Osservatorio sulla giurisprudenza del Consiglio di
Stato
in materia di beni culturali e paesaggistici
a cura di Giancarlo Montedoro [*]
(con la collaborazione della dott.ssa Vania Talienti) [**]
Sommario: 1. Beni culturali. - 2. Beni paesaggistici.
Cons. Stato, sez. VI, 9 giugno 2026, n. 4643 - Pres. Montedoro, Est. Satullo - In tema di attestato di libera circolazione e di dichiarazione di interesse culturale di opere straniere.
In tema di tutela dei beni culturali, la sottoposizione di opere straniere a dichiarazione di interesse culturale è certamente possibile. Tuttavia, poiché tale dichiarazione incide sulla proprietà privata e lega indissolubilmente l’opera al patrimonio culturale nazionale, con conseguente divieto di uscita definitiva dal territorio italiano, č necessario che l’opera straniera presenti un collegamento ovvero una qualificata e specifica connessione con il patrimonio culturale italiano. Del resto, lo stesso art. 9 della Costituzione, di cui il d.lg. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio) costituisce attuazione, prevede la tutela del “patrimonio storico ed artistico della Nazione”. Non č sufficiente, a tal fine, il generico apprezzamento manifestato, in determinati periodi storici, da corti o collezionismo italiani verso il “genere” artistico straniero cui il bene appartiene, né la mera presenza in Italia di altre opere analoghe o dello stesso autore.
L’accertamento del collegamento dell’opera straniera con il patrimonio culturale italiano è caratterizzato da profili di discrezionalità tecnica ed è sindacabile in sede giudiziale sotto i profili della ragionevolezza, proporzionalità, adeguatezza, logicità, coerenza e completezza della valutazione e della relativa motivazione, considerati anche per l’aspetto concernente la correttezza del criterio tecnico e del procedimento applicativo prescelto.
Cons. Stato, sez. VI, 5 giugno 2026, n. 4527 - Pres. FF Caponigro, Est. Poppi - Sull’interpretazione in materia di circolazione internazionale di beni culturali delle “false rappresentazioni dei fatti” di cui all’art. 21-novies della legge n. 241 del 1990.
Le “false rappresentazioni dei fatti” che, ai sensi dell’art. 21-novies, comma 2-bis, della legge 7 agosto 1990, n. 241, consentono all’amministrazione l’esercizio dell’autotutela anche dopo il decorso del termine indicato al comma 1 del medesimo articolo, sono solo le rappresentazioni la cui difformità dalla realtà sia conosciuta dalla parte, che, quindi, ne fa uso consapevole nel corso del procedimento o siano comunque rimproverabili: una diversa interpretazione, che valorizzasse ai fini di che trattasi anche la falsa rappresentazione di cui il privato non sia consapevole o che la sua levità sia in definitiva scusabile, finirebbe per sacrificare il di lui affidamento, consentendo l’annullamento dell’atto anche a distanza di molto tempo, in maniera irragionevole, cioè in difetto di una giusta causa. Pertanto, dovendosi seguire un’interpretazione che sia, possibilmente, costituzionalmente orientata, si ritiene di dover seguire l’indicata interpretazione, che attribuisce rilevanza solo alle false rappresentazioni dolose o che siano palesi e rimproverabili.
In materia di circolazione internazionale dei beni culturali, quando il privato richieda l’attestato di libera circolazione ex art. 68 del d.lg. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio) sulla base delle indicazioni fornite dalla Casa d’aste presso cui l’opera è stata acquistata, e l’amministrazione, pur avendo elementi per dubitare della corretta datazione e attribuzione del bene, ometta di svolgere verifiche istruttorie più approfondite, l’eventuale successiva emersione di dati che rivelino un maggiore pregio storico-artistico dell’opera non integra, di per sé, una “falsa rappresentazione dei fatti” imputabile al richiedente, né consente l’esercizio tardivo del potere di autotutela oltre il termine di legge.
Cons. Stato, sez. V, 20 maggio 2026, n. 4066 - Pres. Lotti, Est. Palmieri - In tema di limitazioni al commercio nel centro storico di Roma Capitale.
Non sono illegittimi gli interventi volti a regolamentare le attività economiche, qualora risultino necessari o comunque proporzionati rispetto alla tutela dei beni costituzionalmente protetti. La disciplina, contenente limitazioni, non contrasta con la normazione statale in materia di liberalizzazione del commercio (nella misura in cui questa contempla l’esclusione della apponibilità di limitazioni quantitative e qualitative di vendita delle merci per gli esercizi autorizzati), né con il principio costituzionale di libertà dell’iniziativa economica privata, la quale deve comunque essere coordinata e indirizzata alle utilità e finalità sociali, non potendosi svolgere in contrasto con esse.
Devono considerarsi legittimi tutti gli interventi volti a regolamentare le attività economiche, qualora gli stessi siano necessari o proporzionati rispetto alla tutela dei beni costituzionalmente protetti: il principio di liberalizzazione delle attività economiche non è di portata assoluta e deve essere temperato dalle esigenze di tutela degli altri beni di valore costituzionale, tra questi la salvaguardia e tutela del territorio, dell’ambiente, dei beni culturali e paesaggistici.
