Uno sguardo oltre il confine nazionale
Il caso della piazza San Francisco di Lima dinanzi al tribunale costituzionale peruviano: un argine al pericolo del panculturalismo? (commento alla sentenza nr. 118/2025 del Tc del Perù)
di Orlando Vignolo Cueva [*]
Lo scritto analizza il caso della piazza San Francisco di Lima deciso innanzi al tribunale costituzionale peruviano, con il quale è stato chiesto all’organo costituzionale di accertare la natura giuridica di una recinzione perimetrale demolita dalla municipalidad nel corso del processo di ristrutturazione integrale di un complesso monumentale e religioso, così come la sua funzionalità ed il suo eventuale valore culturale.
Parole chiave: beni culturali; tutela e valorizzazione; panculturalismo.
The Plaza San Francisco case before the Peruvian Constitutional Court: a safeguard against the risk of panculturalism?
The article analyzes the case of San Francisco Square in Lima, as decided by the Peruvian Constitutional Court, in which the constitutional adjudicatory body was called upon to determine the legal status of a perimeter enclosure demolished by the municipal authority in the context of the comprehensive redevelopment of a monumental and religious complex, as well as to evaluate its functional purpose and its potential cultural significance.
Keywords: cultural heritage; protection and enhancement; panculturalism.
I.
La provincia francescana dei XII Apostoli del Perù, in qualità di ricorrente, e la municipalidad metropolitana de Lima (Mml) e il ministero della Cultura peruviano (Mincul), come amministrazioni resistenti, sono rimasti coinvolti per oltre tre anni e mezzo in un contenzioso giudiziario sorto a seguito di un’azione di amparo proposta nel marzo 2022, con cui si denunciavano presunte lesioni ai diritti culturali, al diritto al giusto processo e al diritto ad un ambiente sano ed equilibrato. Tale controversia si è conclusa con la sentenza del tribunale costituzionale del Perù, che ha dato ragione alle amministrazioni resistenti, rigettando la domanda avanzata dalla provincia francescana.
L’oggetto principale dell’azione di amparo [1] consisteva nella richiesta di ripristinare “il muro perimetrale del complesso monumentale di San Francisco allo stato in cui si trovava anteriormente all’intervento (…) realizzato nella notte del 5 febbraio 2022”. Inoltre, la ricorrente mirava a ottenere che la municipalidad si astenesse dal compiere ulteriori interventi di restauro su tali beni culturali situati nel centro storico di Lima, in assenza di un previo “studio di impatto ambientale e (…) di un’autorizzazione del Ministero della Cultura”. Si richiedeva persino che qualsiasi futura attività d’intervento da parte delle amministrazioni resistenti dovesse garantire la partecipazione difensiva della ricorrente e fosse subordinata al previo ottenimento dell’autorizzazione dell’Unesco mediante il rilascio di un apposito “studio di impatto patrimoniale”.
I fondamenti essenziali della proposta azione ruotavano attorno all’individuazione e alla giustificazione di tre condotte lesive attribuite alle parti resistenti, al fine di ottenere la reintegrazione della provincia francescana nella piena titolarità dei diritti asseritamente violati, mediante il ripristino della situazione antecedente. Le lesioni lamentate avevano ad oggetto: (i) l’atto amministrativo emanato dal ministero con cui si autorizzava l’intervento di restauro nel complesso monumentale di San Francisco, affidato alla municipalidad (in particolare al suo organo tecnico-decentrato specializzato); (ii) l’attività materiale di demolizione della suddetta recinzione perimetrale che tutelava i beni culturali in questione, demolizione eseguita dalla municipalidad nel corso del 2022; e, da ultimo, (iii) la manifesta omissione nell’adozione di misure atte a garantire la protezione dei beni culturali, segnatamente della importante piazza di San Francisco.
A loro volta, le parti resistenti contestavano integralmente i fondamenti della domanda, esponendo una serie di argomentazioni che possono sintetizzarsi nei seguenti punti: (i) il muro perimetrale della piazza San Francisco risale al 1987 e non presenta alcun valore culturale o storico. Anzi, esso risulta del tutto estraneo “alle caratteristiche urbanistiche tradizionali” proprie della Lima vicereale. (ii) La demolizione della recinzione è stata espressamente autorizzata dal ministero, senza che fosse necessaria alcuna certificazione, iscrizione o ulteriore autorizzazione (tanto meno un atto proveniente dall’Unesco). (iii) La piazza San Francisco e il suddetto muro non appartengono - a titolo di proprietà - alla parte ricorrente, trattandosi di uno “spazio pubblico” soggetto al dominio di natura pubblica. (iv) Infine, la realizzazione di tale recinzione ha tratto origine da una raccomandazione dell’Unesco volta ad “adottare misure di protezione per l’intero intorno del convento”.
