23].
Ancora oggi, in questi casi, è riconosciuta agli interessi
privati una forma efficace di garanzia degli interessi: l'art. 6 del Planning
(Listed Buildings and Conservation Areas) Act del 1990, infatti, prevede
una particolare procedura atta ad ottenere dal Ministro per la cultura il
c.d. certificato di immunità (certicate of immunity). Questo
altro non è se non una "garanzia legale" che l'edificio non verrà
inserito nella lista degli immobili dotati di speciale interesse storico e
architettonico per i successivi cinque anni in modo tale da consentire non
solo una adeguata progettazione delle opere edilizie che si intendono realizzare,
ma anche la conclusione di eventuali atti dispositivi dell'immobile senza
il rischio che il bene subisca un deprezzamento a seguito del listing
[24].
2.2. Il sistema di controllo sulle esportazioni dei beni culturali mobili
Il regime di tutela relativo ai beni mobili di interesse
culturale è in generale e sotto molti profili meno invasivo rispetto a quello
riservato ai beni immobili fatte salve alcune ipotesi particolari tra cui
le previsioni in materia di esportazione e circolazione dei beni.
Fino alla metà del secolo scorso non vi era in Inghilterra
alcun controllo sulle esportazioni delle opere d'arte dal momento che solo
a partire dagli anni cinquanta del XX secolo l'ordinamento ha iniziato a manifestare
una maggior attenzione nei confronti di questi fenomeni soprattutto con riferimento
ai rischi di depauperamento del patrimonio culturale e artistico nazionale.
Da un punto di vista organizzativo l'intento di proteggere
i beni di interesse culturale è stato tradotto nell'istituzione del Reviewing
Committee on Export of Works of Art, organo collegiale consultivo
del ministero (formalmente un non-statutory body), il quale si pronuncia
sulle autorizzazioni alle esportazioni facendo applicazione dei c.d. Waverley
Criteria [25].
La necessità di ottenere l'autorizzazione all'esportazione
da parte del Ministro per la cultura trova previsione oltre che nel combinato
disposto dell'Uk Export Licensing System for Works and Art, Antiques and
Collectors' Items del 1993 e dell'art. 10 comma 1 lettera a) dell'Export
Control Act del 2002, anche nella normazione secondaria di cui al The
Export of Objects of Cultural Interest (Control) Order del 2003. Il procedimento
amministrativo è regolato in dettaglio da atti ministeriali e da guidance
notes, le quali ne affidano la responsabilità istruttoria all'Export
Licensing Unit del Museums, Libraries and Archives Council (MLA),
agenzia esecutiva creata nel 2000 e finanziata dal ministero per la Cultura
[26].
La legislazione di settore e gli atti di indirizzo ministeriali
configurano l'azione amministrativa autorizzatoria come discrezionale dato
il necessario bilanciamento di contrapposti interessi quali l'interesse del
privato a vendere l'opera e gli interessi nazionali a trattenerla e a realizzare
un commercio delle opere d'arte efficiente e sano [27].
Come anticipato l'interesse pubblico alla permanenza dell'opera
nel territorio nazionale è misurato alla luce dei Waverley Criteria elaborati
negli anni cinquanta e oggetto di una costante interpretazione adeguatrice
ed evolutiva, da ultimo contenuta nel Quinquennial Review of the Reviewing
Committee on the Export of Work of Art, pubblicato nel dicembre
del 2003.
La logica sottesa ai criteri è quella di verificare se vi
sia una stretta connessione del bene alla storia e alla vita stessa della
Nazione, se esso sia di straordinario valore artistico ed estetico e, infine,
se abbia un particolare significato per gli studi artistici, storici, archeologici,
antropologici e letterari [28].
Il parere negativo del comitato non ha carattere vincolante,
ma comporta la sospensione del procedimento e l'assegnazione di un termine
non inferiore a due mesi entro il quale qualunque soggetto interessato può
presentare al proprietario un'offerta di acquisto del bene al prezzo di mercato.
Tale offerta, che il proprietario è libero o meno di accettare
- con la consapevolezza, però, che il rifiuto potrebbe comportare il diniego
dell'autorizzazione - può provenire da enti pubblici o da enti privati senza
scopo di lucro che esercitano la propria attività nel campo della conservazione
e valorizzazione del beni culturali - come, per esempio musei, gallerie, associazioni,
enti locali, enti pubblici centrali, trusts, enti semi indipendenti
quali l'English Heritage o le Università -, nonché da soggetti
e imprese privati. In questo ultimo caso il privato che presenza l'offerta
deve accompagnarla a una formale promessa di garantire una ragionevole fruizione
dell'opera da parte del pubblico [29].
3. La sinergia tra pubblico
e privato nella tutela, valorizzazione e gestione dei beni culturali
Mentre per gli istituti analizzati nei paragrafi precedenti
la relazione tra pubblico e privato può essere letta in chiave di contrapposizione,
più in generale, nelle funzioni di tutela, valorizzazione e gestione dei beni
culturali, i soggetti privati assumono in Inghilterra un ruolo decisamente
determinante e ispirato a uno spirito di forte cooperazione e sinergia con
gli apparati pubblici.
Sotto questo profilo, la categoria degli attori privati non
è, però, del tutto omogenea ed è anzi dominata del fenomeno dell'associazionismo
e dall'operato delle fondazioni di diritto privato, generalmente costituite
attraverso la forma delle charities o del trust.
Nell'ordinamento inglese, l'intervento delle associazioni
e delle fondazioni private costituite su base volontaristica per scopi di
conservazione e di beneficenza ha assunto fin dal XIX secolo un ruolo decisivo
nel settore culturale anche prima e indipendentemente da qualsivoglia regime
pubblicistico di tutela. La Society for the Protection of Ancient Buildings,
per esempio, creata nel 1877 da William Morris per la protezione e il
recupero dei monumenti di interesse storico e archeologico, diede vita alle
prime forme di catalogazione dei beni divenute poi il fondamento degli interventi
di tutela contenuti nella legislazione successiva.
Allo stesso tempo, con riferimento alla lotta al traffico
illecito di opere d'arte, negli anni '80 del secolo scorso, fu la Museums
Association, quale associazione di diritto privato rappresentativa
dei musei, ad adottare un codice di comportamento che regolasse le
politiche di acquisizioni delle opere d'arte richiamando le organizzazioni
museali all'osservanza dei principi della Convenzione UNESCO del 1970 al fine
di evitare l'accoglimento nelle collezioni di opere esportate illegalmente.
Per quanto riguarda la disciplina applicabile a questo tipo
di organizzazioni - riconducibili con una certa approssimazione alle categorie
giuridiche italiane delle associazioni e della fondazioni di diritto privato
[30] - e alla loro
attività occorre riferirsi al diritto delle charity entities e dei
trusts [31],
questi, infatti, come è noto, sono costituiti essenzialmente o da un vincolo
di natura patrimoniale o da un accordo di tipo associativo con intestazione
di beni e attribuzione di responsabilità gestorie in capo ai trustees.
In virtù del Charity act del 1993 così come riformato
nel 2006 uno degli scopi per cui una charity può essere costituita
riguarda appunto "the advancement of the art, culture, heritage or
science". La Charity Commission, autorità indipendente
e responsabile nei confronti del Parlamento della regolazione in materia [32],
ha più volte chiarito che il riferimento all'advancement di cui al
testo legislativo richiama la funzione generale di promozione del patrimonio
culturale, espressione della storia e dell'identità nazionali. L'ambito di
intervento di una charity in questo settore dovrebbe quindi comprendere
oltre alle attività di conservazione materiale e di restauro delle opere anche
quelli di più ampia valorizzazione affinché ne sia garantita la fruizione
da parte del pubblico [33].
In questo settore la tipologia delle organizzazioni senza
fine di lucro che perseguono charitable purposes è varia. Da un punto
di vista costituitivo, infatti, si rinvengono organismi creati sulla base
di un atto di natura privata (bylaw; memorandum of association; trust)
così come organizzazioni istituite attraverso Royal Charter (come
nel caso della National Gallery) [34]
o per Act of Parliament (come nel caso del National Trust) [35].
In base alla natura delle attività perseguite è possibile
distinguere charities a base associativa le cui finalità si identificano
nella conservazione di un gruppo o di un tipo di beni attraverso la promozione
di studi specializzati e campagne di informazione e sensibilizzazione a livello
nazionale e locale cui viene dato il nome di amenity societies, da
altre, definite "building preservation trusts". Queste
ultime acquistano edifici di interesse storico ed artistico al fine di provvedere
al loro restauro per poi venderli, affittarli o gestirli. In questo modo,
infatti, le organizzazioni recuperano i fondi necessari a intraprendere attività
future dello stesso tipo. Alla categoria delle charities vanno, infine,
ricondotte la maggior parte delle istituzioni museali e altri charity trusts,
istituiti per la tutela, la valorizzazione e la gestione di un solo edificio
o di un complesso architettonico di proprietà privata.
A questa ultima categoria è dedicata in particolare la guidance
RR9 dal titolo "preservation and conservation" elaborata
nel febbraio del 2001 dalla Charity Commission la quale disciplina
nello specifico il rapporto tra l'obbligo imposto alla charity di garantire
l'accesso al bene da parte del pubblico ("the benefit of the public")
e eventuali interessi contrapposti tra i quali quello del privato proprietario
o detentore dell'immobile [36]
e quello generale di prevenzione da possibili rischi di deterioramento. In
questi casi sono, infatti, consentite l'individuazione e l'elaborazione di
modalità diverse di fruizione, come, per esempio, l'accesso parziale o esterno
e l'utilizzo di supporti multimediali e cartacei.
A tutela della realizzazione di questi obiettivi è posta
la attività di controllo e monitoraggio della stessa commissione che richiede,
in sede di registrazione della costituenda charity, la presentazione
di un piano dettagliato relativo agli rari di apertura e alle forme di pubblicità
delle informazioni rivolte agli utenti.
3.1. Le amenity societies e il loro ruolo
nella tutela del patrimonio culturale
Come già evidenziato in precedenza le amenity societies
costituiscono un particolare tipo di registered charities a base
associativa. Esse esercitano la propria attività nel settore del patrimonio
culturale con riguardo soprattutto alle finalità di conservazione e di promozione
dei beni anche attraverso l'elaborazione di iniziative promozionali, di studio
ed educative a livello centrale e locale.
La loro presenza nel contesto culturale ed artistico in Inghilterra
risale alla fine del XIX secolo con la creazione della Society for the
Protection of Ancient Buildings avvenuta nel 1877, seguita nel 1898 dalla
Society of Antiquaries of London (divenuta oggi il Council for British
Archaeology), dall'Ancient Monuments Society del 1924, dal
Georgian Group del 1937, dal Civic Trust e dalla Victorian
Society costitutuiti nel 1957 e, negli anni più recenti, dalla Garden
History Society e dalla Twentieth Century Society.
Proprio per la loro riconosciuta competenza tecnica in materia
di beni culturali, dovuta in molti casi a una compagine partecipativa composta
da volontari ed esperti del settore, queste organizzazioni hanno ottenuto,
a partire dalla metà del secolo scorso, un espresso riconoscimento in molti
atti normativi di legislazione primaria e secondaria, che le hanno qualificate
come soggetti consultivi (statutory consultees) nell'ambito
dei procedimenti amministrativi riguardanti i beni oggetto di tutela.
Questo si è verificato soprattutto con riferimento agli interventi
edilizi sui beni immobili in relazione ai quali fin dal Town and Country
Planning Act del 1968 si è previsto l'obbligo per le autorità locali di
notificare le domande di autorizzazione per le demolizioni degli edifici protetti
(listing building consent) alle amenity societies sia nazionali
che locali, in modo da consentire loro di esprimere un parere in merito alla
istanza [37].
A tale previsione, ripresa dal Planning (Listed Buildings
and Conservation Areas) Act del 1990 e disciplinata nel dettaglio dalla
circolare del ministero dell'Ambiente n. 01 del 2001 relativa agli "Arrangements
for Handling Heritage Applications - Notification and Directions by Secretary
of State", si è aggiunta negli anni successivi anche la possibilità
per le national amenity societies di segnalare al ministero per la
Cultura, gli edifici di interesse storico ed artistico per i quali si ritiene
opportuna l'iscrizione nel registro di tutela [38].