Il susseguirsi degli atti deliberativi testimonia come Roma Capitale, nell’ambito dei suoi poteri regolamentari, previa adeguata istruttoria e con regolamentazione motivata avente efficacia temporanea e soggetta a periodica verifica, abbia inteso difendere le aree protette, nel superiore interesse pubblico volto alla tutela del patrimonio storico, artistico e ambientale degli ambiti definiti dal perimetro Unesco e nella Città Storica, a garanzia e salvaguardia della sostenibilità ambientale del territorio della Città di Roma, interessata da sempre più imponenti flussi turistici, concentrati in gran parte nelle aree in questione. Tali limitazioni sono state emesse anche ai sensi dell’art. 31 del d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, che prevede la possibilità per le regioni e i comuni di stabilire discrezionalmente delle limitazioni nonché interdire alcune aree agli esercizi commerciali, nel più ampio limite che la stessa norma pone alla libertà di apertura degli esercizi commerciali, in presenza di preminenti interessi derivanti dalla tutela dell’ambiente e dalla salvaguardia del decoro urbano o delle caratteristiche commerciali specifiche dei centri storici o di delimitate aree commerciali.
In tema di commercio nel centro storico di Roma Capitale – ricompreso tra i siti del patrimonio mondiale dell’Unesco per il suo pregio e l’unicità del suo patrimonio monumentale e artistico – è legittimo il divieto, a tempo determinato, di apertura di nuove attività di vendita al dettaglio di generi alimentari in forma di esercizio di vicinato e di media struttura, nonché di laboratori artigianali alimentari, previsto dalla DAC n. 109/2023: tale limitazione, sorretta da adeguata istruttoria e inserita in una regolamentazione complessiva e periodicamente aggiornata, costituisce legittimo esercizio del potere regolamentare comunale ai sensi dell’art. 31 del d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, in funzione della tutela del patrimonio culturale, storico-artistico e del decoro urbano, e non contrasta né con gli artt. 36 e 41 della Costituzione, né con la normativa statale e regionale di liberalizzazione delle attività economiche, in quanto il diritto di iniziativa economica ex art. 41 della Costituzione nasce conformato internamente per la tutela del patrimonio culturale e ambientale.
Cons. Stato, sez. VI, 19 maggio 2026, n. 3929 - Pres. FF Lamberti, Est. Ponte - In tema di autorizzazione alla realizzazione di impianti di telecomunicazioni.
Se per un verso i vincoli di rilievo culturale su singoli edifici fuoriescono dalla competenza comunale, per un altro e concorrente verso la pianificazione urbanistica comunale incontra i noti limiti in materia di installazione di impianti di telecomunicazioni. Sotto il primo versante, la competenza esclusiva in materia di vincoli latu sensu culturali – sia in senso paesaggistico che storico artistico – appartiene allo Stato ed è disciplinata dal Codice dei beni culturali e del paesaggio, che non prevede un tale potere di vincolo in capo alla pianificazione urbanistica comunale. Sotto il secondo versante, in generale, le infrastrutture di reti pubbliche di comunicazione sono assimilate a opere di urbanizzazione primaria (art. 43, comma 4, - già 86, comma 3 - del Codice delle comunicazioni elettroniche) e hanno ex lege carattere di pubblica utilità ai fini della disciplina degli espropri (art. 50, già art. 90, del Codice delle comunicazioni elettroniche). L’assimilazione alle opere di urbanizzazione primaria è coessenziale ad assicurare la capillare distribuzione degli impianti, la quale, a sua volta, è precondizione per la diffusione dei servizi di comunicazione sull’intero territorio nazionale, perché rende dette opere compatibili con qualsiasi destinazione urbanistica e, dunque, con ogni zona dei territori comunali.
Sul fronte pianificatorio, si deve evitare che la tutela del paesaggio trasmodi in generalizzate preclusioni alla realizzazione delle infrastrutture sui territori comunali; pertanto, la fissazione di vincoli paesaggistici deve essere incasellata negli strumenti ordinari e non nei regolamenti comunali di insediamento degli impianti di comunicazione.
Non vi è un’esautorazione dell’interesse alla tutela degli ambiti culturali, come, invece, spesso paventato dai comuni. Infatti, lo stesso art. 43, comma 5, già art. 86, comma 4, del Codice delle Comunicazioni elettroniche fa salva l’applicazione delle disposizioni a tutela dei beni ambientali e culturali contenute nel d.lg. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio). Dal citato articolo si desume che il favor assicurato alla diffusione delle infrastrutture di rete per la comunicazione, pur comportando una compressione dei poteri urbanistici conformativi ordinariamente spettanti ai comuni, non consente di derogare alla disciplina posta a tutela di interessi differenziati, in quanto espressione dei principi fondamentali della Costituzione, né tantomeno consente la compressione di interessi paesaggistici presidiati da idonei vincoli, dovendo l’autorità preposta ad essi verificare, secondo il regime dell’eventuale vincolo e nel rispetto dei principi di adeguatezza e proporzionalità, se i valori tutelati possono essere comunque preservati nonostante la realizzazione dell’opera, eventualmente sottoposta a particolari prescrizioni.
E’ errato leggere l’impianto normativo nel senso che le infrastrutture di telecomunicazione siano oramai una componente necessaria del paesaggio e non possano essere più percepibili come un disturbo alla sua fruizione estetica: queste affermazioni, infatti, priverebbero l’autorità preposta al paesaggio del potere tecnico-discrezionale di valutare in concreto l’incidenza dell’intervento sui valori tutelati, tenendo conto delle caratteristiche specifiche sia dell’opera sia del contesto in cui questa si inserisce.