D’altra parte, è opportuno rilevare che il complesso monumentale di San Francisco è un insieme di edifici di evidente valore culturale (con riflessi di interesse religioso, urbano, storico e artistico), molti dei quali costruiti nel periodo coloniale tra il XVI e il XVII secolo, con una chiara combinazione di proprietà private e pubbliche (demaniali), che devono necessariamente essere considerati come un complesso immobiliare da trattare in modo speciale (per la sua ubicazione nel centro storico della Lima metropolitana). Questo complesso ha anche una specifica iscrizione all’elenco del patrimonio Unesco che risale al 1988 [2]. Ora, i beni immobili culturali specifici che componevano questo complesso prima della controversia costituzionale erano: (i) la basilica ed il convento di San Francisco, che includono un museo di arte religiosa e delle catacombe (di proprietà privata), (ii) le chiese Virgen del Milagro e Nuestra Señora de la Soledad (di proprietà privata), (iii) la piazza San Francisco (di proprietà pubblica), (iv) una recinzione perimetrale, di proprietà pubblica, che circondava la piazza e che fu costruita negli anni Ottanta del secolo scorso (nel pieno periodo della lotta antiterroristica e come mezzo provvisorio di protezione del suddetto complesso immobiliare).
Come può quindi desumersi da quanto sopra illustrato, all’inizio del processo di ristrutturazione integrale del complesso monumentale e religioso, la recinzione perimetrale è stata demolita dalla municipalidad e ciò ha dato origine al conflitto giudiziario in questione, nonostante tale bene demaniale “fosse stato costruito esclusivamente per proteggere la piazza San Francisco dalle condizioni sociali e urbane avverse dell’epoca (commercio ambulante incontrollato, insicurezza dei cittadini, tra le altre)”.
Tale accadimento ha così portato ad adire il tribunale costituzionale, per l’accertamento della natura giuridica della recinzione perimetrale, della sua funzionalità e dell’eventuale valore culturale, così come delle possibilità reali di attuare procedure diverse da quelle stabilite dalla legislazione in materia di restauro, e persino di conoscere la portata della nuova nozione di spazio pubblico. In questa pronuncia costituzionale è stato poi affrontato, come profilo controverso, il tema degli effetti giuridici della suddetta iscrizione dell’Unesco, risalente, come ricordato, al 1988.
Come si può notare, la controversia costituzionale in commento presenta diverse questioni giuridiche in tema di ricostruzione e valorizzazione dei beni culturali [3], siano essi di proprietà pubblica o privata; nel caso specifico, situati in una zona altamente protetta e regolamentata di Lima [4]. Vi sono pertanto ampie ragioni per procedere ad un commento delle argomentazioni impiegate dal tribunale costituzionale, consentendomi anche di muovere una critica all’emergere di una pericolosa tendenza pan-culturale con riferimento alle questioni qui trattate e così particolari.
II.
Se si vuole analizzare il contenuto di questa sentenza, è necessario raggrupparne i fondamenti attraverso un duplice criterio (materiale e di rilevanza). Utilizzerò entrambi nei prossimi paragrafi di questo lavoro. In linea di principio, tutti questi argomenti hanno cercato di giustificare la decisione e le considerazioni finali del tribunale costituzionale rispetto alle quattro pretese procedurali avanzate dalla ricorrente (due principali e due accessorie). Sebbene sia opportuno sottolineare che il giudice costituzionale ha sempre sottolineato che il caso avrebbe potuto essere meglio affrontato in sede di contenzioso amministrativo, ha tuttavia ritenuto che anche l’amparo fosse una via corretta per sindacare la questione sollevata, “nella misura in cui l’atto lesivo presunto si è già concretizzato e (...) si sostiene un (...) danno irreparabile, poiché, in assenza di una recinzione perimetrale, potrebbero verificarsi situazioni come l’ingresso di veicoli pesanti (...) che danneggiano la piazza San Francisco”.
Ora, attraverso la prima serie di argomenti della sentenza (molto controversi come vedremo meglio nel prossimo paragrafo), il tribunale costituzionale inizia il proprio percorso logico, evidenziando un elenco di diritti culturali connessi alla “protezione del patrimonio culturale della Nazione”, che assomiglia a “un attributo ius fondamentale, il cui carattere è fondamentalmente diffuso, e può essere richiesto e giudicato da chiunque ne sia titolare (...) spetterà allo Stato il dovere di garantirne una protezione rafforzata” (vedi par. 5 della sentenza). La sentenza aggiunge poi alcune motivazioni supplementari sulla teoria dei beni comuni (denominati anche patrimonio dell’umanità), che sembrano un po’ scollegate da quanto discusso nella controversia, poiché si indica che la loro protezione statale e sociale “costituisce anch’essa un attributo giuridico fondamentale” (cfr. par. 6 della sentenza).
In secondo luogo, il tribunale costituzionale colloca in una posizione inferiore i diritti pubblici relativi alla recinzione demolita e alla stessa piazza San Francisco (bene culturale che era circondato dal suddetto muro di protezione), sottolineando addirittura che non vi è stata alcuna discussione in merito. Non è stata nemmeno considerato come elemento essenziale la data di costruzione del precedente manufatto, che era stato realizzato tra il 1987 e il 1989. Quest’ultimo aspetto, a mio avviso, avrebbe potuto essere valorizzato per risolvere la controversia in modo più semplice e chiaro (dal punto di vista del demanio culturale, della titolarità pubblica e della teoria dei beni pubblici).
