Circolazione dei beni culturali

Il valore del tempo nell’annullamento d’ufficio tra certezza del diritto, legittimo affidamento e interessi sensibili (nota a Corte costituzionale, sentenza 26 giugno 2025, n. 88)

di Fulvio Leonzio [*]

Sommario: 1. I fatti di causa e i dubbi di legittimità costituzionale. - 2. La lettura interpretativa della Consulta: il tempo dell’annullamento d’ufficio e la compressione degli interessi sensibili e costituzionali. - 3. Considerazioni a margine: l’impatto della decisione sull’esercizio del potere nel tempo. - 3.1 L’esercizio del potere di secondo grado: nuove coordinate nel segno della stabilità dei provvedimenti favorevoli. - 3.2 L’esercizio del potere di primo grado: appunti per un ripensamento del valore del termine di conclusione del procedimento.

Il contributo analizza la sentenza della Corte costituzionale n. 88/2025 in materia di legittimità della previsione di un termine di 12 mesi per annullare d’ufficio i provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, nei casi in cui tale limite incida su interessi sensibili e di rango costituzionale, come l’interesse alla tutela del patrimonio storico e artistico nazionale. Dapprima, viene brevemente ripercorsa la vicenda processuale. L’analisi si focalizza poi sulle principali statuizioni della Consulta in punto di diritto, soffermandosi sulla ricostruzione dei fondamenti del potere di annullamento d’ufficio, oggetto di progressive modifiche normative che sempre più valorizzano la tutela del legittimo affidamento e la stabilità dei rapporti giuridici. L’affermata ragionevolezza dell’impianto normativo dell’annullamento d’ufficio stimola qualche ulteriore riflessione sulla capacità del tempo di condizionare l’esercizio del potere, in particolare nel contesto della revoca e nella sede decisionale di primo grado.

Parole chiave: annullamento d’ufficio; certezza del diritto; esercizio del potere; interessi sensibili; legittimo affidamento; tempo.

The value of time in the ex officio annulment among legal certainty, legitimate expectations and sensitive interests (note to Corte costituzionale, decision 26 June 2025, n. 88)
The essay analyses Constitutional Court decision no. 88/2025 on the legitimacy of the provision of a 12-month time limit for the ex officio annulment of administrative acts granting authorisations or financial subsidies, in cases where this limit affects sensitive interests and those of constitutional importance, such as the protection of the national historical and artistic heritage. At first, the case history is briefly outlined. The analysis then focuses on the main affirmations of the Constitutional Court on points of law, emphasising the effort to reconstruct the power of ex officio annulment, which has been subject to progressive legislative changes that have increasingly enhanced the protection of the legitimate expectation and the stability of legal relations. The established adequacy of the regulatory framework for the ex officio annulment stimulates general reflections on the capacity of time to influence the exercise of power, particularly within the context of the revocation and in the first level decision-making stage.

Keywords: ex officio annulment; exercise of power; legal certainty; legitimate expectation; sensitive interests; time.

1. I fatti di causa e i dubbi di legittimità costituzionale

Con la sentenza n. 88/2025, la Corte costituzionale è stata chiamata a valutare la legittimità costituzionale dell’art. 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241, nella parte in cui fissa un termine temporale “comunque non superiore a dodici mesi” per l’annullamento d’ufficio dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici. Più precisamente, ad essere stata oggetto dell’attenzione della Corte è la compatibilità costituzionale del - nuovo e più stringente - limite temporale [1], anche nei casi in cui la decadenza dal potere di riesame impedisca di tenere in adeguata considerazione interessi sensibili e di rango costituzionale lesi dal provvedimento ampliativo adottato in sede di primo grado.

Nel dichiarare l’infondatezza della questione, il giudice delle leggi riflette in maniera puntuale sull’evoluzione dell’istituto dell’annullamento d’ufficio e sui limiti temporali all’esercizio del potere di secondo grado, compatibili con il dettato costituzionale in virtù di una nuova ricostruzione del potere - quale situazione giuridica conferita per la soddisfazione di interessi della collettività - e della centralità che il principio della certezza del diritto assume nel nostro ordinamento.

Procedendo con ordine, la vicenda trae origine da due ricorsi giurisdizionali avverso l’annullamento d’ufficio di un’autorizzazione all’esportazione di un quadro ad olio su tela, rilasciata ai sensi dell’art. 68, d.lg. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio). Si tratta di un procedimento che prevede il coinvolgimento degli uffici competenti del ministero della Cultura, chiamati a comunicare all’ufficio esportazione, presso il quale l’istante presenta la richiesta di autorizzazione, ogni elemento utile alla valutazione tecnica da compiersi; nel caso in cui non venga accertata la sussistenza dell’interesse culturale del bene, il procedimento si conclude con il rilascio dell’attestato di libera circolazione, a validità quinquennale; in caso contrario, il diniego comporta l’avvio del procedimento dichiarativo dell’interesse culturale ex art. 14, d.lg. n. 42/2004 [2].

Nel caso di specie, l’attribuzione del dipinto a una generica scuola pittorica italiana del XVI secolo motivava l’ufficio esportazione di Verona a rilasciare l’attestato di libera circolazione, con provvedimento datato 6 agosto 2015. Tuttavia, ad esito di un restauro compiuto nel novembre 2019, il dipinto veniva riconosciuto quale importante opera di Giorgio Vasari - la nota “Allegoria della pazienza” - e tale nuova attribuzione motivava la direzione generale archeologia, belle arti e paesaggio del ministero della Cultura ad annullare d’ufficio l’attestato di libera circolazione - nonostante il decorso di un termine ben superiore rispetto ai dodici mesi fissati dall’art. 21-nonies, comma 1 - con provvedimento datato 15 novembre 2021, a tutela dell’integrità del patrimonio storico e artistico nazionale e della possibilità di fruizione del bene da parte dei consociati [3].

In sede di primo grado, il Tar Lazio - riuniti i ricorsi, l’uno presentato dal privato esportatore del dipinto, l’altro dall’attuale proprietà straniera - riteneva applicabile il comma 2-bis, art. 21-nonies, ravvisando una falsa rappresentazione dei fatti da parte del privato al momento della richiesta di autorizzazione all’espatrio. Tale interpretazione permetteva di non applicare il termine annuale per l’annullamento di provvedimenti autorizzatori e, nonostante fosse trascorso un ampio lasso di tempo - 6 anni - dall’autorizzazione all’espatrio, conduceva il giudice di prime cure a ritenere non decorso il “termine ragionevole” previsto dall’art. 21-nonies e a riconoscere la legittimità del provvedimento in autotutela, alla luce dell’interesse sensibile e costituzionalmente rilevante alla restituzione dell’opera alla collettività.