Dello stesso tenore sono anche le disposizioni contenute
nelle proposta di legge presentata dal ministero per la Cultura nell'aprile
del 2008 e relativa al patrimonio culturale (Heritage Protection Bill).
Viene previsto, infatti, l'obbligo dell'Autorità competende a gestire
il registro dei beni soggetti a protezione di informare "any national
amenity society specified in an order made by the appropriate national authority
for the purposes of this paragraph which has special knowledge of, or interest
in, the structure concerned or registrable structures of its type",
invitandola a presentare le proprie valutazioni [39].
Tra le amenity societies quelle che esercitano la
propria attività a livello nazionale godono di una posizione privilegiata
nel sistema di tutela non solo a causa del numero di associati, ma anche e
soprattutto per la dimostrata competenza specialistica di cui sono portatrici.
La constatazione del ruolo assunto ha spinto queste organizzazioni a costituire
nel 1972 un organismo che ne coordini e ne regoli l'attività, il Joint
Committee of the National Amenity Societies, con l'intento di elaborare
e presentare proposte di modifica per la legislazione, il sistema fiscale
e le politiche che riguardino gli edifici di interesse storico e artistico.
La rilevanza del comitato ha trovato da ultimo conferma nella partecipazione
agli incontri dello stesso di funzionari del ministero e dell'English Heritage
in qualità di osservatori [40].
Al Joint Committee spetterebbe, inoltre, la designazione
di alcuni dei membri dei Conservation Area Advisory Commitees, organismi
di tutela a livello locale composti principalmente da rappresentanti dei governi
e delle associazioni locali, previsti dal paragrafo 4.13 della National
Planning Policy n. 15 "Planning and the Historic Environment". Questi
organismi dovrebbero affiancare le autorità territoriali nella elaborazione
delle politiche e degli interventi riguardanti le aree caretterizzate da una
particolare esigenza di protezione (conservation areas).
Sul punto, però, il condizionale è d'obbligo dal momento
che la previsione è rimasta pressoché inattuata e delle 9.000 autorità locali
sul cui territorio insiste una conservation area, solo una minima
parte si è dotata dei comitati competenti.
Alle organizzazioni a competenza specifica, infine, come
per esempio nel caso del Council for British Archaeology, della
Garden History Society, del Georgian Group o della Victorian
Society, è spesso riconosciuta una funzione consultiva nei procedimenti
per l'emanazione delle policies, guidances e best practices
finalizzate all'aggiornamento e all'integrazione della normativa di settore,
nonché e per la completa attuazione di quella vigente.
3.2. I Building Preservation Trusts e l'attività
del National Trust
Nello svolgimento degli interventi di tutela, promozione
e valorizzazione dei beni culturali immobili di interesse storico, artistico
e paesaggistico, di particolare interesse è l'attività dei building preservation
trusts, vale a dire charities costituite su iniziativa privata
poste a tutela di edifici singoli o di complessi immobiliari a rischio di
degrado. Tali organizzazioni agiscono in base a una logica parzialmente commerciale
e imprenditoriale nonostante non vi siano finalità di profitto e prospettive
concorrenziali. La loro attività si sostanzia tradizionalmente nell'acquisto
per somme modeste di edifici bisognosi di interventi conservativi e nel loro
restauro mediante l'utilizzo di fondi propri integrati da finanziamenti statali;
una volta ultimati gli interventi l'edificio viene gestito direttamente dal
trust oppure venduto o affittato nuovamente a privati dietro accettazione
di una serie di vincoli a carattere conservativo.
Le attività dei building preservation trusts sono
sovente coordinate dal National Trust, probabilmente uno dei
più importanti organismi senza fine di lucro nel campo delle attività di natura
conservativa e promozionale in materia culturale; per quanto riguarda i beni
immobili, queste ultime sono, infatti, in parte assimilabili a quelle esercitate
dai building preservation trusts, anche se, in generale, i settori
di intervento del National Trust sono piuttosto vasti e comprendono
la valorizzazione e la gestione anche di beni culturali mobili o di collezioni
artistiche.
Proprio quest'ultimo profilo ha via via assunto maggior rilievo
tanto che a partire dal 2005 il National Trust è stato riconosciuto
come una delle autorità museali più importanti del Regno Unito grazie alle
proprietà di oltre 150 collezioni ognuna delle quali ha ottenuto l'accreditamento
da parte dell'Museum, Libraries and Archives Council.
Nato come associazione di diritto privato nel 1894, il National
Trust for Places of Historical Interest or Natural Beauty è stato sciolto
e nuovamente costituito come statutory charity con personalità giuridica
in base al National Trust Act del 1907 mantenendo gli scopi originari
dell'organizzazione, vale a dire "promoting the permanent preservation
for the benefit of the nation of lands, tenements, (including buildings) of
beauty or historic interest and as regards lands for the preservation (so
far as practicable) of their natural aspect features and animal and plant
life", ai quali, con le riforme legislative successive, sono
stati aggiunti gli obiettivi di conservazione di beni mobili ("preservation
of furniture and pictures and chattels of any description having national
or historic or artistic interest") e di valorizzione dei beni
culturali anche attraverso la realizzazione di programmi di informazione,
di educazione e di studio [41].
In quanto charity costituita secondo forme pubblicistiche
e attraverso un atto del Parlamento, il National Trust [42],
sebbene indipendente finanziariamente dal governo e soggetto come tutte
le organizzazioni non lucrative al controllo della Charity Commission presso
la quale è registrato di diritto, presenta un ordinamento disciplinato direttamente
dalla legge, la quale dispone, tra gli altri aspetti, l'inalienabilità di
parte del suo patrimonio (c.d. fixed heritage) [43].
L'attività del trust si sostanzia nella acquisizione
di beni culturali e in interventi di tutela, conservazione e gestione degli
stessi, resi possibili dalla continua elaborazione di programmi di funding
raising.
Mentre le acquisizioni dei beni possono avvenire generalmente
sia a titolo gratuito che a titolo oneroso a seguito di contratti di compravendita,
di leasing o di locazione, la loro gestione può essere esercitata secondo
schemi differenziati: accanto a modalità ormai poco utilizzate, quali la successiva
vendita, l'affitto o il leasing a terzi [44]
il National Trust ha elaborato nel corso degli anni varie politiche
di fruizione [45]
e ha dato vita alla società a responsabilità limitata denominata National
Trust (Enterprises) Ltd per l'esercizio di molti servizi aggiuntivi
a natura commerciale, come la pubblicazione di cataloghi o l'organizzazione
e l'affitto delle strutture per convegni e manifestazioni [46].
Dato che il National Trust non riceve alcun tipo di
erogazione diretta da parte degli apparati pubblici, gli strumenti di finanziamento
più diffusi sono, quindi, rappresentati oltre che dalle rette annuali dei
membri e dalle erogazioni liberali provenienti da soggetti privati stimolate
attraverso le campagne di raccolta fondi (c.d. appeals), da
nuovi meccanismi di on line fundraising e dalle operazioni commerciali
del National Trust (Enterprises) Ltd che ha promosso, negli
anni più recenti, la conclusione di accordi di sponsorizzazione e di parternship
[47].
3.3. (segue) Il caso italiano del Fondo per l'ambiente italiano (FAI).
L'esperienza del National Trust inglese ha ispirato
nel 1975 in Italia la costituzione del Fondo per l'ambiente italiano (FAI),
fondazione di diritto privato senza finalità di lucro i cui scopi comprendono
molte attività rilevanti per le funzioni di conservazione, gestione e valorizzazione
dei beni culturali.
In base all'art. 2 dello Statuto la Fondazione ha come scopo
esclusivo "l'educazione e l'istruzione delle collettività alla difesa
dell'ambiente e del patrimonio aritistico e monumentale" per
realizzare il quale vengono assegnate funzioni e compiti di tutela, conservazione
e promozione mediante la dotazione di un patrimonio costantemente accresciuto
attraverso erogazioni liberali e atti di acquisto sia a titolo oneroso che
gratuito.
In altre parole, così come avviene nell'esperienza d'oltre
Manica, al fine di realizzare gli obiettivi principali, l'organizzazione amministra
e gestisce direttamente i beni in suo possesso oltre ad avere la possibilità
di porre in essere qualsiasi tipo di negozio ritenuto opportuno per il finanziamento
delle proprie attività, generalmente realizzato mediante l'apertura al pubblico
dei beni presenti nel patrimonio e la predisposizione di servizi strumentali
e aggiuntivi (tra cui le conduzione di terreni agricoli, l'attività di consulenza,
l'organizzazione di viaggi a scopo di istruzione, di studio e di formazione
culturale, l'organizzazione di manifestazioni e spettacoli, la promozione
turistica, la conduzione di esercizi commerciali anche mediante l'affidamento
a terzi).
A questi strumenti di finanziamento occorre aggiungere una
lunga esperienza in tema di sponsorizzazioni con imprese italiane e straniere
che ha portato nel 2001 alla elaborazione di un programma/piano di adesione
annuale per le aziende interessate denominato Corporate Golden Donor.
Oltre a molti castelli e complessi monasteriali in tutto
il territorio nazionali il FAI detiene anche diverse ville e case d'arte spesso
oggetto di donazioni, legati testamentari e, in alcuni casi, di concessione
amministrativa.
Anche se l'attività del Fondo non è così ampia come quella
del National Trust inglese, il quale, anche grazie al riconoscimento
pubblicistico, cura e tutela attualmente circa 2000 edifici di interesse storico
ed artistico e numerose collezioni di opere d'arte, questa rimane senza dubbio
assimilabile a quelle dei building conservation trusts cui si somma
l'interesse più ampio per la difesa e la protezione dell'ambiente che nei
primi è in parte sussidiaria rispetto alla promozione degli interventi di
consolidamento, conservazione, restauro e manutenzione degli edifici.
3.4. L'esperienza
del Landmark Trust e i suoi interventi di tutela nel territorio italiano
Una fondazione senza scopo di lucro che merita particolare
interesse e che, per le funzioni esercitate, può essere ricompresa a sua volta
nei building preservation trusts, è il Landmark Trust,
fondato nel 1965 da Sir e Lady Smith, il cui patrono ufficiale è il principe
Carlo d'Inghilterra.
L'attività di questo organismo è in parte peculiare rispetto
alla generalità delle esperienze dal momento che esso recupera gli edifici
di interesse storico ed architettonico in parte per renderli accessibili al
pubblico e in parte per affittarli come luoghi di villeggiature dedicati al
turismo di lusso [48].
In questo modo i proventi derivanti dall'attività commerciale
vengono riutilizzati, insieme alle donazioni liberali e alle sovvenzioni pubbliche
eventualmente ottenute, per la futura manutenzione o per l'acquisto di ulteriori
edifici in stato di abbandono.
Questa attività non riguarda, però, solamente beni presenti
nel territorio britannico ma anche in altri Stati nazionali (tra cui l'Italia,
gli Stati Uniti e il Canada), i quali talvolta sono di proprietà di cittadini
o di enti britannici che concludono convenzioni o accordi con il trust
per la loro conservazione e gestione, in altri casi vengono invece acquistati
direttamente dal trust che ne cura la tutela.
In Italia per esempio l'attività del Landmark Trust ha
interessato quattro edifici di interesse storico architettonico ed artistico:
Casa Guidi a Firenze, la Keats and Shelly House situata in Piazza di Spagna
a Roma, Villa Saraceno progettata da Andrea Palladio (1508-1580) in provincia
di Vicenza e il monastero di Sant'Antonio a Tivoli.
Nel primo caso si tratta dell'appartamento situato al piano
nobile di Palazzo Guidi e dimora della poetessa inglese di epoca vittoriana
Elizabeth Browning (1806-1861) che vi arrivò nel 1847. Dopo svariati passaggi
avvenuti nel corso degli anni la proprietà è oggi in capo al celebre college
inglese di Eton che nel 1995 ha concluso con il Landmark Trust
un accordo per il restauro e la gestione dell'immobile il quale prevede
altresì che l'edificio debba essere utilizzato per sette settimane all'anno
come centro studi e museo e per il restante periodo come alloggio turistico.
