I beni culturali di fronte alla crisi economico-finanziaria e alla globalizzazione

La globalizzazione giuridica dei beni culturali [*]

di Lorenzo Casini

Sommario: 1. Introduzione. - 2. La complessità giuridica dei beni culturali e i suoi paradossi. - 3. La globalizzazione del diritto dei beni culturali: tre percorsi. - 3.1. Dal diritto internazionale al diritto globale: un regime mondiale per la protezione del patrimonio dell'umanità. - 3.2. Dal diritto internazionale al diritto transnazionale: i limiti della regolamentazione ultrastatale del traffico illecito e della restituzione dei beni culturali. - 3.3. Dal diritto transnazionale al diritto globale: l'adozione di standard per musei e grandi mostre internazionali. - 4. Un regime regolatorio complesso ed "eccezionale"? - 4.1. Le peculiarità dei regimi regolatori internazionali in materia di beni culturali. - 4.2. Verso nuovi modelli di regolamentazione dello spazio giuridico globale?.

The Legal Globalization of Cultural Property
Cultural property offers a significant yet ambiguous example of the development of global regulatory regimes beyond the State. On the one hand, traditional international law instruments do not seem to ensure an adequate level of protection for cultural heritage; securing such protection requires procedures, norms, and standards produced by global institutions, both public (such as Unesco) and private (such as the International Council of Museums). On the other hand, a comprehensive global regulatory regime to complement the law of cultural property is still to be achieved. Instead, more regimes are being established, depending on the kind of properties and public interests at stake. Moreover, the huge cultural bias that dominates the debate about cultural property accentuates the "clash of civilizations" that already underlies the debate about global governance. The analysis of the relationship between globalization and cultural property, therefore, sheds light on broader global governance trends and helps highlight the points of weakness and strength in the adoption of administrative law techniques at the global level.

1. Introduzione

Negli ultimi decenni, i beni culturali hanno acquisito sempre maggior importanza giuridica, economica e politica su scala mondiale.

Essi rappresentano, del resto, testimonianze (materiali) di cultura e civiltà che superano i confini di una specifica identità nazionale. Non a caso, la locuzione "bene culturale" è stata usata per la prima volta in un documento ufficiale in ambito internazionale, e proprio in un contesto giuridico [1]: i beni sono infatti portatori di valori che debbono essere conservati, protetti e resi accessibili al pubblico, il che produce rilevanti implicazioni pressoché in ogni ramo del diritto, da quello privato a quello penale.

Sono sempre più numerosi i casi in cui la globalizzazione ha effetti sui beni culturali [2].

Basti pensare che i siti culturali del patrimonio mondiale dell'umanità sono oggi 745, mentre erano 478 nel 1999 [3]. Ma, dato ancor più rilevante, le condizioni e le procedure con cui questi siti possono essere iscritti nella lista del patrimonio mondiale sono dettate dalle Linee guida operative per l'attuazione della Convenzione del patrimonio mondiale culturale e naturale (le Operational Guidelines for the Implementation of the World Heritage Convention), un atto adottato non dagli Stati, ma da un'organizzazione internazionale, l'Unesco, e, più precisamente, dal Comitato intergovernativo per la protezione del patrimonio mondiale culturale e naturale (il c.d. World Heritage Committee) [4].

Inoltre, la globalizzazione dei mercati ha incrementato le transazioni commerciali di opere d'arte, ponendo diversi interrogativi sulla adeguatezza della disciplina in materia di circolazione illecita e di restituzione di beni culturali (di cui i fregi del Partenone sono forse l'esempio più noto [5]). Senza dimenticare che, solo negli Stati Uniti, il traffico illegale di opere d'arte supera i 6 miliardi di dollari ed è inferiore solamente a quello delle armi e a quello della droga [6].

Si deve considerare, poi, che anche il settore dei beni culturali rientra ormai nell'ambito di applicazione dell'Organizzazione mondiale del commercio (Omc) [7] e del mercato Ue [8], nella misura in cui questi beni ricadono in specifiche eccezioni che gli Stati sono tenuti ad applicare rispettando precise regole (per es., nel caso dell'Omc, l'esenzione non può determinare una discriminazione arbitraria e non giustificabile) [9]. Già negli anni Sessanta, d'altronde, la Corte di giustizia europea, con riguardo alla tassa italiana sull'esportazione di opere d'arte, sanzionò l'Italia per aver male interpretato l'eccezione alla libera circolazione delle merci garantita dall'art. 36 Tfue (ex art. 30 Tce), perché "gli Stati membri possono invocare l'articolo 36 solo se rispettano i limiti stabiliti da detta disposizione per quanto riguarda sia lo scopo perseguito, sia la natura dei mezzi" [10]: in altri termini, gli Stati Ue possono proibire l'esportazione di beni culturali, ma non possono tassarla.

La dimensione globale dei beni culturali, però, non attiene solo a opere d'arte o reperti archeologici, ma riguarda le stesse istituzioni che conservano e proteggono questi beni, prime fra tutte i musei. Si prenda l'accordo siglato nel 2006 tra la città di Abu Dhabi e la Fondazione Guggenheim, diretto a creare un nuovo museo negli Emirati arabi [11]. Il progetto rappresenta l'ultimo sforzo compiuto per espandere la rete museale del Guggenheim, definito come il primo esperimento di "museo globale" [12].

In corrispondenza con il fenomeno della "delocalizzazione" dei musei, poi, vi è una crescente domanda di cultura in tutto il mondo. Nel 2010 e nel 2011, ad esempio, il Louvre a Parigi ha avuto 8,5 milioni di visitatori (di cui solo un terzo francesi), mentre nel 2001 erano "appena" 5 milioni: un incremento del 67% in dieci anni. E i dati relativi al British Museum di Londra sono ancor più impressionanti: 1 milione di visitatori nel 2002, quasi 6 milioni nel 2011 [13].

Tutti questi esempi illustrano i numerosi risvolti giuridici prodotti dalla globalizzazione nel settore dei beni culturali: la creazione di un sistema di protezione mondiale, con regole e procedure stabilite da un'organizzazione internazionale e adottate dalle amministrazioni nazionali; l'intensificarsi del commercio e del traffico illecito, l'aumento delle richieste di restituzione di beni culturali e la inadeguatezza della relativa disciplina internazionale; la globalizzazione e la delocalizzazione dei musei e la crescita della domanda di cultura, che porta in primo piano la necessità di individuare standard minimi per istituzioni e mostre internazionali.

L'emergere di un "diritto globale" che va oltre gli Stati, prodotto dalla proliferazione di organizzazioni e regimi ultrastatali, coinvolge oggi quasi ogni materia, dall'ambiente a Internet, dai mercati finanziari alla tutela della salute, sino alla difesa e all'ordine pubblico.

Il settore dei beni culturali non sfugge a questa tendenza e presenta molteplici questioni giuridiche che non interessano solo gli Stati, ma anche istituzioni internazionali - intergovernative e non - e la società civile [14].

In aggiunta, la peculiare natura di questo settore, che si caratterizza per una incredibile ampiezza e varietà di interessi, offre un caso di studio forse unico per ricostruire le interazioni tra soggetti pubblici e soggetti privati, sia in ambito nazionale che sovranazionale.

L'obiettivo di questo articolo è dunque quello di esaminare le molteplici declinazioni del rapporto tra globalizzazione e diritto dei beni culturali.

