Patrimonio dello Stato Spa:
profili di organizzazione e funzionamento

di Paolo Pizza

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Sommario: 1. La previsione della Patrimonio dello Stato Spa. - 2. Lo statuto legale di Patrimonio dello Stato Spa: premessa. - 3. Le disposizioni relative alla genesi dell'ente. - 4. Le disposizioni relative all'oggetto sociale. - 5. Il potere di indirizzo strategico del ministro dell'Economia e il potere di "direttiva di massima" del Cipe. - 6. La circolazione delle azioni. - 7. Le altre disposizioni. - 8. La natura di Patrimonio dello Stato Spa: conclusioni.

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1. La previsione della Patrimonio dello Stato Spa

Bersaglio, tanto in Italia quanto all'estero, delle critiche di numerosi esponenti del mondo della cultura, della politica e dell'imprenditoria [1], oggetto di un anomalo rapporto epistolare ufficiale tra le massime cariche dello Stato [2], frutto di interventi normativi che ne hanno alterato il tratto originario [3], Patrimonio dello Stato Spa ha sicuramente avuto una genesi sofferta.

Ne sono testimonianza le polemiche che hanno accolto l'art. 7 del decreto legge 15 aprile 2002, n. 63, recante Disposizioni finanziarie e fiscali urgenti in materia di riscossione, di razionalizzazione del sistema di formazione del costo dei prodotti farmaceutici, di adempimenti ed adeguamenti comunitari, di cartolarizzazioni, di valorizzazione del patrimonio e finanziamento delle infrastrutture, le quali hanno condotto il legislatore della conversione - avvenuta con l'art. 7 della legge 15 giugno 2002, n. 112, - ad introdurre alcune rilevanti modifiche al testo originario del decreto.

Tra le contestazioni più ricorrenti vi è quella secondo la quale la normativa in questione consentirebbe indiscriminatamente di dismettere la proprietà pubblica dei beni immobili che costituiscono il patrimonio dello Stato, ivi compresi i beni di particolare valore storico e artistico, quali, ad esempio, il Colosseo e gli Uffizi.

Depurata delle sue sfumature assiologiche, tale critica pone indirettamente in evidenza un dato obiettivo, e cioè che il travaglio che ha accompagnato la genesi di Patrimonio dello Stato Spa e che si è concluso con l'emanazione dell'art. 7 della l. 112/2002 ha reso nel suo insieme ambigua - nonostante le modifiche apportate (o forse proprio in conseguenza di queste) - la disciplina che ci si accinge ad analizzare.

In una situazione siffatta, non potendosi ricostruire con esattezza l'intenzione del legislatore, il principale compito dell'esegeta pare consistere nel mettere in luce le molteplici possibili interpretazioni delle disposizioni contenute nell'art. 7 della l. 112/2002. E questo è quello che si cercherà di fare nelle prossime pagine.

 

2. Lo statuto legale di Patrimonio dello Stato Spa: premessa

La disciplina relativa a Patrimonio dello Stato Spa, istituita "per la valorizzazione, gestione ed alienazione del patrimonio dello Stato" è contenuta nell'art. 7 del d.l. 63/2002, convertito in legge con modificazioni dall'art. 7 della l. 112/2002.

Come si vedrà, lo statuto singolare dettato dal legislatore è pervasivo: esso, infatti, investe la denominazione e l'oggetto sociale, il capitale sociale iniziale e le modalità di reperimento dello stesso, la composizione iniziale della compagine sociale e quella potenziale, i poteri di indirizzo cui l'ente è sottoposto, le modalità di approvazione dello statuto sociale e di nomina dei componenti degli organi, la disciplina del rapporto di lavoro del personale dipendente, gli adempimenti in materia di costituzione dell'ente, il regime tributario e fiscale degli atti posti in essere per l'attuazione delle disposizioni contenute nella legge stessa, le modalità di acquisto da parte della società di diritti pieni o parziali su beni immobili pubblici e il regime giuridico di questi ultimi, le modalità di alienazione dei beni di proprietà della società e alcuni profili del regime contabile dell'ente.

Sebbene dal catalogo appena riportato risulti evidente che l'art. 7 della l. 112/2002 incide su numerosi aspetti tanto dell'organizzazione quanto del funzionamento di Patrimonio dello Stato Spa, l'analisi condotta nelle pagine seguenti si soffermerà prevalentemente - anche se non esclusivamente - sulle norme relative all'ordinamento societario dell'ente, anche perché è soprattutto dall'esame di queste ultime che sembrano poter emergere elementi utili per affrontare la questione della natura giuridica di Patrimonio dello Stato Spa, cioè per verificare se, alla luce dei parametri utilizzati dalla giurisprudenza e dalla dottrina, la società in questione possa o meno essere considerata alla stregua di un soggetto pubblico.

 

3. Le disposizioni relative alla genesi dell'ente

Delle disposizioni contenute nell'art. 7 della l. 112/2002 hanno attinenza diretta con il momento genetico dell'ente:

1) l'art. 7, comma 1, a mente del quale "per la valorizzazione, gestione e alienazione del patrimonio dello Stato e nel rispetto dei requisiti e delle finalità proprie dei beni pubblici è istituita una società per azioni che assume la denominazione di "Patrimonio dello Stato s.p.a"."