In tema di autorizzazione alla realizzazione di stazioni radio-base per la telefonia mobile, il comune non può fondare il diniego sul mero richiamo di vincoli di “tutela integrale” previsti dallo strumento urbanistico comunale (PRG, NTA, recepimento P.P.A.R.) a protezione di singoli edifici o manufatti storici extraurbani, trattandosi di vincoli di rilievo culturale e paesaggistico la cui imposizione rientra nella competenza esclusiva statale ed è regolata dal d.lg. 22 gennaio 2004, n. 42. Ne consegue l’illegittimità dei dinieghi motivati in via esclusiva su siffatti vincoli urbanistici, non sorretti da un formale vincolo paesaggistico o culturale in senso proprio.
Cons. Stato, sez. V, 19 marzo 2026, n. 2339 - Pres. Caringella, Est. Fasano - In tema di disciplina comunale delle attività di vicinato del settore alimentare ricadenti in aree di pregio storico-culturale (sito UNESCO, Roma Capitale).
Il principio di ragionevolezza rappresenta lo strumento utilizzato dalla giurisprudenza costituzionale per sindacare le scelte del legislatore. La Consulta riserva raramente alla ragionevolezza un ruolo autonomo nel proprio processo decisionale ma tende a ricomprenderla, tacitamente, nel più ampio giudizio sul rispetto del principio di proporzionalità. Invero, la Costituzione non enuncia espressamente tale principio ma lo si desume dall’art. 3 della Costituzione quale sinonimo di uguaglianza sostanziale, al fine di limitare le scelte arbitrarie del legislatore nella sua funzione di produzione normativa.
Con specifico riguardo all’attività del legislatore, la Corte costituzionale ha affermato che il giudizio di ragionevolezza “si svolge attraverso ponderazioni relative alla proporzionalità dei mezzi prescelti dal legislatore nella sua insindacabile discrezionalità rispetto alle esigenze obiettive da soddisfare o alle finalità che intende perseguire, tenuto conto delle circostanze e delle limitazioni concretamente sussistenti” (Corte cost., sentenza, 22 dicembre 1988, n. 1130). In sostanza, il giudizio di ragionevolezza si declina in relazione alla “ratio legis”, ossia con riferimento all’assetto degli interessi che entrano in gioco e che la norma legislativa cerca di trattare con il dovuto bilanciamento, secondo un giudizio di congruità rispetto al fine. L’interprete, pertanto, è tenuto a valutare se il mezzo prescelto dalla norma possa essere giudicato congruo e proporzionato rispetto al suo fine, dovendo rispondere al quesito se il fine individuato incarni l’unico interesse rilevante, l’unico da premiare senza che ciò possa danneggiare altri interessi che andrebbero viceversa bilanciati.
La discrezionalità politica del legislatore è libera e insindacabile purché essa sia ragionevole ovvero purché la scelta legislativa sia basata su un accurato bilanciamento di interessi in astratto, che non comporti discriminazioni intollerabili fra situazioni similari. L’evoluzione interpretativa della Consulta si è spinta verso l’autonomizzazione del principio di ragionevolezza, attribuendogli funzione di parametro di valutazione della razionalità della norma.
In ambito amministrativo, il principio di ragionevolezza si è affermato come canone di razionalità, logicità e razionalità operativa, che impedisce all’amministrazione di adottare provvedimenti che contengono misure arbitrarie e irrazionali.
In tema di disciplina comunale delle attività di vicinato del settore alimentare ricadenti in aree di pregio storico-culturale (sito UNESCO), le norme regolamentari comunali (art. 14, comma 2, lett. a, e l’art. 16, comma 1, lett. c, e comma 2, della Deliberazione di Assemblea Capitolina n. 109 del 2023) sono coerenti e adeguate rispetto al fine perseguito, ossia in linea con il principio di ragionevolezza e non discriminazione e quindi di buon andamento e imparzialità di cui all’art. 97 della Costituzione. Non si rappresenta come irragionevole e non proporzionato, per l’operatore economico, il reperimento di locali di dimensioni pari a mq. 100 per la superficie di vendita, tenuto conto che lo scopo delle disposizioni regolamentari in questione (quindi la ratio legis) è quello di elevare la qualità dell’offerta nel cuore del territorio capitolino, evitando il proliferare di attività di scarso pregio, anche a bassi costi di investimento e di gestione, in zone che sono, per contro, di eccezionale rilievo storico e culturale e di considerevole appetibilità e visibilità per la qualificazione della Città, peraltro già congestionate dall’offerta di attività commerciali del settore alimentare. Tali disposizioni sono finalizzate a salvaguardare dagli effetti di una eccessiva pressione antropica il decoro, l’ambiente urbano e la vivibilità di aree sensibili del centro storico, assicurando anche le condizioni di vivibilità dei residenti, e rientrano nella discrezionalità conformativa attribuita al comune dall’art. 31 del d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, e dalla Legge della Regione Lazio 6 novembre 2019, n. 22.