D’altra parte, il tribunale costituzionale riconosce che la demolizione del muro è stata effettuata in modo lecito, poiché era stata preventivamente autorizzata dal ministero [5]. Tuttavia, al fine di poter formulare un minimo giudizio sulle argomentazioni avanzate dalla ricorrente, il tribunale entra nel dettaglio e affronta anche il motivo relativo ad una presunta mancanza di uno studio di impatto patrimoniale dell’Unesco, che - ad avviso della ricorrente - sarebbe indispensabile per consentire un simile intervento da parte dell’amministrazione pubblica su di un bene sottoposto a tale regime di tutela. Tale obbligo, infatti, deriverebbe dalla sottoscrizione della Convenzione sulla protezione del patrimonio culturale e naturale del 1972, effettuata, all’epoca, dallo Stato peruviano. Tuttavia, il giudice costituzionale conclude indicando che la recinzione demolita non era un bene di interesse o valore culturale, poiché non è mai stata dichiarata tale, “né dall’Unesco, né dallo Stato peruviano” (vedi par. 12), anche se vicina al complesso conventuale e alla piazza San Francisco. Si aggiunga, inoltre, che la stessa Unesco ha approvato la demolizione della recinzione, con la conseguenza che ad avviso del Tribunale alcun “diritto al patrimonio culturale” è stato leso.
Il rigetto da parte del tribunale costituzionale delle doglianze fatte valere dal ricorrente ha condotto ad un logico rigetto anche del motivo con cui si lamentava una potenziale lesione del giusto procedimento, derivante dalla mancata partecipazione della provincia Francescana alla proceduta autorizzativa del ministero. Al riguardo, è stato sottolineato che la demolizione ha riguardato un bene demaniale “installato su suolo pubblico”, per cui non era necessaria “la partecipazione dei proprietari vicini”. Il tribunale costituzionale, pertanto, ha concluso precisando che “il progetto di miglioramento e ristrutturazione della piazza San Francisco non interviene direttamente sul Complesso Conventuale San Francisco” (vedi par. 22).
Prima di giungere alle conclusioni, nella sentenza vengono esposti anche alcuni argomenti piuttosto superficiali e secondari relativi alla natura di spazio pubblico della piazza San Francisco. Si tratta di osservazioni che cercano più di ribadire la demanialità del bene demolito, piuttosto che ricostruire concretamente la possibile categoria di spazio pubblico utilizzata nel caso concreto. Ora, la nozione di spazio pubblico (nozione non esente da critiche, come dirò più avanti), è stata introdotta originariamente dalla legge n. 31199 e qui utilizzata dal giudice costituzionale per sottolineare l’importanza della demolizione effettuata dalla municipalidad, al fine di “mettere a disposizione della cittadinanza questo spazio pubblico (…) conformemente alla sua natura e destinazione, garantendone pertanto l’accessibilità e la fruizione, senza discriminazioni e nel rispetto delle regole di conservazione” (cfr. par. 26).
Infine, la sentenza del tribunale costituzionale stabilisce che il ricorso presentato deve essere dichiarato infondato, non senza prima avanzare qualche rilievo a proposito della durata del contenzioso giudiziario, a cui si deve anche la sospensione dei lavori di intervento di rifacimento della piazza e il conseguente ritardo nell’esecuzione dell’opera, con ricadute lesive sui diritti di terzi che usufruiscono, transitano o frequentano il complesso culturale e religioso, generando così un chiaro “detrimento per i fedeli che si recano in chiesa (…) così come per gli altri cittadini che la visitano” (cfr. par. 27).
III.
Tirate le somme, la sentenza in commento del tribunale costituzionale deve essere considerata come un passo avanti rispetto al conflitto che da diversi anni affligge il nostro Paese in materia di beni culturali. In larga misura, la mancanza di concetti e categorie giuridiche condivisi e idonei a risolvere conflitti interpretativi tra le diverse posizioni contrapposte, tra i sostenitori dell’edificazione o delle infrastrutturazione, da un lato, le autorità pubbliche competenti in materia di protezione culturale, dall’altro, i proprietari privati di tali beni e i difensori di un interesse pubblico culturale isolato o minoritario, dall’altro ancora, ha impedito l’emergere di tecniche di coordinamento capaci di favorire la collaborazione tra il settore privato e le amministrazioni coinvolte (principalmente il ministero e i comuni). A ciò si aggiunga il tenace centralismo nella gestione culturale, fenomeno finora impossibile da superare, il quale impedisce di affrontare con chiarezza la gestione della maggior parte dei beni culturali materiali (in particolare quelli archeologici). Tale situazione è anche all’origine della difficoltà per gran parte dei peruviani di poter fruire pienamente dell’enorme patrimonio culturale della Nazione e poter beneficiare fino in fondo del valore civilizzatore che questi beni, sempre così particolari, possiedono [6].