2) l'art. 7, comma 2, che stabilisce l'entità del capitale sociale;

3) l'art. 7, comma 3, che definisce l'assetto iniziale della compagine sociale ("le azioni sono attribuite al ministero dell'Economia e delle Finanze");

4) l'art. 7, comma 7, ove si dispone che "la pubblicazione del presente decreto tiene luogo degli adempimenti in materia di costituzione di società previsti dalle vigenti disposizioni";

5) l'art. 7, comma 8, secondo cui "gli atti posti in essere in attuazione del presente articolo per la costituzione della società sono esclusi da ogni tributo e diritto".

Da tali norme si desume chiaramente che Patrimonio dello Stato Spa è una società legale ad esistenza necessaria.

E' legale [4] perché istituita ex novo direttamente dalla legge, la quale ha provveduto a fornire all'ente una denominazione, un capitale iniziale e un azionista. La costituzione dell'ente è quindi avvenuta non per un atto di autonomia o per effetto di un contratto, ma ad opera di un intervento legislativo. Patrimonio dello Stato Spa, pertanto, non è il frutto di un'autonoma iniziativa negoziale dei propri soci, ma, viceversa, si caratterizza proprio per il fatto che - almeno al momento della genesi - la compagine sociale è, per così dire, a composizione (unipersonale) "coatta", nel senso che la legge attribuisce - ma forse sarebbe meglio dire impone - direttamente lo status di azionista unico al ministero dell'Economia (soggetto preesistente a Patrimonio dello Stato Spa), indipendentemente da qualunque manifestazione di volontà di quest'ultimo.

Poiché peraltro la legge non si limita ad istituire la società e ad attribuirgli una denominazione ma ne determina imperativamente anche l'oggetto sociale, vincolando l'ente al suo svolgimento, si deve ritenere che l'intenzione del legislatore sia quella di far nascere un soggetto affinché esso svolga in seguito una determinata attività: in questa prospettiva, se si considera l'art. 7, comma 1 della l. 112/2002 come norma imperativa e inderogabile, si deve concludere che l'eterodeterminazione tanto della genesi quanto dell'oggetto sociale sono sintomi della necessaria esistenza dell'ente, nel senso che quest'ultimo non può disporre liberamente del proprio destino.

Se è vero, infatti, come è stato sostenuto, che "l'obbligo di perseguire un certo oggetto contiene implicitamente l'obbligo di continuare ad operare sino al raggiungimento (o all'impossibilità di raggiungimento) dell'oggetto stesso o fino al decorso del termine originariamente fissato" [5] è evidente che un'eventuale delibera di scioglimento volontario assunta dall'assemblea straordinaria dell'ente sarebbe illegittima per contrarietà a norma imperativa (implicita). In altre parole, il legislatore ha implicitamente sottratto a Patrimonio dello Stato Spa la possibilità di disporre di sé, con la conseguenza che la società in questione non potrà venir meno se non per legge.

La ratio giustificatrice di un assetto normativo siffatto andrebbe individuata nel necessario perseguimento di determinati interessi pubblici, che il legislatore ritiene possano essere soddisfatti proprio attraverso lo svolgimento delle attività contemplate nell'oggetto sociale: l'imposizione di un determinato oggetto sociale da parte della legge, dunque, andrebbe interpretata come attribuzione di compiti di cura di interessi pubblici.

Nella fattispecie che qui ci occupa, perciò, dovrebbe dirsi che a Patrimonio dello Stato Spa è stata attribuita la cura degli interessi pubblici connessi alla gestione, valorizzazione e alienazione del patrimonio dello Stato.

 

4. Le disposizioni relative all'oggetto sociale

Stabilito che Patrimonio dello Stato Spa è un ente ad esistenza necessaria, occorre analizzarne l'oggetto sociale, che come si è detto, è imposto dalla legge, cioè eterodeterminato.

Da questo punto di vista deve innanzitutto sottolinearsi che l'art. 7, comma 1 del d.l. 63/2002 aveva istituito Patrimonio dello Stato Spa "per la valorizzazione, gestione e alienazione del patrimonio dello Stato" e che il legislatore della conversione - cfr. art. 7, comma 1 della l. 112/2002 - ha modificato l'originario testo della norma, sicché oggi Patrimonio dello Stato Spa risulta istituita:

a) "per la valorizzazione, gestione e alienazione del patrimonio dello Stato ... nel rispetto dei requisiti e delle finalità proprie dei beni pubblici" (art. 7, comma 1, l. 112/2002) [6].

In secondo luogo deve altresì tenersi presente che accanto alle attività di valorizzazione, gestione e alienazione contemplate dall'art. 7, comma 1, Patrimonio dello Stato Spa può anche:

b) acquistare diritti su beni immobili pubblici secondo "modalità e valori di trasferimento e di iscrizione dei beni nel bilancio della società ... definiti con decreto del ministro dell'Economia e delle Finanze" (cfr. art. 7, comma 10);

c) "effettuare operazioni di cartolarizzazione, alle quali si applicano le disposizioni contenute del decreto legge 25 settembre 2001, n. 351, convertito con modificazioni dalla legge 23 novembre 2001, n. 410"(cfr. art. 7, comma 11);

d) trasferire i propri beni e diritti, come risulta dall'art. 7, comma 12, il quale prevede che "i beni della Patrimonio dello Stato Spa possono essere trasferiti esclusivamente a titolo oneroso alla società di cui all'articolo 8 con le modalità previste al comma 10 ".