Questo campo rappresenta, infatti, un ottimo esempio per ricostruire il processo di formazione di regimi regolatori ultrastatali, con tutti i limiti che ne possono derivare.

Emerge, in particolare, che, per un verso, i tradizionali strumenti del diritto internazionale non sembrano assicurare un adeguato livello di protezione del patrimonio culturale. Per colmare tale lacuna, le organizzazioni sovranazionali, sia pubbliche (come l'Unesco), sia private (come l'International Council of Museums-Icom), producono norme, standard e procedure. Inoltre, il crescente impatto della globalizzazione sui beni culturali impone alle organizzazioni intergovernative, agli Stati e anche a istituzioni private di ricorrere a soluzioni ad hoc, come accordi, codici etici e "best practices", al fine di fronteggiare la presenza di nuovi interessi che si manifestano su scala mondiale.

Per altro verso, però, si è lungi dall'avere un solo regime internazionale riguardante il diritto dei beni culturali. Vi sono invece più regimi, che si sviluppano a seconda del tipo di bene e degli interessi pubblici in gioco, al punto che alcuni di questi regimi sembrano operare isolatamente, senza alcuna connessione con gli altri.

In aggiunta, le diverse posizioni culturali e scientifiche che solitamente accompagnano il dibattito in materia di beni culturali - innanzitutto intorno a cosa sono e come possono essere definiti - accentua "lo scontro tra civiltà" e le differenze tra le varie teorie che già contraddistinguono lo studio della globalizzazione e della c.d. "global governance" [15].

La prima parte analizza quindi i tratti giuridici dei beni culturali, la loro valenza nell'ambito del diritto pubblico e delle politiche pubbliche, e i loro paradossi, accentuati dalla globalizzazione. Il riferimento è, in particolare, alla coesistenza e al conflitto tra i diversi interessi di cui questi beni sono portatori.

La seconda parte è incentrata sulla globalizzazione giuridica dei beni culturali e prende in esame tre percorsi: la creazione di un sistema globale per la protezione dei siti dichiarati Patrimonio mondiale dell'umanità, con l'obiettivo di preservare i beni di valore universale eccezionale ("outstanding universal value") per il mondo intero; la formazione di un quadro normativo internazionale per la circolazione dei beni culturali e i suoi limiti; l'adozione di regole globali riguardanti musei e mostre, prodotte da istituzioni internazionali private secondo forme di auto-regolazione.

Infine, la terza parte analizza i meccanismi giuridici che operano in ognuno di questi tre percorsi, con specifico riferimento ai profili normativi, procedurali e organizzativi.

Lo studio dei rapporti tra globalizzazione e diritto dei beni culturali, infine, consente di considerare anche fenomeni e problemi di più ampia scala che si rintracciano nel diritto pubblico e nel diritto internazionale, come il ruolo degli Stati nei regimi ultrastatali, la diffusione di forme di partenariato pubblico-privato e la proliferazione di norme e procedimenti globali. Ma i beni culturali mantengono le proprie specificità e peculiarità, e ciò contribuisce ad evidenziare meglio i punti di forza e di debolezza che presenta l'impiego e la diffusione nella sfera giuridica globale di istituti e principi propri del diritto amministrativo.

2. La complessità giuridica dei beni culturali e i suoi paradossi

La principale caratteristica dei beni culturali - forse più di qualsiasi altro bene - è che essi sono portatori di numerosi e diversi interessi, sia pubblici che privati, spesso in contrasto tra loro, cui possono spesso collegarsi altrettante situazioni giuridiche.

Gli esempi che possono ben illustrare questi conflitti sono innumerevoli.

Un caso interessante - perché riguarda un Paese tradizionalmente meno orientato dell'Italia verso la tutela - è la vicenda della casa dello scrittore Edgar Allan Poe (1809-1849) a New York. Nel 2001, quando la New York University (Nyu) decise di costruire un nuovo edificio nel Village, a Manhattan, sulla West 3^rd Street tra Sullivan Street e Thompson Street, il progetto originario prevedeva di demolire due dimore storiche, la Judson House e l'Edgar Allan Poe House. A seguito della protesta dei cittadini, accompagnata da un'azione legale, Nyu, pur avendo vinto la causa, preferì modificare il progetto. Il risultato è stato quello di realizzare una c.d. "interpretive reconstruction", che fu in grado di soddisfare pressoché tutte le parti (Nyu, l'Historic Districts Council, i comitati di quartiere e altre associazioni): le facciate delle due case furono ricostruite così come si presentavano nel XIX secolo, "using bricks, lintels, cornices and other materials salvaged from the original edifices, so that they now serve as part the street-level exterior along part of the new Furman Hall building" [16]. Alcuni fecero tuttavia notare che nessuno degli originali mattoni color salmone fu in realtà usato per la ricostruzione, sicché "walking by, you would never know this was supposed to be the actual remnant of a 19th-century house [...] It looks tacked on. It's a façade, literally and figuratively" [17]. Altri però obiettarono che la casa di Poe era stata profondamente modificata negli oltre 150 anni successivi a quando lo scrittore vi abitò: "the lower exterior of the building [...] only vaguely resembles its 19^th century counterpart, as the stoop was removed and the entrance shifted" [18].

Questo esempio - uno tra migliaia - mostra che i beni culturali possono dar vita a complesse questioni giuridiche, oltre che politiche. In questo caso, il nuovo edificio di Nyu (Furman Hall) fu il risultato di un bilanciamento di interessi: da un lato, l'interesse dell'università a espandere i suoi locali; dall'altro, l'interesse nel preservare due dimore storiche.

Situazioni di questo tipo sono all'ordine del giorno in Europa e specialmente in Italia, Paese in cui la "leggenda" vuole che si trovi tra il 40 e il 75 per cento dell'intero patrimonio culturale mondiale e che conta il maggior numero di siti Unesco (47, di cui 44 culturali e 3 naturali) [19].

Si comprende dunque perché la nostra Costituzione contenga tra i suoi principi fondamentali la tutela del paesaggio del patrimonio storico e artistico [20].

La legislazione italiana ha del resto una lunga tradizione nel regolare le cose d'arte: le leggi del 1939 - ora incorporate nel Codice dei beni culturali e del paesaggio (d.lg. n. 42 del 2004) - sono state e sono tutt'ora un modello per altri Paesi (come Spagna e Grecia). Le nostre leggi hanno infatti costruito, con il tempo, un sofisticato sistema giuridico di protezione del patrimonio storico e artistico, basato essenzialmente su procedimenti amministrativi finalizzati a individuare tali beni e controllarne l'uso [21].

Non è un caso, quindi, che quando la scienza giuridica si è cimentata con il potere discrezionale della pubblica amministrazione, il settore dei beni culturali ha consentito forse più di altri di verificare come sono bilanciati i diversi interessi [22]. E ciò non solo nell'ambito dei beni pubblici [23], ma anche con riferimento a problemi di teoria generale quali il monismo e il dualismo nel diritto amministrativo [24], la dialettica tra pubblico e privato [25], la codificazione normativa [26], fino alle più recenti tendenze in materia di diritto amministrativo globale [27].

La cultura giuridica italiana ha così potuto offrire un ausilio prezioso nel rintracciare i tratti comuni a tutti i beni culturali, giungendo a individuare due caratteri, presenti in ognuna di queste cose, da un reperto archeologico a un dipinto impressionista: l'immaterialità e la pubblicità [28].

I beni culturali, dunque, riguardano molteplici interessi.