All’opposto, il Consiglio di Stato escludeva l’applicabilità dell’eccezione summenzionata perché - pur riconoscendo che la descrizione dell’opera in sede di istanza di autorizzazione all’esportazione fosse generica, opaca e mal circostanziata - la prova piena della falsa rappresentazione dei fatti da parte del privato non fosse stata invero raggiunta. Dinanzi alla necessità di applicare l’art. 21-nonies, comma 1, che avrebbe evidentemente imposto il riconoscimento dell’illegittimità dell’annullamento d’ufficio per il decorso del termine di 12 mesi, il Collegio rimetteva la questione dinanzi alla Corte costituzionale, dubitando della compatibilità della norma rispetto agli artt. 9, commi 1-2, 97, comma 2 e 117, comma 1, Cost. [4].

Anzitutto, secondo il Consiglio di Stato, la previsione di un termine fisso per poter annullare in autotutela i provvedimenti autorizzatori e attributivi di vantaggi economici impedirebbe di ponderare correttamente l’interesse al ripristino della legalità con quello del legittimo affidamento del privato alla conservazione del provvedimento di favore, ogniqualvolta ad essere in discussione è la possibilità o meno di tutelare un interesse sensibile. Nel caso di specie, è l’interesse all’integrità del patrimonio artistico e culturale della Nazione (art. 9, commi 1-2 Cost.) - oggetto di moduli procedimentali differenziati in sede di primo grado - a risultare soccombente. L’impossibilità di effettuare una nuova ponderazione di interessi mostrerebbe così l’irragionevolezza dell’attuale termine decadenziale: l’amministrazione viene privata della possibilità di valutare caso per caso gli interessi pubblici e privati in gioco e le circostanze di fatto in sede di riesame, in dissonanza con il principio di buon andamento dell’azione amministrativa (art. 97, comma 2 Cost.).

A giudizio del Consiglio di Stato, a suffragare tale interpretazione vi è inoltre la peculiarità dell’accertamento tecnico richiesto alla Direzione beni culturali nell’ambito delle autorizzazioni all’espatrio di opere, caratterizzato da significativi margini di opinabilità ed influenzato dalle evoluzioni della tecnica, come la rivalutazione a seguito di restauro del valore storico e culturale dell’opera oggetto del contenzioso ben dimostra [5].

Da ultimo, l’impossibilità di tutelare l’interesse all’integrità del patrimonio storico e culturale della Nazione si tradurrebbe in una violazione della Convenzione di Faro del 2005 sul valore del patrimonio culturale per la società, che impedisce agli Stati firmatari di prevedere moduli procedimentali incapaci di adeguatamente tutelare tale interesse [6]. Pertanto, il termine decadenziale fisso risulterebbe in contrasto anche con l’art. 117, comma 1, Cost.

2. La lettura interpretativa della Corte costituzionale: il tempo dell’annullamento d’ufficio e la compressione degli interessi sensibili e costituzionali

Dopo aver preliminarmente superato alcuni profili di inammissibilità della questione - tra cui si segnala l’accoglimento dell’eccezione sollevata dai resistenti sull’inammissibilità per carenza di motivazione del prospettato contrasto dell’art. 21-nonies rispetto alla Convenzione di Faro [7] - la Corte costituzionale ricostruisce la traiettoria del potere di annullamento d’ufficio [8]. Se in origine la potestà dell’amministrazione di accertare l’illegittimità di un provvedimento e di optare discrezionalmente per il suo annullamento si connetteva alla posizione di supremazia nei confronti del privato che essa avrebbe vantato alla luce del perseguimento dell’interesse pubblico attribuitole [9], la crescente centralità del valore della certezza delle relazioni giuridiche e della tutela del legittimo affidamento dei privati ha condotto ad un progressivo ripensamento dell’istituto [10].

Primo momento di cesura è individuato dalla consulta nella legge 11 febbraio 2005, n. 15, che riconduce il potere di autotutela all’interno dei binari del principio di legalità, delimitandone i confini e comprimendo lo spettro della discrezionalità amministrativa: aderendo ad una giurisprudenza ormai consolidata, l’annullamento d’ufficio di un provvedimento illegittimo viene condizionato alla sussistenza di un interesse pubblico ulteriore rispetto al mero ripristino della legalità, da porre in correlazione con le contrapposte posizioni del destinatario del provvedimento e dei controinteressati. L’inquadramento normativo mette così in discussione l’idea dell’immanenza del potere di autotutela rispetto al potere di primo grado, che vedeva nel primo l’immediato riflesso del secondo nella sua proiezione temporale, e si orientava di conseguenza per una ricostruzione unitaria del potere. Inoltre, la discrezionalità dell’amministrazione viene condizionata al rispetto di un “termine ragionevole” entro il quale annullare d’ufficio il provvedimento, con l’obiettivo di inserire la variabile temporale nella valutazione complessiva degli interessi pubblici e privati in gioco [11].

È però con la legge 7 agosto 2015, n. 124 che l’esigenza di certezza del diritto e di sicurezza dei traffici porta ad un’ulteriore modifica dell’art. 21-nonies, con l’introduzione del termine decadenziale di 18 mesi - poi ridotto a 12 mesi dal d.l. 31 maggio 2021, n. 77 - per l’annullamento d’ufficio dei provvedimenti autorizzatori e attributivi di vantaggi economici, fatti salvi i casi in cui il provvedimento venga conseguito sulla base di “false rappresentazioni dei fatti” o di “dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci”, accertate con sentenza passata in giudicato (nuovo comma 2-bis) [12]. Prima ed immediata conseguenza sistematica della novella legislativa è il definitivo abbandono del predicato dell’inesauribilità del potere di autotutela. Di fronte all’evidenza di un potere di riesame destinato a consumarsi di fronte allo scorrere del tempo, la dottrina maggioritaria separa infatti i percorsi ricostruttivi del potere di primo e di secondo grado: il potere di autotutela decisoria non è più predicato insito nella titolarità da parte dell’amministrazione del potere, ma si ancora, in ossequio al principio di legalità, sui presupposti applicativi generali disciplinati nella legge sul procedimento amministrativo [13].

Il diverso valore attribuito al fattore temporale è in effetti emblematico di tale distinzione: tanto il tempo è elemento condizionante la discrezionalità in sede di autotutela, sino ad impedire l’esercizio stesso del potere di annullamento d’ufficio; quanto il termine di conclusione del procedimento di primo grado rappresenta nella generalità dei casi una mera indicazione orientativa, incapace di incidere sulla validità dell’atto finale [14].