Per quanto riguarda, invece, la Keats and Shelly House dove nel 1821 morì
il poeta John Keats (1785-1821), questa, destinata all'abbandono e al degrado,
venne acquistata nel 1906 da un gruppo di otto scrittori americani che la
rivendette l'anno successivo alla costituita Keats and Shelley Memorial
Association (incorporated) Charity con sede in Inghilterra. A seguito
della campagna organizzata per la raccolta di fondi destinati al recupero
dell'edificio organizzata da quest'ultima il Landmark Trust propose
di acquistare un piano dell'edificio riservandolo alle attività di villeggiatura
e permettendo così l'allestimento di un museo permanente aperto tutto l'anno
in quello sottostante.
Vicende analoghe a quelle degli edifici di Firenze e Roma
hanno interessato anche la villa palladiana nel Vicentino e il monastero di
Sant'Antonio a Tivoli. Mentre quest'ultimo venne acquistato già nel XIX secolo
dall'inglese Frederick Searle che insieme all'archeologo Thomas Ashby ne curò
l'iniziale restauro, Villa Saraceno, che con le altre ville venete è stata
inserita dall'UNESCO nel patrimonio dell'Umanità, è stata acquistata dal Landmark
Trust nel 1989 e oggi è visitabile previo appuntamento [49].
In termini generali, una volta ricevuta una richiesta per
il recupero di un edificio che necessita di interventi conservativi, il trust
avvia un processo valutativo che inizia con l'elaborazione di un progetto
da parte di esperti del settore avente ad oggetto la sostenibilità materiale
ed economica delle future operazioni. Se tale valutazione ha esito positivo
si procede alla acquisizione della disponibilità del bene che può avvenire
attraverso un atto di acquisto della proprietà, di locazione o ancora di leasing;
l'edificio viene quindi analizzato, studiato e schedato e viene selezionato
un architetto per redigere un piano preliminare degli interventi di restauro
con le eventuali proposte di modifica strutturale.
Segue quindi la fase di attuazione del progetto attraverso
l'avvio di una procedura competitiva per la scelta dell'impresa esecutrice
del lavori (tender process) e di strategie adeguate alla raccolta
dei fondi finanziari necessari (fund-raising) reperibili di norma attraverso
donazioni private, sovvenzioni pubbliche o di altre organizzazioni non
profit.
3.5. Le attività museali
La politica di gestione delle attività museali in Inghilterra
si presenta alquanto articolata soprattutto in relazione alla presenza di
tipologie di musei differenti per natura, dimensione e ambito territoriale
di riferimento.
L'attività museale è svolta, infatti, da musei nazionali
(national museums) [50],
da musei locali (local authority funded museums), da musei
universitari (university museums) e da musei indipendenti i
quali possono avere a loro volta rilevanza sia locale che nazionale (independent
museums) [51].
Tra tutte queste categorie quella dei musei nazionali o di rilevanza nazionale
gode ancora oggi di un regime normativo del tutto peculiare in quanto riservato
alla disciplina di fonte legislativa.
I musei statali, infatti, nati originariamente come pubbliche
istituzioni, sono divenute nel corso del tempo charity trusts di diritto
speciale in virtù di quanto disposto dal Museums and Galleries Act del
1992; per questo motivo da un lato sono sottratti al controllo della Charity
Commissions in quanto exempt charities, dall'altro, ai fini
dell'individuazione della disciplina applicabile, vengono classificati come
quangos, ovvero come enti pubblici esecutivi non dipartimentali [52].
A partire dagli anni '80 il ruolo dell'apparato pubblico
ministeriale nei confronti delle istituzioni museali e, nello specifico, del
ministero per la Cultura, è stato notevolmente ridimensionato; è stata infatti
riconosciuta una maggior autonomia finanziaria mediante l'affidamento, secondo
lo schema generale previsto dalla charity law, delle funzioni gestorie
ai boards of trustees i quali sono tenuti a valorizzare il potenziale
economico delle collezioni [53].
Appare nondimeno evidente che il principio di autonomia comporta
necessariamente il risultato di una elaborazione delle politiche di gestione
differenziate a seconda delle diverse strutture: mentre, per esempio, per
le collezioni che fanno capo al National Trust quest'ultimo predilige
un regime che ne assicuri, ove possibile, la conservazione nel contesto di
riferimento più appropriato, per altre tale aspetto della tutela è spesso
poco considerato, basti ricordare il recente fatto di cronaca che ha visto
il primate cattolico d'Inghilterra contrapporsi al direttore della National
Gallery con riferimento alla collocazione della celebre opera Il Battesimo
di Cristo di Piero della Francesca entrata a far parte della collezione
del museo nel 1861 [54].
Il cambiamento avviato non ha determinato, però, un generale
arretramento dell'intervento dei pubblici poteri, quanto piuttosto un nuovo
modo di elaborazione delle politiche affidate ora al Museums, Libraries
and Archives Coucil (MLA), agenzia esecutiva con uffici decentrati a livello
regionale [55].
Il MLA ha in primo luogo il compito di attuare un sistema
di controlli ad intensità variabile a seconda della natura pubblica o privata
dei finanziamenti raccolti dalle strutture museali [56]
e avente ad oggetto soprattutto la qualità della gestione e dei servizi; l'obiettivo
è quello di favorire per quanto possibile la collaborazione delle diverse
istituzioni sia nazionali che locali e la conclusione di accordi con soggetti
terzi e sponsors privati [57].
Il finanziamento diretto da parte del governo - come avviene
nel caso del British Museum o della National Gallery - determina,
per esempio, modalità di controllo specifiche con riferimento al rispetto
dell'obbligo di garantire un accesso gratuito alle collezioni, oltre alla
nomina da parte del ministro per la Cultura della maggioranza dei componenti
del board of trustees e del direttore del museo [58].
Quest'ultimo, è tenuto a rispondere dell'utilizzo dei fondi
pubblici assegnati direttamente agli organi ministeriali in virtù di un funding
agreement, di un management statement e di un financial
memorandum che impongono la presentazione di una relazione annuale sulla
stato di tutela delle collezioni, sul piano di sviluppo del museo e sulla
situazione finanziaria [59].
La disciplina dei musei locali, universitari e indipendenti
è, invece, meno invasiva e ruota essenzialmente attorno all'istituto della
accreditamento introdotto nel 1988 con il Museum Registration Scheme e
contenuto a partire dal 2004 nell'Accreditation Scheme for Museums
il quale, sebbene formalmente facoltativo, rappresenta attualmente il
presupposto necessario per la concessione dei finanziamenti pubblici sia statali
che locali.
Lo schema sottoscritto dal ministero per la Cultura, dalle
associazione rappresentative del governo locale e dall'Heritage Lottery
Fund introduce una livello minimo di standards che le organizzazioni
museali al momento della richiesta di accreditamento si impegnano ad osservare
sottoponendosi a un controllo successivo e periodico in ordine alla loro attuazione.
Il contenuto degli standards che riprendono in parte
quanto stabilito dal codice etico elaborato dalla Museum Association nel
1994, riguardano quattro settori fondamentali, vale a dire il governance
and museum management, gli user services, le visitor
facilities e il collection management; la procedura amministrativa
di accreditamento è gestita dal MLA che affida l'istruttoria e il controllo
all'accreditation commitee, composto da esperti e professionisti
del settore.
Al fine di garantire un adeguato uso delle risorse anche
nel senso di consentire l'accrescimento quantitativo e la valorizzazione qualitativa
delle collezioni, il governo centrale ha, inoltre, previsto due istituti particolari:
l'acceptance in lieu e il government indemnity scheme.
Il primo, simile al nostro meccanismo di pagamento della
imposta di successione tramite cessione [60],
consente ai contribuenti, che non desiderino pagare l'imposta di successione
sui beni ereditari, di trasferire al ministero per la Cultura la proprietà
dei beni culturali di interesse storico e artistico rientranti nell'asse ereditario
dietro pagamento di un corrispettivo pari al valore di mercato del bene, affinché
possano essere assegnati all'istituto museale più appropriato per garantirne
una adeguata fruizione da parte del pubblico [61].
Il secondo rappresenta, invece, una forma di assicurazione
non commerciale rivolta ai musei che vogliano ampliare le proprie collezioni
mediante l'acquisto o il prestito di opere d'arte provenienti da paesi stranieri.
4. Gli aspetti finanziari:
I meccanismi di fund raising tra istituzioni pubbliche e soggetti privati
Dopo aver trattato alcuni degli aspetti principali relativi
ai meccanismi di raccordo tra soggetti pubblici e soggetti privati nella realizzazione
degli interessi alla conservazione, tutela e valorizzazione del patrimonio
culturale, i paragrafi seguenti perseguono un obiettivo ulteriore seppur complementare
a quelli visti finora.
L'attenzione verrà, infatti, rivolta agli strumenti e alle
risorse attraverso i quali gli interventi di conservazione e promozione possono
nel concreto essere realizzati; tale analisi contribuisce alla individuazione
di diverse declinazioni della dicotomia tra settore pubblico e settore privato,
con particolare riferimento ai profili inerenti alla gestione dei beni e del
patrimonio culturale e all'utilizzo delle potenzialità degli stessi anche
in termini di redditività [62].
La privatizzazione della cultura ha inizio in Inghilterra
nei primi anni ottanta con il governo Tatcher; quest'ultimo ridusse, infatti,
i finanziamenti pubblici diretti all'arte e alla cultura, modificò la struttura
e gli organi di governo delle istituzioni museali e pose in essere degli incentivi
per la conclusione di contratti e accordi di sponsorships tra enti
gestori e società private. I medesimi obiettivi proseguirono anche nel programma
di John Major il quale tentò di promuovere una gestione di tipo aziendalisitico
del beni culturali coadiuvata dall'operato della national lottery i
cui fondi andavano ad affiancare quelli provenienti dalle sovvenzioni statali
[63].
Solo con il governo Blair si tentò una parziale inversione
di rotta attraverso un potenziamento dell'intervento pubblico e un rilancio
della economia nazionale legata ai beni culturali, in termini di turismo,
occupazione, aumento della redditività del patrimonio e sviluppo sociale,
sempre accompagnati dall'imprescindibile necessità di forme di gestione manageriale
delle attività e degli interventi [64].
In base ai dati contenuti nella Guide to Arts Funding
in England pubblicata dal ministero per la Cultura nel giugno 2007, alle
sovvenzioni di origine pubblica - erogate talvolta direttamente dagli organi
di governo centrale e locale o, più spesso, indirettamente attraverso l'operato
di organismi semi pubblici quali l'Arts Council England o l'Heritage
Lottery Fund - si affiancano risorse derivanti da soggetti privati anche
con scopi di lucro, aventi carattere sia liberale che commerciale, come nel
caso degli sponsorship agreements.
Anche rispetto ai meccanismi di finanziamento pubblici e
privati, la presenza di soggetti privati operanti nel settore degli scopi
sociali - soprattutto charities, trusts e foundations
- assume una importanza peculiare: in primo luogo essi sono agevolati nella
raccolta di forme di finanziamento specifiche attraverso i meccanismi delle
memberships, degli appeals o delle donazioni a sostegno
di iniziative determinate, in secondo luogo, sono proprio charitable trusts
a carattere patrimoniale che svolgono molteplici attività di finanziamento
(grant-making) e di raccolta dei fondi da distribuire ad altri
enti privati o a singoli individui attraverso procedimenti selettivi dei progetti
presentati [65].
In sintesi, quindi, i paragrafi che seguono tenteranno di
fornire un quadro quanto più possibile esaustivo dei sistemi di finanziamento
delle attività connesse al patrimonio culturale distinguendo quelli caratterizzati
da una generale applicabilità (finanziamenti pubblici ministeriali, national
lottery, erogazioni liberali e accordi di sponsorizzazioni, attività
di grant making operate dalle charitable institutions) da quelli
cui tradizionalmente ricorrono le charities e fondazioni senza scopo
di lucro che gestiscono beni o istituzioni museali (memberships, campagne
di sostegno, donazione secondo il sistema dei c.d. friends' schemes).
4.1. Il finanziamento alle attività culturali tra
settore pubblico e settore privato
Il finanziamento delle attività culturali poste in essere
dai soggetti che gestiscono i beni, che, nella maggior parte dei casi, appartengono
al settore privato o delle organizzazioni sociali non lucrative, appare piuttosto
vario e complesso ripartendosi tra sovvenzioni pubbliche (nazionali [66]
e locali) spesso a carattere indiretto e interventi di soggetti privati realizzati
mediante l'offerta di erogazioni spontanee o la conclusione di accordi.