Tale scelta legislativa è in linea con i principi unionali enunciati dalla direttiva 2006/123/CE cd. Direttiva Bolkestein (recepita nell’ordinamento italiano dal d.lg. 26 marzo 2010, n. 59), la quale ha previsto che l’iniziativa economica non possa, di regola, essere assoggettata ad autorizzazioni e limitazioni, essendo ciò consentito, come nella specie, solo qualora sussistano motivi imperativi di interesse generale rientranti nel catalogo formulato dalla Corte di Giustizia. La direttiva cd. Bolkestein prevede che gli Stati membri possano subordinare l’accesso ad un’attività di servizio e il suo esercizio ad un regime di autorizzazione soltanto se sono soddisfatte le condizioni seguenti: a) il regime di autorizzazione non deve essere discriminatorio nei confronti del prestatore; b) la necessità di un regime di autorizzazione deve essere giustificata da un motivo imperativo di interesse generale; c) l’obiettivo perseguito non può essere conseguito tramite una misura meno restrittiva, in particolare in quanto un controllo a posteriori interverrebbe troppo tardi per avere reale efficacia. I motivi imperativi di interesse generale, indicati nel Considerando n. 40 della citata Direttiva, sono rappresentati, inter alia, dalla tutela dell’ambiente, incluso l’ambiente urbano, dalla conservazione del patrimonio nazionale storico e artistico, nonché dagli obiettivi di politica sociale e di politica culturale.
La giurisprudenza amministrativa ha rilevato come, fra le ipotesi di deroga, possa rientrare anche la salvaguardia del patrimonio culturale e in genere dell’interesse storico culturale (cfr. per tutti il Considerando 40 e l’art. 4 della direttiva 2006/123/CE e conseguente art. 8 della legge 26 marzo 2010, n. 59), nel quale per sua natura rientra il profilo storico-identitario, quand’anche su supporto commerciale: sia come valore culturale in sé, indipendentemente dalla considerazione economica, sia anche come qualificatore e attrattore turistico del contesto e, dunque, come apprezzabile elemento di valorizzazione dell’immateriale economico dell’intero ambiente circostante.
Cons. Stato, sez. VI, 12 giugno 2026, n. 4729 - Pres. De Felice, Est. Pascuzzi - Sul contenuto della relazione paesaggistica.
In presenza di vincolo paesaggistico derivante da corso d’acqua ex art. 142 del d.lg. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), l’obbligo di indicare nella relazione paesaggistica i beni culturali presenti nell’area vincolata non può essere interpretato in senso meramente restrittivo, limitandolo solo ai beni che si trovano esclusivamente nella porzione di area direttamente interessata dall’intervento oggetto della valutazione di compatibilità paesaggistica; al contrario, la valutazione di compatibilità deve estendersi all’impatto dell’opera sull’intero contesto paesaggistico di riferimento, includendo i beni culturali ivi ubicati e potenzialmente interferiti sul piano visivo, come previsto dal punto 3.2. dell’allegato unico del D.P.C.M. 12 dicembre 2005, che impone di considerare “un adeguato intorno, desunto dal rapporto di intervisibilità”.
È pertanto illegittima l’autorizzazione che non tenga conto del rapporto visivo tra un impianto tecnologico di forte impatto (stazione radio base) e un vicino edificio sacro di rilevante pregio storico-artistico, se tale rapporto non sia stato neppure oggetto di istruttoria e il citato edificio non sia stato indicato nella relazione paesaggistica.
Cons. Stato, sez. VI, 3 giugno 2026, n. 4431 - Pres. FF Lamberti, Est. Satullo - In tema di riduzione di superficie boscata, in assenza di autorizzazione, per la realizzazione di un vigneto mediante la riprofilatura dei gradoni del versante interessato.
Gli interventi di riduzione dell’area boscata, assoggettata a vincolo paesaggistico e idrogeologico, e di riprofilatura del terreno a gradoni, in assenza di qualsiasi autorizzazione prevista dalla disciplina pro tempore vigente, integra un illecito per il quale, ai sensi dell’art. 167, comma 1, del d.lg. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), è obbligatoria la rimessione in pristino, senza possibilità di accertamento di compatibilità paesaggistica, trattandosi di fattispecie non rientrante nel catalogo tassativo di cui al comma 4 del medesimo art. 167.
Cons. Stato, sez. IV, 3 giugno 2026, n. 4423 - Pres. Carbone, Est. Loria - Sulla natura conformativa ovvero espropriativa della destinazione a verde pubblico.
Il vincolo urbanistico destinato a “verde pubblico”, ancorché generalmente qualificabile come vincolo conformativo, assume natura sostanzialmente espropriativa allorché, in concreto, determini l’inedificabilità assoluta del fondo e lo svuotamento del contenuto essenziale del diritto di proprietà, impedendo qualsiasi utilizzazione economica del bene in regime di mercato.
Un vincolo urbanistico ha natura espropriativa ove presenti le seguenti caratteristiche: a) si traduce in un’imposizione a titolo particolare incidente su beni determinati al precipuo fine della precisa e puntuale localizzazione di un intervento edilizio che, per natura e scopo, sia di esclusiva appropriazione e fruizione collettiva; b) prevede un intervento assolutamente incompatibile con la proprietà privata, che presupponga l’espropriazione del bene; c) determina l’inedificabilità del bene colpito e, dunque, lo svuotamento del contenuto del diritto di proprietà, incidendo sul suo godimento, tanto da renderlo inutilizzabile rispetto alla sua destinazione naturale ovvero da diminuirne in modo significativo il valore di scambio. Al contrario, questi requisiti vengono meno e, quindi, il vincolo non è espropriativo ma conformativo, quando esso ammette la realizzazione dell’opera da parte del privato, con possibilità per quest’ultimo di porre l’opera medesima sul mercato e sfruttarla economicamente.