È da queste premesse teoriche che il giudice delle leggi muove verso il riconoscimento dell’infondatezza della questione di costituzionalità prospettata dal collegio rimettente. Facendo proprie alcune significative considerazioni espresse dal Consiglio di Stato nel noto parere n. 433/2016 sulla delega legislativa per la riforma 2015 della Scia [15], la Consulta sottolinea che l’attribuzione del potere all’amministrazione rinviene nella Costituzione il proprio fondamento, rappresentando il potere una “situazione soggettiva conferita al servizio degli interessi della collettività nazionale (art. 98 Cost.)” (cons. dir., punto 3.6). La sede valutativa naturale dell’interesse pubblico primario è, evidentemente, il procedimento amministrativo di primo grado: in tale momento la singola amministrazione, quando custode di un interesse pubblico costituzionale e sensibile, può farne valere la preminenza ed apprezzarne adeguatamente la complessità, grazie agli ormai numerosi moduli procedimentali di particolare tutela loro riservati, tanto nella legge n. 241/1990 quanto nelle leggi di settore.

Il caso del rilascio dell’attestato di libera circolazione è in questo senso emblematico: come sopra evidenziato, la normativa prevede, a tutela dell’integrità del patrimonio storico e artistico, il coinvolgimento di organi ulteriori rispetto all’ufficio procedente; l’obbligo di consegna della cosa e l’indicazione del suo valore venale da parte del denunciante; un termine di conclusione del procedimento speciale rispetto al termine generale ex art. 2, legge n. 241/1990; un termine di validità di 5 anni dell’autorizzazione, decorso il quale sarà necessario presentare una nuova denuncia in caso di mancato espatrio, sul presupposto del possibile mutamento della situazione di fatto.

Al contrario, il potere di riesame del provvedimento - che “non costituisce espressione di quel potere già esercitato, bensì di un altro potere riconosciuto in via generale all’amministrazione” (cons. dir., punto 3.6) - deve necessariamente confrontarsi con il consolidamento delle posizioni giuridiche soggettive nel tempo, frutto della decisione di primo grado. In questo senso, la scelta legislativa di non valorizzare la specialità degli interessi sensibili e costituzionali in sede di annullamento d’ufficio è ragionevole nella misura in cui tali interessi “acquistano diversa consistenza” quando posti in bilanciamento con l’interesse - di natura pubblica - alla certezza delle relazioni giuridiche e con l’interesse - di natura privata - al legittimo affidamento del destinatario del provvedimento ampliativo (cons. dir., punto 4.1.2). La “degradazione” degli interessi sensibili e costituzionali in sede di riesame permette di riconoscere la ragionevolezza tout court dell’attuale equilibrio tra esercizio discrezionale dell’annullamento d’ufficio e conseguenze dello scorrere del tempo, per ciò che attiene i provvedimenti ampliativi: il generale rispetto di un termine ragionevole, ritenuto decorso dopo 12 mesi dall’adozione del provvedimento, ferma restando la possibilità di ritiro anche oltre i 12 mesi nei casi individuati dal comma 2-bis dell’art. 21-nonies [16].

In definitiva, secondo la lettura interpretativa del giudice delle leggi, l’attuale impianto normativo non soltanto è in linea con i parametri costituzionali oggetto del giudizio, ma risulta invero direttamente attuativo del principio di buon andamento ex art. 97, comma 2 Cost. Se il fattore temporale è in grado di condizionare l’“affidabilità del ‘sistema Paese’”, la previsione di un termine decadenziale in materia di annullamento d’ufficio rappresenta un elemento a garanzia dell’efficienza dell’azione amministrativa, capace di incidere “sulla qualità dello stesso processo decisionale di primo grado” e di incentivare una più corretta ponderazione degli interessi già in tale sede (Cons. dir., punto 4.3).

3. Considerazioni a margine: l’impatto della decisione sull’esercizio del potere nel tempo

La sentenza n. 88/2025 contiene numerosi spunti di riflessioni.

In un primo momento, ci si soffermerà sull’immediato decisum del Giudice delle leggi. L’accertamento della legittimità del termine decadenziale per l’annullamento d’ufficio di provvedimenti ampliativi impone infatti di verificare più analiticamente la ragionevolezza dell’impianto normativo complessivo dell’istituto, anche in considerazione di alcuni dubbi interpretativi che tuttora caratterizzano l’art. 21-nonies e di modifiche normative - attualmente in discussione in Parlamento - che potrebbero ulteriormente incidere sulla sua operatività. Lo sforzo ricostruttivo delle basi teoriche dell’autotutela compiuto dalla Corte permette poi di aprire un confronto tra le discipline dell’annullamento d’ufficio e della revoca, per valutarne la coerenza sistematica rispetto al principio della certezza del diritto e alla necessaria tutela del legittimo affidamento del privato alla stabilità nel tempo dei provvedimenti ampliativi.

In un secondo momento, il riconoscimento della rilevanza del tempo, quale fattore determinante della sicurezza giuridica nelle relazioni tra privati e amministrazione, offrirà lo spunto per qualche riflessione che vada oltre l’oggetto del sindacato di costituzionalità, con l’obiettivo di traslare il peso “tirannico” [17] del tempo sul procedimento di primo grado.

3.1. L’esercizio del potere di secondo grado: nuove coordinate nel segno della stabilità dei provvedimenti favorevoli

Come accennato, fisiologico punto di partenza è il riconoscimento della legittimità della barriera temporale per l’annullamento d’ufficio di provvedimenti ampliativi, quand’anche si ponga come limite alla protezione di interessi sensibili e di rango costituzionale, quale l’interesse culturale. L’impostazione “mercatoria” che guida il ragionamento logico-giuridico della consulta valorizza la stabilità dei rapporti giuridici di diritto pubblico e, più in generale, il principio della certezza del diritto, quale portato fondamentale dello Stato di diritto [18].

La nettezza delle affermazioni della corte parrebbe invero stridere con i molteplici regimi speciali che il legislatore prevede allo scopo di valorizzare la considerazione degli interessi sensibili nel procedimento amministrativo. Da questa prospettiva, fatta propria dal collegio rimettente [19], l’assenza di norme di maggiore tutela a protezione degli interessi di rango super-primario in sede di annullamento d’ufficio potrebbe apparire poco meditata [20]. Ad ogni modo, le valutazioni della consulta fanno emergere come, in realtà, la “dinamica a triplice livello” che caratterizza la disciplina dell’annullamento d’ufficio è comunque in grado di apprezzare la primazia dell’interesse di rilevanza costituzionale eventualmente coinvolto (Cons. dir., punto 4.2): da un lato, entro il termine di 12 mesi, tale interesse “è, ordinariamente, un elemento preponderante nella decisione sull’an dell’annullamento”, pur dovendo evidentemente tenere in considerazione, al momento della ponderazione, anche gli ulteriori interessi in gioco; dall’altro lato, l’inapplicabilità del termine decadenziale annuale nei casi individuati dal comma 2-bis - eccezione che, come ci ricorda il giudice delle leggi, “ha accompagnato la prima introduzione del termine fisso e vi è indissolubilmente e ragionevolmente legata” - permette di inibire la prevalenza automatica dell’interesse alla stabilità dei rapporti giuridici pubblici ogniqualvolta esso non sia sorretto dall’affidamento legittimo del destinatario (Cons. dir., punto 4.2).