Il ministero della Cultura finanzia direttamente solo alcune
istituzioni di importante rilevanza nazionale, vale a dire i c.d. national
museums; in queste ipotesi i finanziamenti (grants in aid)
sono accompagnati da appositi regolamenti e convenzioni che disciplinano le
modalità di utilizzo e impongono alcuni vincoli di gestione, tra cui, per
esempio, l'obbligo di garantire l'accesso gratuito alle collezioni.
Ciò non toglie che i musei di rilevanza nazionale adottino
forme ulteriori di copertura dei costi attraverso la creazione di società
collegate per l'esercizio di "servizi aggiuntivi" a pagamento -
quali la vendita sul posto di oggetti, la ristorazione, il noleggio delle
sale per avvenimenti privati e altre attività commerciali - o la conclusione
di accordi di sponsorizzazione e patrocinio che negli ultimi anni sono arrivati
a coprire circa un terzo delle spese sostenute [67].
In tutti i casi però la direzione dei musei è gravata da un obbligo di informazione
e di relazione nei confronti degli organi ministeriali circa le politiche
gestionali poste in essere.
Fatta eccezione per questi ipotesi specifiche e peculiari
il ministero non finanzia alcuna altra attività culturale direttamente, bensì
attraverso un altro organismo, l'Arts Council of England e le sue ripartizioni
a carattere locale e decentrato (9 regional art councils). Quest'ultimo
è un ente dotato di indipendenza rispetto al governo centrale; la relazione
tra il ministero e l'Art Council è, infatti, retta dal principio della
c.d. "arm's lengh", vale a dire da un rapporto ispirato alla
reciproca autonomia, distanza e indipendenza.
In questo modo all'Arts Council è garantita una discrezionalità
decisionale sulla erogazione dei finanziamenti limitata soltanto da alcune
linee guida pubblicate dal ministero e dal dovere di rendere conto del proprio
operato annualmente al Parlamento, al Governo stesso e all'opinione pubblica
[68].
L'Arts Council è responsabile non solo della distribuzione
dei finanziamenti [69]
provenienti dal governo ma anche, insieme ad altri lottery distributors
[70], dalla National
Lottery. Quest'ultima è stata istituita nel 1994 dal National Lottery
Act e opera sotto il controllo del ministero per la Cultura con l'obiettivo
di reperire attraverso il sistema della lotteria fondi necessari per sei "good
causes": lo sport, l'arte, la beneficenza, i beni culturali, la salute
- l'ambiente e l'educazione (dal 1998 e dal 2006 associati alla beneficenza),
i giochi olimpici (dal 2004), le nuove opportunità ed il nuovo millennio.
Nel campo delle attività culturali i fondi raccolti sono
gestiti dalla National Lottery Commission e distribuiti oltre che dal
già menzionato Arts Council of England, dallo Heritage Lottery
Fund [71]e dal
Big Lottery Fund sulla base delle Heritage Grants Guidance Notes [72].
A livello locale, in assenza di alcun obbligo legislativamente
previsto, sono le singole autorità territoriali a prevedere e disciplinare
i presupposti, le condizioni e i procedimenti cui è subordinata la concessione
dei contributi [73].
Le risorse sono in questo caso più limitate rispetto a quelle
nazionali e spesso si sostanziano nella predisposizione di finanziamenti diretti
a organizzazioni ed eventi particolari, nella gestione di luoghi od edifici
artistici a rilevanza locale o nel sostegno di iniziative e attività private
mediante al predisposizione di servizi e risorse materiali.
Ogni autorità locale opera in modo differente anche se è
ormai un tratto comune alle diverse realtà la costituzione a livello organizzativo
di un apposito servizio dedicato alle attività culturali.
Uno strumento abbastanza recente e sfruttato nel contesto
locale è rappresentato dai Local Area Agreements (LAAs) conclusi con
i privati e le organizzazioni culturali rilevanti sul territorio con la funzione
di allineare i finanziamenti provenienti dal governo centrale e di individuare
dei criteri per la distribuzione del fondi.
Allo stesso tempo risulta diffuso il ricorso ai fenomeni
del parternariato pubblico privato (Private-Public Parternships [74]),
strumenti organizzativi semi - autonomi all'interno dei quali le autorità
locali, gli operatori privati, gli organismi di volontariato e le altre istanzie
provenienti dalla comunità dibattono, deliberano finanziano e portano a compimento
le politiche pubbliche [75].
In questo contesto la forma organizzativa è tendenzialmente
libera [76], ma
comunque strutturata intorno ad un accountable body su cui gravano
le responsabilità finanziarie, contrattuali e gestionali. Di questo organismo
gestionale possono far parte funzionari direttivi delle agenzie pubbliche
e delle organizzazioni non profit, consiglieri delle autorità locali,
rappresentanti dei residenti, dirigenti.
La fonte formale che governa la parternship può consistere
in uno statuto, in un memorandum o in articles of association. Il
tasso di formalismo è direttamente proporzionale alla presenza e al peso di
soggetto pubblici, sia sotto il profilo delle cause di incompatibilità, che
del rapporto tra membri del board e i funzionari, del ruolo della presidenza
e delle regole di contabilità e gestione finanziaria [77].
Spesso, inoltre, proprio nel settore culturale, si deve registrare
a partire dagli anni '80, il fenomeno delle community foundations locali
[78], organismi non
profit specializzati nella raccolta di capitali privati da affiancare
a quelli pubblici per la realizzazione di progetti culturali e nella elaborazione
di strategie per raccogliere fondi provenienti da donatori successivi [79].
Nonostante queste esperienze, a seguito dei processi di ristrutturazione
delle stato sociale in Gran Bretagna, della crisi della finanza pubblica e
dei tagli alla cultura, hanno assunto sempre maggiore rilevanza le possibilità
di ottenere finanziamenti provenienti dal settore privato.
Analogamente a quanto avviene nell'ordinamento italiano vi
è il ricorso essenzialmente a due strumenti principali: le erogazioni liberali,
agevolate da disposizioni fiscali, e le sponsorizzazioni. Queste ultime sono
accordi di natura commerciale, mediante i quali un impresa fornisce i fondi
o i beni per finanziare un servizio, un evento o una organizzazione che opera
nel campo culturale, in cambio di benefits rappresentati da un diritto
di associazione all'iniziativa e da un ritorno o un vantaggio in termini di
popolarità ed immagine [80].
In assenza di disposizioni legislative espresse che disciplinano
il ricorso all'istituto in ambito culturale i meccanismi di sponsorizzazione
sono promossi dall'operato dell'Art and Business, organismo
a base associativa creato nel 1976 con il nome di Association for Business
Sponsorships of Arts al fine di incoraggiare la conclusione di accordi
aventi ad oggetto il finanziamento di attività culturali da parte del settore
economico privato.
L'Art and Business è finanziato, in parte, dall'Arts
Council of England e da agenzie pubbliche a rilevanza locale e regionale
(Regional Development Agency) e in parte dai propri membri che nel
2007 erano pari a 1458, rappresentati da organizzazioni private che operano
in campo artistico, culturale e commerciale.
A questo scopo l'Art and Business ha pubblicato nel
2005 uno "Sponsorship Manual" il quale fornisce agli
operatori del settore indicazioni e suggerimenti sui modi di ottenere finanziamenti
dal settore privato, informazioni sul regime fiscale e assistenza per l'eventuale
conclusione degli accordi di sponsorizzazione.
4.2. L'attività di grantmaking svolta dalle
fondazioni e dai trusts patrimoniali
Come già anticipato in apertura di questa sezione in molti
casi l'attività di finanziamento alle attività culturali è svolta da charities
e foundations nate dal conferimento di un patrimonio e prevalentemente
dedite alla raccolta e all'erogazione o alla sola erogazione di fondi a favore
di attività sociali di pubblica utilità.
Nel gennaio del 2007 la Charities Aid Foundation (CAF)
e l'Association of Charitable Foundations (ACF) hanno pubblicato un
manuale relativo al "grantmaking by trusts and charities"
dal quale emerge che nel biennio 2004/2005 i fondi distribuiti per attività
culturali hanno raggiunto un valore pari all'8% del totale, per un ammontare
totale di 230 milioni di sterline.
Generalmente il patrimonio delle charities che si
occupano delle sovvenzioni e dei finanziamenti è in origine costituito da
un lascito testamentario il quale viene poi investito dal board of trustees.
A questo proposito occorre rilevare, infatti, che i charity
trustees hanno un obbligo generale di investire i fondi patrimoniali che
fanno capo al trust anche attraverso la partecipazioni in holding
con società commerciali [81].
L'erogazione dei fondi avviene, quindi, sulla base di un
programma e a seguito di una istanza proveniente dai soggetti privati, sia
singoli individui che associazioni, imprese o altre charities impegnate
nella gestione dei beni; ogni fondazione rende pubbliche le condizioni in
base alle quali l'iniziativa potrà essere finanziata e spesso, tra i criteri
ritenuti necessari, ne vengono previsti alcuni relativi a progetti finalizzati
alla promozione di interessi affini ma ulteriori rispetto a quelli culturali
di tutela e valorizzazione, come, per esempio, nel caso dell'educazione alla
cultura nei settori scolastici e giovanili o del sostegno di gruppi sociali
svantaggiati o disabili.
4.3. Gli strumenti tipici di finanziamento delle
charities di gestione: donazioni, memberships e programmi di
sostegno
Da quanto emerso finora dal presente lavoro, nel settore
culturale in Gran Bretagna si registra un ruolo piuttosto rilevante del modello
organizzativo delle charitable insititutions, quali i trusts
o le charities a forma associativa.
Questo dato trova giustificazione in parte in ragioni di
carattere storico, in parte si spiega con la possibilità che questi organismi
hanno di ricorrere a svariate forme di finanziamento, agevolate dal contesto
normativo che prevede una serie di esenzioni di natura fiscale [82].
Innanzitutto le charities che sono istituzioni museali
hanno la possibilità di svolgere tutte quelle attività economiche che siano
direttamente connesse con gli scopi di pubblica utilità delle stesse (primary
purpose trading); nel caso in cui, invece, le attività economiche
svolte non siano immediatamente connesse con tali scopi (non primary purpose
trading) esse devono costituire una società collegata la quale
godrà di regimi di esenzione per i trasferimenti in denaro a favore della
charitiy controllante [83].
Oltre a ciò, tra i più importanti sistemi di finanziamento
delle charities che gestiscono beni rientranti nel patrimonio culturale
vi sono le erogazioni provenienti dai singoli individuali, cui l'Art
and Business ha di recente dedicato l'Individual Giving Manual pubblicato
nel 2006.
Sulla base di quanto riportato dal documento, tra il 2004
e il 2005 le erogaziono private hanno raggiunto un ammontare totale pari a
244 milioni di sterline, rispetto ai 119 milioni raccolti tramite il generale
ricorso ai contratti di sponsorizzazioni [84].
Diverse sono le modalità con cui questo tipo di erogazioni
individuali possono essere raccolte dal momento che ciò può avvenire sia sporadicamente
(tramite campagne di raccolta o appeals) che stabilmente (tramite procedure
di partecipazione all'organizzazione). Quanto alla prima modalità il governo
ha previsto alcuni istituti giuridici di natura fiscale con il fine di incentivare
i finanziamenti ottenuti tramite donazioni, campagne o appelli rivolti al
pubblico, quali il gift aid scheme e il payroll giving.
Mentre quest'ultimo riguarda uno strumento introdotto nell'ordinamento
verso la fine degli anni '80 che consente ad ogni lavoratore e datore di lavoro
di destinare parte delle trattenute salariali a organizzazioni no profit,
il gift aid scheme è un istituto piuttosto particolare dal momento
che consente all'organizzazione di ottenere da parte dell'amministrazione
tributaria un ammontare monetario aggiuntivo pari a 28 centesimi per ogni
sterlina donata e raccolta [85].
Per quanto riguarda invece meccanismi di finanziamento a
carattere continuativo, le charities a struttura associativa possono
beneficiare dei ricavi collegati ai sistemi di friends' schemes e di
memberships annuali o pluriennali.