Vi è l'interesse al controllo della circolazione e del commercio - forse l'interesse più antico, risalente già a bolle papali nel XV secolo [29] - cui si abbinano spesso un interesse alla ritenzione delle cose di interesse storico e artistico all'interno del territorio nazionale e un interesse alla loro restituzione [30].

Vi è l'interesse alla preservazione fisica del bene, cui si collega e intreccia la conservazione del bene nel suo contesto originario: un fenomeno che può riguardare non solo i rapporti tra gli Stati, ma anche tra enti territoriali o locali all'interno dello stesso Paese (come avvenuto negli Stati Uniti, a Philadelphia, quando la vendita del dipinto di Thomas Eakins Gross Clinic a un altro museo americano fu impedita dalla protesta della comunità locale) [31].

Vi è l'interesse alla fruizione pubblica del patrimonio storico e artistico e alla diffusione della sua conoscenza [32].

Vi è, infine, l'interesse all'uso della cosa, laddove essa sia, ad esempio, un luogo o un edificio destinato a funzioni pubbliche o di culto [33].

La pluralità degli interessi diviene problematica perché non solo essi sono spesso in contrasto tra loro - aumentare l'accesso ad un sito culturale determina problemi di protezione; limitare la circolazione può ridurre la fruizione; decontestualizzare un bene può preservarlo meglio e persino valorizzarlo - ma anche perché tali interessi possono insistere sulla medesima cosa [34].

Non stupisce, quindi, che la scienza giuridica abbia tentato di fornire una classificazione dei diversi interessi pubblici collegati al patrimonio culturale e, tra queste [35], la più interessante sembra essere quella secondo cui il public interest è scomposto in quattro componenti [36]: la conservazione fisica (preservation); l'autenticità (cultural truth) [37]; l'accessibilità (access); l'identità nazionale (cultural nationalism). Un altro tentativo, anch'esso meritevole di essere ricordato, distingue cinque categorie [38]: 1) l'interesse globale della società civile (che include l'accesso, la libera circolazione per mostre ed esibizioni, la protezione dei diritti umani); 2) gli interessi nazionali degli Stati nel conservare beni di rilievo nazionale; 3) gli interessi privati dei proprietari o degli artisti; 4) gli interessi dei beni stessi (funzione religiosa, conservazione nel contesto, integrità fisica); e 5) gli interessi di mercato. Altri, poi, hanno osservato che può rintracciarsi anche un interesse diffuso mondiale, "a shared interest of humanity", nella protezione dei beni culturali [39].

La molteplicità degli interessi si riflette - inevitabilmente - sul rapporto tra pubblica amministrazione e privati, a seconda che questi ultimi siano proprietari di beni, parte del pubblico fruitore del patrimonio storico e artistico, mecenati o finanziatori interessati ad investire in opere d'arte o semplicemente in un ritorno pubblicitario [40].

Ma la varietà di interessi - per di più talvolta contrastanti - e la costante dialettica tra pubblico e privato, inoltre, rendono impossibile affidare ad un unico potere pubblico tutti i compiti legislativi e amministrativi in materia [41], considerata anche la straordinaria consistenza del nostro patrimonio storico e artistico [42]. E queste pluralità di interessi e varietà di relazioni tra pubblico e privato consentono di considerare il settore dei beni culturali come un vero e proprio "sistema sociale", in cui "art players" e "art supporters" agiscono a livello sia nazionale, sia internazionale [43].

La globalizzazione ha reso il quadro ancor più complesso, producendo effetti significativi anche sui c.d. "tesori nazionali".

Eppure il settore dei beni culturali, nella sua unicità, presenta più di un paradosso.

La disciplina dei beni culturali contiene una tensione ineliminabile tra sfera nazionale e sfera internazionale, perché molti Stati mirano a conservare i propri beni, mentre altri adottano un approccio di c.d. "international multiculturalism": un primo paradosso dunque è che più un bene culturale è rilevante su scala mondiale, più rilevante esso sarà per lo Stato che lo possiede, il che può aumentare il tasso di conflittualità tra tutti i soggetti coinvolti.

Altri paradossi sono collegati al concetto stesso di "cultura". Alcuni hanno infatti rilevato che "cultural property is a paradox because it places special value and legal protection on cultural products and artifacts, but it does so based on a sanitized and domesticated view of cultural production", e che "cultural property is contradictory in the very pairing of its core concepts. Property is fixed, possessed, controlled by its owner, and alienable. Culture is none of these things. Thus, cultural property claims tend to fix culture, which if anything is unfixed, dynamic, and unstable" [44].

Anche se queste critiche possono forse sembrare estreme, è innegabile che lo studio giuridico dei beni culturali non può non misurarsi con il problema di definire quali cose ricadano nella categoria. Una questione che può trovare diverse risposte per molte ragioni (non solo culturali, ma anche religiose, politiche o economiche), che possono portare ad esiti anche assai diversi tra loro: il noto caso dei Buddha di Bamiyan in Afghanistan, intenzionalmente distrutti nel 2011 dal governo talebano, è un triste esempio di queste differenze. Del resto, "much cultural property has been destroyed for political and religious reasons", ma i beni culturali sono anche "valuable" e rappresentano "a form of wealth" in sostanza, "cultural objects have a variety of expressive effects that can be described, but not fully captured, in logical terms" [45].

La scienza giuridica deve quindi accettare che quella di bene culturale è una nozione necessariamente "liminale", ossia una nozione che le norme giuridiche non possono definire senza ricorrere ad altre discipline [46]. Questo carattere liminale rende mobili i confini della nozione giuridica di bene culturale [47]. Di conseguenza, a livello internazionale ogni Convenzione adotta una propria definizione di "cultural property" o di "cultural heritage" [48].

Queste definizioni poggiano inevitabilmente su una determinata idea di cultura e ciò spiega perché la valenza semantica della locuzione "bene culturale" - apparsa nell'immediato secondo dopoguerra [49] - sia poco "equilibrata", nel senso di essere dominata dalla prospettiva euroamericana, mentre sono spesso rimaste inascoltate le esigenze provenienti dai Paesi in via di sviluppo [50].

Oggi, tuttavia, la rilevanza progressivamente acquisita dalle nozioni di patrimonio immateriale e di diversità culturale è il segno di una forma di bilanciamento geopolitico, capace di ridurre in parte il predominio della cultura occidentale [51].

3. La globalizzazione del diritto dei beni culturali: tre percorsi

Come sopra anticipato, l'impatto della globalizzazione sui beni culturali è progressivamente cresciuto negli ultimi decenni.

Nell'ambito di numerosi esempi - che includono il regime di protezione del patrimonio storico e artistico in caso di conflitto armato [52]; i rapporti tra disciplina dei beni culturali e quella della proprietà intellettuale, con le diverse declinazioni dei diritti degli artisti [53]; le relazioni con i diritti umani [54] - possono prendersi in esame tre distinti ambiti, che appaiono come i più adatti per ricostruire altrettanti percorsi prodotti dai rapporti tra diritto dei beni culturali e globalizzazione.

Il primo riguarda la creazione di un sistema globale di protezione del patrimonio mondiale. Tale sistema si è mosso progressivamente da un quadro di diritto internazionale, fondato su una convenzione, a uno globale, formato da linee guida, policies, e altri meccanismi di soft law. Inoltre, il numero e la varietà dei soggetti coinvolti è costantemente aumentato, talché oggi include non solo governi, ma anche organizzazioni non governative e altre istituzioni.

