Osservatorio sulla giurisprudenza del Consiglio di
Stato
in materia di beni culturali e paesaggistici
a cura di Giancarlo Montedoro [*]
(con la collaborazione della dott.ssa Vania Talienti) [**]
Sommario: 1. Beni culturali. - 2. Beni paesaggistici.
Cons. Stato, sez. VI, 14 ottobre 2025, n. 8035 - Pres. De Felice, Est. Cordì - In tema di dichiarazione di interesse culturale
Solo la dimensione tecnica della tutela invera il principio fondamentale dell’art. 9 della Costituzione e consente una salvaguardia che prescinda dal cedimento per opportunità rispetto ad altri interessi. Il corretto esercizio della discrezionalità tecnica nella cura del patrimonio culturale è, quindi, essenziale per concretare il precetto dell’art. 9, comma 2, della Costituzione; realizza l’indefettibile funzione pubblica richiesta da questa eredità collettiva (il “patrimonio”) e ne assicura la rispondenza al suo “valore primario e assoluto”.
In sostanza, se la stessa norma di riferimento (nel caso di specie gli artt. 10, 12 e 13 del Codice dei beni culturali e del paesaggio) risulta integrata dal sapere tecnico, un controllo giurisdizionale effettivo e reale non può che investire anche la verifica della corretta declinazione di quel sapere nella vicenda contenziosa, tenendo conto, altresì, delle peculiarità epistemologiche di questo sapere, ivi compresa l’opinabilità intrinseca delle stesse. Per infirmare la validità delle conclusioni raggiunte, non è sufficiente incentrarsi solo su alcuni parametri del carattere di bene del patrimonio culturale, essendo necessario, al contrario, che la sommatoria delle lacune individuate risulti di tale pregnanza da compromettere nel suo complesso l’attendibilità del giudizio espresso dall’organo competente.
Le valutazioni tecniche sono essenzialmente incentrate su indici di congruità, legami e relazioni tra opere e contesti artistici o culturali, comprensioni filologiche delle opere, raffronti tra beni e vicende storiche e artistiche. Di questa stessa materia elastica e relazionale sono fatti gli strumenti di controllo che si individuano nella congruenza, proporzionalità, adeguatezza e ragionevolezza delle connessioni e delle valutazioni espresse. É alla luce di tali criteri che va, quindi, misurata la corretta applicazione delle regole tecniche delle scienze umane ai casi concreti, operando, una verifica congiunta di tali criteri che, del resto, sono tra loro strettamente connessi e si specificano nel conseguimento di un punto di equilibrio identificabile nella corretta funzionalità dell’esercizio del potere di vincolo: il potere che si manifesta con l’atto amministrativo deve essere esercitato in modo che sia effettivamente congruo e rapportato allo scopo legale per cui è previsto.
La disposizione di cui all’art. 10, comma 3, lett. d), del d.lg. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio) fa riferimento alle cose che rivestono un interesse particolarmente importante per la storia, senza, quindi, richiedere che si indichi uno specifico evento, ben potendosi richiamare una certa fase storica. Ai fini della dichiarazione di interesse culturale, pertanto, può essere sufficiente richiamare fatti ed eventi della storia locale, purché specifici e idonei a giustificare la conservazione e la trasmissione del valore culturale, anche se il bene è riferibile a fenomeni sociali di vasta portata.
Cons. Stato, sez. VI, 7 ottobre 2025, n. 7840 - Pres. Montedoro, Est. Caponigro - In tema di dichiarazione di interesse culturale e sindacato giurisdizionale.
Le valutazioni dei fatti complessi richiedenti particolari competenze (c.d. “discrezionalità tecnica”) - a differenza delle scelte politico-amministrative (c.d. “discrezionalità amministrativa”) rispetto alle quali il sindacato giurisdizionale è incentrato sulla ‘ragionevole’ ponderazione di interessi non previamente selezionati e graduati dalle norme - vanno vagliate dal giudice con riguardo alla loro specifica ‘attendibilità’ tecnico-scientifica.
Il giudizio per l’imposizione di una dichiarazione di interesse culturale particolarmente importante (c.d. vincolo diretto), ai sensi dell’art. 10, comma 3, lett. d), del d.lg. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), è connotato da un’ampia discrezionalità tecnico-valutativa, poiché implica l’applicazione di cognizioni tecnico-scientifiche specialistiche proprie di settori scientifici disciplinari caratterizzati da ampi margini di opinabilità. Ne consegue che l’accertamento compiuto dall’amministrazione preposta alla tutela è sindacabile in sede giudiziale esclusivamente sotto i profili della ragionevolezza, proporzionalità, adeguatezza, logicità, coerenza e completezza della valutazione, considerati anche per l’aspetto concernente la correttezza del criterio tecnico e del procedimento applicativo prescelto.
Il ricorso a criteri di valutazione tecnica, infatti, in qualsiasi campo, non offre sempre risposte univoche ma costituisce un apprezzamento non privo di un certo grado di opinabilità e, in tali situazioni, il sindacato del giudice, essendo pur sempre un sindacato di legittimità e non di merito, è destinato ad arrestarsi sul limite oltre il quale la stessa opinabilità dell’apprezzamento operato dall’amministrazione impedisce di individuare un parametro giuridico che consenta di definire quell’apprezzamento illegittimo.