In questo caso, infatti, si possono prevedere varie tipologie
di partecipazione dei privati all'associazione, come, per esempio, quelle
onorarie, ordinarie o relative alle categorie dei semplici sostenitori, cui
si collegano sistemi di agevolazioni in sede di visita e di fruizione delle
opere, diritti di informazione periodica e benefits particolari.
5. Note di sintesi
Il presente contributo ha avuto l'obiettivo di indagare le
modalità di relazione tra attori pubblici e interessi privati nel sistema
di tutela dei beni culturali in Inghilterra. Al riguardo il titolo dato ha
posto un interrogativo circa i caratteri propri del modello espresso dall'ordinamento
inglese al fine di valutarne la possibile esportazione anche in ordinamenti
diversi.
La risposta a questa domanda potrà ovviamente avere un valore
meramente tendenziale che prenderà forma solo attraverso l'esposizione, in
sintesi, dei tratti fondamentali del regime giuridico posto a protezione del
patrimonio culturale in Inghilterra individuando il ruolo riservato ai soggetti
privati rappresentati, a seconda dei casi, dai proprietari dei beni soggetti
a tutela, dagli enti esponenziali della collettività cui risulta assegnata
la cura e la promozione dei valori culturali e dal pubblico inteso sia come
fruitore dell'opera che come finanziatore.
Innanzitutto occorre dar conto di un limite di sistema sorto
nel corso dell'analisi, vale a dire la constatazione che, a differenza di
altri ordinamenti, lo studio della disciplina dedicata al patrimonio culturale
è un settore quasi esclusivamente lasciato ai documenti prodotti dai soggetti
attivi operanti nello stesso (attori pubblici o semi pubblici, organizzazioni
rappresentative di interessi) e lasciato pressoché inesplorato dalla dottrina
giuridica inglese [86]
Tale caratteristica ha reso in parte più difficile l'approfondimento prefissato,
tenuto conto della mancata elaborazione di un quadro dogmatico e concettuale
di riferimento.
Nonostante ciò, storicamente anche nell'ordinamento inglese,
come in molte altre esperienze giuridiche europee, le prime forme di tutela
relative ai monumenti antichi e ai beni immobili di interesse storico, artistico
e architettonico sono state connesse all'esigenza di sottrarre tali beni ai
rischi di distruzione o di modifiche pregiudizievoli [87].
Il fondamento giuridico alla base delle misure amministrative
di tutela non è dissimile da quello elaborato nel secolo scorso dalla dottrina
italiana [88]: l'interesse
pubblico alla conservazione - resa necessaria affinché le potenzialità qualitative
del bene possano passare da una generazione all'altra - legittima una funzionalizzazione
della proprietà, che, pur rimanendo privata, viene limitata in vista dell'utilità
sociale che il patrimonio culturale esprime [89].
In altre parole, l'idea che contrappone l'interesse della
collettività a preservare quei beni che rappresentano i valori della storia,
dell'arte e delle tradizioni della Nazione, alle facoltà dominicali si è tradotta
fin dalle origine nella elaborazione - spesso contrastata - del concetto di
"cultural proprerty" e di "cultural heritage"
tale per cui alla proprietà privata del bene si somma un elemento vincolistico
ulteriore che esprime una qualità dello stesso immutabile rispetto ai passaggi
generazionali.
Tali esigenze, che permangono ancora oggi nella legislazione
di tipo conservativo, si sostanziano in poteri amministrativi di natura ablatoria
e autorizzatoria, imponendo al proprietario o al detentore di un bene immobile
di interesse culturale, registrato o inserito in una lista dei beni protetti,
non solo di ottenere dall'amministrazione locale un'autorizzazione prima di
iniziare qualsiasi intervento edilizio, ma anche di svolgere una corretta
attività di manutenzione pena, in molti casi, l'emanazione di un provvedimento
di espropriazione.
Appaiono di tutta evidenza l'importanza e la rilevanza della
previsione di poteri pubblici autoritativi risalente al XIX secolo in un ordinamento
dove, all'epoca veniva ancora fermamente disconosciuta l'esistenza stessa
di un vero e proprio diritto amministrativo di cui essi rappresentano, quindi,
una delle prime importanti manifestazioni [90].
Nel corso del tempo, al concetto di conservazione si è accostato
ben presto quello di valorizzazione nella prospettiva di una fruizione pubblica
dei beni tradotto nella terminologia inglese in vario modo, ma riconducibile
alle nozioni di advancement e promotion.
Il principale riferimento normativo alle attività di valorizzazione
si ritrova già nella legislazione dei primi anni del '900; il National
Trust Act del 1907, infatti, stabilisce che tra i compiti del National
Trust vi sia quello di "promuovere la conservazione del patrimonio
culturale" (section 3(2)) al fine di garantire l'apertura
dei siti e la fruizione di questi da parte della collettività (section
29).
Proprio nel contesto della promozione, l'attività dei soggetti
privati si è rivelata determinante e tale da sviluppare una vera e propria
amministrazione e gestione dei beni culturali svolta dalla libera iniziativa
delle associazioni private e delle altre organizzazioni non lucrative (charities
e trusts) [91].
A queste ultime infatti si deve la realizzazione di molte
delle attività di tutela, gestione e valorizzazione dei beni culturali non
solo attraverso la promozione della ricerca, dello studio e della formazione
- come avviene per esempio nel caso delle national e local amenity
societies - ma anche asservendo alcune delle logiche imprenditoriali agli
scopi altruistici perseguiti, attività tipica soprattutto dei buildings
preservation trusts.
Il ruolo dell'apparato pubblico è, di conseguenza, indiretto
anche se non totalmente assente dal momento che vi è la necessità di creare
tutte le condizioni affinché i soggetti privati possano esercitare efficacemente
le propri funzioni.
Innanzitutto le organizzazioni non lucrative operanti nel
settore sono sottoposte al controllo della Charity Commission, ente
di regolazione e vigilanza, cui compete il controllo non solo della sostenibilità
dei piani di gestione dei beni e delle opere culturali ma anche dei servizi
offerti e dei regimi di finanziamento [92].
Per le istituzioni museali analoga funzione è svolta dal
MLA che in sede di accreditamento valuta i valori inerenti a una sana gestione
delle collezioni e alle modalità attraverso cui sono realizzati gli obiettivi
legati all'esigenza della fruizione collettiva (orari, supporti, prezzi, strutture
e servizi collegati) [93].
Tra gli interventi pubblici di supporto vanno poi letti gli
apparati di finanziamento pubblico che, salva l'ipotesi dei musei di rilevanza
nazionale, finanziati direttamente, prevedono lo stanziamento di fondi solo
per i progetti ritenuti meritevoli sulla base delle valutazioni discrezionali
dell'Arts Council of England, che distribuisce anche parte delle
risorse raccolte attraverso il meccanismo della national lottery.
La normativa fiscale prevede poi incentivi piuttosto consistenti
per i finanziamenti provenienti dai privati ottenuti mediante la conclusione
di accordi di sponsorships o le erogazioni di carattere liberale. Queste
ultime sono estremamente vitali per le charities che gestiscono i beni
culturali, le quali possono prevedere differenti strumenti per la raccolta
dei fondi necessari alle iniziative, a partire dalle donazioni legate a una
singola iniziativa, fino a programmi di membership annuali o pluriennali.
Gran parte dei finanziamenti, inoltre, sono assegnati da
organizzazioni non lucrative a carattere patrimoniale, le quali spesso prevedono
l'assegnazione delle sovvenzioni a quei progetti che realizzino obiettivi
particolari a sostegno di interessi ulteriori rispetto a quelli di conservazione
e gestione, come per esempio l'educazione e l'accostamento dei giovani ai
valori dell'arte e della cultura.
Il quadro che ne risulta contribuisce quindi a creare una
logica di tutela diffusa ed aperta dove l'interesse pubblico è, nella sua
traduzione in concreto, mediato dagli interessi di cui la stessa società civile
si fa carico, realizzati spesso in termini piuttosto soddisfacenti come nel
caso del National Trust che rappresenta probabilmente una delle maggior
organizzazione non profit di tutela culturale e ambientale in Europa.
Certamente, quanto detto, non elimina alcuni profili problematici,
primo fra tutti la mancanza di una normazione univoca ed esaustiva di riferimento
che disciplini in modo coerente i principi fondamentali della materia e la
loro attuazione.
Di tale esigenza si è fatto portatore lo stesso governo che
nell'aprile scorso ha presentato al parlamento il disegno di legge da titolo
Heritage Protection Bill il quale persegue l'obiettivo di unificare
i regimi di protezione dei beni culturali immobili promuovendone la valorizzazione
anche attraverso la conclusione di accordi di gestione con i privati interessati
(Heritage Partnership Agreements).
L'intento di ricorrere agli strumenti consensuali, talvolta
richiamato anche da parte della nostra dottrina [94],
mira a passare da un sistema di tutela "passivo e basato sull'imposizione
di vincoli" a uno "attivo e positivo" che si fondi da un lato
sulla partecipazione decisionale e dall'altro sul controllo dei risultati
ottenuti [95].
Nella medesima direzione vanno anche gli accordi tra istituzioni
museali diretti a migliorare la qualità dell'organizzazione e a potenziare
i risultati della gestione e le esperienze di public - private parternships
e community foundations realizzate a livello locale. In queste
ultime sedi, infatti, le autorità locali, gli operatori privati, gli organismi
di volontariato e le altre istanze provenienti dalla comunità dibattono, deliberano,
finanziano e portano a compimento le politiche pubbliche culturali raccogliendo
capitali privati per la realizzazione di progetti ritenuti meritevoli di finanziamento.
Quanto fin qui detto permette quindi di svolgere alcune riflessioni
conclusive.
Innanzitutto dallo studio dell'ordinamento giuridico inglese
emergono tre profili particolarmente interessanti: l'esiguità del ricorso
alla disciplina legislativa a favore della emanazione di atti amministrativi
generali a carattere spesso non vincolate, la preponderante presenza dei soggetti
appartenenti al terzo settore che non solo gestiscono, ma finanziano e collaborano
alla formulazione delle politiche, il recente ricorso a strumenti consensuali
nella programmazione delle attività di gestione.
Il primo degli elementi considerati è sicuramente
antitetico rispetto all'ordinamento italiano dove la presenza del Codice
del beni culturali [96]
rappresenta sicuramente il punto di riferimento per la disciplina della materia.
Non c'è dubbio che nel sistema d'oltre Manica esso determini un vuoto
sistematico che è spesso causa di precarietà e di profili problematici
nella ricostruzione degli strumenti giuridici da applicare. Tuttavia, lo stesso
carattere di indeterminatezza consente in alcuni casi una maggior dialettica
tra i soggetti interessati che agevola la formulazione di politiche di settore
maggiormente efficienti.
Più complessa è la valutazione con riferimento
agli altri due dati. Da un lato infatti il ruolo del settore privato inteso
come organizzazioni non profit è caro anche agli studiosi italiani
dell'ordinamento dei beni culturali che vi vedono una delle forme di attuazione
del principio costituzionale di cui all'art.
118 comma 4 della Costituzione [97].
Più arduo sarebbe, però, sostenere che la presenza del settore
non profit anche nell'ordinamento inglese confermi una difficoltà di
fatto di attuare una piena gestione dei beni culturali secondo logiche aziendalistiche,
apparentemente realizzate solo nelle attività collegate e nei servizi c.d.
aggiuntivi.
Nel sistema inglese, infatti, sono presenti molti esempi
che riguardano una gestione parzialmente imprenditoriale del patrimonio culturale
come nelle ipotesi del Landmark trust o dei Buildings Preservation
Trusts. Al riguardo si rivela però determinante l'operato della Charity
Commission, la quale valuta caso per caso l'ammissibilità delle attività
gestionali connesse ai fini istituzionali dell'organizzazione.
Questo perché una gestione sana del patrimonio culturale
rappresenta il punto di partenza per il miglioramento degli interventi di
tutela e conservazione che sono essenziali per il mantenimento dei valori
di cui i beni sono portatori.
Potenzialità nel divenire modelli esportabili di amministrazione
e gestione del patrimonio culturale vanno, infine, riconosciute alle previsioni
relative agli atti di programmazione e pianificazione e alle sedi istituzionali
di partecipazione sia a livello centrale che periferico.