È solo al di fuori di queste ipotesi che prevale in via automatica la posizione di buona fede del destinatario del provvedimento favorevole, quale declinazione soggettiva della certezza del diritto e manifestazione di un più ampio mutamento di paradigma nelle relazioni tra amministrazione e privati.

È però evidente che la ragionevolezza di tale impostazione normativa deve misurarsi con la funzionalità applicativa del meccanismo “a tre livelli” appena descritto.

In questo senso, una prima criticità si registra tenendo a mente i dubbi interpretativi che hanno contraddistinto sin dalla sua introduzione il comma 2-bis dell’art. 21-nonies. Come detto, la norma fa riferimento a “false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell'atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato”, per giustificare il legittimo esercizio del potere di annullamento d’ufficio di provvedimenti ampliativi trascorsi 12 mesi dall’emanazione del provvedimento. La giurisprudenza amministrativa si è progressivamente attestata sull’individuazione di due distinte categorie di eccezioni, valorizzando la congiunzione disgiuntiva “o” ed elidendo in questo modo, almeno per ciò che riguarda il caso delle false rappresentazioni di fatti, il requisito del giudicato penale di condanna del privato.

Alla base di tale interpretazione estensiva vi è l’avvertita necessità di permettere all’amministrazione di agire in autotutela - anche oltre termine - ogniqualvolta la stessa non abbia potuto svolgere un compiuto accertamento nell’istruttoria di primo grado, a causa del comportamento di malafede soggettiva del privato istante [21]. Deve però osservarsi che, per giungere in maniera più lineare verso un esito siffatto, sarebbe più opportuno superare l’attuale dato normativo, introducendo una diversa categoria che faccia riferimento - in maniera più esplicita e meno controversa - alla non imputabilità all’amministrazione del vizio di legittimità, perché cagionato da un comportamento di malafede dell’istante e come tale non meritevole di affidamento [22].

Ad aggravare il quadro complessivo vi è poi una seconda criticità, connessa all’instabilità normativa del termine decadenziale fissato dall’art. 21-nonies, comma 1. Oltre al già citato passaggio da 18 a 12 mesi previsto dal d.l. n. 77/2021, è la stessa Corte a ricordare che il termine è stato ridotto a tre mesi in via eccezionale e transitoria durante l’emergenza epidemiologica e che, allo stato, è in discussione in Parlamento una sua ulteriore riduzione a 6 mesi [23]. Tale andamento oscillante mostra la scarsa consapevolezza del legislatore su un aspetto evidentemente centrale: se la barriera temporale rappresenta il momento nel quale l’interesse al ripristino della legalità amministrativa soccombe automaticamente di fronte all’esigenze di certezza del diritto, la “corsa” alla sua anticipazione rischia di depotenziare irragionevolmente lo spazio di azione in sede di autotutela per l’annullamento di provvedimenti favorevoli invero illegittimi [24].

Spostando le riflessioni su un piano più generale, la sentenza n. 88/2025 assume rilievo per lo sforzo ricostruttivo delle basi teoriche dell’autotutela. A giudizio della corte, la titolarità del potere di annullamento d’ufficio va definitivamente slegata dall’idea di una presunta supremazia dell’amministrazione sui consociati, per essere ricondotta ad una dinamica paritaria - attenta ai “valori della trasparenza e della certezza” e maggiormente coerente con il dettato costituzionale - cui il Consiglio di Stato aveva aperto, del resto, sin dal 2016 [25]. È importante sottolineare che un’impostazione di tal specie risulta pienamente in linea con il principio di buon andamento, e può anzi garantirne una migliore soddisfazione: la barriera temporale all’annullamento d’ufficio può infatti avere il duplice effetto positivo di aumentare la qualità delle decisioni in sede di primo grado - con l’auspicio che l’amministrazione, responsabilizzata nell’esercizio della propria funzione, ponderi gli interessi coinvolti con adeguata consapevolezza già in tale sede - e di evitare che il ricorso ad una misura indeterminata - il termine ragionevole - possa trasformarsi in uno spazio per avvalersi del potere di riesame in ogni tempo [26].

Tali valutazioni, senz’altro condivisibili, si prestano a qualche considerazione in materia di revoca ex art. 21-quinquies, rappresentando quest’ultima un’ulteriore espressione di potere di secondo grado avente efficacia caducatoria di un precedente provvedimento. Come noto, l’art. 21-quinquies prevede che i provvedimenti ad efficacia durevole possano essere revocati con efficacia ex nunc per ragioni di opportunità, legate alternativamente a sopravvenuti motivi di pubblico interesse, a un mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell'adozione del provvedimento ovvero a nuova valutazione dell'interesse pubblico originario (cd. ius poenitendi). Nel caso della revoca, il legislatore declina la tutela del legittimo affidamento del privato, da un lato, impedendo la revocabilità dei provvedimenti autorizzatori e attributivi di vantaggi economici in caso di ius poenitendi; dall’altro lato, garantendo un ristoro ai privati direttamente interessati che subiscono un pregiudizio economico a causa della decisione di secondo grado [27].

Un siffatto meccanismo di protezione non pone limiti alla revoca nel tempo, in ragione dell’avvertito bisogno di garantire all’amministrazione un libero spazio - temporale - nel quale riesaminare le proprie decisioni di fronte al verificarsi di sopravvenienze. Tuttavia, a parere di chi scrive, la netta divaricazione della disciplina dei due istituti per ciò che riguarda la capacità del tempo di condizionarne l’esercizio non sembra pienamente ragionevole, e si pone in tensione con quell’“esigenza di irretrattabilità del provvedimento amministrativo ampliativo oltre un tempo definito” che informa la decisione del giudice delle leggi (cons. dir., punto 4.3). In effetti, se il ricorso al potere di secondo grado si confronta, tanto nella revoca quanto nell’annullamento d’ufficio, con l’interesse pubblicistico alla certezza del diritto e con la protezione privatistica del legittimo affidamento, la mancata considerazione - quantomeno - della ragionevolezza del termine all’esercizio della revoca e la rimessione al solo ristoro economico mediante indennizzo della tutela di tali interessi non sembrano garantire un livello di protezione adeguato [28].