Poiché gli atti in esame sono sindacabili dal giudice amministrativo per vizi di legittimità e non di merito, non è consentito al giudice amministrativo esercitare un controllo intrinseco in ordine alle valutazioni tecniche opinabili, in quanto ciò si tradurrebbe nell’esercizio da parte del suddetto giudice di un potere sostitutivo spinto fino a sovrapporre la propria valutazione a quella dell’amministrazione, fermo però restando che anche sulle valutazioni tecniche è esercitabile in sede giurisdizionale il controllo di ragionevolezza, logicità, coerenza ed attendibilità.
La differenza tra giurisdizione di legittimità e giurisdizione di merito, in sostanza, può individuarsi nel fatto che, nel giudizio di legittimità, il giudice agisce “in seconda battuta”, verificando, nei limiti delle censure dedotte, se le valutazioni effettuate dall’organo competente sono viziate, oltre che da eventuale difetto di istruttoria o di motivazione, da eccesso di potere per manifesta irragionevolezza o da travisamento dei fatti, vale a dire se le stesse, pur opinabili, esulano dal perimetro della plausibilità, mentre, nel giudizio di merito, il giudice agisce “in prima battuta”, sostituendosi all’amministrazione ed effettuando direttamente e nuovamente le valutazioni a questa spettanti, con la possibilità, non contemplata dall’ordinamento se non per le eccezionali e limitatissime ipotesi di giurisdizione con cognizione estesa al merito di cui all’art. 134 c.p.a., di sostituire la propria valutazione a quella dell’amministrazione anche nell’ipotesi in cui quest’ultima, sebbene opinabile, sia plausibile.
Cons. Stato, sez. VI, 30 settembre 2025, n. 7632 - Pres. Simonetti, Est. Lamberti - In tema di dichiarazione di interesse culturale di un intero complesso monumentale.
La scelta di porre un vincolo esercitata dall’amministrazione costituisce espressione di discrezionalità tecnica, suscettibile di sindacato giurisdizionale di legittimità solo in ipotesi di illogicità manifesta, di difetto di motivazione, ovvero di conclamato errore di fatto.
La nozione di cose immobili e mobili che presentano interesse artistico, storico, archeologico ed etnoantropologico, risalente all’originario dettato dell’art. 1 della legge 1° giugno 1939, n. 1089, e riprodotta all’art. 10, comma 2, lett. a), del d.lg. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), va riferita anche ai compendi ed ai comprensori che - nella loro estensione eccedente i luoghi interessati in via immediata dalla presenza delle cose che sono espressione dei valori storici, artistici ed archeologici - concorrono a qualificare la cornice storico ambientale in cui il bene stesso è inserito. In tale ipotesi è il compendio che, nella sua struttura organica e nel suo complesso, esprime gli interessi di rilievo pubblico presi in considerazione dalle norme di tutela, oltre la dimensione fisica delle singole cose elencate per categorie dall’art. 10 del d.lg. 22 gennaio 2004, n. 42.
In particolare, con riferimento ai palazzi storici la giurisprudenza amministrativa ha precisato che, salvo diversamente stabilito, tali palazzi - che usualmente identificano un complesso unitario, quand’anche formato da successive stratificazioni e addizioni - devono presumersi vincolati nel loro insieme, stante l’esigenza che tali beni siano assoggettati a tutela nella loro interezza, a prescindere dal maggiore o minore pregio storico e artistico delle loro singole parti. Diversamente, la storicità del vincolo - che si riferisce al valore testimoniale dell’unità complessiva del manufatto - perderebbe ragione.
Il fatto che una parte dell’immobile assoggettato a vincolo storico-artistico sia andata distrutta e sia stata ricostruita in un tempo del tutto diverso rispetto al periodo in cui fu originariamente realizzata non determina l’illegittimità del decreto impositivo del vincolo.
La destinazione d’uso e le trasformazioni subite da un immobile non incidono sulla legittimità del vincolo culturale se non alterano l’unitarietà e l’omogeneità del complesso nel quale l’edificio si inserisce. L’interesse culturale può essere riconosciuto anche con riferimento a immobili che, sebbene non risalenti all’originario progetto di un famoso architetto, si inseriscono armonicamente in un disegno urbanistico complessivo e che dal punto di vista storico-architettonico ed artistico costituiscono un complesso unitario ed omogeneo.
Cons. Stato, sez. VI, 23 luglio 2025, n. 6520 - Pres. Simonetti, Est. Gallone - In tema di trascrizione del provvedimento che impone il vincolo.
La trascrizione del vincolo apposto è necessaria ai fini dell’opponibilità del vincolo medesimo ai successivi proprietari del bene sottoposto a tutela. Tanto era previsto dalla legge 1° giugno 1939, n. 1089 (oggi abrogata), ove si stabiliva che il provvedimento che appone il vincolo deve essere notificato al proprietario del bene e «la notifica, su richiesta del Ministro, è trascritta nei registri delle conservatorie delle ipoteche ed ha efficacia nei confronti di ogni successivo proprietario, possessore o detentore della cosa a qualsiasi titolo» (art. 2, comma 2 e analoga previsione è contenuta all’art. 21, comma 2, con riguardo alle “prescrizioni” dettate dall’amministrazione a tutela dei beni vincolati). Corrispondente previsione è contenuta oggi all’art. 47, comma 2, del d.lg. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio).
La trascrizione del provvedimento vincolistico rappresenta un onere che grava sull’amministrazione e condizione necessaria al fine di poter opporre il vincolo medesimo ai successivi (rispetto al soggetto proprietario del bene al momento dell’apposizione del vincolo) proprietari e titolari dell’immobile sottoposto a tutela. Secondo una consolidata e condivisa giurisprudenza, infatti, a norma dell’art. 21 della legge 1° giugno 1939, n. 1089, la trascrizione nei registri immobiliari del vincolo di tutela indiretta è condizione di opponibilità del vincolo nei confronti dei terzi, ferma restando l’efficacia del provvedimento di vincolo nei confronti dell’attuale proprietario, cui il decreto sia stato notificato.
Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, sezione giurisdizionale, 9 luglio 2025, n. 532 - Pres. de Francisco, Est. Di Betta - Sull’attribuzione al segnalante del premio di rinvenimento del reperto archeologico esportato illecitamente e rintracciato sul portale eBay.
La disciplina del premio di rinvenimento, recata dagli articoli 90, 91, 92 e 93 del d.lg. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), affonda le proprie radici nella legge 1° giugno 1939, n. 1089, il cui impianto concettuale è rimasto in larga parte inalterato attraverso le successive codificazioni. Tale normativa, in linea con il dettato dell’art. 9 della Costituzione, sancisce il principio secondo cui il patrimonio culturale, in quanto testimonianza avente valore di civiltà, appartiene alla collettività, e deve pertanto essere oggetto non solo di conservazione passiva, ma di valorizzazione attiva.
Il bene archeologico non è soltanto un oggetto da tutelare ma una risorsa culturale la cui emersione è condizione necessaria per la costruzione della memoria storica pubblica. La funzione del premio di rinvenimento di beni archeologici di cui artt. 90, 91, 92 e 93 del d.lg. 22 gennaio 2004, n. 42, va letta nella prospettiva di un’alleanza funzionale tra il cittadino e lo Stato, dove l’iniziativa individuale contribuisce all’arricchimento del patrimonio comune. In tale prospettiva, il premio assume natura incentivante e non risarcitoria: esso rappresenta un riconoscimento per la condotta spontanea di collaborazione, senza che sia necessario (ove, come nella specie, impossibile) il possesso fisico del bene.
Il premio di rinvenimento di cui agli artt. 90 e ss. del d.lg. 22 gennaio 2004, n. 42 va riconosciuto non solo in presenza di un materiale contatto con l’oggetto, ma anche quando il contributo del privato sia stato decisivo per il suo recupero, attraverso una attività di denuncia e cooperazione che abbia svolto un ruolo causale nell’azione amministrativa
La giurisprudenza (a partire dalla sentenza della Cass. civ., Sezioni Unite, 11 marzo 1992, n. 2959) ha qualificato la pretesa al premio come situazione di interesse legittimo, la cui concreta determinazione resta affidata alla valutazione discrezionale della pubblica amministrazione. Quanto alla natura del premio, inoltre, ha chiarito che esso non ha carattere risarcitorio o di corrispettivo ma assume rilievo incentivante e collaborativo, come misura di stimolo all’adempimento di doveri civici.
Ai fini del premio di rinvenimento di beni archeologici di cui artt. 90, 91, 92 e 93 del d.lg. 22 gennaio 2004, n. 42, l’accidentale, causale, fortuita scoperta va riletta alla luce della natura digitale e dematerializzata dell’evento. La “civiltà digitale” ha aperto nuove vie di rinvenimento, che si snodano tra le interfacce del web, su banche dati, mercati digitali e archivi visivi; negare la qualifica di rinvenimento a chi individua un bene archeologico nella rete significa tradire la funzione stessa della norma, svuotarla del suo potenziale incentivante e ignorare che il patrimonio culturale del presente si difende e si scopre anche con la vigilanza consapevole del cittadino digitale. Tale nuova realtà impone una riflessione sistemica sotto il profilo evolutivo dell’interpretazione della normativa di settore. L’attuale formulazione dell’art. 90 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, concepita in un’epoca dominata dalla materialità del rinvenimento, non riflette appieno le nuove modalità con cui beni di rilevanza archeologica possono emergere all’attenzione pubblica.
Il rinvenimento è un fatto a doppio stadio: conoscitivo (scoperta) e attuativo (il recupero). Negare rilievo alla fase cognitiva equivale a svuotare di contenuto l’intera funzione incentivante della norma; né si può accettare una lettura iperformalistica della fattispecie, perché priverebbe di tutela le nuove forme, digitali e indirette, di scoperta e valorizzazione del patrimonio archeologico. Il premio va riconosciuto anche a chi, pur non potendo entrare materialmente in possesso del bene, ne consenta con la propria iniziativa il recupero da parte dello Stato, adempiendo all’obbligo solidaristico di tutela e di segnalazione che la normativa, nella sua ratio profonda, intende promuovere (cfr. Cass. civ., Sez. Unite, 7 marzo 2011, n. 5353). Non è il contatto fisico a determinare lo status di scopritore, bensì l’adempimento degli obblighi di segnalazione e di attivazione. L’atto di segnalazione, se fondato su evidenze oggettive in grado di suscitare un intervento delle autorità, deve considerarsi equipollente al rinvenimento, purché consenta l’effettivo recupero del bene.
L’obbligo di attivazione del procedimento valutativo e liquidatorio è disciplinato dall’art. 93 del d.lg. 22 gennaio 2004, n. 42 non già in misura fissa, bensì nel limite massimo del venticinque per cento del valore del bene rinvenuto. La distinzione tra rinvenimento materiale (con consegna del bene ai sensi dell’art. 90) e rinvenimento informativo (attraverso una segnalazione efficace) può ben fondare, in sede liquidatoria, una differenziazione nella misura del premio da riconoscere; sarebbe, pertanto, coerente con le norme vigenti una percentuale di premio parametrata all’effettiva incidenza della segnalazione sul recupero del bene, ossia proporzionata all’efficacia causale della segnalazione rispetto a quella del complessivo intervento di recupero (che non è derivato solo dalla segnalazione ma anche dalla successiva attività delle autorità pubbliche competenti). Tale criterio garantirebbe un equo bilanciamento tra il doveroso riconoscimento della cooperazione civica e l’esigenza di non eccedere nella premialità, riservando il massimo premio ai casi in cui lo scopritore abbia adempiuto integralmente agli obblighi previsti dalla norma e consegnato il bene fisicamente rinvenuto.