Orbene, nessuna delle disposizioni che determinano l'oggetto sociale di Patrimonio dello Stato Spa si presta ad un'interpretazione univoca [7].

a.1) Cominciando dall'art. 7, comma 1, occorre sottolineare, in primis, che esso pone un delicato problema di coordinamento normativo con una disposizione che gli somiglia molto, ovverosia l'art. 65 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, secondo il quale all'agenzia per il Demanio "è attribuita l'amministrazione degli immobili dello Stato, con il compito di razionalizzarne e valorizzarne l'impiego, di sviluppare il sistema informativo sui beni del demanio e del patrimonio, utilizzando in ogni caso, nella valutazione dei beni a fini conoscitivi ed operativi, criteri di mercato, di gestire con criteri imprenditoriali i programmi di vendita, di provvista anche mediante l'acquisizione sul mercato, di utilizzo e di manutenzione ordinaria e straordinaria di tali immobili".

Per risolvere la questione, in dottrina [8] si è affermato che permarrebbero in capo all'agenzia per il Demanio sia "la generale competenza alla gestione dei beni statali" sia i compiti di "ricognizione, con effetti dichiarativo costitutivi" affidatile dalla legge 23 novembre 2001, n. 410 [9]. Patrimonio dello Stato Spa, invece, avrebbe "compiti diversi e più mirati", nel senso che sarebbe deputata allo svolgimento di operazioni di cartolarizzazione (cfr. art. 7, comma 11) e comunque opererebbe "in relazione ai soli beni trasferiti secondo modalità e valori da definire con decreto del ministro dell'Economia e delle Finanze" (cfr. art. 7, comma 10). Le due strutture, poi, troverebbero "un punto superiore di raccordo nei compiti di indirizzo e vigilanza posti in capo al ministero dell'Economia e delle Finanze" [10], sicché "in definitiva, l'agenzia per il Demanio continuerà a svolgere le attività di ricognizione e conoscitive generali di propria ed esclusiva competenza; inoltre continuerà a gestire, razionalizzare e valorizzare tutti gli immobili non trasferiti alla Patrimonio dello Stato Spa Quest'ultima si occuperà appunto, soltanto dei beni specificamente individuati con atti ministeriali di cui avrà la piena disponibilità giuridica".

Tale opzione esegetica, chiaramente animata dall'intento di garantire la coesitenza "pacifica" tra le due organizzazioni, è stata smentita dal contenuto dello statuto sociale di Patrimonio dello Stato Spa - approvato ai primi di novembre del 2002 secondo le modalità previste dall'art. 7, comma 6 della l. 112/2002 - il cui art. 4 ha interpretato estensivamente i concetti di valorizzazione, gestione e alienazione, di fatto ricalcando in molti punti tanto l'art. 65 del d.lg. 300/1999 quanto lo statuto dell'agenzia del Demanio.

Adottando una prospettiva diversa si potrebbe sostenere che l'art. 7 comma 1 abbia parzialmente abrogato l'art. 65 del d.lg. 300/1999, ma ciò presupporrebbe sia la sostanziale equivalenza tra il concetto di "amministrazione di beni immobili" e quelli di "gestione, valorizzazione e alienazione del patrimonio dello stato", sia la natura esclusiva della competenza affidata a Patrimonio dello Stato Spa.

Alla luce del contenuto degli statuti degli enti in questione sembra, allora, più corretto affermare che esiste tra le due strutture una completa concorrenza di competenze - le quali dunque non avrebbero natura esclusiva - e che la loro azione andrebbe coordinata sia attraverso il potere di indirizzo del ministro sia mediante l'instaurazione di rapporti di collaborazione e la stipula di convenzioni, come previsto tanto dallo statuto di Patrimonio dello Stato Spa quanto da quello dell'agenzia del Demanio, in tal modo ponendo l'accento proprio sulle differenze esistenti tra i concetti di amministrazione, valorizzazione, gestione e alienazione dei beni immobili.

a.2) Dalla lettera dell'art. 7, comma 1 risulta poi dubbio se Patrimonio dello Stato possa valorizzare, gestire ed alienare esclusivamente beni (o diritti su beni) dei quali sia previamente diventata titolare secondo le modalità previste dall'art. 7, comma 10 [11], oppure se possa svolgere tali attività anche in relazione a beni (e diritti su beni) che non ricadono nella sua titolarità o che comunque siano stati acquistati con modalità diverse da quelle contemplate nell'art. 7, comma 10.

Lo statuto sociale di Patrimonio dello Stato Spa ha optato per la seconda soluzione, come risulta chiaramente sia dall'art. 4, lettera e), a mente del quale per il perseguimento dell'oggetto sociale la società potrà compiere anche avvalendosi di terzi, attività di... "individuazione e gestione di procedure di alienazione di beni e/o cessione e/o concessione di diritti sugli stessi, osservando principi di trasparenza"; sia dall'art. 4, lettera g), secondo il quale Patrimonio dello Stato Spa potrà occuparsi della "valorizzazione, gestione, alienazione e acquisizione del patrimonio di altri soggetti pubblici"(corsivo mio); sia, infine, dall'art. 4, lettera h) ove si prevede che Patrimonio dello Stato Spa potrà procedere alla "acquisizione e cessione, a condizioni di mercato, di beni di terzi funzionali al raggiungimento dei fini sociali".

a.3) L'art. 7, comma 1 prevede, come si è visto, che la valorizzazione, gestione e alienazione del patrimonio dello Stato avvengano "nel rispetto dei requisiti e delle finalità propri dei beni pubblici".

Tale inciso, aggiunto in sede di conversione in legge, sembra alludere al fatto che all'interno della categoria onnicomprensiva dei beni immobili pubblici esistono differenti specie, ciascuna connotata da una propria disciplina giuridica peculiare, che andrebbe rispettata in ogni caso: in altre parole, il legislatore singolare sembra affermare che, salvo deroghe esplicite, le attività svolte da Patrimonio dello Stato Spa non incidono sulla disciplina dei singoli beni e devono perciò svolgersi, volta per volta, nei limiti di compatibilità con quest'ultima.