È illegittimo il diniego di approvazione di un piano di lottizzazione ad iniziativa privata fondato sulla permanenza di un vincolo a verde pubblico qualificato come conformativo, quando, nel caso concreto, tale vincolo risulti incompatibile con la precedente destinazione edificatoria dell’area e con le scelte pianificatorie adottate per aree limitrofe in condizioni analoghe (in particolare, la contraddittorietà è stata ravvisata in relazione alla precedente destinazione a zona di espansione urbana, all’inclusione nel piano particellare di esproprio e all’approvazione di un piano di lottizzazione su area limitrofa soggetta a vincoli analoghi).
In materia urbanistica, il risarcimento del danno da ritardo è escluso quando all’esito dell’annullamento del provvedimento impugnato – nella specie diniego di approvazione del piano di lottizzazione a iniziativa privata – residui, pur nel rispetto del vincolo conformativo derivante dal giudicato, il riesercizio del potere pianificatorio connotato da ampia discrezionalità, non risultando consolidata in capo al privato una posizione giuridica qualificata al conseguimento del bene della vita richiesto.
Cons. Stato, sez. II, 3 giugno 2026, n. 4391 - Pres. Forlenza, Est. Frigida - In tema di compatibilità paesaggistica.
Fermo restando per la qualificazione di aree boschive il carattere ricognitivo (e non soggetto a decadenza) del piano paesaggistico regionale, le previsioni ivi contenute hanno tuttavia una valenza costitutiva del vincolo con riferimento alla specifica individuazione e delimitazione delle aree aventi le caratteristiche legali di “bosco”. Una volta effettuata tale perimetrazione non è necessario che l’amministrazione svolga per ogni singola richiesta di accertamento della compatibilità paesaggistica un nuovo accertamento in fatto sulla natura boschiva dell’area, pena la vanificazione della funzione semplificatoria dello strumento generale costituito dal piano paesaggistico regionale, il quale appone il vincolo, la cui sussistenza non va costantemente messa in discussione, dovendo la Soprintendenza soltanto valutare la compatibilità con esso dell’opera.
L’esatta quantificazione della superficie e della volumetria di un’opera non ha una rilevanza esclusiva nell’ambito della tutela paesaggistica, dove, a differenza dell’ambito prettamente urbanistico-edilizio, non sono specificamente indicate le superfici e le volumetrie massime consentite, mentre ha rilievo principale la tutela del bene “paesaggio” e, dunque, la tutela dell’aspetto visivo dei luoghi, la quale impedisce qualsiasi intervento impattante in modo significativo su detto scenario, in base a una valutazione tecnico-discrezionale sull’opera che si intende realizzare (art. 146 del d.lg. 22 gennaio 2004, n. 42) oppure che sia stata già realizzata (art. 167 del medesimo decreto legislativo). Ciò posto, una valutazione tecnica non affetta da evidenti travisamenti di fatto, palesi illogicità e manifesta irragionevolezza non è sindacabile dal giudice amministrativo.
In sede di accertamento di compatibilità paesaggistica ai sensi dell’art. 167 del d.lg. 22 gennaio 2004, n. 42, rileva la creazione di una superficie utile idonea a determinare un apprezzabile impatto visivo sul paesaggio, a prescindere dalla qualificazione urbanistico-edilizia dell’opera come pertinenziale o accessoria e dalla sua limitata estensione. Un manufatto costituito da basamento in calcestruzzo armato, mura e pilastri, pur privo di copertura e di volumetria significativa, configura nuova superficie utile e può legittimamente essere ritenuto incompatibile con il vincolo paesaggistico gravante su area boscata o assimilata.
Cons. Stato, sez. IV, 19 maggio 2026, n. 4001 - Pres. Carbone, Est. Arrivi - Sul rapporto tra fotovoltaico e paesaggio: la mera visibilità dei pannelli non giustifica il diniego dell’autorizzazione paesaggistica.
È un dato di fatto che il collocamento di pannelli fotovoltaici sulle coperture degli edifici crei un impatto visivo – il che, del resto, giustifica la valutazione di incidenza paesaggistica dell’impianto in zone vincolate – ma la visibilità di tali manufatti non è di per sé sufficiente al rilascio di un parere di incompatibilità paesaggistica dell’intervento edilizio che contempli la loro installazione.
Il passaggio alla produzione di energia da fonti rinnovabili costituisce un obiettivo di interesse nazionale, perseguito anche attraverso l’introduzione di normative incentivanti l’installazione di impianti fotovoltaici negli edifici residenziali. Pertanto, non è più possibile applicare ai pannelli fotovoltaici le categorie estetiche tradizionali, che condurrebbero alla qualificazione di questi elementi come intrusioni, dovendosi, piuttosto, considerare tali manufatti come un’evoluzione dello stile costruttivo, accettata dall’ordinamento e dalla sensibilità collettiva. Le sopravvenute esigenze energetiche impongono una attenta comparazione dell’interesse pubblico alla tutela del paesaggio con l’altrettanto rilevante interesse pubblico volto all’incremento della produzione energetica da fonti alternative e con l’interesse privato al risparmio energetico.
La valutazione paesaggistica deve, quindi, concentrarsi sulle modalità progettuali di installazione dei pannelli, nonché sulla natura e sulla qualità dei materiali utilizzati, di modo che, in contesti vincolati, il loro inserimento sulle falde di copertura degli edifici risulti coerente con il pregio e con lo stile architettonico dei luoghi, mentre la soluzione drastica di vietare il collocamento del fotovoltaico sul tetto torna ad essere concepibile purché sia possibile posizionare l’impianto altrove e sempre che tale alternativa non imponga all’istante uno sproporzionato sacrificio sul fronte dell’accesso agli incentivi pubblici previsti per le energie rinnovabili e della prestazione energetica dell’edificio.