É illegittimo il diniego della concessione del c.d. premio di rinvenimento di cui artt. 90, 91, 92 e 93 del d.lg. 22 gennaio 2004, n. 42 rispetto al ritrovamento e al successivo recupero di un vaso antico, esportato illecitamente e rintracciato sul portale eBay, alla luce dei nuovi mezzi di ricerca e individuazione di tali beni offerti dalla moderna tecnologia e dall’evoluzione in tal senso delle risorse informatiche e dell’Intelligenza Artificiale.
Cons. Stato, sez. VI, 2 luglio 2025, n. 5700 - Pres. De Felice, Est. Pascuzzi - In tema di vincolo diretto e di vincolo indiretto.
In linea di diritto, il vincolo storico artistico c.d. diretto viene imposto sui beni o sulle aree nei quali sono stati rinvenuti beni di tale valenza, o in relazione ai quali vi è la certezza dell’esistenza, della localizzazione e dell’importanza di tali beni, mentre il vincolo c.d. indiretto viene imposto sui beni e sulle aree circostanti a quelli sottoposti a vincolo diretto, così da garantirne una migliore visibilità e fruizione collettiva, o migliori condizioni ambientali e di decoro. Spetta alla discrezionalità tecnica della pubblica amministrazione valutare se emettere o meno la declaratoria del particolare interesse archeologico di un immobile; tale valutazione è pertanto sindacabile in sede di legittimità solo per difetto di motivazione o per erroneità o illogicità ovvero per inattendibilità della valutazione stessa.
Il vincolo indiretto concerne la c.d. cornice ambientale di un bene culturale. Ne deriva che non è il solo bene in sé a costituire oggetto della tutela ma l’intero ambiente potenzialmente interagente con il valore culturale, che può richiedere una conservazione particolare. In questo senso il canone di verifica del corretto esercizio del potere deve avvenire secondo un criterio di congruenza, ragionevolezza e proporzionalità. Tali criteri sono tra loro strettamente connessi e si specificano nel conseguimento di un punto di equilibrio identificabile nella corretta funzionalità dell’esercizio del potere che deve essere congruo e rapportato allo scopo legale per cui è previsto. I valori tutelati hanno carattere ambivalente ed investono l’ambito territoriale interessato nel loro insieme in ragione della peculiarità dei beni da tutelare, con la conseguenza che il vincolo indiretto può essere apposto per consentire di comprendere l’importanza dei luoghi in cui gli immobili tutelati dal vincolo diretto si inseriscono mediante la loro conservazione pressoché integrale: ecco perché la tutela prevista dall’art. 45 del d.lg. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio) comprende tanto una tutela della luce, della cornice e del decoro verso l’immobile oggetto di tutela diretta quanto la salvaguardia degli scorci, degli equilibri prospettici e delle visuali godibili anche dall’immobile stesso.
L’imposizione del vincolo indiretto ex art. 45 del d.lg. 22 gennaio 2004, n. 42 è espressione della discrezionalità tecnica dell’amministrazione, sindacabile in sede giurisdizionale in caso di istruttoria insufficiente, motivazione inadeguata o incongruenze anche per la mancanza di proporzionalità tra l’estensione del vincolo e le effettive esigenze di protezione del bene di interesse storico-artistico.
Le prescrizioni di tutela indiretta previste dall’art. 45 del d.lg. 22 gennaio 2004, n. 42 (nel quale è rifluita, con espressioni letterali largamente coincidenti, la fattispecie sostanziale disciplinata dapprima all’art. 21 della legge 1° giugno 1939, n. 1089 e poi all’art. 49 del d.lg. 29 ottobre 1999, n. 490) hanno la funzione di completamento pertinenziale della visione e della fruizione dell’immobile principale (gravato da vincolo “diretto”). Tale tipologia di vincolo integra, quindi, un limite apponibile al diritto di proprietà sulla base di apprezzamenti rimessi all’Autorità amministrativa competente, sia pure da contenersi secondo criteri di ragionevolezza e proporzionalità. L’amministrazione, in particolare, ha facoltà di prescrivere le distanze, le misure e le altre norme dirette a evitare che sia messa in pericolo l’integrità dei beni culturali immobili, ne sia danneggiata la prospettiva o la luce o ne siano alterate le condizioni di ambiente e di decoro.
I criteri di ermeneutica contrattuale di cui agli articoli 1362 e ss. c.c., oltre che per l’interpretazione dei contratti, degli atti unilaterali (in quanto compatibili, ai sensi dell’art. 1324 c.c.), dei provvedimenti amministrativi (nei limiti della compatibilità), devono applicarsi anche agli accordi di cui all’art. 11 della legge 7 agosto 1990, n. 241, in ragione del rinvio, da parte del secondo comma della suddetta disposizione, ai principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti per quanto compatibili.
Cons. Stato, sez. VI, 2 luglio 2025, n. 5697 - Pres. Montedoro, Est. Poppi - In tema di c.d. prelazione artistica.