Il secondo percorso attiene alla creazione di una disciplina internazionale del commercio e della restituzione dei beni culturali. In questo caso si riscontra l'inadeguatezza del diritto internazionale nel regolare questi aspetti e il conseguente ricorso a soluzioni basate sul consenso, come gli accordi tra governo e musei. Si ha qui, dunque, un passaggio dal diritto internazionale al diritto transnazionale.

Il terzo percorso riguarda l'auto-produzione di norme globali e di standard per musei e mostre. In questa ipotesi meccanismi transnazionali, come i documenti approvati dall'International Council of Museums (Icom), hanno progressivamente acquisito rilievo mondiale, soprattutto in ragione della loro larga diffusione e dell'alto tasso di ottemperanza di cui godono. Il percorso va qui, quindi, dal diritto transnazionale al diritto globale.

3.1. Dal diritto internazionale al diritto globale: un regime mondiale per la protezione del patrimonio dell'umanità

Il complesso di regole dettato dalla Convenzione per la protezione del patrimonio mondiale è stato ampiamente analizzato dagli studiosi di tutto il mondo, i quali hanno individuato in esso un eccellente esempio dell'interazione tra organizzazioni internazionali, Stati e amministrazioni nazionali [55].

La World Heritage Convention (Whc) ha riconosciuto la necessità di dare vita a un sistema di protezione del patrimonio mondiale dell'umanità [56]. A partire dal 1972, questo sistema è stato modellato sulla base di raccomandazioni e linee guida approvate dall'Unesco (le Operational Guidelines for the Implementation of the World Heritage Convention) ed è stato rafforzato tramite l'azione di organizzazioni internazionali non governative come l'International Council on Monuments and Sites (Icomos), organo consultivo del Unesco [57], e la cooperazione tra Stati e istituzioni sovranazionali. Inoltre, per rendere il sistema efficace sono stati introdotti meccanismi quali il c.d. "name and shame", che viene usato per i siti che rischiano di poter essere iscritti nella c.d. Danger List [58].

Al fine di ricostruire i rapporti tra globalizzazione e diritto dei beni culturali, questo esempio assume rilevanza sotto almeno tre profili.

Il primo è quello normativo. Il quadro regolatorio disegnato per la protezione del patrimonio mondiale è infatti composto di numerosi atti internazionali, che comprendono non solo convenzioni o trattati, ma anche linee guida, policies, raccomandazioni approvate dall'Unesco e dall'Icomos.

Il secondo profilo è di carattere organizzativo. Da un lato, il sistema si compone di organismi non governativi, come l'Icomos. Si tratta di una Ong con sede a Parigi, cui sono affidati compiti strategici in relazione alla Whc, come ad esempio la valutazione circa l'universalità del valore culturale espresso dai siti candidati per essere iscritti nella lista del patrimonio mondiale, il controllo dello stato di conservazione dei siti, l'esame delle richieste di assistenza internazionale formulate dagli Stati [59]. Dall'altro lato, gli Stati che decidano di candidare propri siti ad essere iscritti debbono adattare le proprie amministrazioni alle esigenze richieste da questo sistema (per esempio creando organismi ad hoc: negli Stati Uniti ci sono lo US National Park Service e lo US Committee of the Icomos, organi che sviluppano standard e procedure per stabilire quali siti americani candidare [60]). Di fatti, tutti i siti iscritti nella lista "must have adequate long-term legislative, regulatory, institutional and/or traditional protection and management to ensure their safeguarding. This protection should include adequately delineated boundaries. Similarly States Parties should demonstrate adequate protection at the national, regional, municipal, and/or traditional level for the nominated property. They should append appropriate texts to the nomination with a clear explanation of the way this protection operates to protect the property" [61].

Il terzo profilo è di natura procedimentale. Si stabiliscono nuove forme di cooperazione tra organizzazioni internazionali, amministrazioni nazionali e altri soggetti. Inoltre, la procedura per proporre nuove candidature - ossia la formazione della c.d. tentative list [62] - deve coinvolgere tutti i principali soggetti interessati: "States Parties are encouraged to prepare their Tentative Lists with the participation of a wide variety of stakeholders, including site managers, local and regional governments, local communities, NGOs and other interested parties and partners" [63]. Sono previsti anche nuovi strumenti giuridici, come il piano di gestione per i siti, ideato per progettare interventi sia di tutela, sia di fruizione e di valorizzazione delle aree [64]. In aggiunta, le Operational Guidelines indicano nel dettaglio alcune pratiche da seguire per la gestione dei siti, come ad esempio "a) a thorough shared understanding of the property by all stakeholders; b) a cycle of planning, implementation, monitoring, evaluation and feedback; c) the monitoring and assessment of the impacts of trends, changes, and of proposed interventions; d) the involvement of partners and stakeholders; e) the allocation of necessary resources; f) capacity-building; and g) an accountable, transparent description of how the management system functions" [65].

In sostanza, i profili procedimentali evidenziano almeno tre diversi livelli di azione: nazionale, con gli Stati che presentano le proprie candidature; inter-governativo, nella fase in cui deve essere riconosciuto il valore universale di un sito (con un ruolo importante svolto anche dagli organismi consultivi - non governativi - dell'Unesco); internazionale, quando si considerano i finanziamenti e l'assistenza forniti dal World Heritage Fund [66].

Ciò nonostante, il processo di formazione di un regime regolatorio globale per la protezione e la fruizione dei beni culturali ha ancora molta strada da compiere.

Innanzitutto, esso riguarda solamente una piccola parte, pur importante, del patrimonio mondiale, ossia i siti dal valore universale eccezionale ("outstanding universal value" [67]). Basti pensare anche solo ai numerosi luoghi in Italia non iscritti nella lista (oltre ai circa 40 siti già candidati dal nostro Paese all'iscrizione). In sostanza, la Convenzione "is not intended to ensure the protection of all properties of great interest, importance or value, but only for a select list of the most outstanding of these from an international viewpoint" e "it is not to be assumed that a property of national and/or regional importance will automatically be inscribed on the World Heritage List" [68].

Inoltre, vi sono molti problemi di ordine politico, legati ad esempio alle aree contese tra più Stati: è il caso del Tempio di Preah Vihear, rivendicato dalla Cambogia - in favore della quale si è pronunciata la Corte internazionale di giustizia [69] - e Tailandia [70]. Il ruolo degli Stati resta quindi cruciale, anche perché è ad essi che spetta predisporre le liste dei siti per i quali intendono proporre l'iscrizione [71]; proposte cui altri Paesi possono opporsi o presentare osservazioni, come la Cina e gli Stati Uniti fecero negli anni Novanta riguardo a Hiroshima [72].

In aggiunta, solamente gli Stati firmatari della Convenzione possono sottoporre una lista di candidature: ciò può creare problemi per siti come la spianata del tempio e delle moschee a Gerusalemme oppure in casi dove uno Stato non dovesse riconoscere il valore culturale che un bene può avere per una parte della popolazione. Basti pensare a quanto avvenuto durante la guerra nella ex Jugoslavia, allorché vennero deliberatamente distrutti beni rilevanti per specifiche minoranze: si v. il caso Kordić & Čerkez, in cui il Tribunale internazionale per la ex Jugoslavia ha affermato che la distruzione intenzionale, da parte di uno Stato, di beni appartenenti a determinati gruppi politici, razziali o religiosi è un crimine contro l'umanità [73].Ma l'esempio più significativo delle implicazioni politiche derivanti dal sistema Unesco è probabilmente l'avvenuto riconoscimento della Palestina, ammessa come 195° membro durante la General Conference dell'ottobre 2011 (107 voti favorevoli e 14 voti contrari — inclusi Stati Uniti e Israele — e 52 astensioni); con la conseguenza che gli Stati Uniti hanno congelato i propri finanziamenti all'agenzia, togliendole così oltre il 20 per cento dell'intero budget [74]. Quale membro Unesco, la Palestina ha potuto proporre l'iscrizione nella lista del patrimonio mondiale di siti presenti nel proprio territorio, come la Chiesa della natività a Betlemme [75].