3.2. L’esercizio del potere di primo grado: appunti per un ripensamento del valore del termine di conclusione del procedimento

La netta presa di posizione della Corte costituzionale in favore della consumazione del potere di annullamento d’ufficio è di assoluto rilievo e permette di proseguire nella “valutazione d’impatto” della sentenza de qua. Portando a compimento un percorso avviato proprio dalla riforma del 2015 e proseguito grazie a riflessioni di attenta dottrina [29], l’arresto incrina - si direbbe in maniera definitiva - il predicato dell’inesauribilità del potere di autotutela: la centralità del fattore temporale, in grado di condizionare le dinamiche del mercato e la complessiva affidabilità del “sistema Paese”, legittima l’irretrattabilità del provvedimento di primo grado viziato in funzione della stabilità dei rapporti giuridici di diritto pubblico [30]. Per quanto si sia consci che il ragionamento della Corte si ancori sulla separazione dei presupposti fondativi dei poteri di primo e di secondo grado [31], la rinnovata centralità del tempo nelle relazioni tra privati e amministrazione apre ad ulteriori riflessioni sulla sua capacità di condizionare l’attività amministrativa autoritativa anche in sede di primo grado.

L’esigenza di garantire celerità all’attività decisionale dell’amministrazione è presente sin dall’entrata in vigore della legge generale sul procedimento amministrativo, il cui art. 2, come noto, introduce il termine di conclusione del procedimento. Invero, l’innovatività della riforma sul punto è stata in parte compressa: per quanto la norma si esprima in maniera chiara, nel senso dell’obbligo di conclusione del procedimento entro un termine, la giurisprudenza ha optato in maniera granitica per il riconoscimento della sua natura meramente ordinatoria. Al contrario, si è attribuita perentorietà al termine solo in alcune tipologie di procedimenti limitativi della sfera giuridica dei privati - tipicamente, i procedimenti sanzionatori e ablatori reali - ovvero nei casi in cui norme speciali vi facciano riferimento in maniera più esplicita [32]. Tale lettura interpretativa, tenendo a mente che la distinzione tra termini perentori e termini ordinatori non è propria del diritto amministrativo e che - di regola - la violazione di legge comporta l’invalidità del provvedimento, potrebbe a prima vista apparire contraddittoria; ma viene motivata facendo riferimento alla necessità di non intaccare il predicato dell’inesauribilità del potere, quale espressione della doverosità e della continuità dell’azione amministrativa [33].

Non è un caso che, progressivamente, l’attenzione del legislatore - e degli stessi osservatori - verso la celerità delle decisioni amministrative si sia spostata dal termine di conclusione del procedimento all’introduzione di sempre più numerosi meccanismi rimediali al silenzio inadempimento: allo stato, l’art. 2 predetto - oltre ad individuare termini conclusivi del procedimento diversamente modulabili (art. 2, commi 2-4) - responsabilizza i dirigenti e i funzionari incapaci di rispettare il termine (art. 2, comma 9); prevede rimedi di tipo sostitutivo - il potere del dirigente apicale in caso di inerzia (art. 2, commi 9-bis e 9-ter) -, risarcitorio - il risarcimento in caso di danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine (art. 2-bis, comma 1) - e sanzionatorio - l’indennizzo da mero ritardo (art. 2-bis, comma 1-bis) - che si aggiungono alla tutela giurisdizionale in caso di silenzio-inadempimento (art. 117, d.lg. n. 104/2010); da ultimo, sancisce l’inefficacia di taluni atti endoprocedimentali emanati fuori termine e del provvedimento di diniego tardivo nei casi di silenzio-assenso (art. 2, comma 8-bis) [34].

Ne emerge un quadro in cui il fattore temporale ha acquisito una posizione preminente, anche nel procedimento di primo grado - che può ormai essere considerato a pieno titolo quale bene della vita [35] -, ma che, in maniera sorprendente, sminuisce la valenza sistematica del termine generale di conclusione del procedimento, sul presupposto che il ritardo non possa condizionare il corretto perseguimento dell’interesse pubblico alla base dell’attribuzione del potere [36]. Emblematica di tale resistenza è anche la scelta della legge 11 settembre 2020, n. 120 di optare per l’inefficacia degli atti emanati oltre termine nei casi individuati dal poc’anzi riferito comma 8-bis dell’art. 2, legge n. 241/1990. Il ricorso alla categoria dell’inefficacia è stato giudicato criticamente dalla dottrina e pare indirettamente confermare la difficoltà dello stesso legislatore di prendere posizione in maniera chiara su quali debbano essere le sorti del provvedimento emanato oltre termine, profondamente interconnesse, dal punto di vista sistematico, con il riconoscimento o meno dell’effettiva consumazione del potere al decorrere del detto termine [37].

Ad ogni modo, a parere di chi scrive, le statuizioni della Corte nella sentenza in commento dovrebbero spingere verso un ripensamento del valore generale del termine di conclusione del procedimento, che sia meno dissonante rispetto al dato normativo. In effetti, il passaggio dalla “logica della preminenza (dell’Amministrazione) a quella del servizio (per la collettività)”, che permea il ragionamento della Corte, impone di mettere al centro la soddisfazione degli interessi dei consociati, quale “non solo il fine, ma la causa stessa del potere”, e di abbandonare letture interpretative riconducibili alla posizione di supremazia dell’amministrazione sui singoli (cons. dir., punto 3.6). In questo senso, quindi, andrebbe superata una visione aprioristica e dogmatica sulla natura - presuntivamente ordinatoria - attribuita al termine del procedimento [38], interrogandosi piuttosto sulla ratio della sua previsione: se esso quindi sia sintomo della sola opportunità di scandire il farsi della funzione amministrativa o se, al contrario, debba essere interpretato quale indicatore dell’inattualità dell’interesse all’emanazione del provvedimento, dovendosi propendere in quest’ultimo caso per la consumazione del potere. In ossequio ad una ricostruzione oggettiva del termine di conclusione del procedimento, il carattere dell’attualità andrebbe misurato non soltanto alla luce dell’interesse primario sotteso all’attribuzione del potere, ma altresì tenendo in considerazione gli ulteriori interessi in gioco, in particolare le posizioni privatistiche del destinatario del provvedimento e dei controinteressati e l’interesse pubblicistico alla stabilità dei rapporti giuridici [39].

Note

[*] Fulvio Leonzio, assegnista di ricerca in Diritto costituzionale e pubblico presso l’Università di Torino, Via Verdi 8, 10124 Torino, e-mail fulvio.leonzio@unito.it.

[1] L’annullamento d’ufficio è stato per la prima volta disciplinato dalla legge 11 febbraio 2005, n. 15, che ha introdotto l’art. 21-nonies alla legge 7 agosto 1990, n. 241, condizionandone il ricorso al rispetto di un “termine ragionevole”. Successivamente, la legge 7 agosto 2015, n. 124 ha disciplinato, per i provvedimenti autorizzatori o attributivi di vantaggi economici, un limite temporale fisso (18 mesi) entro il quale annullare d’ufficio il provvedimento favorevole - poi ridotto (a 12 mesi) dal decreto legge 31 maggio 2021, n. 77, convertito con modificazioni dalla legge 29 luglio 2021, n. 108 - con la contestuale previsione di una rimessione in termini dell’amministrazione nei casi in cui il provvedimento venga conseguito “sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato”.