Detto ciò, è ora opportuno analizzare nel dettaglio la pronuncia del giudice costituzionale, partendo dagli aspetti positivi che la decisione presenta. In primo luogo, ritengo che in diversi passaggi della sentenza emerga un valido tentativo di rivalutare il concetto ibrido di bene culturale, così come recepito nella nostra legislazione vigente. Come ho avuto occasione di sostenere in alcuni lavori precedenti [7], la combinazione tra la funzionalità culturale del bene (di matrice italiana) e l’emergere di titolarità pubbliche che condividono ruoli con proprietà private di interesse pubblico (una tesi chiaramente tedesca) costituiscono la base indiscutibile del concetto giuridico di bene culturale assunto nel nostro ordinamento [8]. Entrambi questi fondamenti, in misura maggiore o minore, risultano presenti in vari passaggi della sentenza, richiamati sempre con l’obiettivo di distinguere, prima di tutto, i beni propriamente culturali (quali la piazza San Francisco e il resto del complesso religioso) da quelli che non lo sono (come nel caso del recinto perimetrale demolito). Si tratta, cioè, di un tentativo di superare una valutazione soggettiva dell’interesse culturale, falsamente estetica e piuttosto arbitraria come quella proposta dal ricorrente, per riaffermare, invece, un concetto legale di bene culturale più concreto e oggettivo e legato a criteri chiari e sicuri.
A tal riguardo, non si deve dimenticare che, secondo la legislazione peruviana, un bene culturale è un’entità cui è riconosciuta una duplice componente. Da un lato, (i) l’elemento materiale (nel nostro diritto positivo denominato “manifestazione umana”); dall’altro, (ii) un valore di civiltà o un interesse culturale di diversa natura, attribuito alla manifestazione stessa in ragione di molteplici profili culturali che trascendono la mera antichità, e sempre definito mediante un previo atto amministrativo recante una dichiarazione tecnico-valutativa fondata su discipline scientifiche estranee al diritto. Ne consegue che l’individuazione e la disciplina finale dei beni qualificati come culturali devono necessariamente essere sottoposte a un vaglio funzionale, essendo fortemente dipendenti dalla dimensione culturale che le singole manifestazioni sono chiamate a svolgere.
Un altro aspetto rilevante affrontato dal supremo tribunale è che un oggetto o un bene non mutano la propria titolarità o natura funzionale soltanto per la loro vicinanza o prossimità a un insieme di beni culturali. In altri termini, il muro demolito dalla municipalidad di Lima, pur essendo un bene demaniale urbano, non può trasformarsi in un bene impregnato di valori culturali o storici solo in ragione del fatto che trattasi di un bene posto al servizio e a effettiva protezione della piazza San Francisco; al contrario, per una qualificazione in termini di bene culturale devono sempre sussistere ulteriori elementi tecnici, da valutare caso per caso. Pertanto, non si configura una mutazione spontanea della sua essenza per accessione, impedendosi così che un complesso di beni culturali di proprietà privata possa necessariamente e automaticamente assumerlo quale parte integrante del proprio contesto circostante. In altri termini, l’accessione, diritto reale ordinario nell’ordinamento privatistico peruviano [9], non può essere applicata ai beni demaniali, a prescindere dal fatto che questi ultimi si “uniscano o aderiscano” a un bene di proprietà privata.
A mio avviso, questo ultimo profilo riveste particolare rilevanza ai fini di una riconfigurazione della condizione protettiva dell’inalienabilità che caratterizza ogni bene demaniale peruviano. Si tratta, infatti, del divieto giuridico assoluto di trasferimento della titolarità di tali beni sulla sola base della loro accessione a un bene di proprietà privata, divieto che non può essere eluso mediante il ricorso a trattamenti o gestioni riconducibili a eterogenei interessi pubblici o privati. In altri termini, l’accessione si rivela una categoria inapplicabile rispetto al demanio urbano, risultando in definitiva priva di utilità. L’unico percorso praticabile consiste nella valutazione, da parte dell’amministrazione pubblica titolare, dell’opportunità di adottare o meno un atto di disposizione, previa modificazione della natura demaniale del bene (conformemente ai presupposti previsti dal nostro regime dei beni statali).
In terzo luogo, occorre rilevare che il Tc ha correttamente escluso la necessità che l’intervento sul recinto fosse preceduto da un procedimento autorizzatorio dinanzi agli organi Unesco, così come richiesto dal ricorrente. In sostanza, la parte ricorrente intendeva introdurre un iter amministrativo speciale privo di una previa base normativa e incentrato sull’azione congiunta tra il ministero della Cultura e la suddetta organizzazione multilaterale. In altre parole, si proponeva di istituire un nuovo procedimento speciale diretto al rilascio di una autorizzazione previa come condizione per poter intervenire nel complesso, un procedimento non legislativamente previsto, ma di natura pretoria, con carattere parzialmente contraddittorio in quanto volto a combinare i poteri amministrativi spettanti alle autorità nazionali con un presunto potere di veto da riconoscere all’Unesco nei confronti dell’intervento edilizio. Una soluzione giuridicamente insostenibile sotto ogni profilo: oltre a non potersi accettare l’introduzione arbitraria (e non legislativamente prevista) di un modello procedimentale (per quanto finalizzato ad una migliore tutela del bene culturale), non è neppure ammissibile compromettere i principi di legalità e di eguaglianza di trattamento rispetto ad altri beni del patrimonio culturale soggetti all’esame di altre autorità amministrative o degli stessi privati.