Ma dal riferimento al "rispetto dei requisiti e delle finalità proprie dei beni pubblici" sembra doversi evincere, altresì, che il legislatore singolare incide - almeno parzialmente - sullo scopo di lucro di Patrimonio dello Stato Spa, ammettendo, in linea teorica, che essa possa gestire e valorizzare anche (o soltanto) beni il cui regime giuridico e le cui caratteristiche fisiche rendano di fatto impossibile una gestione sociale svolta secondo criteri di economicità, con la conseguenza che lo scopo di lucro potrebbe risultare recessivo rispetto al fine pubblico la cui cura è attribuita all'ente [12].

E' evidente, pertanto, che la modifica apportata all'art. 7, comma 1 al momento della conversione in legge ha il fine precipuo di evitare che le norme contenute nel medesimo art. 7 possano essere interpretate in modo tale da modificare la peculiare disciplina giuridica relativa a determinate categorie di beni, quali ad esempio quelli culturali: al contrario, è la missione attribuita imperativamente a Patrimonio dello Stato Spa che deve essere interpretata secondo un criterio di compatibilità con le disposizioni che disciplinano, a seconda dei casi, i requisiti e le finalità dei beni pubblici.

b) Come si diceva, inerisce all'oggetto sociale anche la disposizione contenuta nell'art. 7, comma 10 il quale consente, in via generale, a Patrimonio dello Stato di acquistare diritti su beni immobili pubblici secondo "...modalità e valori di trasferimento e di iscrizione dei beni nel bilancio della società ... definiti con decreto del ministro dell'Economia e delle Finanze, anche in deroga agli artt. 2254, 2342 e seguenti del codice civile. Il trasferimento può essere operato con le modalità e per gli effetti previsti dall'art. 3, commi 1, 16, 17, 18 e 19, del decreto legge 25 settembre 2001, n. 351, convertito con modificazioni, dalla legge 23 novembre 2001, n. 410, escluse le norme concernenti la garanzia per vizi e per evizione previste dal citato comma 19." La norma in questione specifica poi che "...il trasferimento di beni di particolare valore artistico e storico è effettuato d'intesa con il ministro per i Beni e le Attività culturali"... e che comunque "il trasferimento non modifica il regime giuridico, previsto dagli art. 823 e 829, primo comma dei beni demaniali trasferiti e, sino al termine di scadenza, i diritti di godimento spettanti a terzi."

Il disposto dell'art. 7, comma 10, che conferisce a Patrimonio dello Stato Spa la legittimazione generale ad essere cessionaria di beni immobili (e diritti su beni immobili) disponibili, indisponibili e demaniali, è in apparenza coerente con quanto si è detto poc'anzi relativamente all'espressione "nel rispetto dei requisiti e delle finalità dei beni pubblici" utilizzata nell'art. 7, comma 1, perché prevede, da un lato, che il trasferimento a Patrimonio dello Stato Spa dei beni demaniali [13] non modifica il regime giuridico di questi ultimi e, dall'altro, che il trasferimento di beni di particolare valore storico artistico può essere effettuato solo d'intesa con il ministro per i Beni e le Attività culturali.

Tuttavia, al di là del fatto che l'interpretazione dell'inciso "beni di particolare interesse storico artistico" sarà sicuramente fonte di contenzioso, non si comprende chiaramente se i trasferimenti potranno essere effettuati soltanto dopo che il ministro dell'Economia abbia adottato il decreto che ne fissa in concreto le modalità assieme ai valori di trasferimento ed iscrizione dei beni nel bilancio della società (nel qual caso l'alinea secondo cui "il trasferimento può essere operato con le modalità e per gli effetti di cui all'art. 3, commi 1, 16, 17, 18 e 19 ... della legge ... 410 del 2001" andrebbe interpretato come mera attribuzione al ministro dell'Economia della facoltà di fare riferimento, nel proprio decreto, anche a tali norme) oppure se l'alinea secondo cui "il trasferimento può essere operato con le modalità e per gli effetti di cui all'art. 3, commi 1, 16, 17, 18 e 19 … della legge n. 410 del 2001" consenta a Patrimonio dello Stato Spa di diventare titolare di beni immobili indipendentemente dall'emanazione del decreto del ministro dell'Economia, visto e considerato che l'art. 3, comma 1 della l. 410/2001 prevede proprio delle modalità di trasferimento di beni immobili.

Infine, pare opportuno ricordare che, con una lettera inviata al Presidente del Consiglio lo stesso giorno della promulgazione della l. 112/2002, il Presidente della Repubblica ha - tra le altre cose - posto in evidenza "la contraddizione contenuta nell'art. 7, comma 10 ... dove si prevede che il trasferimento dei beni alla Patrimonio dello Stato Spa possa essere disposto "per gli effetti di cui all'art. 3, comma 1 della l. 410/2001 (il che comporterebbe l'automatico passaggio dei beni al patrimonio disponibile, con conseguente alienabilità) e, contestualmente, si stabilisce che il passaggio dei beni alla società non modifica il regime giuridico dei beni demaniali trasferiti, previsto dal codice civile che ne sancisce invece l'inalienabilità".