Quest'ultime, sebbene in alcuni casi si siano rivelate di
difficile attuazione - come nell'esempio dei Conservation Area Advisory
Commitees - consentono, infatti, di realizzare degli strumenti giuridici
di dialogo tra tutti i soggetti interessati all'elaborazione delle politiche
culturali e alla traduzione in concreto degli interventi programmati (soggetti
pubblici, soggetti privati proprietari, organizzazioni non profit, finanziatori)
[98].
Note
[*]
Il presente contributo si inserisce nell'ambito della ricerca su "I
beni culturali e la globalizzazione", promossa dall'Istituto di Ricerche
sulla Pubblica Amministrazione (Irpa) e sostenuta dalla Fondazione Vodafone
Italia, i cui principali risultati sono pubblicati nel volume La globalizzazione
dei beni culturali, a cura di L. Casini, Bologna, il Mulino, 2010.
[1] In questo senso
anche G. Cofrancesco, Aspetti diacronici e sincronici nella disciplina
britannica di tutela del cultural heritage, in I beni culturali - Profili
di diritto comparato ed internazionale, a cura di G. Cofrancesco, Roma,
Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato, 1999.
[2] Così
L. Casini, La valorizzazione dei beni culturali, in Riv.
trim. dir. pubbl., 2001, 3, 651 e G. Alpa, Imprese e beni culturali.
Il ruolo dei privati per conservazione, restauro e fruizione, in
Quad. reg., 1987, 507 ss.
[3] Per
la nascita dell'interesse pubblico alla valorizzazione del patrimonio culturale
in Italia si veda per tutti S. Cassese, I beni culturali: sviluppi recenti,
in M.P. Chiti (a cura di), Beni culturali e comunità, Milano,
1994, 341 ss.
[4] In
questo senso A. Serra, L'incidenza del
regime dominicale dei beni culturali sulle modalità di gestione,
in Aedon 3/2002.
[5] In
questo senso V.D. Alexander, State Support of Artists: The Case of the
United Kingdom in a New Labour Environment and Beyond, in Journal
of Arts Management, 2007, 188.
[6] Sulla
rilevanza della distinzione dei beni culturali in base alla appartenenza pubblica
e privata si rinvia a M. Alterio, Individuazione e regime giuridico dei
beni culturali, in Diritto dei beni culturali e del paesaggio,
a cura di M.A. Cabiddu e N. Grasso, Torino, Giappichelli, 2004,
80 e da ultimo, N. Aicardi, L'individuazione dei beni culturali di appartenenza
pubblica e di enti privati non lucrativi, in I beni pubblici:
tutela, valorizzazione e gestione, a cura di A. Police, Milano,
Giuffrè, 2008, 313 ss.
[7] Interessante
sul punto è notare come con riferimento alla disciplina di controllo delle
esportazioni sia faccia riferimento alla categoria dei "cultural goods"
i quali ricomprendono i reperti archeologici scoperti nel suolo o nelle
acque territoriali britanniche, le opere d'arte, le antichità, le opere da
collezione, i documenti e i volumi manoscritti, i disegni eseguiti a mano.
Sul coraggio dell'espressione inglese cultural property, S.
Cassese, I beni culturali: dalla tutela alla valorizzazione, in
Giorn. dir. amm., 1998, 7, 673.
[8] Sulla
delimitazione della nozione di patrimonio culturale in Italia, P. Carpentieri,
La nozione giuridica di paesaggio, in Riv. trim. dir. pubbl.,
2004, 363 ss.
[9] Così
L. Mezzetti, La tutela dei beni culturali nell'ordinamento britannico,
in I beni culturali - Esigenze unitarie e pluralità di ordinamenti,
a cura di L. Mezzetti, Padova, Cedam, 1995, 353.
[10]
Si veda sul punto anche la relazione pubblicata dall'English Heritage con
la collaborazione dell'Office of deputy Prime Minister (ODPM) dal titolo
Streamlining listed building consent - lessons from the use of management
agreement del giugno 2003, nonché il rapporto della commissione parlamentare
"culture, media and sport committee" del luglio 2008 sulla
proposta legislativa del governo disponibile e liberamente scaricabile dal
sito della House of Commons.
[11]
L'individuazione e la ricostruzione delle diverse tipologie di interessi che
insistono sul patrimonio culturale si deve in Italia a S. Cassese, op.
ult. cit., 673 ss., dove vengono richiamati l'interesse alla conservazione
(finalizzata a preservare fisicamente i beni, alla ritenzione (relativo alla
circolazione internazionale del patrimonio artistico), alla conservazione
nel contesto e alla accessibilità.
[12]
Che la molteplicità degli interessi si rifletta sui diversi modi di
intendere il rapporto tra apparato pubblico e settore privato è un
dato acquisito anche dalla dottrina italiana. Sul punto si rinvia a L. Casini,
Pubblico e privato nella valorizzazione dei beni culturali, in Giorn.
dir. amm., 2005, fasc. 7, 785 ss.; Id., I beni culturali da
Spadolini agli anni duemila, in AA. VV. Le amministrazioni pubbliche
tra conservazioni e riforme, Milano, 2009, 423 ss.; M.
Cammelli, Pubblico e Privato nei beni culturali: condizioni di partenza
e punti di arrivo, in Aedon 2/2007; F. Merusi, Pubblico
e Privato e qualche dubbio di costituzionalità nello statuto del beni
culturali, in Dir. amm., 2007, 52 ss.
[13]
In questo senso si veda l'interessante contributo di J.L. Sax, Is Anyone
Minding Stonehenge? The Origins of Cultural Property Protection in England,
in California Law Review, vol. 78, No. 6 (Dec., 1990), 1545
il quale mette in evidenza che nello stesso periodo molte delle rovine preistoriche
e romane vennero danneggiate per recuperare il materiale per le nuove costruzioni.
[14]
Così sempre J.L. Sax, op. cit., 1553; sulle origini della nozione
di bene culturale in Italia come comprendente il carattere della immaterialità,
legata al valore culturale espresso dal bene e della pubblicità intesa con
riferimento alla destinazione alla fruizione pubblica, si veda per tutti,
M.S. Giannini, I beni culturali, in Riv. trim. dir. pubbl.,
1976, 3 ss. e anche G. Rolla, Beni culturali e funzione sociale,
in Scritti in onore di M.S. Giannini, II, Milano, 1988,
577.
[15]
J.L. Sax, op. cit., 1555.
[16]
L'essenza della regolazione non presenta significative variazioni neppure
nel contenuto della proposta legislativa presentata nella primavera scorsa
dal Ministro per la cultura, i media e lo sport.
[17]
Gli Ancient monuments sono gli edifici costruiti prima del '700 che
non si prestano ad usi abitativi o ad altro tipo di utilizzazione; i listed
buildings sono invece gli edifici successivi al '700 che presentino uno
speciale interesse di natura storica o architettonica quali case, palazzi,
castelli ecc., con riferimento ai quali la disciplina di tutela può costituire
una diretta intromissione nei diritti del proprietario o di chi vi abita.
I requisiti per l'inserimento delle liste sono contenuti oltre che nella legislazione
primaria (Planning (Listed buildings and Conservation Areas) Act del
1990) in alcune linee guida emanate a livello ministeriale tra cui la Planning
Policy Guidance Note no. 15 emanata nel settembre del 1994 dal Department
of Environment e dal Department of National Heritage così come
modificata da ultimo dalla Circolare n. 1 del 2007 relativa alle "Revisions
to Principles of Selection for Listing Buildings" emanata
dal Department for Communities and Local Government e dal Department
for Culture, Media and Sport.
[18]
Si vedano al riguardo l'art. 2 dell'Ancient Monuments and Archaeological
Areas Act del 1979 e l'art. 7 del Planning (Listed Buildings and Conservation
Areas) Act del 1990.
[19]
Artt. 2 e 3 dell'Ancient Monuments and Archaeological Areas Act del
1979 e artt. 10-16 del Planning (Listed Buildings and Conservation Areas)
Act del 1990.
[20]
Se l'obbligo di ragionevole conservazione risulta violato, ciò può comportare
l'emanazione di un provvedimento di esproprio (compulsory purchase order)
con un indennizzo particolarmente modesto (minimum compensation). Si
veda soprattutto con riferimento ai listed buildings l'art. 47 del
Planning (Listed Buildings and Conservation Areas) Act del 1990.
[21]
Art. 13 dell'Ancient Monuments and Archaeological Areas Act del 1979.
[22]
Art. 19 dell'Ancient Monuments and Archaeological Areas Act del 1979,
secondo cui la pubblica fruizione dell'monumento potrebbe essere esclusa dal
ministro o dall'autorità locale se necessario o sottoposta a condizioni.
[23]
Così G. Ashworth, Contemporary Developments in British Preservation Law
and Practice, in Law and Contemporary Problems, vol.
36, No. 3, 1971, 350.
[24]
Sul punto si rinvia oltre che alla legislazione primaria anche alla circolare
del Department for Culture, Media and Sport dell'agosto 2007 dal titolo
A
note about certificates of immunity form listing liberamente scaricabile
dal sito del ministero.
[25]
Il nome si riferisce al primo presidente del comitato cui si deve l'elaborazione
delle condizioni per il riconoscimento dell'autorizzazione.
[26]
A questo sistema si è affiancata dal 1992 la necessità di ottenere l'autorizzazione
europea di cui al Regolamento del Consiglio Ce del 9 dicembre 1992, n. 3911,
ora sostituito dal regolamento (CE) n. 116/2009, per quelle ipotesi di esportazione
delle opere al di fuori degli stati membri della Comunità europea il cui valore
sia superiore a un determinato limite normativamente fissato.
[27]
Si veda al riguardo la relazione presentata dal Department for Culture,
Media and Sport per il biennio 2006-2007 dal titolo Export of Objects
of Cultural Interest, 5.
[28]
Le Procedures and Guidance for Exporters of Works of Art and Others Cultural
Goods pubblicate nel sito del Ministero rilevano che nel corso del tempo
è stata data una interpretazione estensiva dei criteri tale da ritenerli integrati
nel caso di oggetti che sono di estrema importanza anche per la storia locale
di alcune particolari zone del territorio, che sono state parti di collezioni
estremamente importanti da un punto di vista storico o che sono associati
a eventi, persone o luogo di rilevanza storica.
[29]
La relazione presentata dal Department for Culture, Media and Sport per
il biennio 2006-2007 dal titolo Export of Objects of Cultural Interest
p. 6, afferma che su 28 casi per cui il Comitato aveva dato parere negativo
all'autorizzazione, 12 delle opere sono state acquisite da istituzioni nazionali
la cui attività si svolge nel settore della conservazione dei beni culturali
e da organizzazioni private non lucrative.
[30]
Sul punto si rinvia a L. Ferrara, Le fondazioni nel sistema europeo,
in Fondazioni - tra problematiche pubblicistiche e tematiche privatistiche,
a cura di G. Palma e P. Forte Giappichelli, Torino, 83 ss. e in particolare
132 ss.
[31]
In assenza di una forma tipica, l'espressione charity può corrispondere
oggi ad un ampio ventaglio di fattispecie: le charitable trusts; le
associazioni non riconosciute (charitable unicorporated associations),
le società a garanzia limitata dei soci (charitable companies limited by
guarantee), le organizzazioni mutualistiche e cooperative fino
a enti costituiti in forme pubblicistiche attraverso Royal Charter o
per Act of Parliament.
[32]
Sulla Charity Commission, P. Luxton, The Law of Charities,
Oxford, Oxford University Press, 2001, 421. I poteri di questo organismo
sono in sintesi classificabili come di supervisory, policing,
di controllo e di investigazione delle violazioni commesse, quasi judicial
in quanto la Commissione puà emanare regolamenti, by laws e provvedimenti
di trasformazione o estinzione delle charities esistenti, di consulenza.
Dati questi caratteri la Commission può essere agevolmente assimilata
a una autorità amministrativa indipendente di garanzia e di regolazione, tenuta
al rendiconto e alla relazione annuale sull'attività al Parlamento,
[33]
Sul punto si veda il Commentary
on the Descriptions of Charitable Purposes in the Charity 2006 pubblicato
nel 2007 dalla Charity Commission.