Vi è poi la questione della sovranità degli Stati. Una volta che un sito è stato iscritto, esistono specifici meccanismi diretti ad assicurare il rispetto delle norme stabilite dalla Convenzione e dalle linee guida. Questi meccanismi possono essere attivati anche da organizzazioni non governative o comunità locali. In questi casi, il World Heritage Committee può intervenire al fine di assicurare la protezione dei siti, limitando in tal modo la sovranità degli Stati. Ma, come visto, tutte le procedure hanno inizio a livello nazionale e una scarsa partecipazione delle popolazioni in sede nazionale può anche indebolire i procedimenti sovranazionali: è quanto avvenuto in Canada, Australia e Stati Uniti con riguardo ad alcune attività minerarie [76].

Infine, il regime globale fondato sulla Convenzione per la protezione del patrimonio mondiale è stato ideato per tutelare siti sia culturali, sia naturali. Ma ad oggi vi è stata una netta prevalenza dei primi sui secondi: 745 contro 188, oltre a 29 misti. Questo squilibrio ha indotto il World Heritage Committee ad aggiornare i criteri di valutazione al fine di dare precedenza all'iscrizione di siti naturali. Tali aggiustamenti rientrano in un progetto politico più ampio, diretto ad assicurare una lista del patrimonio mondiale più ampia e rappresentativa possibile, in modo che ogni Stato firmatario della Convenzione abbia almeno un sito iscritto [77].

3.2. Dal diritto internazionale al diritto transnazionale: i limiti della regolamentazione ultrastatale del traffico illecito e della restituzione dei beni culturali

La disciplina del commercio dei beni culturali e il controllo della loro esportazione si è sviluppata lungo un percorso che è stato sapientemente descritto da John H. Merryman [78].

In base alla sua nota distinzione, sin dal secondo dopoguerra la regolamentazione internazionale dei beni culturali è stata influenzata da due diversi approcci: da un lato, il "cultural nationalism", praticato dai c.d. "Paesi fonte" ("source nations"), come Italia o Grecia, che sono in favore dell'adozione di regole restrittive volte a mantenere entro i confini nazionali i loro tesori; dall'altro lato, il "cultural internationalism" perseguito dai c.d. "Paesi mercato" ("market nations"), come gli Stati Uniti, interessati ad avere forme di regolazione più lasche.

Il tentativo di mediare tra queste due posizioni ha prodotto, per un verso, la Convenzione Unesco del 1970 concernente le misure da adottare per interdire e impedire l'illecita importazione, esportazione e trasferimento di proprietà dei beni culturali, e la Convenzione Unidroit del 1995, le quali presentano una netta prevalenza dell'impostazione nazionalistica; per l'altro, le due Convenzioni Unesco sulla protezione del patrimonio culturale subacqueo (2001) e sulla salvaguardia del patrimonio culturale immateriale (2003), mostrano un "favor" verso il "cultural internationalism" [79].

Quale che sia la valutazione circa questi tentativi di bilanciamento, la gran parte dei commentatori osserva che la disciplina internazionale della circolazione e della restituzione dei beni culturali è inefficace [80] - e giudizio analogo può esprimersi anche con riferimento alla protezione del patrimonio culturale in caso di conflitti armati, come mostra il saccheggio del Museo nazionale di Baghdad in Iraq [81].

Del resto, i recenti casi di traffico illecito di reperti archeologici tra l'Italia e gli Stati Uniti confermano la necessità di sviluppare soluzioni alternative ai tradizionali trattati.

La maggior parte delle volte, infatti, la restituzione può avvenire solamente a séguito di uno specifico accordo tra le parti: è quanto avvenuto nel 2006 tra l'Italia e il Metropolitan Museum di New York per la restituzione al governo italiano del cratere di Eufronio [82]; e nel 2007 con l'accordo preliminare - poi finalizzato nel 2010 - tra l'Università di Yale e governo peruviano per la restituzione dei reperti provenienti da Machu Picchu [83].

In altre circostanze, poi, gli Stati tentano di adottare altre forme di regolamentazione, come nel caso dei c.d. 1998 Washington Conference Principles on Nazi-Confiscated Art [84].

Proprio i beni oggetto di saccheggi durante il nazismo rappresentano un caso eclatante dei problemi derivanti dall'applicazione delle norme in materia di restituzione di opere illecitamente acquisite: tra i precedenti più celebri vi è la vicenda Maria Altmann v. Republic of Austria, in cui l'Austria ha dovuto restituire alla legittima erede alcuni famosi quadri di Gustav Klimt trafugati nel periodo nazista. In quest'ultima vicenda, l'interesse alla protezione dei diritti umani ha prevalso sull'interesse nell'assicurare la fruizione pubblica del bene (i dipinti erano infatti esposti al Museo Belvedere di Vienna e alcuni di essi furono poi rivenduti dalla Altmann a collezionisti privati) [85]. Un altro caso molto celebre in materia di restituzione di beni è Chabad v. Russian Federation, una "epic struggle by an orthodox Jewish organization to recover a collection of sacred, irreplaceable religious books and manuscripts taken during the Russian revolution and World War II " [86],

In conclusione, un'efficace regolamentazione in sede internazionale del commercio e della restituzione dei beni culturali richiede l'intervento di numerosi soggetti - non solo gli Stati, ma anche musei e altre istituzioni - e l'adozione di un complesso apparato di regole che vanno dai trattati tra Stati agli accordi tra i soggetti coinvolti.

In qualche misura, dunque, l'esempio della disciplina internazionale del commercio e della restituzione di beni culturali mostra i limiti dei tradizionali meccanismi di diritto internazionale nel fronteggiare interessi globali e conferma il bisogno di elaborare standard internazionali per i soggetti privati, in particolare i musei.

3.3. Dal diritto transnazionale al diritto globale: l'adozione di standard per musei e grandi mostre internazionali

La disciplina dei beni culturali richiede oggi un livello sovranazionale di regolamentazione che sia in grado di soddisfare esigenze avvertite ormai su scala mondiale.

Da questa prospettiva, l'esperienza dei musei nel gestire e prestare le loro opere d'arte offre un interessante caso di studio.

Il sistema internazionale dei musei è "governato" dall'International Council of Museums (Icom), una organizzazione non governativa creata nel 1946, che mantiene contatti formali con l'Unesco e ha uno status consultivo nell'United Nations' Economic and Social Council.

Con sede a Parigi, l'Icom ha 30.000 membri, provenienti da 137 Paesi, ed è affiliato a una ventina di organizzazioni internazionali [87]. La struttura è articolata in oltre 100 comitati nazionali e oltre 30 comitati internazionali. L'Icom "establishes professional and ethical standards for museum activities, makes recommendations on such issues, promotes training, advances knowledge and raises public cultural awareness through global networks and co-operation programmes" [88].