c) Quanto all'art. 7, comma 11, ove si consente a Patrimonio dello Stato Spa di "effettuare operazioni di cartolarizzazione, alle quali si applicano le disposizioni contenute del decreto legge 25 settembre 2001, n. 351, convertito con modificazioni dalla legge 23 novembre 2001, n. 410", trattasi di una disposizione che meriterebbe un'approfondita trattazione a se stante (per la quale non c'è qui spazio) per i delicatissimi problemi di compatibilità che pone tra le disposizioni contenute dalla l. 410/2001 [14] - richiamate tout court dall'art. 7, comma 11 - e il contenuto precettivo dell'art. 7, comma 10. Sia allora sufficiente segnalare che, non essendo ben specificato quale sia il ruolo di Patrimonio dello Stato Spa nell'effettuazione delle operazioni di cartolarizzazione [15], non è chiaro se il regime giuridico di acquisizione dei beni da parte di Patrimonio dello Stato Spa sia esaustivamente disciplinato dall'art. 7, comma 10, oppure se debbano distinguersi le acquisizioni finalizzate ad operazioni di cartolarizzazione - che risulterebbero disciplinate (secondo quanto disposto dall'art. 7, comma 11) dalle disposizioni della l. 410/2001, le quali pertanto prevarrebbero sulla regolamentazione dettata dall'art. 7, comma 10 - dalle acquisizioni non finalizzate ad operazioni di cartolarizzazione, che risulterebbero invece disciplinate dall'art. 7, comma 10.

d) Ultima tra le norme che incidono in qualche modo sull'oggetto sociale è l'art. 7, comma 12. Tale disposizione, come si è già detto, prevede che "i beni della Patrimonio dello Stato Spa possono essere trasferiti esclusivamente a titolo oneroso alla società di cui all'articolo 8 con le modalità previste al comma 10 ".

Ora, sebbene sia evidente che oggetto di disciplina sono le alienazioni dei beni di cui Patrimonio dello Stato Spa sia preliminarmente diventata titolare, non è tuttavia chiaro se il legislatore abbia voluto limitare l'autonomia negoziale dell'ente, indicando imperativamente l'unico cessionario possibile dei beni medesimi (e stabilendo altresì che il trasferimento debba avvenire a titolo oneroso), ed allora la disposizione andrebbe letta come se vi fosse scritto "i beni della Patrimonio dello Stato Spa possono essere trasferiti esclusivamente alla società di cui all'art. 8 con le modalità previste al comma 10 e soltanto a titolo oneroso"; oppure abbia voluto più semplicemente evitare che i trasferimenti di beni a Infrastrutture Spa avvenissero a titolo gratuito, sicché la norma potrebbe essere riformulata come segue "i beni della Patrimonio dello Stato Spa possono essere trasferiti a chiunque, sia a titolo oneroso sia a titolo gratuito, con le modalità di cui al comma 10. Tuttavia, il trasferimento potrà avvenire esclusivamente a titolo oneroso (e non a titolo gratuito) nel caso in cui cessionario sia la società di cui all'art. 8". Il dubbio non può essere risolto facendo ricorso allo statuto sociale, il quale nulla prevede al riguardo.

 

5. Il potere di indirizzo strategico del ministro dell'Economia e il potere di "direttiva di massima" del Cipe

Alla conformazione dell'attività dell'ente che sembra poter essere desunta dalle norme che attengono all'oggetto sociale, si affianca la parziale compressione dell'autonomia dell'organo amministrativo della società derivante dall'art. 7, comma 4, il quale stabilisce che "la società opera secondo gli indirizzi strategici stabiliti dal ministero, previa definizione da parte del Cipe delle direttive di massima" [16].

Anche in questo caso, al momento della conversione in legge il testo originario del decreto è stato modificato, con l'inserimento del potere di direttiva del Cipe.

Pur essendo evidente l'intento di evitare che un unico ministro (che per di più, al momento, è anche socio unico) possa determinare ab externo gli obiettivi che Patrimonio dello Stato Spa deve perseguire, la lettera della norma si presta ad interpretazioni diverse, da un lato, perché non è chiaro né quale sia il significato da attribuire ad espressioni quali "indirizzo strategico" [17] e "direttiva di massima" né quale sia la forza vincolante che gli atti frutto dell'esercizio di tali poteri possono assumere; dall'altro, perché non si comprende se il destinatario delle direttive di massima del Cipe sia il ministero (il quale alla luce di queste formulerebbe gli indirizzi strategici cui Patrimonio dello Stato Spa dovrebbe attenersi) o direttamente Patrimonio dello Stato Spa [18].

 

6. La circolazione delle azioni

Prima di analizzare la disposizione che disciplina la circolazione delle azioni è opportuno fare una breve premessa.

Accade spesso che la legge, nell'istituire enti denominati società per azioni, oltre ad imporre loro un certo oggetto sociale predetermini altresì la composizione della compagine sociale, limitando - parzialmente o del tutto - la circolazione delle azioni. Generalmente ciò avviene per consentire a determinati soci - di regola aventi natura pubblica - di mantenere il controllo sugli organi sociali (e quindi sulla formazione della volontà) dell'ente, garantendo in tal modo anche il concreto funzionamento degli organi stessi. In questi casi può dirsi che esiste un intuitus personae che lega i soci e le finalità che la legge intende perseguire, sicché le società che presentano questi caratteri possono essere definite "ad azionariato necessario". Da questo punto di vista, dunque, le limitazioni alla circolazione delle azioni poste dalla legge sono strumentali al soddisfacimento dell'interesse pubblico sotteso all'oggetto sociale poiché ne rafforzano le prospettive di realizzazione.