Le sopravvenute esigenze energetiche impongono una attenta comparazione e un doveroso bilanciamento dell’interesse pubblico “statico” alla conservazione del paesaggio con gli interessi “dinamici” alla transizione energetica: quello pubblico volto all’incremento della produzione energetica da fonti alternative e quello privato finalizzato al risparmio energetico. Ne discende che la presenza del fotovoltaico sul tetto non può essere più percepita, in assoluto, come fattore di disturbo visivo, dovendo la Soprintendenza valutare se il collocamento dei pannelli in luoghi diversi dal tetto sia non solo esteticamente preferibile ma anche tecnicamente accettabile sul piano della produzione energetica e non comporti uno sproporzionato sacrificio sul fronte dell’accesso agli incentivi pubblici per le energie rinnovabili e della prestazione energetica dell’edificio.
Cons. Stato, sez. IV, 19 maggio 2026, n. 4000 - Pres. Carbone, Est. Carrano - In tema di vincolo boschivo sopravvenuto e rinnovo dell’autorizzazione unica per una discarica.
Ai fini del rinnovo dell’autorizzazione unica per una discarica di rifiuti, rileva la conformità urbanistica, edilizia e paesaggistica dell’impianto al momento della presentazione dell’istanza di rinnovo e non già al momento del rilascio dell’originaria autorizzazione, sicché, ove sia sopravvenuto un vincolo boschivo successivamente alla realizzazione delle opere, non è consentito procedere mediante la forma semplificata ex art. 209 del d.lg. 3 aprile 2006, n. 152, dovendosi invece fare applicazione della procedura ordinaria di cui all’art. 208 del medesimo decreto legislativo.
Cons. Stato, sez. V, 15 maggio 2026, n. 3834 - Pres. Contessa, Est. Addesso - Sulla tutela paesaggistica dei territori costieri.
In tema di tutela paesaggistica dei territori costieri, il vincolo ex lege di cui all’art. 142, comma 1, lett. a), del d.lg. 22 gennaio 2004, n. 42 (già previsto dall’art. 146 del d.lg. 29 ottobre 1999, n. 490) grava sui territori costieri compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla linea di battigia (anche per i terreni elevati sul mare), salvo le sole eccezioni previste dall’art. 146, comma 2, del medesimo decreto legislativo (zone A e B o parti di altre zone comprese in piani pluriennali di attuazione già concretamente attuati alla data del 6 settembre 1985); la situazione di fatto (es. "territori costruiti") o il degrado dell’area non può valere a escludere il vincolo paesaggistico.
Le previsioni dell’art. 142 del d.lg. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio) hanno valore di disposizioni inderogabili adottate dallo Stato nell’ambito della legislazione di sua competenza esclusiva, ai sensi dell’art. 117, comma 2, lettera s), della Costituzione. Tale qualificazione implica che tali beni siano obbligatoriamente soggetti a tutela in forme che i Piani regionali potranno disciplinare in concreto, secondo i contenuti dell’art. 143 del citato decreto legislativo, senza però giungere ad escludere la necessità dell’autorizzazione che di tale tutela è il momento ineludibile. Ne discende che la mancata indicazione, all’interno del Piano urbanistico e con riferimento ai “territori costruiti” del vincolo relativo a dette aree ai sensi del citato art. 142, può configurare una lacuna che non condiziona la vigenza della qualificazione e del regime che essa richiama, onde la necessità di autorizzazione, e non tanto per il principio di gerarchia delle fonti, quanto per quello “di competenza” delle fonti medesime, in base al quale la regione non può legiferare o normare in contrarietà alle disposizioni della legislazione statale, essendo tale area di interessi riservati appunto allo Stato e preclusi alla sua competenza. Rispetto all’operatività di un vincolo ex lege, la successiva attività di pianificazione può avere l’effetto di contestualizzare e delimitare le aree vincolate per legge ma giammai di derogare alla previsione di sussistenza del vincolo. Il piano paesaggistico deve pertanto limitarsi a localizzare, in via ricognitiva, le aree già vincolate, sia ex lege sia con provvedimenti singolari antecedenti al piano stesso. Con specifico riferimento alla fattispecie normativa di aree poste entro 300 lineari dalla battigia del mare, la predetta attività di contestualizzazione si traduce in una mera delimitazione mediante rilevazione dei luoghi e misurazioni tecniche. Trattasi, pertanto, di attività riconducibile al paradigma degli accertamenti non costitutivi.
Cons. Stato, sez. VI, 15 maggio 2026, n. 3829 - Pres. FF, Est. Lamberti - In tema di sanatoria edilizia c.d. “terzo condono”.
Ai sensi dell’art. 32, comma 27, lett. d), del d.l. 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326 (cd. terzo condono), le opere abusivamente realizzate in aree sottoposte a specifici vincoli sono sanabili solo se, oltre al ricorrere delle ulteriori condizioni (cioè che le opere siano realizzate prima della imposizione del vincolo, che siano conformi alle prescrizioni urbanistiche e che vi sia il previo parere dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo), siano opere minori senza aumento di superficie (restauro, risanamento conservativo, manutenzione straordinaria). Pertanto, un abuso comportante la realizzazione di nuove superfici e nuova volumetria in area assoggettata a vincolo paesaggistico, non può essere sanato.