Fermi gli aspetti positivi appena illustrati, ritengo, allo stesso tempo, opportuno formulare anche una critica generale ad alcune questioni che rilevo nella nostra giurisprudenza costituzionale peruviana quando affronta conflitti relativi ai beni culturali. In particolare: (i) si osserva una iperinflazione dei diritti costituzionali riferiti al fenomeno culturale, che induce a interrogarsi sull’esistenza di un effettivo diritto soggettivo alla cultura; (ii) se, in parallelo, emerga un diritto collettivo alla tutela del patrimonio culturale della Nazione; (iii) se, al contrario, le categorie precedenti debbano essere intese piuttosto come obblighi di interesse pubblico, attuabili mediante doveri delle amministrazioni pubbliche e della funzione sociale di talune proprietà culturali private; (iv) se sia necessaria la teoria dei beni comuni dell’umanità per affrontare tali problematiche; e, infine, (v) se esista una potenziale imposizione di tali diritti soggettivi o obblighi potenziali, idonei a impedire, sospendere o modificare l’esercizio delle potestà amministrative in materia culturale.
Infatti, il tribunale costituzionale, non solo nella parte dispositiva della sentenza commentata, ma ripetutamente in diversi paragrafi, ha fatto ricorso alla tesi dei beni comuni dell’umanità, osservando che “alla luce delle discussioni e delle rivendicazioni più recenti in materia di diritti umani (cfr. la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad, la Declaración Universal de Derechos Humanos Emergentes), la protezione e l’accesso ai beni comuni universali, e in particolare la tutela dei beni considerati patrimonio dell’umanità (o mondiale) e patrimonio culturale immateriale dell’umanità, costituiscono altresì diritti fondamentali della persona” [10].
A questo proposito, ritengo che si tratti di un insieme di dati non necessari per la risoluzione del problema, poiché, al di là del loro valore concettuale, ampiamente riconosciuto nella dottrina rilevante nella nostra lingua [11], le incertezze e i limiti riguardanti l’eventuale esistenza di un diritto soggettivo o collettivo alla cultura, in relazione all’esercizio delle pertinenti potestà amministrative, possono essere affrontati in maniera più semplice partendo dalla titolarità pubblica o dal diritto di proprietà privata gravante su un determinato bene culturale. Nel caso concreto, sarebbe stato sufficiente richiamare le titolarità demaniali della piazza San Francisco e del relativo recinto demolito, in particolare quelle connesse alla gestione e al mantenimento dell’integrità e delle funzionalità culturali, per poi passare all’analisi dell’esercizio delle potestà della municipalidad finalizzate al restauro dei due elementi principali del complesso. Tutto ciò, nonostante nella sentenza commentata si riconosca la “natura di bene pubblico” degli oggetti coinvolti (cfr. par. n. 7).
Si consideri, inoltre, che il progetto dell’intervento (di contenuto più ampio in quanto riguardava anche la valorizzazione di aspetti esterni di alcuni luoghi religiosi di proprietà privata) è stato oggetto di un’autorizzazione del ministero, atto mai contestato nei suoi contenuti (contestazione che, d’altronde, non sarebbe stata possibile in sede costituzionale, ma che il tribunale costituzionale ha sollevato con un rilievo più incisivo), e che ha comportato altresì una lunga e articolata motivazione tecnica a giustificazione del restauro del complesso architettonico. In ogni caso, sulla base di tali circostanze, ritengo che la controversia in esame si collochi più propriamente nell’ambito del contenzioso amministrativo, con pretese di annullamento degli atti, piuttosto che in quello della lesione o minaccia di diritti costituzionali derivante da atti comunali.
Un ulteriore aspetto che intendo criticare della sentenza, in coerenza con quanto detto in precedenza e strettamente connesso al mancato riconoscimento del profilo della titolarità pubblica come elemento utile alla risoluzione di tale controversia, è che tutti i beni demaniali richiedono l’effettiva attuazione delle corrispondenti potestà amministrative, nonché delle attività tecniche o materiali che ad esse si collegano, sempre affidate alle rispettive organizzazioni amministrative titolari. Impedire l’esercizio di tali potestà, qualora venisse autorizzato e abilitato dall’ordinamento, comporterebbe semplicemente un ostacolo alla corretta gestione e tutela dei beni stessi, trascurando - in modo illecito e sproporzionato - il ruolo della titolarità pubblica sul bene. Tale impostazione aprirebbe, inoltre, la strada a un uso arbitrario e disfunzionale delle proprietà culturali o artistiche private, senza tener conto dell’integrità dei beni materiali del demanio e del loro regime speciale. Peggio ancora, non riconoscerebbe che tali beni, essendo di natura culturale e urbana, sono assoggettati al principio della pianificazione preventiva [12] e a numerosi obblighi di interesse pubblico (finalizzati tutti a consentirne un utilizzo a favore del bene comune).