Ma le limitazioni alla circolazione delle partecipazioni sociali si traducono, indirettamente e in via di fatto, anche in limitazioni sostanziali alla circolazione dei beni che appartengono alla società, se è vero che nei traffici giuridici accade spesso che l'acquisto di pacchetti azionari di una certa società sia determinato dall'intenzione dell'acquirente di poter disporre dei beni dei quali la società stessa sia titolare. Solo tenendo ben presenti questi due aspetti è possibile comprendere l'importanza che assume la disciplina della circolazione delle azioni di Patrimonio dello Stato Spa. Essa è dettata oggi dall'art. 7, comma 3 della l. 112/2002. Tale disposizione, tuttavia, è il frutto delle modificazioni apportate in sede di conversione in legge all'art. 7, comma 3 del d.l. 63/2002, sicché pare necessario partire dall'esame di quest'ultima.

Il testo originario dell'art. 7, comma 3 del d.l. 63/2002, recava la seguente previsione: "le azioni sono attribuite al ministero dell'Economia e delle Finanze. Il ministero può trasferire a titolo gratuito la totalità delle azioni, o parte di esse, esclusivamente alla Cassa depositi e prestiti, alla società di cui all'art. 8, a società da queste controllate, ovvero ad altre società di cui il ministero comunque detenga, direttamente od indirettamente, l'intero capitale sociale".

Alla luce di tale norma potevano dirsi esistenti limiti alla circolazione delle azioni? Le interpretazioni possibili erano essenzialmente due.

a) Secondo una prima opzione esegetica, valorizzando il significato dell'avverbio "esclusivamente", si sarebbe potuto sostenere che il decretatore avesse voluto limitare imperativamente la circolazione delle azioni, comprimendo l'autonomia statutaria dell'ente attraverso il riconoscimento della legittimazione a divenire soci di Patrimonio dello Stato Spa ai soli soggetti contenuti nel catalogo previsto dall'art. 7, comma 3, al quale dunque si sarebbe dovuto attribuire natura tassativa. In questa prospettiva, il senso della disposizione sarebbe stato più o meno questo: "Le azioni di patrimonio non possono circolare liberamente. Il ministero può trasferirle soltanto ai soggetti di cui al comma 3". Accettando questa lettura si sarebbe comunque dovuto chiarire ulteriormente se il trasferimento doveva avvenire necessariamente a titolo gratuito oppure se il ministero avrebbe potuto anche chiedere un corrispettivo, attuando un trasferimento a titolo oneroso (ovviamente solo a favore dei soggetti contenuti nel catalogo).

b) Secondo una diversa impostazione, valorizzando altri elementi letterali, si sarebbe potuto sostenere che il decretatore, lungi dal voler limitare coattivamente la circolazione delle azioni - e quindi dal voler sottrarre tale materia all'autonomia statutaria dell'ente - avesse inteso, più semplicemente, conformare l'autonomia negoziale del socio-ministero, limitandone la sola facoltà di trasferimento a titolo gratuito, senza cioè incidere in alcun modo sulla facoltà di trasferimento a titolo oneroso. In altre parole la norma in questione avrebbe potuto essere letta pressappoco così "il ministero-socio può trasferire a titolo oneroso le proprie a azioni a chiunque. Esso può però anche decidere di trasferirle a titolo gratuito: se sceglie questa soluzione, cessionari possono essere soltanto i soggetti contemplati nell'elenco indicato al comma 3"

Come si può vedere i risultati cui poteva condurre l'interpretazione letterale della norma erano tra loro quasi antitetici. A ciò si aggiunga che lo stesso catalogo dei soggetti legittimati ad essere cessionari delle azioni, oltre ad essere molto esteso, rivelava - sempre dal punto di vista dell'interpretazione letterale - una certa indeterminatezza di fondo, causata dal polimorfismo tanto della nozione di "controllo" di una società (cfr. art. 2359 cod. civ.), quanto della nozione di "detenzione diretta o indiretta" dell'intero capitale sociale di un ente societario.

Ed è proprio coll'intento di eliminare tali incertezze che in sede di conversione in legge sono state apportate alcune modifiche.

La nuova versione della norma, tuttavia, non risolve i problemi ermeneutici ma si limita a spostare gli equilibri tra le molteplici interpretazioni comunque possibili.

L'art. 7, comma 3, della l. 112/2002, infatti, prevede che "le azioni sono attribuite al ministero dell'Economia e delle Finanze. Il ministero può trasferire a titolo gratuito la totalità delle azioni, o parte di esse, ad altre società di cui il ministero detenga direttamente, l'intero capitale sociale".

Dal punto di vista letterale saltano immediatamente agli occhi del lettore due dati: da un lato, è scomparso l'avverbio "esclusivamente"; dall'altro, si è assottigliato il novero dei soggetti contemplati dal legislatore come possibili cessionari a titolo gratuito delle azioni attualmente possedute dal ministero dell'Economia e delle Finanze, novero che si riduce oggi alle sole società delle quali il ministero stesso detenga direttamente l'intero capitale sociale [19].

Comunque, nonostante le modificazioni, della disposizione in questione possono darsi ancor oggi due diverse interpretazioni.

a) In virtù della nuova formulazione, con la scomparsa dell'avverbio "esclusivamente", risulta rafforzata l'opzione esegetica secondo cui il legislatore avrebbe inteso semplicemente conformare l'autonomia negoziale del ministero dell'Economia e delle Finanze, delimitandone la possibilità di procedere a trasferimenti a titolo gratuito delle azioni di Patrimonio dello Stato Spa. Così interpretata, la nuova versione dell'art. 7, comma 3 sembra avere una fattispecie assai limitata, relativa ai soli negozi di trasferimento di azioni di Patrimonio dello Stato Spa nei quali il ministero sia cedente, e non anche quelli in cui risulti cessionario. Inoltre, nulla è detto, relativamente ai (successivi) negozi di trasferimento delle partecipazioni nei quali il ministero non sia né cedente né cessionario; né alcunché viene previsto in ordine ad eventuali aumenti di capitale deliberati dal socio-ministero e sottoscritti da soggetti diversi.