Lo Statuto dell'Icom disciplina l'organizzazione e il funzionamento dell'associazione e offre anche una definizione di museo, evolutasi significativamente dal 1946 ad oggi. Mentre in origine essa includeva "all collections open to the public, of artistic, technical, scientific, historical or archaeological material, including zoos and botanical gardens, but excluding libraries, except in so far as they maintain permanent exhibition rooms", oggi un museo è definito come "a non-profit, permanent institution in the service of society and its development, open to the public, which acquires, conserves, researches, communicates and exhibits the tangible and intangible heritage of humanity and its environment for the purposes of education, study and enjoyment" [89].

E' opportuno notare che l'Icom ha sviluppato una struttura a rete, un "network", simile a quello di altre organizzazioni internazionali di matrice privatistica che operano in sede ultrastatale, come ad esempio l'International Organization for Standardization (Iso), il Comitato internazionale olimpico (CIO) e l'Internet Corporation for Assigned Names and Numbers (ICANN). Tutti questi enti hanno comitati o associazioni nazionali (di norma uno per Paese) e altre strutture regionali. Inoltre, molti membri dell'Icom sono enti pubblici secondo il rispettivo diritto nazionale, analogamente a quanto si verifica per gli organismi di standardizzazione nazionale nel sistema Iso e per diversi organismi sportivi (comitati olimpici nazionali e agenzie nazionali anti-doping) [90].

Tra i documenti più importanti elaborati dall'Icom, vi è il Codice etico [91]. Esso stabilisce gli standard minimi sotto il profilo professionale e gestionale per i musei e il loro personale. Nell'aderire all'Icom, i membri si impegnano a rispettare il Codice.

L'Icom rappresenta quindi un importante esempio di auto-regolazione a livello mondiale: un'organizzazione internazionale non governativa che adotta standard globali ai quali i membri dell'organizzazione stessa debbono poi uniformarsi.

Ma l'ambito di applicazione del Codice va oltre i membri dell'Icom, perché molti Paesi, come l'Italia, hanno poi adottato norme che fanno espresso riferimento al Codice [92].

Del resto, anche se formalmente privato, il sistema di regole costruito dall'Icom presenta diversi indici di "pubblicità" [93], come la missione e la personalità giuridica di diritto pubblico di numerosi musei membri dell'Icom. In aggiunta, questi standard si basano su un alto livello di esperienza professionale, che agisce come fonte di legittimazione per queste norme.

L'Icom, pertanto, può essere considerato come una sorta di "amministrazione globale", perché costituisce un organismo privato che svolge funzioni di tipo regolatorio a livello mondiale [94].

Il Codice etico dell'Icom, però, non è l'unico esempio, nel settore dei beni culturali, di attività basata su una procedura c.d. "bottom-up".

Un altro caso di rilievo, meno complesso sotto l'aspetto organizzativo, ma caratterizzato ancor di più dall'auto-regolazione, sono i General Principles on the administration of loans and exchange of cultural goods between institutions [95]. Queste regole per il prestito di opere d'arte furono approvate nel 1992 da un "club" informale - il c.d. "Bizot group" [96] - formato dalle istituzioni organizzatrici di grandi mostre internazionali (per es. il British Museum di Londra e tutti i più importanti musei statunitensi, quali il MoMA, il Metropolitan e il Guggenheim di New York e la National Gallery of Art di Washington D.C.; per l'Italia, sono indicati dieci strutture, per la maggior parte soprintendenze, oltre al Museo archeologico di Napoli, Palazzo Grassi a Venezia e la Galleria nazionale d'Arte moderna di Roma) [97].

Questi principi - adottati da tutti i membri del "club", che si incontrano annualmente - mirano a uniformare, semplificare e rendere più efficienti ed efficaci l'organizzazione e l'amministrazione delle mostre internazionali. Inoltre, essi sono ispirati dall'intento di accrescere il livello di conoscenza e di diffusione dei beni culturali: è previsto, infatti, il principio generale che "loans should primarily be granted for the benefit of other museums to which there is general public access" [98].

Il livello di ottemperanza a questi standard è molto alto ed essi sono stati anche usati come testo di riferimento dall'Omc Working group on Mobility of Collections, un Comitato di "Open Method of Coordination" creato dalla Commissione europea nel 2009 [99]. Va anche rilevato che, nel 2005, quando un gruppo i esperti europei ha proposto qualche modifica ai Principi, nel documento Lending to Europe: Recommendations on collection mobility for European museums, lo ha fatto dopo aver consultato il Bizot group e una volta ottenuto il suo assenso [100].

Questo percorso dal diritto transnazionale al diritto globale, dunque, prende le mosse da best practices nel settore museale.

Ciò non rappresenta necessariamente un dato positivo, perché l'auto-regolazione può spesso assicurare maggiore protezione agli interessi dei regolatori/regolati (in questo caso i musei) che a quelli di terzi, come il pubblico o anche i governi.

Da questa prospettiva, però, alcuni rischi sono limitati dal fatto che i musei non possono sopravvivere senza visitatori e perciò il loro orientamento tenderà semmai - o almeno dovrebbe - a incrementare gli accessi e a migliorare le modalità di fruizione. Ma indubbiamente, nell'ambito di queste associazioni e "club", i musei più importanti detengono i maggiori poteri, e ciò può gettare ombre sull'effettivo carattere "globale" del Codice Icom e dei Principi Bizot, così come sul loro tasso di democraticità.

4. Un regime regolatorio complesso ed "eccezionale"?

I tre percorsi qui ricostruiti mostrano un insieme variegato, con molte peculiarità, ma anche con qualche tratto comune.

Innanzitutto, va precisato che un unico regime regolatorio globale capace di disciplinare in modo organico tutti i beni culturali è molto lontano dall'essere realizzato.

Viceversa, vi sono più regimi, che variano a seconda del tipo di beni culturali e dell'interesse pubblico in gioco [101].

Del resto, un problema che ha sempre accompagnato la disciplina del patrimonio storico e artistico è quello di trovare una sola definizione comune di bene culturale: ecco perché ogni trattato e ogni convenzione ne forniscono una [102]. Così il sistema costruito sulla Convenzione per la protezione mondiale riguarda solo un tipo "speciale" di beni, ossia i siti di eccezionale valore, mentre le cose mobili assoggettate alla regolamentazione internazionale della circolazione e della restituzione sono ovviamente più numerose.

Ma il novero delle definizioni di bene culturale include anche formule sovranazionali (come per l'Ue [103]) e, ovviamente, nazionali.

Da questo punto di vista, allora, il caso italiano è ancora una volta emblematico: basti citare la definizione, fornita dalla Commissione Franceschini, di bene culturale come testimonianza materiale avente valore di civiltà [104]. Una formula poi recepita dal legislatore nel 1998 e ora contenuta nel Codice dei beni culturali e del paesaggio: "Sono beni culturali le cose immobili e mobili che [...] presentano interesse artistico, storico, archeologico, etnoantropologico, archivistico e bibliografico e le altre cose individuate dalla legge o in base alla legge quali testimonianze aventi valore di civiltà" [105].

Nelle legislazioni nazionali, poi, vi è la tendenza a identificare particolari beni come "tesori nazionali" (soprattutto in Francia: "trésors nationaux" [106]). E ciò non può non creare ostacoli tra i diversi regimi e limitare le loro connessioni.