Per tali ragioni, prima ancora di presentare il regime di gestione e protezione dello spazio pubblico, di cui la sentenza ha dato conto e menzione nella parte finale, risultava assolutamente necessario richiamare l’incondizionato rispetto delle titolarità pubbliche della municipalidad sui beni demaniali in questione (in particolare quelli principali del complesso San Francisco). Sarebbe stato forse opportuno articolare argomentazioni più dirette e meno conciliative, in grado di contenere l’abuso individuale perpetrato dal ricorrente, non solo nei confronti dei beni pubblici con lavori di ripristino rimasti incompiuti per diversi mesi e sospesi a seguito della demolizione autorizzata del recinto, ma anche rispetto ad altri interessi pubblici, quali quelli di carattere turistico.
Infine, devo esprimere la mia contrarietà rispetto alla comparsa, nelle sentenze del tribunale costituzionale, di diritti soggettivi privi di un perimetro concettuale chiaramente circoscritto. In particolare, tali diritti risultano non definiti nelle fonti del diritto amministrativo dei beni pubblici né nella disciplina del regime amministrativo in materia culturale. Volendo essere precisi, non disponiamo di diritti soggettivi specializzati che possano considerarsi giustificatamente autonomi e differenziati rispetto ai numerosi diritti enunciati nella Costituzione. Nel caso concreto, mi riferisco in particolare ai richiami al diritto alla cultura e alla protezione del patrimonio culturale della Nazione, diritti richiamati non solo nei motivi della sentenza in esame, ma anche in precedenti decisioni pubblicate in precedenza. Tali riconoscimenti giurisprudenziali devono essere intesi come una linea argomentativa coerente e consolidata del giudice costituzionale.
Mi sembra che la tendenza all’iperinflazione del numero dei diritti e all’esagerazione della tesi della loro innominatezza (sempre a carico della scoperta giurisprudenziale) rappresentino un atteggiamento quasi impossibile da frenare nelle grandi corti e nei tribunali di controllo costituzionale assunto a livello mondiale, incluso dal nostro autorevole tribunale costituzionale [13]. Tale fenomeno dipende da molteplici fattori: la crescente malleabilità del linguaggio giuridico, l’idea di un’interpretazione priva di limiti, la globalizzazione, le mode o pseudo-concetti, il disinteresse per i doveri, l’ambiguità delle categorie estranee al diritto costituzionale, tra gli altri. A questo si aggiunge la carenza di un rigoroso esame dei “tre elementi essenziali del diritto soggettivo: un titolo, una cosa (ipotetica o reale) e una facoltà su tale cosa, esercitabile nella ipotesi in cui si verifichino determinate circostanze. Tuttavia, affinché qualcuno possa effettivamente rivendicare un diritto nei confronti di un altro, affinché un diritto soggettivo si realizzi concretamente (o attualizzi), deve instaurarsi un rapporto giuridico che soddisfi tali circostanze ipotetiche” [14].
Tuttavia, mi chiedo se i diritti alla cultura e alla protezione del patrimonio culturale della Nazione, richiamati dal tribunale costituzionale, non possano essere adeguatamente ricondotti alla libertà artistica, all’identità culturale, alla proprietà privata culturale, alla partecipazione individuale o collettiva alla vita culturale della Nazione, oppure all’intervento privato sui beni culturali al di fuori dei tradizionali ambiti della proprietà, attraverso meccanismi finalizzati alla “conservazione, restauro, esposizione e diffusione” dei beni culturali [15]. Ritengo che tutti questi diritti enunciati siano sufficienti, e anzi più che sufficienti, per tutelare tutte le manifestazioni della dignità umana nei fenomeni culturali e di civilizzazione. È inoltre necessario sviluppare ulteriormente la giurisprudenza per mostrare i progressi in termini di contenuti, nonché le connessioni con diverse categorie giuridiche (come i beni pubblici, la città o il demanio, per citarne alcune). Per questo motivo, la risposta su questo punto così controverso è stata forse storicamente più modesta e circoscritta all’interno del sistema costituzionale, poiché si è sempre collocata tra le tradizionali libertà e il diritto di proprietà.
Tuttavia, la questione che ha infine risolto il tribunale costituzionale trae origine dall’errore stesso creato dal ricorrente, il quale ha inteso utilizzare la prossimità o vicinanza delle chiese di proprietà privata rispetto ai beni demaniali del complesso San Francisco come formula giuridica idonea a dedurre un’aggressione o una minaccia ai due diritti innominati sopra richiamati. Chiaramente, la prossimità urbanistica di un immobile rispetto a un altro non può ostacolare l’esercizio di alcuni dei diritti coinvolti, tanto più se uno di questi (quello impedito di essere esercitato), concerne beni demaniali, la cui gestione si realizza tramite potestà amministrative (nel caso concreto, della municipalidad). Questo errore concettuale e la mancata comprensione del progetto di restauro, che coinvolgeva titolarità pubbliche, hanno indotto il tribunale costituzionale a estendere impropriamente la possibilità di includere tali nozioni come questioni giuridiche fondamentali, invece di inquadrarle nei tradizionali ambiti dei diritti che la nostra Costituzione ha sempre riconosciuto. Tutto ciò, nonostante non esistesse alcun rapporto giuridico in grado di legittimare le presunte minacce o aggressioni a diritti costituzionali inesistenti.