La vicenda traslativa in questione e il procedimento di esercizio del diritto di prelazione riservato all’amministrazione, in ragione della qualità dell’immobile cui afferisce il diritto conteso, trova disciplina nel Codice dei beni culturali e del paesaggio (articoli 59-62), che configura una fattispecie di prelazione legale, che si caratterizza per la fonte attributiva della facoltà riconosciuta al beneficiario di essere preferito ad altri a parità di condizioni nel subentro in una determinata situazione giuridica. In particolare, la normativa attribuisce all’amministrazione una posizione riconducibile alla figura del diritto potestativo, che conferisce ad un soggetto (in questo caso l’ente pubblico) il potere di realizzare una modificazione giuridica quale risultato di una manifestazione unilaterale di volontà. A ciò corrisponde dal lato passivo una posizione di soggezione che consente al titolare del diritto di prelazione di subentrare, a parità di condizioni, nella situazione giuridica soggettiva di un terzo.
Assume rilievo, nel caso di specie, la natura soggettiva del titolare del diritto di prelazione che, in quanto amministrazione pubblica, agisce, in presenza di una c.d. prelazione artistica, come portatrice di interessi collettivi, per la cui tutela può decidere di acquisire i beni all’esito di una valutazione altamente discrezionale, a fronte della quale le parti private si trovano in posizione di soggezione, nell’ambito di una vicenda procedimentale di stampo pubblicistico che culmina in un provvedimento di tipo autoritativo, della cui legittimità non può che conoscere il giudice amministrativo. In tali casi, all’ente territoriale è demandato il compito di valutare se, avuto riguardo alle caratteristiche e alla consistenza del bene, al prezzo pattuito e alle risorse finanziarie disponibili, sussista un interesse della collettività ad acquisirne la proprietà.
Deve quindi ritenersi che la manifestazione di volontà richiesta all’amministrazione ai fini dell’acquisizione, sebbene riconducibile allo schema di matrice civilistica del diritto di prelazione, presupponga l’esercizio di un potere discrezionale formalizzato in un provvedimento amministrativo che di tale atto possegga i necessari requisiti formali e sostanziali, non ultimo, che sia sorretto da una motivazione congrua e logicamente coerente all’interesse pubblico assunto a presupposto della determinazione. Profili questi ultimi soggetti a sindacato giurisdizionale, sia pur nei limiti imposti dalla natura discrezionale dell’atto, che consente un intervento demolitorio del giudice in presenza di elementi suscettibili di palesare, ancorché sotto il solo profilo sintomatico, un distorto esercizio del potere.
Cons. Stato, sez. VI, 24 giugno 2025, n. 5481- Pres. Simonetti, Est. Agostini - In tema di valutazione dell’interesse culturale.
La valutazione dell’interesse culturale di un bene rappresenta, infatti, un’esclusiva prerogativa dell’amministrazione responsabile del vincolo e comporta un’ampia discrezionalità tecnico-valutativa, poiché richiede l’applicazione di conoscenze tecniche specialistiche in settori scientifici come storia, arte e architettura. Tuttavia, secondo un orientamento ormai consolidato in giurisprudenza l’apprezzamento svolto dall’amministrazione incaricata della tutela, in conformità al principio di cui all’art. 9 Cost., rimane pur sempre soggetto al sindacato giudiziale per verificare la logicità, coerenza e completezza della valutazione.
Di fronte alla discrezionalità tecnica il controllo del giudice amministrativo non può limitarsi ad un sindacato meramente estrinseco ma deve estendersi al controllo intrinseco, anche mediante il ricorso a conoscenze tecniche appartenenti alla medesima scienza applicata dall’amministrazione, sulla attendibilità e coerenza degli esiti, in specie rispetto ai fatti accertati ed alle norme di riferimento attributive del potere.
È illegittimo apporre un vincolo al fine di perseguire obiettivi diversi dalla tutela culturale, usando il potere di vincolo su beni che non hanno le caratteristiche culturali di salvaguardia ma per seguire fini diversi rispetto all’ambito di competenza dell’amministrazione di tutela come la volontà di fermare lo sviluppo edilizio o comunque di imporre un vincolo di destinazione.
Se lo stato di abbandono di un bene di per sé non osta alla dichiarazione di interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico - potendo un manufatto in condizione di degrado ben costituire oggetto di tutela storico-artistica, sia per i valori che ancora presenta, sia per evitarne l’ulteriore decadimento - tuttavia è onere dell’amministrazione preposta alla tutela dei beni culturali prendere in considerazione la realistica possibilità di conservazione e valorizzazione dell’immobile che nel caso di specie però è del tutto esclusa, essendo necessario un intervento di ricostruzione totale.
La “tutela” e la “valorizzazione” costituiscono, da tempo, due profili correlati e per molti aspetti sempre più contigui e compenetrati (cfr. Corte costituzionale, 9 luglio 2015, n. 140), quasi un’endiadi che fa leva sull’art. 9 Cost.: se è vero che la valorizzazione deve essere compatibile con la tutela, è vero anche che, ancor prima, la tutela deve guardare ed essere funzionale alla fruizione e alla valorizzazione del bene, intesa auspicabilmente anche (se non soprattutto) in una dimensione sociale, quale strumento di sviluppo culturale della persona ed elemento di coesione, e non essere o comunque apparire solo fine a se stessa.
Cons. Stato, sez. IV, 19 maggio 2025, n. 4259 - Pres. FF Martino, Est. Tagliasacchi - Sul difetto di motivazione della dichiarazione di interesse culturale “storico-relazionale”.