L’applicabilità della sanatoria, nelle aree sottoposte a vincolo paesaggistico, alle sole opere di restauro o risanamento conservativo o di manutenzione straordinaria, su immobili già esistenti, se ed in quanto conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, è stata confermata anche dalla costante giurisprudenza penale secondo cui in tema di abusi edilizi commessi in aree sottoposte a vincolo paesaggistico, il condono previsto dall’art. 32 del d.l. del 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con modificazioni, dalla legge del 24 novembre 2003, n. 326 è applicabile esclusivamente agli interventi di minore rilevanza indicati ai numeri 4, 5 e 6 dell’allegato 1 del citato decreto-legge (restauro, risanamento conservativo e manutenzione straordinaria) e previo parere favorevole dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo, mentre non sono in alcun modo suscettibili di sanatoria le opere abusive di cui ai precedenti numeri 1, 2 e 3 del medesimo allegato, anche se l’area è sottoposta a vincolo di inedificabilità relativa e gli interventi risultano conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici.
La giurisprudenza costituzionale e amministrativa è costante nell’affermare che la tutela del paesaggio è riservata in via primaria alla legislazione statale, alla quale spetta definire in modo uniforme, su tutto il territorio nazionale, i presupposti, i contenuti e le modalità dell’autorizzazione paesaggistica, comprese eventuali ipotesi di esenzione o di semplificazione del procedimento. In ragione della prevalenza del valore paesaggistico, il legislatore regionale non può introdurre discipline che si pongano in contrasto con le norme statali di tutela, se non nei limiti in cui esse siano dirette a garantire un livello di protezione più elevato del paesaggio. Tali forme di tutela rafforzata possono trovare espressione anche nella pianificazione urbanistica regionale e comunale ma sempre nel rispetto del quadro vincolistico statale (cfr. Corte cost., sentenza, 21 aprile 2021, n. 74).
Cons. Stato, sez. VI, 4 maggio 2026, n. 3447 - Pres. Montedoro, Est. Ravasio - In tema di procedimenti di autorizzazione paesaggistica per impianti di telefonia mobile.
I principi di buona fede e di collaborazione di cui all’art. 1, comma 2-bis, della legge 7 agosto 1990, n. 241 non comportano, nei procedimenti di autorizzazione paesaggistica per impianti di telefonia mobile, un obbligo per la Soprintendenza di individuare d’ufficio soluzioni alternative o misure di mitigazione sostitutive rispetto a quelle proposte dal privato, né di rilasciare necessariamente un assenso condizionato. Tali principi risultano osservati quando l’amministrazione esamina le proposte di mitigazione presentate, ne valuta l’adeguatezza in rapporto al contesto vincolato e motiva le ragioni della loro insufficienza, a maggior ragione nei casi in cui il proponente abbia espressamente dichiarato la non modificabilità della soluzione tecnica prescelta.
Nelle norme che disciplinano il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, non si riviene traccia di limitazioni al potere assegnato alla Soprintendenza: ciò vale anche per i procedimenti disciplinati dal D.P.R. 13 febbraio 2017, n. 31, nei quali la semplificazione si attua a livello di procedimento e di documentazione ma che non implicano una minore rilevanza del bene tutelato e, correlativamente, l’erosione dello spazio valutativo assegnato alla Soprintendenza. La discrezionalità assegnata alla Soprintendenza in questa materia consente alla stessa di valutare e “dosare” i propri poteri in misura proporzionale al valore del bene tutelato, bilanciando quest’ultimo con l’interesse alla realizzazione dell’opera.
Sebbene gli impianti di telefonia siano connotati da un elevato interesse pubblico, nessuna norma, neppure tra quelle contenute nel d.lg. 1° agosto 2003, n. 259, ritiene il suddetto interesse sempre prevalente rispetto a qualsiasi ulteriore interesse contrapposto, segnatamente rispetto a un interesse di tipo paesaggistico-storico-culturale-ambientale; fino a che una tale prevalenza – dell’interesse alla realizzazione degli impianti di telecomunicazione – sia espressamente affermata da una norma, si deve ritenere che la Soprintendenza continui a disporre di quella significativa discrezionalità ad essa assegnata in materia, conseguendo dall’elevato interesse pubblico dell’opera, semmai, l’onere di motivare in maniera puntuale le ragioni della ritenuta incompatibilità.
Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, sezione giurisdizionale, 30 marzo 2026, n. 194 – Pres. Giovagnoli, Est. Francola – Sulla natura sanzionatoria della somma dovuta per l’accertamento della compatibilità paesaggistica e responsabilità esclusiva del trasgressore.
La somma dovuta per l’accertamento della compatibilità paesaggistica, ai sensi dell’art. 167, comma 5, del d.lg. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), ha natura di sanzione amministrativa pecuniaria e non di obbligazione risarcitoria o reale. Ne consegue che, ai sensi dell’art. 7 della legge 24 novembre 1981, n. 689, l’obbligazione di pagamento può essere posta esclusivamente a carico del trasgressore e non può essere pretesa dai suoi aventi causa.
Cons. Stato, sez. IV, 10 marzo 2026, n. 1936 - Pres. Neri, Est. Santise - Sulla nozione di bosco ai fini dell’imposizione del vincolo paesaggistico.