[2] Sul punto, ex multis D. Nardella, Attestato di libera circolazione, in Il codice dei beni culturali e del paesaggio: commento al Decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e successive modifiche, (a cura di) M. Cammelli, Bologna, Il Mulino, 2007, pagg. 305-308; C. Ferrazzi, Attestato di libera circolazione, in Codice dei beni culturali e del paesaggio - III edizione, (a cura di) M.A. Sandulli, Milano, Giuffrè, 2019, pagg. 675-707; L. Casini, Advanced introduction to cultural heritage law, Cheltenham, Elgar, 2024, pagg. 60-64; C. Barbati e alt., Diritto del patrimonio culturale - III edizione, Bologna, Il Mulino, 2025, pagg. 188-194.

[3] Secondo l’insegnamento di Tar Lazio, Roma, II-quater, 24 marzo 2011, n. 2659 “la finalità perseguita dall’intervento pubblico nel settore in esame (…) consiste nella duplice funzione di “preservare la memoria della comunità nazionale” e “di promuoverne lo sviluppo della cultura”, funzione che il divieto di esportazione è inteso a salvaguardare. Al riguardo va ricordato che la “causa” che giustifica il trattenimento di un bene culturale all’interno del Paese non attiene alla protezione dell’opera in sé considerata, quanto alla possibilità - ipotetica ed astratta - di assicurarne in futuro la fruizione sul proprio territorio, nel caso di un eventuale, futuro intervento dello Stato volto all’acquisto di tale bene, condizione che potrebbe magari mai avverarsi”. Per una ricostruzione dottrinale, si veda il recente lavoro di A. Pirri Valentini, Il controllo della circolazione internazionale delle opere d'arte, Milano, Giuffrè, 2023, pagg. 17-27.

[4] Rit. in fatto, punto 1.4.

[5] Nonostante la scelta del legislatore di ricorrere alla categoria dell’attestato, nel caso di specie si è di fronte ad “un vero e proprio provvedimento amministrativo, avente la natura di autorizzazione, come tale discrezionale e non vincolato” e l’accertamento su cui si fonda la decisione “è compiuto al di fuori di uno schema precostituito, sulla base di una valutazione discrezionale, che fondamentalmente è di carattere tecnico”, I beni e le attività culturali - Trattato di diritto amministrativo Vol. XXXIII, (a cura di) A. Catelani, S. Cattaneo, Padova, Cedam, 2022, pag. 206. Sulla natura tecnica della discrezionalità anche C. Ferrazzi, Attestato di libera circolazione cit., pagg. 693-694.

[6] La Convenzione quadro del Consiglio d’Europa sul valore dell’eredità culturale per la società (c.d. Convenzione di Faro, siglata il 27 ottobre 2005) è stata sottoscritta dall’Italia nel 2013 e ratificata nel 2020. La Convenzione individua nel patrimonio culturale una risorsa per lo sviluppo umano, quale elemento in grado di valorizzare la diversità culturale e la promozione del dialogo tra culture. Per approfondire i suoi contenuti, si vedano M. Cammelli, La ratifica della convenzione di Faro: un cammino da avviare, in Aedon, 2020, 3, pagg. 186-187; A. Gualdani, L’Italia ratifica la convenzione di Faro: quale incidenza nel diritto del patrimonio culturale italiano?, ibidem, pagg. 272-280; P. Carpentieri, La Convenzione di Faro sul valore del “Cultural Heritage” per la società. Un esame giuridico, in Riv. giur. urb., 2021, 2, pagg. 274-290: A. Simonati, Il ruolo della cittadinanza nella valorizzazione dei beni culturali alla luce della Convenzione di Faro: niente di nuovo sotto il sole?, ibidem, pagg. 248-273.

[7] Cons. dir., punto 2.2.5.

[8] Cons. dir., punto 3.

[9] Sul fondamento teorico del potere di annullamento d’ufficio, si riprendano, ex multis, le differenti posizioni di F. Benvenuti, Autotutela (diritto amministrativo), in Enc. Dir. - Vol. IV, Milano, 1959, pagg. 537-556 e A. Contieri, Il riesame del provvedimento amministrativo.Annullamento e revoca tra posizioni «favorevoli» e interessi sopravvenuti, Napoli, Edizione Scientifiche Italiane, 1991, diff., spec. pagg. 73-86. Per una ricostruzione complessiva, si vedano le recenti analisi di F. Francario, Riesercizio del potere amministrativo e stabilità degli effetti giuridici, in federalismi.it, 2017, 8, pagg. 13-16 e A. Gambino, L’autotutela amministrativa tra discrezionalità e doverosità, Giappichelli, Torino, 2025, pagg. 11-29.

[10] Ex multis, F. Merusi, Buona fede e affidamento nel diritto pubblico. Dagli anni trenta all’alternanza, Milano, Giuffrè, 2001, pagg. 79-100; G. Barone, Autotutela amministrativa e decorso del tempo, in Tempo, spazio e certezza dell'azione amministrativa: atti del 48° Convegno di studi di scienza dell’amministrazione: Varenna, Villa Monastero, 19-21 settembre 2002, Aa.Vv., Milano, Giuffrè, 2003, pagg. 209-235; F. Trimarchi Banfi, L’annullamento d’ufficio e l’affidamento del cittadino, in Dir. amm., 2005, 4, pagg. 843-866; C. Deodato, L’annullamento d’ufficio, in Codice dell’azione amministrativa - II edizione, (a cura di) M.A. Sandulli, Milano, Giuffrè, 2017, diff., spec. pagg. 1198-1200; E. Zampetti, Il principio di tutela del legittimo affidamento, ibidem, pagg. 182-185.

[11] Sulla riforma, V. Antonelli, Annullamento d’ufficio, in La pubblica amministrazione e la sua azione. Saggi critici sulla legge n. 241/1990 riformata dalle leggi n. 15/2005 e n. 80/2005, (a cura di) N. Paolantonio, A. Police, A Zito, Torino, Giappichelli, 2005, pagg. 643-685 e D.U. Galetta, I procedimenti di riesame, in La disciplina generale dell’azione amministrativa, (a cura di) V. Cerulli Irelli, Napoli, Jovene, 2006, pagg. 395-403.