Al contrario, diversi motivi del ricorrente (come l’opposizione alla demolizione del recinto perimetrale) si fondano su situazioni corrispondenti alla (o varianti della) partecipazione cittadina alla vita culturale della Nazione, posizioni che potranno legittimamente dare luogo a un’opinione, ma non potranno mai essere considerate come un diritto di veto sul bene culturale del vicino (ai fini del restauro), o ancor peggio come una co-proprietà irregolare, fondata su un’“accessione” intesa come titolo giustificativo di proprietà su beni del demanio. Per quanto sopra, mi spingerei persino a sostenere che diversi dei precedenti argomenti avanzati dal ricorrente costituiscono in realtà obblighi di interesse pubblico, attuabili attraverso i doveri delle amministrazioni pubbliche, piuttosto che veri e propri oggetti suscettibili di tutela mediante un’azione di tutela.
IV.
Vorrei concludere questo breve commento giurisprudenziale senza tralasciare il grande merito racchiuso nella presente sentenza del tribunale costituzionale. In particolare, il valore degli argomenti sviluppati dal giudice costituzionale consente di affrontare il fenomeno vizioso del panculturalismo, il quale tende costantemente a riflettersi e a insinuarsi in numerosi casi concreti, soprattutto in relazione ai beni materiali, fondiari e agli insediamenti urbani, indipendentemente dalla loro titolarità pubblica o privata. Concretamente, mi riferisco a quell’ossessione mostrata da molti attori della nostra società, comprese le entità amministrative pubbliche specializzate, di determinare, sotto qualsiasi aspetto, senza tenere conto della nozione legale prevista dalla legislazione in materia e basandosi su dati poco chiari, quali elementi materiali possano acquisire la qualifica di beni culturali.
La giustificazione per dichiarare amministrativamente o per contestare, sulla base della libertà individuale, la funzionalità culturale di un bene, spesso si concentra - in maniera isolata - su concetti extragiuridici che non necessariamente si conformano o superano il filtro della citata nozione giuridica bifronte prevista dalla legge. Ciò accade, ad esempio, quando si fa riferimento unicamente all’antichità dell’oggetto, alla sua valenza estetica soggettiva o alla funzionalità di conservazione o protezione che il bene potrebbe esercitare su un altro elemento considerato culturalmente rilevante.
A differenza dell’insicurezza giuridica generata dall’uso esclusivo di concetti riduttivi, singolari e completamente adattabili al capriccio personale o istituzionale, il tribunale costituzionale richiama la nozione legale di bene culturale per tentare di risolvere il conflitto costituzionale prospettato, eliminando così questo vizio casistico della definizione, privo di fondamento o copertura giuridica, che alimenta l’incertezza e trascura la composizione dei diritti e degli interessi pubblici preposti alla tutela del bene culturale. Ritengo, senza dubbio, che la presente sentenza possa trasformarsi in un potente strumento per sconfiggere il soggettivismo culturale, l’indolenza nella prova dei fatti e, soprattutto, per aprire la strada alla standardizzazione delle discussioni e delle argomentazioni giuridico-culturali (poiché, in primo luogo, sarà sempre necessario fare riferimento a una nozione elaborata dal legislatore e successivamente resa evidente dal tribunale costituzionale agli occhi dei diversi operatori).
Concludo osservando che il recinto demolito della piazza San Francisco non è mai stato un bene culturale. Si trattava di un modesto muro perimetrale urbano, di titolarità demaniale, che ha assunto il ruolo di salvaguardia dell’integrità materiale di diversi beni culturali e religiosi durante le fasi più oscure della nostra recente storia repubblicana. La sua necessaria demolizione avrebbe dovuto rappresentare il punto di partenza per consentire la rigenerazione di una parte sostanziale del centro storico di Lima; tuttavia, è stata oggetto di una lunga controversia giuridica che ha direttamente inciso su molteplici interessi pubblici e diritti di terzi (i proprietari confinanti, i turisti, i cittadini che operano negli uffici pubblici e nei commerci adiacenti al complesso, costretti a convivere con le macerie di un progetto sospeso). Per quanto sopra, e per motivi evidenti, il panculturalismo dei beni si rivela altamente dannoso e deve essere contrastato senza esitazioni dal diritto amministrativo della cultura, al fine di impedire che il bene comune venga travolto da un volontarismo mascherato da “apparenze di riferimenti culturalmente legittimi”.
Note
[*] Orlando Vignolo Cueva, professore ordinario di Diritto amministrativo presso l’Università di Piura, Calle Mártin José Olaya 162, Miraflores, Piura Perù, orlando.vignolo@udep.edu.pe.