[34]
Le charities riconosciute per Royal Charter costituiscono una
ristretta cerchia di istituzioni prestigiose ed antiche, spesso a struttura
associativa generalmente dalla forte dotazione patrimoniale. Il riconoscimento
della personalità per Royal Charter conferisce un regime di specialità
in ordine alla responsabilità degli amministratori, con l'esclusione, per
esempio, dell'applicazione della disciplina societaria della invalidità degli
atti. Il procedimento di riconoscimento è iniziato con la presentazione di
una petition alla Corona che concede in forma di privilegio l'incorporation.
[35]
Le charities riconosciute per Act of Parliament non sarebbero
a loro volta riconducibili a un modello unitario né riassumibili per tratti
maggioritari in tipologie a struttura associativa o patrimoniale. I singoli
satutes avrebbero costruito nel tempo fattispecie molto eterogenee
mescolando elementi associativi su strutture a base patrimoniale.
[36]
Nel caso in cui l'accesso al pubblico sia però minacciato dal fatto che l'edificio
o parte di esso è occupato dal proprietario o da un terzo, la commissione,
pur non riconoscendo in questa circostanza un limite alla costituzione del
trust, impone che l'organizzazione dimostri di avere in virtù del titolo
costitutivo il controllo gestionale dell'immobile (managenent), di
aver ottenuto da parte di un soggetto pubblico una sovvenzione condizionata
alla pubblica fruizione dell'edificio o un'esenzione fiscale determinante
il medesimo vincolo. L'atto istitutivo del trust deve inoltre contenere
disposizioni tali da evitare che i membri della famiglia del proprietario,
se trustrees, siano in numero sufficiente a rappresentare da
soli la maggioranza dei componenti del consiglio di amministrazione e prevedere
i meccanismi adeguati per far fronte agli eventuali e possibili conflitti
di interessi.
[37]
In merito a questo ruolo assegnato alle amenity societies da parte
della legislazione in materia di protezione del patrimonio culturale, la giurisprudenza
si è finora espressa in senso restrittivo sia con riferimento ai procedimenti
nei quali sia necessario richiedere il loro parere sia in relazione all'efficacia
di quest'ultimo sul potere discrezionale dell'amministrazione. Nella decisione
R v Costswold District Council del 20 novembre 1996, per esempio, la
Queen's Bench Division ha affermato che l'obbligo di chiedere il parere
delle amenity societies vale solo per gli interventi di demolizione
- totale o parziale - e tale previsione è da intendersi di stretta interpretazione.
Inoltre nelle decisioni R v West Dorset District Council, ex parte Searle
del 10 dicembre 1996 e Reynolds v Newport County Borough Council del
6 settembre 2001, lo stesso organo giurisdizionale ha ribadito che l'adempimento
ha solo un valore procedimentale e non è tale da avere efficacia vincolante
sul potere amministrativo che ha natura pienamente discrezionale.
[38]
Si veda sul punto il paragrafo 6.1. della Nota del Ministero per la cultura
sui Certificates of Immuninity from Listing dell'agosto del 2007.
[39]
Artt. 8 e 9 Draft Heritage Protection Bill presentato al Parlamento
da Segretario di Stato per la Cultura, i media e lo Sport con l'assenso di
Sua Maestà, Aprile 2008.
[40]
Un settore di rilevante intervento delle national amenity societies riguarda
la conservazione e la valorizzazione degli edifici ecclesiastici. Gli organi
di gestione di questi ultimi riconoscono, infatti, formalmente l'importanza
degli organismi di conservazione a livello nazionale e impongono per esempio
la notifica nei loro confronti di tutti gli interventi che riguardano le cattedrali
anglicane. Il Joint Committee è inoltre consultato per la nomina di
uno dei membri che compongono i Diocesan Advisory Committees (DACs) in
Inghilterra e i Listed Buildings Commitees che sono stati costituiti
dalle Chiese Metodiste, Battiste, Riformate e Cattoliche. A questo proposito
l'Ancient Monuments Society ha concluso dal 1980 un accordo di parternship
con la Friend and Friendless Churches, una organizzazione
che ha responsabilità diretta su trentasette chiese a rischio di demolizione.
[41]
Si vedano al riguardo i National Trust Acts del 1919, 1937, 1939, 1953
e 1971 nonché da ultimo il National Trust Act del 2007 che ha esteso
le competenze dell'organizzazione all'Irlanda del Nord.
[42]
Dal 2005, dal un punto di vista organizzativo, gli organi fondamentali del
trust sono il consiglio e il board of trustees. Il primo è composto
da 52 membri eletti per metà dalla membership del trust e per
metà da altre organizzioni interessate nelle attività del National Trust
(tra cui, per esempio, i building preservation trusts); ad
esso spetta la formulazione degli obiettivi e delle strategie dell'organizzazione
nonché la nomina del presidente del trust e dei componenti del
board of trustees che attualmente sono 12. In quest'ultimo compito
il consiglio è coadiuvato dai nominations committees tenuto conto che
un terzo del board non deve far parte anche del consiglio. Il board
rappresenta quindi l'organo di vera e propria amministrazione della charity
con l'ausilio di diversi comitati. Tra questi ultimi un ruolo di rilevante
importanza è attribuito al country and regional committee, organo
consultivo del National Trust e dei membri che operano a livello locale.
Oltre ai comitati vi sono anche gli Advisory Panels composti da esperti
in ognuna delle aree di intervento (archaeology, architectual,
arts, garden, parks, land use and access, nature
conservation). Sono infine da ricordare il comitato dei revisori
e quello commerciale il quale coadiuva l'attività della National Trust
(Enterpreises) Ltd il cui presidente è a sua volta membro del board
of trustees. La struttura organizzativa di queste charities si
avvicinerebbe più propriamente alle companies che ai trusts: si
ritrovano infatti strutture assembleari e comitati esecutivi associati, nella
direzione del trust, ai consigli di amministrazione. In questo senso
P. Luxton, op. ult. cit., 16.
[43]
Questa stretta connessione con gli aspetti pubblicistici ha determinato che
il National Trust sia qualificato ad alcuni fini come una public
authority. Questo avviene per esempio nelle ipotesi di applicazione dello
Human Rights Act del 1998 anche se ciò non è indicativo per una completa
assimilazione di questi organismi a quelli amministrativi dal momento che
la giurisprudenza non è concorde nel ritenere generalmente applicabile l'interpretazione
estensiva accolta ai fini della applicazione dello HRA. Sul punto si
rinvia a F. Goisis, I concetti di "Public Authority" e
di"Function of a public nature" nella applicazione dello
Human Right Act 1998 in Gran Bretagna. Alcuni spunti per l'interpretazione
della nozione di attività (oggettivamente) amministrativa, di cui all'art.
1, comma 1-ter, della l. n. 241 del 1990, in Dir. proc. amm.,
2006, 521 ss.
[44]
Queste modalità sono ormai poco utilizzate a causa della frequente imposizione
di vincoli di inalienabilità e diretta gestione da parte del consiglio di
amministrazione. In questo senso si veda per esempio l'Annual Report del
National Trust per l'anno 2007 scaricabile nel sito web dell'organizzazione.
[45]
Ogni anno il National Trust rende noti i piani di apertura delle sue
strutture con tutti i dettagli di visita, i prezzi di entrata e i mezzi per
raggiungere i luoghi di interesse.
[46]
In generale, per il diritto inglese, le charities possono svolgere
attività economiche (trading) immediatamente connesse con gli
scopi di pubblica utilità, le c.d. primary purpose trading. Per lo
svolgimento di attività economiche non immediatamente connesse, non primary
purpose trading, esse dovrebbero costituire una company collegata
specificamente dedita a queste che può godere di regimi di esenzione per i
trasferimenti a favore della parent charity.
[47]
Queste avvengono sia con altre fondazione di natura privata ma anche con gruppi
bancari e imprese commerciali. Da ultimo per esempio il National Trust
ha firmato un accordo con l'impresa televisiva Sky al fine di realizzare il
progetto The national trust discovery programme il quale ha permesso
di organizzare molti eventi e attività all'interno dei beni gestiti dall'organizzazione
anche mediante l'organizzazione di seminari, visite guidate e convegni.
[48]
Nel sito web dell'organizzazione è possibile scaricare il prospetto
della disponibilità alberghiera di ogni singolo edificio.
[49]
E' stata la charity inglese ad impugnare recentemente di fronte al
giudice amministrativo italiano gli atti della procedura relativa al progetto
del completamento dell'Autostrada A31 Valdastico. La sentenza di primo grado
del Tar Veneto, n. 2234 del 2005 che aveva accolto i ricorsi presentati è
stata poi riformata dal Consiglio di Stato in sede di appello con la sentenza
n. 129 del 2006. In entrambi i gradi di giudizio è stato eccepito il difetto
di legittimazione del Landmark Trust in quanto non vi sarebbe la personalità
dell'interesse a ricorrere in assenza del riconoscimento statale. Sul punto
il Tribunale Regionale di primo grado, ripreso in senso conforme anche dal
Consiglio di Stato, ha però affermato che le attività dell'organismo inglese,
assimilabile a una fondazione di diritto privato, consistono nel recupero
di edifici culturali degradati e nel turismo culturale che ne deriva attraverso
l'ospitalità offerta a persone amanti di un certo contesto architettonico,
paesaggistico e culturale immerso in un paesaggio sereno e tranquillo caratterizzato
da un tipico carattere estetico. Gli utili derivanti da tale attività alberghiera
vengono poi reinvestiti nel restauro di altri immobili di tal genere. Per
il giudice amministrativo nel caso di specie non è possibile affermare che
la fondazione di diritto inglese agisca in nome di interessi di raggruppamenti
di cittadini o come portatrice di interessi diffusi dal momento che la stessa
fa valere interessi propri, personali e concreti che si innescano su interessi
collegati al mantenimento dell'integrità dell'ambiente sotto il profilo architettonico,
paesaggistico, estetico che nel caso di specie devono valutarsi alla stregua
di interessi di carattere patrimoniali oltre che personale.
[50]
I musei nazionali inglesi sono il British Museum, il Victoria
and Albert Museum, la National Gallery, la Tate
Gallery, la National Portrait Gallery, l'Imperial
War Museum, il National Army Museum, il Royal
Air Force Museum, il National Maritime Museum e il Geological
Museum.
[51]
La classificazione è ripresa dalla pubblicazione del Department for Culture,
Media and Sport dell'Ottobre 2006 dal titolo Understanding the Future:
Priorities for England's Museums.
[52]
Ne consegue che a questi enti deve essere applicata la disciplina amministrativa
per esempio in materia di accesso alle informazione detenute di cui al Freedom
of Information Act del 2000.
[53]
A questo proposito la Charity Commission ha affermato che ai fini di
realizzare le operazioni commerciali i musei devono istituire una separata
società di diritto privato per la gestione. Si veda sul punto la Policy
RR10 dell'agosto 2002 "Museums and Art Galleries". Sull'autonomia
del modello inglese di gestione delle attività museali anche S. Foà, La
gestione del beni culturali, Torino, 2001, 320.
[54]
La cronaca dell'episodio è apparsa su molti quotidiani sia italiani che inglesi.
Il cardinale cattolico di Westminster aveva infatti chiesto che l'opera di
Piero della Francesca venisse collocata nella Cattedrale cattolica di Londra
in quanto rappresentante un'opera di fede prima ancora che un'opera d'arte.
Il Direttore della galleria sostenne invece che l'opera è ben conservata nella
Sainsbury Wing della National Gallery quale spazio per la contemplazione
dell'arte e dei soggetti rappresentati in essa. Oltre a questo esempio occore
ricordare anche la più celebre vicenda relativa ai fregi del Partenone trasportati
in Inghilterra da Lord Thomas Elgin (1766-1841) per i quali la Grecia insiste
nel chiedere la restituzione.
[55]
Il MLA elabora le strategia relativa alla politica delle istituzioni museali,
gli standards di tutela e di gestione agevolando gli accordi tra le
realtà nazionali e locali. Rappresenta, inoltre, un organismo di supporto
per tutti i musei.
[56]
Mentre per quanto riguarda i musei statali quest'ultimo è direttamente gestito
dal Ministero, negli altri casi l'intervento economico del governo centrale
è più indiretto ed ancorato alla previsioni di programmi specifici (come per
esempio da ultimo il Regional Reinassance Program), all'ottenimento
di aiuti locali o allo stanziamento di sovvenzioni riconducibili al meccanismo
della national lottery.