In questa prospettiva, la compagine sociale di Patrimonio dello Stato Spa dovrebbe considerarsi - dal punto di vista del legislatore - totalmente fungibile, non esistendo né alcun limite soggettivo all'ingresso di nuovi soci, né alcun vincolo in capo al ministero dell'Economia e delle Finanze a mantenere una qualsivoglia partecipazione azionaria: in altre parole, il legislatore della conversione non solo non avrebbe inteso attribuire alla struttura unipersonale un significato peculiare in ordine allo svolgimento dell'oggetto sociale, ma neppure avrebbe ritenuto rilevante e indefettibile - a questo medesimo fine - la presenza, all'interno della compagine sociale, di determinati soci.

Questa lettura dell'art. 7, comma 3, dunque, preserva l'autonomia statutaria dell'ente relativamente all'eventuale limitazione della circolazione delle azioni.

b) L'opzione interpretativa dell'art. 7, comma 3 che considera tassativo il catalogo ivi contenuto dei possibili cessionari delle azioni di Patrimonio dello Stato Spa possedute dal ministero, sebbene con la scomparsa dell'avverbio "esclusivamente" risulti privata della sua base letterale, resta tuttavia pur sempre possibile. Se si adotta tale angolo visuale deve dirsi che il legislatore ha inteso sottrarre all'autonomia statutaria dell'ente la materia "circolazione delle azioni" predeterminando tassativamente l'identità dei possibili cessionari delle partecipazioni del ministero dell'Economia e delle Finanze: nella prospettiva del legislatore singolare, dunque, solo la presenza di determinati soci (e non di altri) all'interno della compagine sociale garantirebbe il corretto adempimento della missione affidata alla società Patrimonio dello Stato Spa.

Adottando questa opzione esegetica, peraltro, resterebbe comunque da chiarire se i trasferimenti alle società unipersonali partecipate dal ministero dell'Economia e delle Finanze possano avvenire soltanto a titolo gratuito - di talché il legislatore avrebbe imperativamente predeterminato, oltre all'identità dei possibili cessionari, anche l'entità del corrispettivo - oppure possano avvenire anche a titolo oneroso, con la conseguenza che la determinazione dell'entità del corrispettivo sarebbe rimessa all'autonomia negoziale delle parti.

Stanti queste possibili interpretazioni dell'art. 7 comma 3, occorre sottolineare che lo statuto sociale di Patrimonio dello Stato Spa, approvato nel novembre del 2002, ha previsto, all'art. 6, che " le azioni sono nominative e possono appartenere al ministero dell'Economia e delle Finanze ovvero ad altre società di cui il ministero dell'Economia e delle Finanze detenga direttamente l'intero capitale sociale".

Tale formulazione è compatibile con entrambe le opzioni esegetiche sopra illustrate.

Ed infatti chi intenda l'art. 7, comma 3 come norma che sottrae all'autonomia statutaria dell'ente la disciplina della circolazione delle azioni, affermerà che se l'art. 6 dello statuto avesse avuto un contenuto diverso da quello che ha sarebbe stato illegittimo per contrarietà a norma imperativa [20]: trattandosi di una clausola di gradimento ex lege, soltanto una disposizione di rango legislativo potrebbe modificarla consentendo il trasferimento delle azioni a soggetti diversi da quelli contemplati dall'art. 7, comma 3.

Viceversa, chi intenda l'art. 7, comma 3 come limite all'autonomia negoziale del solo ministero-socio affermerà che la clausola contemplata dall'art. 6 è il frutto dell'esercizio dell'autonomia statutaria dell'ente [21] (autonomia che non è in alcun modo compressa dal legislatore singolare) e può dunque essere modificata o eliminata in ogni momento attraverso una deliberazione adottata dall'assemblea straordinaria, senza che vi sia bisogno di alcun intervento legislativo ad hoc: l'art. 6 dello statuto, in altre parole, sarebbe una clausola di gradimento volontaria, non imposta dal legislatore. In questa prospettiva, l'eventuale modificazione (o cancellazione) dell'articolo 6 dello statuto dipenderebbe esclusivamente dalla volontà dei soci.

Da quanto detto si evince che, dal punto di vista legislativo, a seconda dell'interpretazione dell'art. 7, comma 3 che si reputa più fondata, Patrimonio dello Stato Spa può essere alternativamente considerata "ad azionariato totalmente fungibile" o "ad azionariato limitatamente fungibile". Attualmente Patrimonio dello Stato Spa si presenta in concreto come società per azioni unipersonale a partecipazione pubblica e, in virtù del contenuto dell'art. 6 dello statuto sociale, "ad azionariato limitatamente fungibile". Si tenga tuttavia presente che - qualunque sia il significato che si attribuisce all'art. 7, comma 3 - né la struttura unipersonale, né la partecipazione al capitale sociale di soggetti pubblici sono caratteri essenziali dell'ente, ben potendo accadere - anche secondo l'interpretazione più restrittiva - che alla società partecipino, in seguito al trasferimento delle azioni del ministero dell'Economia e delle Finanze, una pluralità di soggetti aventi natura privata (le società delle quali il ministero detenga direttamente l'intero capitale sociale) [22].