[12] Sulla riforma, F. Francario, Autotutela amministrativa e principio di legalità (nota a margine dell’art. 6 della l. 7 agosto 2015, n. 124), in federalismi.it, 2015, 20, pagg. 1-10; M.A. Sandulli, Gli effetti diretti della 7 agosto 2015 L. n. 124 sulle attività economiche: le novità in tema di s.c.i.a., silenzio assenso e autotutela, in federalismi.it, 2015, 17, pagg. 1-13; M. Sinisi, La nuova azione amministrativa: il “tempo” dell’annullamento d’ufficio e l’esercizio dei poteri inibitori in caso di s.ci.a. Certezza del diritto, tutela dei terzi e falsi miti. Riflessioni a margine della legge 7 agosto 2015, n. 124, in federalismi.it, 2015, 24, pagg. 1-19; L. Carbone, La riforma dell’autotutela come nuovo paradigma dei rapporti tra cittadino e amministrazione pubblica, in Giust. amm., 2017, pagg. 1-26.

[13] Significative le notazioni di F. Francario, Autotutela amministrativa e principio di legalità cit., diff. il quale, nel commentare la novella legislativa, sottolinea che “in nome dell’esigenza di certezza e stabilità dei rapporti giuridici il potere di autotutela viene adesso talmente circoscritto nei presupposti del suo esercizio da risultare non più spiegabile come un potere generale, immanente ed inesauribile; ma come un potere spendibile unicamente nei modi e nei termini in cui il legislatore lo consente”, pag. 5. Per una esaustiva ricostruzione del dibattito dottrinale, si veda il recente saggio di A. Carbone, Considerazioni generali sui poteri amministrativi di secondo grado, in federalismi.it, 2025, 19, pagg. 2-5, e gli ampi riferimenti ivi citati.

[14] Sul punto si ritornerà infra, par. 3.2.

[15] Cons. St., parere n. 433/2016 “Schema di decreto legislativo recante attuazione della delega di cui all’articolo 5 della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di segnalazione certificata di inizio attività (SCIA)”.

[16] Cons. dir., punto 4.2.

[17] Mutuando l’espressione di G. Manfredi, Il tempo è tiranno, cit.

[18] Si riprenda la dottrina citata supra, nota 7.

[19] Rit. in fatto, punto 1.4.4.

[20] Seguono tale lettura interpretativa alcuni tra i primi commenti alla sentenza oggetto dell’odierna analisi, in particolare C. Ramotti, Il «tempo» dell’annullamento d’ufficio tra normativa primaria e interessi di rango costituzionale: la tutela del patrimonio culturale, in federalismi.it, 2025, 26, pagg. 149-151 e M. Ricciardo Calderaro, Annullamento d’ufficio e tutela dell’interesse culturale (nota a Corte Costituzionale, 26 giugno 2025, n. 88), in giustiziainsieme.it, 29 ottobre 2025.

[21] Sul punto, si veda la recente ricostruzione di M. Sinisi, Il potere di autotutela caducatoria, in Principi e regole dell’azione amministrativa - Quarta edizione 2023, (a cura di) M.A. Sandulli, (coord.) F. Aperio Bella, Milano, Giuffrè, 2023, pagg. 565-569. Di tale interpretazione estensiva dà conto la stessa Corte costituzionale (cons. dir., punto 3.2), facendo riferimento in particolare a Cons. St., sez. IV, sentt. 7 maggio 2025, n. 3876 e 14 agosto 2024, n. 7134; Cons. St., sez. VI, sentenza 27 febbraio 2024, n. 1926. Per osservazioni critiche sull’interpretazione che la giurisprudenza ha fornito dell’art. 21-nonies, comma 2-bis, C.P. Santacroce, Tempo e potere di riesame: l’insofferenza del giudice amministrativo alle “briglie” del legislatore, in federalismi.it, 2018, 21, pagg. 20-25, che parla di “fuga dalla riforma”, e ancor più duramente C. Silvano, La “durezza” del provvedimento amministrativo tra procedimento e processo. Uno studio critico, Napoli, Editoriale Scientifica, pagg. 83-89, nei termini di “un’interpretazione palesemente contra legem”, pag. 86. Su questi aspetti riflette anche il commento della sentenza de qua di G. Strazza, La Corte costituzionale definisce i limiti dell’annullamento d’ufficio (nota a prima lettura a Corte costituzionale 26 giugno 2025 n. 88), in giustiziainsieme.it, 16 luglio 2025.

[22] Apre ad un ripensamento di questo tipo anche C. Ramotti, Il «tempo» dell’annullamento d’ufficio cit., pag. 153.

[23] Cons. dir., punti 3.3-3.4. Si fa riferimento all’art. 1, d.d.l. atti del Senato n. 1184, “Disposizioni per la semplificazione e la digitalizzazione dei procedimenti in materia di attività economiche e di servizi a favore dei cittadini e delle imprese”, in corso di esame in Commissione Affari costituzionali. Come si legge dalla relazione illustrativa, l’obiettivo della modifica normativa è di meglio rispondere “all’esigenza di ridurre ad un termine più ragionevole l’esaurimento del potere di autotutela della pubblica amministrazione a salvaguardia del legittimo affidamento ingenerato nei privati destinatari del provvedimento”.

[24] Come già segnalava, in seguito alla riduzione del termine decadenziale da 18 a 12 mesi, F. Caporale, Le modifiche alla legge sul procedimento amministrativo, in Giorn. dir. amm., 2021, 6, pagg. 773-774. Più ampiamente, sull’illusorietà di un approccio normativo che miri ad adottare decisioni rapide e stabili nel tempo, senza adeguatamente valutare le circostanze del caso concreto e le complessità della fase istruttoria, si vedano le riflessioni di C. Silvano, La “durezza” del provvedimento amministrativo cit., diff., spec. pagg. 40-46 e 71-76.

[25] Cons. St., parere n. 433/2016, punto 8.1.1.

[26] Cons. dir., punto 4.3. Come osservano A. Averardi, M.F. Campagna, Il caso Vasari: ovverosia del diritto in fuga dall’ars inveniendi,in giustamm.it, 10 aprile 2025 nel commentare la scelta del Consiglio di Stato di sollevare questione di costituzionalità nel caso di specie, “a emergere è piuttosto la sfiducia verso l’effettiva capacità della burocrazia (anche di una particolarmente qualificata, come quella della soprintendenza) di svolgere propriamente la funzione attribuitagli senza necessità di ritornare a ponderare il peso specifico degli interessi coinvolti in modo estremamente flessibile (…) Una diversa impostazione, tutta imperniata sulla ragionevolezza del termine di esercizio dell’autotutela, finirebbe, di fatto, per rendere espanso il procedimento autorizzatorio, sottoposto a un’alea quasi indefinita e, perciò, sostanzialmente rimesso, quanto alla definizione della sua legittimità, alla finale valutazione del giudice amministrativo”.