[57]
Nella pubblicazione del Department for Culture, Media and Sport dell'Ottobre
2006 dal titolo Understanding the Future: Priorities for England's Museums,
viene evidenziato che negli ultimi molti musei nazionali hanno concluso
accordi con quelli di rilevanza locale, facilitati anche dall'operato delle
agenzie decentrate del MLA.
[58]
Occorre dire in ogni caso che per i musei nazionali al cambiamento nelle logiche
della gestione si è aggiunta la concessione di una maggior libertà nell'uso
del proprio patrimonio artistico che si concretizza nella possibilità di vendere
parte delle collezioni al fine di reperire nuove entrate.
[59]
Per quanto riguarda il British Museum per esempio questo è finanziato
circa per l'80% dalle risorse pubbliche mentre il restante risulta equamente
diviso tra le donazioni dei privati e le altre attività commerciali connesse.
In base al Management Statement del museo 15 dei componenti del board
of trustees sono nominati dal Ministro per la cultura, 1 dalla Regina,
4 dai presidenti della Royal Academy, della Society of Antiquaries,
della British Academy e della Royal Society e infine 5 dai
Trustees.
[60]
Legge n. 512/1982 per un commento si rinvia a T. Alibrandi, P. Ferri, N. Pasolini
Dall'Onda, Il nuovo regime tributario dei beni culturali, Milano,
1983.
[61]
La richiesta è fatta al Ministero del Tesoro corredata dai documenti che ne
attestino la rilevanza artistica o storica. Essa deve essere approvata dal
Ministero per la cultura su parere obbligatorio ma non vincolante di un organo
del MLA composto da esperti che provvedono anche a fissare il prezzo di acquisto
sulla base del valore di mercato dell'opera.
[62]
Sul punto per il sistema italiano si veda l'opera di A.L. Tarasco, La redditività
del patrimonio culturale. Efficienza aziendale e promozione culturale,
Torino, 2006 e Id., La gestione del patrimonio culturale: profili giuridici,
economici e contabili, in I beni pubblici, cit., a
cura di A. Police, 341.
[63]
V.D. Alexander, op. cit., passim.
[64]
V.D. Alexander, op. cit., p. 7 riporta le parole di Chris Smith,
ministro per la Cultura del governo Blair il quale sostenne che "New
Labour also required that the arts makes a positive contribution to social
issues and has charged the arts and culture, more generally, with the responsibility
to increase social inclusion and to assist in the regeneration of areas of
deprivation".
[65]
La presenza degli enti non profit nel settore dei beni culturali non
è sconosciuta alla dottrina italiana, si vedano al riguardo, G. Clemente di
San Luca, Volontariato e non profit sector nel quadro del sistema
giuridico istituzionale italiano con specifico riguardo al settore culturale,
in "Ars et Labor". Materiali per una didattica del diritto
dei beni culturali, a cura di G. Clemente di San Luca, Napoli,
1997, 113 ss.; D. D'Alessandro, Sussidiarietà, solidarietà e azione amministrativa,
Milano, 2004.
[66]
La stima dei finanziamenti pubblici alle attività connesse all'arte e alla
cultura per il triennio 2008/2011 è pari a 1.6 bilioni di sterline.
[67]
I dati si riferiscono alla National Gallery e sono reperibili nel sito
della organizzazione.
[68]
In capo all'organo ministeriale rimane comunque un potere di intervento sostitutivo
in situazioni di particolare interesse.
[69]
Tendenzialmente individui e organizzazioni (società commerciali, enti senza
fini di lucro) possono fare domanda all'Art Council per attività collegate
al panorama culturale e che si devo svolgere entro un periodo di tempo determinato,
prevalentemente nel territorio nazionale.
[70]
Tra questi è possibile far rientrare anche il Nesta il quale opera dal 1998
non tanto come distributore di fondi pubblici quanto piuttosto come utilizzatore
dei profitti originati da un lascito originariamente assegnato dalla National
Lottery.
[71]
Quest'ultimo finanzia e supporta tutti gli oggetti collegati al patrimonio
tra cui gli edifici antichi, i musei, gli archivi, i parchi naturali.
[72]
In base alle Heritage Grants Guidance Notes si legge che sono preferite
le domande presentate da associazioni che perseguano l'interesse della tutela
del patrimonio culturale o dalle fondazioni private che operano nel settore.
I privati singoli individui hanno infatti l'onere aggiuntivo di dimostrare
che la realizzazione dell'intervento determinerà un beneficio per l'intera
collettività e non solo per se stessi.
[73]
La possibilità di contribuiti locali è prevista in generale già nell'art.
57 del Planning (Listed Buildings and Conservation Areas) Act del 1990.
Accanto a ciò, poi, molti dei Local Plans emanati dale autorità locali
prevedono la possibilità di ottenere sovvenzioni per le opera di restauro
e di conservazione.
[74]
L'utilizzo del fenomeno in ambito culturale è rinvenibile in moti documenti
emanati dalle amministrazioni locali. A titolo meramente esemplificativo si
vedano The Cultural Agenda: Realizing the Cultural Strategy of the South
East England Cultural Consortium (2002), The Local Cultural Strategy
- Warwickshire (2003), The Regional Cultural Strategy - East Midlands
(2005) o l'accordo firmato nel 2007 (Service Level Agreement (SLA))
tra l'Argyll and Bute Council e due musei privati (Kilmartin House
Museum and Auchindrain Museum) per la gestione della collezione
di proprietà comunale.
[75]
La dottrina inglese ha individuato tre ipotesi generali di PPPs: la prima
avviene quando il settore privato assegna risorse capitali il cui uso è impiegato
per garantire il settore pubblico (costruzione di una prigione, di uffici
di una scuola) che sono poi prese in affitto dagli organismi pubblici. Il
secondo caso si verifica quando un pubblico servizio o bene è costruito direttamente
dal privato che ha poi anche il diritto di applicare un pedaggio per l'uso
del servizio. Molte delle infrastrutture pubbliche de diciannovesimo secolo
sono state gestite in questo modo. Il terzo caso avviene quando il privato
finanzia una attività che viene ripagata in parte dagli organismi pubblici
e in parte dai soggetti privati fruitori. E' evidente che le forme più particolari
di PPPs variano a seconda del tipo di progetto in questione. Così M. Freedland,
Public Law and Private Finance - Placing the Private Finance Initiative
in a Public Law Frame, in Public Law, 1998, 288 ss.
e G.F. Ferrari, La semplificazione amministrativa negli ordinamenti anglo-americani:
recenti tendenze, in Dir. pubbl. comp. europeo, 2006,
314.
[76]
Società di capitali a responsabilità limitata (company limited by guarantee),
associazione non riconosciuta (unicorporated association), ente pubblico
(statutory body), della fondazione (registered charity).
[77]
Per una riflessione sui modelli organizzativi si veda M. Smith, M. Beazley,
Progressive Regimes, Parternships and the Involvement of Local Communities:
A Framework for Evaluation, in Publ. admin., 2000,
855 ss.
[78]
Sulle community foundations in Gran Bretagna si veda G. Humphreys,
The Development of Community Foundations in United Kingdom, in
Bertelsmann Foundation, Community Foundations in Civil Society,
Gütersloh, 1999, 39.
[79]
Per maggiori approfondimenti sulla gestione dei beni culturali a livello locale
in Italia si veda A.L. Tarasco, La gestione dei beni culturali degli enti
locali: profili di diritto dell'economia, in Principi generali
del diritto amministrativo ed autonomie locali, a cura di F. Astone
- M. Caldarera, F. Manganaro - A. Romano Tassone - F. Saitta, Torino, Giappichelli,
2007, 187 ss.
[80]
Si veda con riferimento al sistema giuridico italiano, G. Clemente di San
Luca, Il ruolo di "mecenatismo" e "sponsorizzazioni artistiche"
in una democrazia maggioritaria e pluralistica, in Cultura,
diritto e territorio, a cura di G. Clemente di San Luca, Napoli,
Jovene, 1994, 61 ss.
[81]
In questo senso L. Ferrara, op. cit., 154.
[82]
Le Charities costituite esclusivamente con scopi di pubblico interesse
sono generalmente esentate dalla tassazioni sui profitti da capitale e su
ogni tipo di profitti, compresi quelli darivanti da raccolte di fondi, nonché
da donazioni, purché siano completamente reinvestiti in attività charitable.
Allo stesso tempo sono generalmente esenti dalla tassazione sul patrimonio,
nonché sui ricavi delle vendite di beni donati. Si veda sul punto P. Luxton,
op. cit., 691.
[83]
Così, P. Luxton, op. cit., 729 e M. Stalteri, Enti non profit
e tutela della fiducia. Esperienza inglese e prospettive della riforma italiana,
2002, Torino, Giappichelli, 258. I profitti che derivano da primary
purpose trading sono del tutto esenti da tassazione mentre nel caso di
attività non collegata ai fini istituzionali l'esenzione arriva fino a un
determinato ammontare annuo complessivo. In ordine agli investimenti, poi,
i charity trustees hanno un dovere generale di investire i fondi del
charity trust e di amministrare gli investimenti. E' poi consentito
detenere la partecipazione in holding con società commerciali. Anche
in quest'ultima ipotesi sono consentiti regimi di esenzione per le quote possedute.
[84]
L'indagine svolta dall'Art and Business dimostra che la maggior parte
di questi finanziamenti è rivolta a enti e organizzazioni strutturate in forma
di charity che operano come istituzioni museali o come trusts aventi
compiti di valorizzazione e conservazione con sede a Londra.
[85]
Il limite di questo sistema di finanziamento è che il donatore, un contribuente
britannico, deve dichiarare espressamente di voler utilizzare questo meccanismo,
l'ammontare donato e l'ente beneficiario.
[86]
Per i riferimenti relativi alla dottrina non solo italiana si rinvia al contributo
di L. Casini, I beni culturali da Spadolini agli anni duemila, cit.,
passim e in particolare 425 e 438-443.
[87]
Si veda sul punto L. Casini, Pubblico e privato nella valorizzazione,
cit., 786.
[88]
Per tutti M.S. Giannini, op. cit., passim.
[89]
Anche nell'ordinamento inglese è una costante il riferirsi al patrimonio culturale
quale espressione di un interesse pubblico di natura particolare espresso
nell'esigenza di conservazione qualitativa. Il valore insito nel patrimonio
è poi alla base della garanzia della fruizione pubblica la quale determina
la formulazione di politiche gestionali dirette a incrementare la continua
predisposizione degli strumenti di tutela.
[90]
Per tutti A.V. Dicey, Introduction of the Study of the Law of Constitution,
I ed., 1885, 126.
[91]
Sulla presenza del privato - sociale nelle attività culturali si veda in senso
parzialmente critico A.L. Tarasco, La gestione del patrimonio culturale,
cit., 355 e passim.
[92]
Sull'importanza dei controlli relativi alla capacità gestionali delle organizzazioni
culturale si veda ancora una volta A.L. Tarasco, op. ult. cit., 370.
[93]
L'interesse alla fruizione è garantita anche da meccanismi particolari ed
indiretti spesso lasciati alla disponibilità dei soggetti coinvolti (guardianship
per i momumenti antichi; proposte di acquisto per i beni da esportare;
assegnazione di contributi vincolati alla piena accessibilità del bene) o
a una applicazione settoriale (accreditamento delle attività museali; applicazione
dell'istituto della acceptance in lieu).
[94]
Tra gli altri, L. Casini, La valorizzazioni del beni culturali, cit.,
passim e A.L. Tarasco, op. ult. cit., 376.
[95]
Così si legge anche nella pubblicazione del 2003 dell'English Heritage
e dell'Ufficio del Primo Ministro, "Streamlining Listed Building
Consent", 19.
[96]
Decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42.
[97]
Per tutti, G. Clemente di San Luca, Volontariato e non profit, cit.,
passim.
[98]
Sullo stato dei piani e dei programmi strategici di valorizzazione previsti
dall'art. 112 del Codice dei beni culturali si rinvia a A.L. Tarasco, op.
ult. cit., 376 e L. Zanetti, La valorizzazione
dei beni culturali di appartenenza pubblica (art. 112), in
Aedon 1/2004.