[1] Il processo di amparo è stato definito come un’azione giudiziale costituzionale attraverso la quale ottenere la protezione di tutti i diritti fondamentali riconosciuti dall’ordinamento, ad eccezione della libertà personale e dei poteri connessi. Il suo scopo è quello di portare davanti alla giustizia qualsiasi attacco, aggressione o minaccia contro tali diritti, a condizione che ciò sia diretto a danneggiare il nucleo giuridicamente protetto della situazione giuridica soggettiva, al fine di annullarne gli effetti. Nell’ordinamento peruviano, sebbene esistessero precedenti risalenti al 1916 (di alcune forme di protezione dei diritti), l’introduzione di questa fondamentale azione costituzionale è stata possibile grazie al ritorno alla democrazia, a seguito dell’entrata in vigore della Costituzione del 1979, ora abrogata e sostituita con un nuovo testo, che in ogni caso prevede l’azione di amparo.
[2] L’iscrizione di questo complesso conventuale nella lista dei siti patrimonio mondiale dell’Unesco è stata avviata nel 1987, ottenendo la definitiva registrazione nel dicembre 1988 con il codice C-500. A livello interno, questi beni sono stati dichiarati “ambiente urbano monumentale integrante del patrimonio culturale della nazione” con la risoluzione suprema n. 2900 del 1972.
[3] La dottrina peruviana in materia di patrimonio culturale è molto limitata. Senza pretese di completezza, si possono qui richiamare i lavori di F. Martínez Vázquez, “¿Qué es el dominio público?”, in Revista Themis, n. 40, Lima: Asociación Civil Themis, 2000; J. Danós Ordóñez, Evolución y formación del concepto de bienes del Estado (privados y de dominio público) en el ordenamiento jurídico peruano, in El dominio público en Europa y América Latina, (coord.) F. López-Ramón e O. Vignolo Cueva, Lima: Círculo de Derecho Administrativo-Cda, 2015, pagg. 495-514; R. Martín Tirado, La protección del patrimonio cultural en el Perú: balance y perspectivas, in El patrimonio cultural en Europa y Latinoamérica, (coord. F. López-Ramón, Madrid: INAP, 2017, pag. 335 ss.; R. Huapaya Tapia, Las técnicas administrativas de protección del patrimonio cultural arqueológico en el ordenamiento peruano, in El patrimonio cultural en Europa y Latinoamérica, cit., pag. 379 ss.
[4] Quello che è considerato il centro storico di Lima, con una superficie di 277,9 ettari e due distretti principali coinvolti, è rigorosamente pianificato, protetto e gestito nell’ambito del piano generale del centro storico di Lima 2019 con visione al 2035. Inoltre, alcuni mesi fa, il consejo regional ha approvato la legge n. 31980 che mira a “promuovere lo sviluppo integrale e sostenibile” di questa parte della capitale peruviana.
[5] Il progetto di miglioramento di questo complesso di beni culturali è stato autorizzato con la risoluzione direttiva n. 000009-2022-Dgpc/Mc.
[6] Parte di questa problematica è stata presentata nel mio lavoro Las potestades municipales y los bienes culturales: la reivindicación de la organización administrativa local pubblicato nella Revista digital de Derecho administrativo, 2019, n. 21, pagg. 371-400.
[7] Per tutti, si vada il mio contributo Los bienes culturales peruanos y la revalorización de la intervención Municipal, in El patrimonio cultural en Europa y Latinoamérica”, cit., pag. 441.
[8] Cfr. gli articoli III e V del Tp e l’articolo 6 della Lgpcn (legge generale sul patrimonio culturale della Nazione).
[9] Cfr. l’articolo 938 del c.c. peruviano, che definisce l’accessione come la figura per cui il “proprietario di un bene acquisisce per accessione ciò che si unisce o si aderisce materialmente ad esso”.
[10] Cfr. la sentenza pronunciata nel procedimento n. 00551-2013-Pa/Tc, par. 9.
[11] Mi riferisco alla recensione di F. López-Ramón al libro di Elinor Strom intitolato El gobierno de los bienes comunes. La evolución de las instituciones de acción colectiva, in RAP, 2013, n. 191.
[12] Che, ad esempio, si collegano alla legge n. 31981 recentemente approvata, legge che mira a stabilire un regime per “incentivare la protezione, la conservazione, il restauro, la rivitalizzazione e la promozione degli investimenti nel centro storico di Lima, riconoscendone lo status giuridico di patrimonio culturale della nazione e sito patrimonio mondiale dell’UNESCO”.
[13] Tutto ciò nonostante io sia favorevole a diverse delle posizioni che hanno utilizzato il numerus apertus previsto dalla nostra Costituzione (vedi articolo 3). Ma ogni azione giuridica deve sempre avere dei limiti concettuali e formali, non può diventare un fenomeno di somma senza giustificazione.
[14] J.C. Riofrío Martínez-Villalba, La hiperinflación de los derechos fundamentales: consideraciones sobre sus límites, potencialidades y sobre su relativa indisponibilidad, in Revista de Direito Brasileira, 2017, vol. 18, n. 7, pag. 54.
[15] Cfr. l’articolo 2, commi 8, 16, 17 e 19, l’articolo 21 e l’articolo 70 della Costituzione.