Ai fini dell’applicazione del vincolo paesaggistico ex art. 142, comma 1, lett. g), del d.lg. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), la nozione normativa di “bosco” – oggi desumibile dagli artt. 3 e 4 del d.lg. 3 aprile 2018, n. 34 (Testo unico in materia di foreste e filiere forestali) e, in ambito regionale, dall’art. 4 della L.R. Lazio n. 39 del 2002 (Norme in materia di gestione delle risorse forestali) – deve essere integrata da una nozione sostanziale, che richiede l’esistenza di un sistema vivente complesso, tendenzialmente permanente, idoneo ad autorigenerarsi e costituente elemento stabile e caratteristico del paesaggio; in tale ottica, la presenza di radure inferiori ai limiti dimensionali di legge, intercluse tra lembi di vegetazione forestale e non destinate in modo continuativo a coltura agraria, non interrompe la continuità del bosco ma ne costituisce parte integrante o area ad esso assimilata.
A livello normativo, la nozione di bosco può essere desunta dall’art. 134, comma 1, lett. b), del d.lg. 22 gennaio 2004, n. 42, che classifica come beni paesaggistici, tra gli altri, anche le aree di cui all’art. 142 del medesimo decreto; quest’ultimo articolo, dedicato alle “aree tutelate per legge”, prevede che sono comunque di interesse paesaggistico e, pertanto, sottoposti alle relative disposizioni di tutela, “i territori coperti da foreste e da boschi, ancorché percorsi o danneggiati dal fuoco, e quelli sottoposti a vincolo di rimboschimento, come definiti dall’art. 2, commi 2 e 6, del d.lg. 18 maggio 2001, n. 227”. Il citato d.lg. n. 227 del 2001 è stato abrogato dal d.lg. 3 aprile 2018, n. 34, che, agli artt. 3 e 4, reca le definizioni, rispettivamente, di bosco e di aree assimilate a bosco.
Accanto alla nozione normativa di bosco, la giurisprudenza fa riferimento ad una nozione sostanziale, perché la finalità di tutela del paesaggio, sottesa alla nozione di bosco, implica il rispetto della ragionevolezza e della proporzionalità in relazione a tale finalità, con la conseguenza che foreste e boschi sono presunti di notevole interesse e meritevoli di salvaguardia perché elementi originariamente caratteristici del paesaggio, cioè del “territorio espressivo di identità” ex art. 131 del d.lg. 22 gennaio 2004, n. 42. Per questa ragione dalla nozione di bosco vanno esclusi gli insiemi arborati che non costituiscono elementi propri e tendenzialmente stabili della forma del territorio, quand’anche di imboschimento artificiale ma che rispetto ad essa costituiscono inserti artefatti o naturalmente precari. La copertura forestale, necessaria per ritenere sussistente un bosco, deve costituire un sistema vivente complesso (non, perciò, caratterizzato da una monocoltura artificiale), di apparenza non artefatta e deve essere tendenzialmente permanente. Al contrario, non è di per sé sufficiente all’integrazione della nozione la mera presenza di piante, le quali, sebbene numerose, non siano tali da sviluppare un ecosistema in grado di autorigenerarsi, così dissipando del tutto l’idea che per bosco debba intendersi l’insieme monocultura di alberi destinati, ad esempio, alla produzione di legname. Tutto ciò equivale ad affermare che la nozione normativa di bosco, per la giurisprudenza, deve essere affiancata da una nozione sostanziale, perché essa è finalizzata all’apposizione del vincolo di tutela paesaggistica.
La radura non è un luogo diverso dal bosco, ben potendo essere quest’ultimo dalla presenza di porzioni di area coperte da alberature e porzioni di area sprovviste delle stesse. In questo senso milita anche la normativa nazionale. Del resto, una differente nozione sarebbe non solo incompatibile con il dato esperienziale ma non consentirebbe la tutela di tutti gli altri interessi pubblici, che motivano il divieto di antropizzazione di detti territori. Si pensi alla tutela della fauna selvatica, che evidentemente necessita per la sua vita non solo di aree interamente boscate ma anche di radure.
Il vincolo paesaggistico ex lege per le aree boscate presuppone, dunque, a monte la sussistenza in natura del bosco, così come definito dal legislatore, e a valle, in ragione della natura del vincolo, il provvedimento certativo adottato dall’autorità amministrativa competente che ne attesti con efficacia ex tunc l’effettiva esistenza. Per cui, il provvedimento, oltre a dover essere adottato dall’amministrazione tecnica competente, deve dare espressamente conto dei tratti biofisici individuanti l’area boscata tutelata.
Le valutazioni dell’amministrazione sulla qualifica dell’area come bosco sono espressione di discrezionalità tecnica e, come tali, possono essere sindacate solo se manifestamente illogiche, arbitrarie o frutto di evidente travisamento dei fatti, tali da palesare, ancorché sotto il solo profilo sintomatico, un distorto esercizio del potere attribuito sotto il profilo della metodologia o dei criteri e parametri utilizzati.
[*] Giancarlo Montedoro, Presidente della VI Sezione del Consiglio di Stato, Piazza Capo di Ferro 13, 00186 Roma, g.montedoro@giustizia-amministrativa.it.
[**] Vania Talienti, dottore di ricerca in Diritto dell'economia presso l’Università degli Studi di Foggia e funzionario della Presidenza del Consiglio dei ministri, Piazza Colonna 370, 00187 Roma, vaniatalienti@gmail.com.