 

7. Le altre disposizioni

Possono essere inquadrate nell'ambito delle norme di organizzazione anche l'art. 7, comma 6, il quale prevede che "il rapporto di lavoro del personale dipendente della società è disciplinato dalle norme di diritto privato e dalla contrattazione collettiva" e l'art. 7, comma 12-bis, a mente del quale "il conto consuntivo, economico e patrimoniale della Patrimonio dello Stato Spa è allegato, ogni anno, al rendiconto generale dello Stato. Un apposito allegato al rendiconto generale dello Stato contiene il conto consolidato della gestione di bilancio statale e della gestione di Patrimonio dello Stato Spa". Con quest'ultima disposizione, assente nella versione originaria del d.l. 63/2002, il legislatore della conversione [23] - come si è giustamente sottolineato [24] - ha voluto consentire "alla Corte dei conti, in sede di parificazione del Rendiconto generale dello Stato, di riferire al Parlamento anche sulla gestione di Patrimonio dello Stato Spa"

Eccentrico rispetto all'organizzazione e al funzionamento di Patrimonio dello Stato Spa ma particolarmente rilevante per il suo portato potenziale è, infine, l'art. 7, comma 10-bis ove si prevede che "il comma 4, dell'art. 24 della legge 23 dicembre 1999, n. 488 e successive modificazioni è sostituito dal seguente: "4. Con riferimento agli immobili utilizzati dalle amministrazioni dello Stato, anche ad orientamento autonomo, e dalle agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, appartenenti al demanio o comunque in uso gratuito, il ministro dell'Economia e delle Finanze, con uno o più decreti aventi natura non regolamentare, individua singoli beni o categorie di beni per i quali, a decorrere dal 1° gennaio dell'anno successivo, è dovuto un canone d'uso determinato con i decreti stessi con riferimento ai fitti di mercato dei beni medesimi".

La norma attribuisce al ministro dell'Economia e delle Finanze il potere di imporre a determinati enti che utilizzino gratuitamente beni immobili dei quali non sono proprietari l'obbligo di pagare un corrispettivo al proprietario. In proposito, dal punto di vista esegetico, sembra utile evidenziare, da un lato, che, in assenza di particolari distinguo, dalla disposizione in questione sembra doversi desumere che il canone d'uso, una volta imposto, dovrà essere pagato al proprietario, quale che sia l'identità o la natura di quest'ultimo; dall'altro, che non è facile comprendere se il legislatore disponendo il "riferimento ai fitti di mercato dei beni medesimi" abbia voluto vincolare in modo stringente il ministro, imponendogli di determinare un corrispettivo corrispondente a quello di mercato (essendo quest'ultimo determinabile in modo quasi obiettivo) o, più semplicemente, abbia voluto indicare il parametro cui commisurare il canone, senza intaccare il potere del ministro di determinare concretamente e liberamente il quantum ( ciò vorrebbe dire che il ministro potrebbe, ad esempio, stabilire indifferentemente che l'ente paghi un canone pari a un decimo oppure al doppio del prezzo di mercato).

 

8. La natura di Patrimonio dello Stato Spa: conclusioni

L'esegesi dello statuto singolare dettato dall'art. 7 della l. 112/2002 condotta nelle pagine precedenti non consente di raggiungere conclusioni certe. Infatti, stante la "malleabilità" di molte delle disposizioni che fanno parte di tale statuto, i limiti di azione della Patrimonio dello Stato Spa potranno essere individuati soltanto sul piano dell'attività concreta. Tuttavia, sembra possibile pronunciarsi fin d'ora sulla questione della natura giuridica dell'ente in questione.

Chiedersi se Patrimonio dello Stato Spa debba considerarsi soggetto pubblico o soggetto privato non sembra operazione inutile o meramente nominalistica: si pensi, per fare solo un esempio, che sotto il profilo della titolarità dei beni la qualificazione di Patrimonio dello Stato Spa come ente pubblico consentirebbe di considerare i negozi di trasferimento posti in essere secondo le modalità di cui all'art. 7, comma 10, come negozi di trasferimento tra enti pubblici, con la conseguenza che non sarebbe fondata l'affermazione secondo cui l'art. 7, comma 10, prefigura "...una nuova tipologia di beni demaniali che, in deroga alla disciplina generale che attribuisce la titolarità di tale categoria di beni esclusivamente allo Stato e agli enti territoriali tipici della demanialità si caratterizzerebbero per il fatto di mantenere natura e regime giuridico, pur appartenendo a un soggetto di diritto privato" [25].

Non essendo questa la sede per riassumere tutti i contrastanti orientamenti, giurisprudenziali e dottrinali, relativi alla natura pubblica o privata degli enti denominati società per azioni che il legislatore singolare costituisce direttamente o impone di costituire, basti ricordare che la giurisprudenza amministrativa [26] più recente - sulla scorta di quanto sostenuto da una parte della dottrina [27] - riconosce natura di soggetto pubblico a tali enti qualora essi:

a) siano stati istituiti direttamente dalla legge;

b) siano regolati da norme singolari che pongono delle deroghe al regime societario tipico;

c) siano partecipati in via maggioritaria da soggetti pubblici;

d) perseguano fini di interesse pubblico;

e) possano prescindere dal mero intento lucrativo.

Se questi sono i caratteri che consentono di qualificare come pubblico un ente cui la legge abbia attribuito il nomen di "società per azioni", Patrimonio dello Stato Spa, presentandoli tutti, dovrebbe considerarsi ente pubblico.

 

 

 

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