Possono esservi inoltre ipotesi in cui questi regimi separati entrano tra loro in conflitto: avviene, per esempio, quando dovesse essere prestato per una mostra all'estero un bene conteso non ancora restituito allo Stato che ne rivendica la proprietà. In questo caso, la soluzione è stata trovata in apposite norme "anti-seizure" (come in Germania), approvate al fine di rendere possibile organizzare esibizioni internazionali senza rischi per chi dovesse prestare opere d'arte [107].

Ma non mancano ipotesi in cui l'origine stessa del bene è incerta, come nel caso Sevso, un tesoro di età tardo-romana conservato in Inghilterra ma reclamato da Libano, Croazia e Ungheria: uno spettacolare esempio di "unprovenanced antiquities" [108].

In aggiunta, come osservato, la globalizzazione ha reso la situazione ancor più intricata, specialmente perché gli interessi pubblici in gioco sono sempre più numerosi e muta, di conseguenza, il modo in cui essi sono ponderati dagli Stati.

4.1. Le peculiarità dei regimi regolatori internazionali in materia di beni culturali

Vi sono, come anticipato, diversi tratti comuni tra i tre esempi esaminati, i quali possono essere anche comparati con altri regimi regolatori globali.

In primo luogo, la produzione di norme in ambito ultrastatale è in costante aumento. Ciò riguarda soggetti sia pubblici, sia privati.

Da un lato, l'Unesco elabora importanti linee guida, policies e altre norme che attuano trattati e convenzioni [109]. Dall'altro lato, organizzazioni internazionali non governative adottano atti normativi - come fa l'Icom con il Codice etico - che sono poi applicati non solo dai soggetti coinvolti nel procedimento normativo, ma anche dagli Stati e/o da altre istituzioni che (ancora) non sono membri di dette organizzazioni. Si assiste anche all'elaborazione di standard globali - come nel caso dei prestiti di opere d'arte - che sono prodotti tramite procedure private e informali e che risultano essere particolarmente efficaci: sotto questo aspetto, l'esempio del Bizot group può essere accostato a quello del Comitato di Basilea nel settore bancario [110]. E il contesto globale offre molti casi di c.d. "global private regimes" [111], come il sistema Iso [112], Internet [113], o il settore finanziario [114].

Tuttavia, nonostante la natura formalmente privata di tali organizzazioni - come l'Icom - i loro membri sono spesso soggetti pubblici. Questa circostanza, insieme con il fine eminentemente pubblico della "mission" di questi organismi e con l'assenza di altri soggetti attivi nel settore, consente di ricostruire i regime regolatori creati dall'Icom o da altre organizzazioni internazionali non governative di musei come regimi misti pubblico- privati, categoria della quale il regime anti-doping regolato dalla World Anti-Doping Agency (Wada) offre un importante esempio [115].

In secondo luogo, l'apparato organizzativo è altamente diversificato. I soggetti coinvolti non sono solo gli Stati - e in particolare i governi - o le organizzazioni inter-governative (come l'Unesco), ma anche amministrazioni nazionali e soggetti privati. Vi è quindi una pletora di organizzazioni che operano congiuntamente al fine di contemperare i diversi interessi relativi ai beni culturali. Ciò contribuisce a sfumare la distinzione tra sfera pubblica e sfera privata, producendo regimi ibridi. Tali situazioni sono comuni ad altri regimi globali, specialmente quelli in cui vi sono numerosi interessi in gioco, come la tutela della salute e la tutela dell'ambiente, in cui forme di partenariato pubblico e privato su scala mondiale si sono ampiamente sviluppati [116].

In terzo luogo, l'analisi dei profili procedimentali mostra la presenza di un sistema multilivello in tutte e tre gli esempi considerati. Vi è una dimensione verticale, con l'Unesco, l'Icom e altre organizzazioni internazionali, da un lato, e Stati, amministrazioni nazionali e musei, dall'altro. Vi è poi una dimensione orizzontale, data dalle relazioni tra Stati e da quelle tra i membri dell'Icom o anche tra i membri del Bizot group.

Questi elementi sono comuni a molti regimi globali.

Ciò che invece sembra essere ancora poco sviluppato nel settore dei beni culturali è l'uso di principi di diritto amministrativo - come trasparenza, partecipazione, obbligo di motivazione - che possono migliorare l'efficacia della regolamentazione internazionale. Il che è particolarmente evidente nel caso della disciplina della circolazione e della restituzione di beni illecitamente sottratti, se si considera che la carenza di detta disciplina ha determinato lo sviluppo di strumenti di auto-regolazione e l'adozione di accordi o anche di rimedi alternativi per la soluzione delle controversie [117].

In comparazione con altri regimi globali, poi, quelli in materia di beni culturali sembrano talora meno evoluti.

Per esempio, la globalizzazione in questo settore ha prodotto un incremento di norme e procedimenti, senza però la previsione di articolati meccanismi di controllo e senza l'istituzione di una corte o di un tribunale ad hoc [118].

In aggiunta, fatta eccezione per gli strumenti previsti nell'ambito della protezione dei siti Unesco iscritti nella c.d. Danger List [119], il sistema non ha ancora introdotto efficaci meccanismi coercitivi per altre ipotesi: basti ricordare, di nuovo, il triste episodio dei Buddha di Bamiyan, in Afghanistan, distrutti dai Talebani nel 2001 [120].

Ciò si deve, almeno in parte, al fatto che gli Stati ancora rivestono un ruolo predominante nel diritto dei beni culturali, come mostra la vicenda del riconoscimento della Palestina da parte dell'Unesco nell'ottobre 2011.

Quando gli Stati mantengono forti poteri, allora i regimi regolatori globali riducono il loro tasso di imitazione verso gli ordinamenti statali, perché la presenza dei governi favorisce lo sviluppo di tecniche e procedure che possano consentire loro di conservare gran parte delle attribuzioni. E' quanto avviene nel sistema della Convenzione per la protezione del patrimonio mondiale, per cui la procedura di iscrizione può essere avviata solamente dallo Stato che ospita il sito, il quale comunque potrebbe anche decidere successivamente di rinunciare al valore eccezionale universale del sito stesso, come verificatosi in Germania, per la Valle dell'Elba e Dresda, e in Oman, per il santuario delle antilopi Oryx: unici due casi finora di cancellazione dalla lista di siti già iscritti [121].

Allo stesso tempo, più i regimi globali sono privati - nel senso di essere caratterizzati da un basso livello di condizionamento da parte degli Stati - più essi somiglieranno ai sistemi tipicamente pubblicistici [122].

Le dinamiche tra tutti gli interessi relativi ai beni culturali producono quindi numerosi problemi giuridici, che divengono ancor più complessi dinanzi alla globalizzazione.

Ciò accentua i paradossi che già caratterizzano questo settore, come il fatto che più universale è il valore di un sito o un bene culturale, più rilevante essi saranno per il Paese che li ospita.

In altri termini, più universale è un bene culturale, più importante esso sarà per uno Stato, il che può creare conflitti: per esempio, lo Stato potrà tentare di discriminare tra cittadini e stranieri oppure, in caso di beni mobili, potrebbe proibire ogni forma di esportazione, anche temporanea. Si pensi a quanto avvenuto in Italia, quando la Corte di giustizia europea stabilì che "Riservando agevolazioni tariffarie discriminatorie per l'ingresso ai musei, monumenti, gallerie, scavi archeologici, parchi e giardini monumentali pubblici, concesse da enti locali o decentrati dello Stato, unicamente ai cittadini italiani o alle persone residenti nel territorio dei detti enti locali che gestiscono i beni culturali di cui trattasi di età superiore ai sessanta o ai sessantacinque anni, ed escludendo da tali agevolazioni i turisti cittadini di altri Stati membri o i non residenti che soddisfano le stesse condizioni oggettive di età, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi che le incombono ai sensi degli artt. 12 CE e 49 CE" [123].