È illegittimo il decreto di apposizione del vincolo storico artistico ex art. 10, comma 3, lett. d), del d.lg. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), quando la relazione della Soprintendenza posta a suo fondamento si rilevi contraddittoria e carente nella motivazione per genericità delle considerazioni espresse dall’amministrazione a sostegno della dichiarazione di interesse culturale “storico-relazionale”, dovendo la stessa recare riferimenti a eventi storici specifici e alla rilevanza del bene quale testimonianza dell’identità e della storia delle «istituzioni pubbliche, collettive o religiose». Sussiste, inoltre, un onere di motivazione rafforzato allorquando le ragioni espresse a sostegno dell’apposizione del vincolo contrastino con altre valutazioni espresse in precedenza dalla medesima Soprintendenza.
Cons. Stato, sez. IV, 15 aprile 2025, n. 3258 - Pres. Carbone, Est. Arrivi - In tema di overtourism e valorizzazione dei beni culturali, con particolare riferimento alla rinnovata fruibilità dei camminamenti sulla cinta muraria di Pisa.
Nell’ipotesi in cui si debbano realizzare opere relative alla riqualificazione e valorizzazione dei beni culturali, anche ai fini della loro fruizione collettiva, il principio di ragionevolezza - che del resto sovraintende l’esercizio della discrezionalità amministrativa - richiede che nella individuazione delle soluzioni progettuali si tenga conto dell’impatto dell’accesso dei turisti sulle esigenze di riservatezza e di quiete delle proprietà confinanti, onde bilanciare tutti gli interessi, tenendo conto dell’attuale contesto economico e socio-culturale, globale e locale, sempre più colpito da fenomeni di iperturismo (cd. overtourism), e dei disagi che il massiccio afflusso turistico arreca ai residenti.
Di fronte al fenomeno, ormai endemico e fisiologico, del c.d. overtourism emerge la necessità per l’amministrazione di un bilanciamento degli interessi di tipo nuovo, venendo in maggiore rilievo, rispetto al passato, i seguenti profili: i) la conservazione del bene-risorsa turistica; ii) la tutela dei cittadini e delle imprese residenti nelle aree oggetto di attrazione turistica; iii) il macro-impatto sul territorio (ad esempio, l’emergenza abitativa conseguente alla prevalente destinazione degli immobili ad affitti a breve termine per i turisti, con sacrificio della precedente offerta abitativa verso cittadini e studenti).
Cons. Stato, sez. VII, 3 novembre 2025, n. 8532 - Pres. FF Noccelli, Est. Castorina - Sul parere della Soprintendenza emesso oltre il termine di legge.
Il parere della Soprintendenza previsto dall’art. 146 del d.lg. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio) deve essere emesso nel termine di 45 giorni; se tale termine non viene osservato il parere successivamente emesso non è illegittimo ma perde ogni suo carattere vincolante per l’amministrazione che lo ha richiesto. Pertanto, in un caso siffatto, deve essere l’amministrazione a motivare sulla concedibilità o meno dell’autorizzazione paesaggistica e, se potrà anche utilizzare argomenti espressi nel parere tardivo della Soprintendenza, non potrà però acriticamente rifarsi al predetto parere - dovendo invece assumere interamente su di sé l’onere di decidere (e dunque di motivare la propria determinazione) - giacché, diversamente opinando, si finirebbe col negare sostanzialmente qualunque rilievo giuridico al termine che la legge assegna alle Soprintendenze.
L’inutile decorrenza del termine perentorio di novanta giorni ex art. 167, comma 5, del d.lg. 22 gennaio 2004, n. 42, determina - anziché la formazione di un atto di assenso tacito - la decadenza dall’esercizio dello specifico potere assegnato dal legislatore e, quindi, dalla possibilità di vincolare l’amministrazione procedente nella decisione finale; ciò, tuttavia, non impedisce all’organo statale di intervenire nel procedimento per fornire il proprio contribuito partecipativo, ponendo in essere un atto non obbligatorio e non vincolante.
In relazione al procedimento di autorizzazione paesaggistica, la giurisprudenza amministrativa ha evidenziato che, a seguito del decorso del termine per l’espressione del parere vincolante (rectius: conforme) da parte della Soprintendenza, l’organo statale non resta in assoluto privato della possibilità di rendere un parere; tuttavia, il parere in tal modo espresso perderà il proprio valore vincolante e dovrà essere autonomamente e motivatamente valutato dall’amministrazione preposta al rilascio del titolo.
Cons. Stato, sez. III, 27 ottobre 2025, n. 8308 - Pres. Lamberti, Est. Basilico - In tema di compatibilità paesaggistica.
Il rilascio della compatibilità paesaggistica non è consentito in presenza di lavori che abbiano determinato la creazione di superfici utili o di volumi ovvero un aumento di quelli legittimamente realizzati, senza che sia possibile distinguere tra volume tecnico ed altro tipo di volume, sia esso interrato o meno, in quanto la regola che in materia urbanistica porta ad escludere i volumi tecnici, tombati o interrati dal calcolo della volumetria edificabile - che trova fondamento nel bilanciamento tra i vari e confliggenti interessi connessi all’uso del territorio - non può essere invocata al fine di ampliare le fattispecie tassative (e perciò di stretta interpretazione) di sanatoria paesaggistica, volta alla salvaguardia della percezione visiva dei volumi e della conservazione del contesto paesaggistico.
Lo stesso art. 167, comma 4, del d.lg. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), inoltre, si riferisce a “superfici utili o volumi” senza ulteriore specificazione e distinzione, sicché non è consentito ampliare in via interpretativa l’ambito di applicazione di un istituto eccezionale, quale quello in esame: seguendo tale impostazione, una tettoia è idonea a esprimere una superficie utile, in quanto crea un’area coperta calpestabile che può essere utilizzata in vari modi.
Cons. Stato, sez. IV, 8 ottobre 2025, n. 7876 - Pres. FF Franconiero, Est. Lamberti - In tema di compatibilità paesaggistica.
Ai sensi dell’art. 167, comma 4, lett. a), del d.lg. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio) gli interventi che non determinano creazione di superfici utili o di volumi sono gli unici per i quali è possibile l’accertamento postumo di conformità paesaggistica, a sua volta presupposto del rilascio della sanatoria edilizia.
L’accertamento postumo della compatibilità paesaggistica ex artt. 146, comma 3, e 167, comma 4, lett. a), del d.lg. n. 42 del 2004, è consentito esclusivamente in relazione a quei lavori che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati. In presenza di incrementi di superficie o di cubatura, anche di modesta entità o di natura accessoria, la norma impedisce tassativamente il rilascio della sanatoria paesaggistica, per cui la reiezione della relativa istanza assume carattere vincolato, indipendentemente da qualunque ulteriore valutazione del comune, anche di tipo urbanistico-edilizio, che, laddove pure compiuta, risulterebbe ininfluente. Tutti gli interventi, eseguiti in totale difformità dal permesso di costruire, o con variazioni essenziali - che comportano aumenti di cubatura in area vincolata - sono, infatti, inderogabilmente soggetti a demolizione, ex art. 31, comma 2, del d.p.r. 6 giugno 2001, n. 380, il che priva di rilevanza ogni valutazione relativa alla consistenza dell’incremento volumetrico realizzato.
In sede di accertamento di conformità è interamente a carico della parte l’onere di dimostrare la c.d. doppia conformità necessaria per l’ottenimento della sanatoria edilizia ordinaria ai sensi dell’art. 36 del d.p.r. 6 giugno 2001, n. 380.
Cons. Stato, sez. IV, 4 agosto 2025, n. 6893 - Pres. Lopilato, Est. Arrivi - L’incompatibilità con il vincolo panoramico non può essere desunta solo dalla visibilità dell’opera dall’alto.
Ogni opera in area vincolata ha rilevanza paesaggistica e non può escludersi che le esigenze di tutela sottese al vincolo reclamino, in determinate circostanze, l’immodificabilità dello stato dei luoghi, conducendo a escludere in toto la fattibilità di un intervento edilizio. Un siffatto esito procedimentale deve seguire a una puntuale valutazione dell’impatto della singola opera sul paesaggio e non può discendere da giudizi precostituiti.
Pressoché tutte le costruzioni sono suscettibili di essere percepite da una visuale aerea, sicché, ove la visibilità dall’alto fosse considerata ex se in contrasto con il vincolo, questo impedirebbe ogni forma di edificazione. Ne deriverebbe uno snaturamento del vincolo, che, da panoramico, diverrebbe di inedificabilità assoluta. Esso, inoltre, perderebbe la propria funzione di protezione del paesaggio, assumendo una inedita valenza urbanistica.
Posto che la nozione di paesaggio ricavabile dall’art. 131 del d.lg. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio) è quella di “rappresentazione materiale e visibile dell’identità nazionale”, infatti, l’elemento della “percezione” del territorio costituisce un pre-requisito di rilevanza paesaggistica; ebbene, tale pre-requisito deve sussistere ponendosi dal punto di vista del comune osservatore che guardi i luoghi protetti prestando un normale e usuale grado di attenzione al paesaggio, inteso (secondo la nota definizione della Convenzione europea sul paesaggio di Firenze del 20 ottobre 2000) quale determinata parte del territorio, così come percepita dalle popolazioni, il cui carattere deriva dall’azione di fattori naturali e/o umani e dalle loro interrelazioni.
La mera visibilità dell’opera dall’alto, slegata dalla presenza in loco di particolari punti di osservazione sopraelevati, accessibili da un comune osservatore, non è sufficiente a ritenere l’intervento edilizio interferente con i valori paesaggistici protetti dal vincolo.
Cons. Stato, Adunanza plenaria, 10 luglio 2025, n. 8 - Pres. Maruotti, Est. Tarantino - La Plenaria si pronuncia in tema di vincolo paesaggistico sulle fasce di rispetto fluviali
Il Consiglio di Stato, sez. II, con ordinanza 1° aprile 2025, n. 2766, ha formulato all’Adunanza plenaria il seguente quesito di diritto: «se, in relazione a fiumi, torrenti o corsi d’acqua cd. “minori”, debbano intendersi soggette al vincolo paesaggistico ex art. 142, comma 1, lett. c), del d.lg. n. 42/2004 unicamente le porzioni di aree ricomprese nei 150 metri a partire dai piedi degli argini e dalle sponde, con esclusione delle aree sopraelevate».
Ad avviso dell’Adunanza plenaria, «la lettera c) del comma 1 dell’art. 142 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 sottopone a vincolo paesaggistico le aree ricomprese nelle fasce ricomprese nei 150 metri adiacenti ai fiumi, ai torrenti ed ai corsi d’acqua, da computare tenendo conto dei piedi degli argini e delle sponde, incluse le aree sopraelevate».
Cons. Stato, sez. II, 23 giugno 2025, n. 5423 - Pres. Forlenza, Est. Manzione - Tutela della «visuale panoramica» e interesse ad agire, tratti peculiari dell’autotutela in materia di SCIA edilizia.