E' dunque molto difficile trovare un equilibrio tra tutti questi interessi, e le domande "a chi appartiene davvero il passato?" e, soprattutto, "chi stabilisce cosa è il passato e a partire da quando?", possono trovare molte risposte [124]. Basti pensare a quanto avvenuto in Italia, con la recente modifica del Codice dei beni culturali e del paesaggio, per cui la soglia temporale per poter considerare un immobile come un bene culturale è stata elevata, per favorire il federalismo demaniale, da 50 a 70 anni [125].

Anche per queste ragioni, nell'assenza di una disciplina uniforme a livello globale, i soggetti privati coinvolti hanno iniziato ad auto-regolarsi, al fine di colmare le carenze del diritto internazionale: questo è stato il caso non solo degli standard per la gestione museale e per il prestito e lo scambio di opere d'arte, ma anche per i principi in materia di restituzione di opere confiscate durante il Nazismo.

Senza dimenticare che i beni culturali sono spesso beni di proprietà privata, il che aggiunge i diritti del proprietario a tutti gli altri interessi che debbono essere tra loro contemperati. E tale carattere risulta ancor più evidente nell'espressione inglese "cultural property", il che, come visto in precedenza, accentua il paradosso che contraddistingue i beni culturali in quanto cose portatrici di un valore che, di per sé, è immateriale [126].

4.2. Verso nuovi modelli di regolamentazione dello spazio giuridico globale?

I tre percorsi sopra illustrati mostrano che anche il diritto dei beni culturali è ormai soggetto in modo significativo agli effetti della globalizzazione.

Essi evidenziano, da un lato, l'inadeguatezza del diritto internazionale tradizionalmente inteso nel regolare questo settore e, dall'altro, l'emergere di diversi meccanismi sia di diritto pubblico e amministrativo, come nel caso della Convenzione per la protezione del patrimonio mondiale o della attività normativa dell'Icom, sia di diritto transnazionale, come per gli accordi siglati tra musei e governi per la restituzione di beni culturali.

D'altra parte, l'assetto normativo, organizzativo e procedimentale prodotto dalla globalizzazione sul settore beni culturali richiama quanto avvenuto in altri regimi.

Ma i beni culturali mantengono una propria specificità e proprie peculiarità, così consentendo di mettere in luce i punti di debolezza e di forza nell'adottare tecniche e istituti del diritto amministrativo in sede ultrastatale.

La maggiore debolezza deriva dai pregiudizi che dominano il dibattito culturale nel settore.

Vi è innanzitutto un pregiudizio di "classe", basato su una concezione elitaria della cultura, che va però diminuendo ormai dal secondo dopoguerra: l'aumento del numero dei visitatori dei musei e la crescita del numero dei siti culturali mostra infatti un tasso di "democratizzazione" del patrimonio culturale inconcepibile solo pochi decenni fa. Basti pensare che, in Italia, la prima caffetteria in un museo ha aperto a metà degli anni Novanta, ossia meno di venti anni or sono.

Ma vi è anche un pregiudizio di matrice "occidentale" che condiziona la definizione di beni culturali, che si va attenuando grazie al riconoscimento della diversità culturale.

Queste tensioni sono acuite dalla molteplicità di interessi che caratterizzano i beni culturali e ciò conferma che l'impostazione più appropriata sotto il profilo giuridico per comprendere la complessità di questo settore sembra richiedere di andare ben al di là delle questioni proprietarie circa l'appartenenza del bene, così come di superare la assoluta supremazia della conservazione [127].

In aggiunta, la presenza di questi pregiudizi può rendere assai problematica la diffusione nel contesto globale sia di principi come quelli di trasparenza e partecipazione, sia di forme di accountability, se si considera che questi meccanismi sono essi stessi visti come il prodotto della tradizione occidentale [128].

La pluralità di pregiudizi che accompagna la nozione di cultura, con cui il diritto dei beni culturali deve misurarsi, può dunque accentuare lo scontro tra civiltà ("clash of civilizations") e le tensioni già presenti nel dibattito politico e scientifico in materia di "global governance" [129].

Inoltre, il complesso dei regimi globali nel settore dei beni culturali sembra agire in larga misura in solitudine, come se essi conservassero quel tratto di unicità ed eccezionalità propri delle opere d'arte.

Risulta possibile, però, individuare alcune connessioni con altri regimi. Il sistema della Convenzione per la protezione del patrimonio mondiale, ad esempio, presuppone che i siti iscritti debbano essere anche protetti dal punto di vista ambientale. Analogamente, la circolazione di beni culturali ha sempre sollevato questioni circa i rapporti tra questo mercato "speciale" e le regole dell'Omc [130].

Ma questi collegamenti sono ancora labili, quando andrebbero invece rafforzati, soprattutto sotto l'aspetto della tutela dell'ambiente.

Da questo punto di vista, la Convenzione per il patrimonio mondiale costituisce un'eccellente opportunità per valorizzare forme di collaborazione tra la protezione dell'ambiente e quella dei beni culturali e paesaggistici: basti considerare i c.d. siti misti, attualmente appena 29 in tutto il mondo.

I punti di maggior forza derivano invece dal modo in cui i beni culturali sono regolati in sede nazionale.

In quasi ogni Paese è stata adottata una legislazione ad hoc finalizzata a disciplinare la specificità di questi beni, ossia la coesistenza di numerosi interessi pubblici e privati. Di conseguenza, sono stati istituiti diversi enti pubblici e numerosi procedimenti, tutti diretti a garantire il contemperamento di questi interessi.

Ancora una volta, l'Italia è un esempio d'eccezione al riguardo: sin dagli anni Sessanta, la funzione di tutela è stata affiancata da quella di valorizzazione, poi inserita in Costituzione nel 2001 [131].

Ciò significa che il diritto dei beni culturali può offrire un importante contributo allo sviluppo degli attuali strumenti giuridici ultrastatali e alla creazione di nuovi: alcuni commentatori hanno infatti osservato che nel diritto internazionale dei beni culturali stanno emergendo nuove tecniche giuridiche, come le c.d. "narrative norms", ossia "non-binding principles that may have legal effects" e "may be taken into consideration for the interpretation and construction of legal texts", o "legal approach that attributes at least factual significance to foreign art law, a tool which may help to overcome differences of legal systems and foster cooperation" [132]. Il modo in cui i molteplici interessi sono bilanciati dal diritto dei beni culturali, dunque, può indicare soluzioni utili anche a contesti più ampi, come ad esempio al campo dei beni pubblici in genere [133].

In conclusione, le sfide poste dalla globalizzazione al diritto dei beni culturali sono ancora numerose e continueranno a crescere. Nel frattempo, i regimi regolatori globali proseguono a svilupparsi, in risposta all'emergere di nuovi interessi ultrastatali. Qualunque scenario riserva il futuro, è bene sperare che l'umanità mantenga sempre la passione per i beni culturali, sì da sopportare qualsiasi "balzello imposto sul lusso di amar[li]" [134].

Note

copyright 2012 by Società editrice il Mulino
Licenza d'uso

inizio pagina