La visuale panoramica anche se priva come tale di una protezione giuridica in via diretta, in quanto capace di incidere sulla fruibilità dell’immobile e quindi sul suo valore economico, ove compromessa può, in concreto, integrare i presupposti di quel pregiudizio che si ritiene idoneo a configurare l’interesse a ricorrere. Il che non costituisce contraddizione con la negata inerenza della stessa al bene oggetto del diritto di proprietà. Mentre quest’ultimo si caratterizza per una pluralità di facoltà e poteri per come individuati, riconosciuti e limitati dal codice civile e, in generale, dal diritto privato (e il panorama non costituisce in sé un aspetto del bene oggetto di facoltà di godimento), la visuale panoramica si collega solo indirettamente al diritto di proprietà del bene in virtù del quale il suo titolare, in via di mero fatto ed accidentalmente, ha la possibilità di goderne. Proprio l’evanescenza del bene tutelato, che non può consistere nella percezione soggettiva della bellezza della veduta, al fine di non incorrere nel rischio di ricomprendere profili di danno completamente disancorati da dati di realtà ovvero addirittura di piegare l’iniziativa giudiziaria a scopi meramente emulativi, richiede la dimostrazione della sua effettiva preesistenza e del suo basarsi su evidenti, peculiari e qualificati profili di pregio.
A ciò consegue che, ove venga meno la situazione di oggettivo e fattuale “godimento” della visuale panoramica, vuoi per esercizio di poteri pubblici (come il rilascio di un titolo edilizio), vuoi per commissione di un illecito edilizio che sollecita l’intervento dei poteri pubblici repressivi, la posizione giuridica cui si riconnette l’interesse ad agire non è già il diritto dominicale leso, bensì, più propriamente, un interesse legittimo “autonomo” che non sorge (come nella tradizionale configurazione dell’interesse legittimo oppositivo) per compressione del diritto soggettivo (in questo caso di proprietà) ma per pregiudizio autonomamente subito per (presunto) illegittimo esercizio del potere; un interesse legittimo “parallelo” al diritto di proprietà e che costituisce il fondamento dell’interesse ad agire.
I limiti alle altezze degli edifici devono essere ancorati a dati certi e oggettivi ricavabili dalla situazione dei luoghi anteriore agli interventi e, in linea generale, il computo della misura entro la quale è consentita l’edificazione va determinato prendendo come parametro l’originario piano di campagna, cioè il livello naturale del terreno di sedime e non la quota del terreno sistemato, salvo normative regolamentari espresse.
L’utilizzo del termine autotutela con riferimento all’istituto di cui all’art. 19, comma 4, della legge 7 agosto 1990, n. 241, è da ritenersi improprio, giusta la differenza dello stesso per così dire sul piano ontologico dal modello generale declinato dall’art. 21-novies, cui pure rinvia: in caso di S.c.i.a., infatti, la riedizione del potere di controllo non va ad incidere su un precedente provvedimento amministrativo e per tale ragione si connota come procedimento di primo e non di secondo grado. Ad esso si arriva dopo la decorrenza del termine “fisiologico” di verifica della regolarità della S.c.i.a. - 60 o 30 giorni, a seconda che si versi o meno nell’ambito della materia edilizia - effettuando la doverosa comparazione di interessi sottesa alla scelta di procedere all’annullamento d’ufficio, secondo i principi generali che governano la materia.
Mentre di regola il potere di autotutela è ampiamente discrezionale nell’apprezzamento dell’interesse pubblico che può imporne l’esercizio e pertanto non coercibile, al punto che la pubblica amministrazione non ha neanche l’obbligo di rispondere a eventuali istanze con cui il privato ne solleciti l’esercizio, nel caso di cui all’art. 19, comma 4, della legge 7 agosto 1990, n. 241 si ritiene invece che tale obbligo di attivazione sussista. Depone nel senso della doverosità (in deroga dunque al consolidato orientamento secondo cui l’istanza di autotutela non è coercibile) l’argomento letterale e segnatamente la diversa formulazione dell’art. 21-novies rispetto all’art. 19, comma 4, della legge 7 agosto 1990, n. 241: quest’ultimo, infatti, a differenza del primo, dispone che l’amministrazione “adotta comunque” (non già semplicemente “può adottare”) i provvedimenti repressivi o conformativi, sempre che ricorrano le “condizioni” per l’autotutela.
In materia urbanistico-edilizio la giurisprudenza ha ricondotto la ritenuta sussistenza dell’obbligo di riscontro formale oltre che alla peculiarità della disciplina dell’autotutela di cui all’art. 19, comma 4, della legge 7 agosto 1990, n. 241, all’immanenza sulla stessa dei poteri di vigilanza. Ciò a maggior ragione alla luce delle considerazioni svolte dalla Corte costituzionale (Corte cost., sentenza 13 marzo 2019, n. 45) la quale - pur riconoscendo di non potere intervenire sui vuoti normativi esistenti nel sistema - li ha ampiamente evidenziati. La “[...] prospettiva più ampia e sistemica che tenga conto dell’insieme degli strumenti apprestati [...]” invocata dalla Consulta per mitigare le carenze di disciplina attinge proprio, tra l’altro, gli artt. 27 ss. del d.p.r. 6 giugno 2001, n. 380.
[*] Giancarlo Montedoro, Presidente della VI Sezione del Consiglio di Stato, Piazza Capo di Ferro 13, 00186 Roma, g.montedoro@giustizia-amministrativa.it.
[**] Vania Talienti, dottore di ricerca in Diritto dell'economia presso l’Università degli Studi di Foggia e funzionario della Presidenza del Consiglio dei ministri, Piazza Colonna 370, 00187 Roma, vaniatalienti@gmail.com.