[27] Sulla disciplina della revoca, ex multis M. Immordino, Revoca del provvedimento, in La pubblica amministrazione e la sua azione, cit., pagg. 485-521; M. Immordino, M.C. Cavallari, Revoca del provvedimento amministrativo, in Dizionario di Diritto pubblico - vol. V, (a cura di) S. Cassese, Milano, Giuffrè, 2006, pagg. 5202-5212; S. Vasta, I procedimenti di revisione, in La disciplina generale dell’azione amministrativa, cit., pagg. 331-350; V. Domenichelli, La revoca del provvedimento (agg. M. Sinisi), in Codice dell’azione amministrativa cit., pagg. 1057-1080; C. Napolitano, La revoca: profili di un potere di amministrazione attiva, in Nuove Autonomie, 2021, 1, pagg. 721-749.

[28] È utile rammentare che, in fase di approvazione della legge 15/2005 già citata, che ha introdotto l’art. 21-quinquies, era stata ipotizzata la previsione di un termine di due anni al legittimo esercizio della revoca, poi espunto dall’intervento normativo. In dottrina, fa propria questa lettura A. Gualdani, Il tempo nell’autotutela, in federalismi.it, 2017, 12, pagg. 1-15, che oltre ad auspicare l’introduzione di un termine all’esercizio del potere di revoca, propende per una più complessiva riconduzione ad unità della disciplina della revoca e dell’annullamento d’ufficio. Parte della dottrina apre invece spiragli, in maniera più prudente, verso l’apposizione di limiti temporali per il solo caso dello ius poenitendi. Il riferimento è in particolare a M. Immordino, Revoca del provvedimento cit., pag. 520.

[29] In questo senso, M. Macchia, Sui poteri di autotutela: una riforma in senso giustiziale, in Giorn. Dir. Amm., 2015, 5, pagg. 634-636; M.A. Sandulli, Gli effetti diretti cit., pagg. 8-11; G. Manfredi, Il tempo è tiranno: l’autotutela nella legge Madia, in Urb. App., 2016, 1, pagg. 5-10; F. Francario, Riesercizio del potere amministrativo cit., pagg. 21-23; M. Allena, L’annullamento d’ufficio: dall’autotutela alla tutela, Napoli, Editoriale Scientifica, 2018, pagg. 40-42; M. Trimarchi, L’inesauribilità del potere: profili critici, Napoli, Editoriale Scientifica, 2018, diff., spec. 181-200.

[30] Cons. dir., punto 4.2.

[31] “Il riesame del provvedimento, pur mosso da ragioni di legittimità, non costituisce espressione di quel potere già esercitato, bensì di un altro potere riconosciuto in via generale all’amministrazione, quello dell’annullamento d’ufficio, che, proprio perché diverso da quello esercitato e su cui va a incidere, è assoggettato a regole specifiche, quanto a presupposti, a disciplina procedimentale e a portata della discrezionalità di cui la funzione di autotutela è espressione” (cons. dir., punto 3.6). Si riprenda anche l’accenno sul punto che si è svolto supra, par. 3.

[32] Ex multis, L. Cesarini, I tempi del procedimento ed il silenzio, in Il procedimento amministrativo tra semplificazione partecipata e pubblica trasparenza, (a cura di) B. Cavallo, Torino, Giappichelli, 2001, pagg. 32-39; M. Lipari, I tempi del procedimento amministrativo, in Tempo, spazio e certezza, cit., pagg. 115-122; M. Clarich, La certezza del termine del procedimento amministrativo: un traguardo in vista o una chimera?, in Giorn. dir. amm., 2012, 7, pagg. 691-695; M. Immordino, Svolgimento nel tempo del potere tra certezza e incertezza, in Annuario AIPDA 2014, L’incertezza delle regole, Napoli, 3-4 ottobre 2014, Aa. Vv., Napoli, Editoriale Scientifica, pagg. 103-132; M. Ramajoli, L’annullamento d’ufficio alla ricerca di un punto di equilibrio, in. Riv. giur. urb., 2016, 1, pagg. 107-108.

[33] Su questi aspetti, si vedano le riflessioni di M. Clarich, Termine del procedimento e potere amministrativo, Torino, Giappichelli, 1995, diff., spec. pagg. 19-27; M. Lipari, I tempi del procedimento amministrativo cit., pagg. 69-81; F. Goisis, La violazione dei termini previsti dall'art. 2 della l. 241/1990: conseguenze sul provvedimento tardivo e funzione del giudizio ex art. 21-bis l. 1034/1971, in Dir. proc. amm., 2004, 2, pagg. 572-583; T. Di Nitto, La tutela del tempo nei rapporti tra i privati e le pubbliche amministrazioni, in Giorn. dir. amm., 2009, 11, pagg. 1151-1155; M. Trimarchi, L’inesauribilità del potere, cit., pagg. 264-270.

[34] Per un’analisi sistematica dell’art. 2 della legge n. 241/1990 e della sua evoluzione normativa, si vedano per tutti A. Police, Il dovere di concludere il procedimento e il silenzio inadempimento, in Codice dell’azione amministrativa cit., pagg. 273-301 e G. Mari, L’obbligo di provvedere e i rimedi preventivi e successivi ai silenzi provvedimentali e procedimentali della P.A., in Principi e regole dell’azione amministrativa, cit., pagg. 286-306.

[35] In questo senso è emblematica l’introduzione delle due fattispecie del danno da mero ritardo e dell’indennizzo da mero ritardo ex art. 2-bis, legge n. 241/1990. Sul punto, ex multis S. D’Ancona, Termine di conclusione del procedimento amministrativo nell’ordinamento italiano. Riflessioni alla luce delle novità introdotte dalla legge 18 giugno 2009 n. 69, in Giust. amm., 2009; T. Di Nitto, La tutela del tempo, cit., pagg. 1155-1157; R. Caponigro, Il tempo come bene della vita, in Giust. amm., 2014; G. Mari, La responsabilità della p.a. per danno da mero ritardo, in Codice dell’azione amministrativa, cit., pagg. 335-355.

[36] Come sottolinea M. Trimarchi, L’inesauribilità del potere cit., pag. 269, l’esigenza di garantire validità all’atto amministrativo tardivo porta con sé la situazione paradossale tale per cui “il principio della certezza dei tempi dell’azione amministrativa, che in altri ambiti appare rafforzato, recede davanti al potere amministrativo; e il pregiudizio dell’inesauribilità fa premio sulla disposizione legislativa che stabilisce un termine entro il quale il potere deve essere esercitato”.

[37] È di particolare interesse la lettura interpretativa proposta da C.P. Santacroce, Sull’inefficacia delle determinazioni amministrative tardive: riflessioni a margine dell’art. 2, comma 8-bis, della legge sul procedimento amministrativo, in Riv. giur. urb., 2022, 1, pagg. 69-72, che riconosce, nell’opzione per l’inefficacia del provvedimento, una precisa voluntas legis di non scegliere tra nullità del provvedimento, connaturata alla carenza di potere, e annullabilità del provvedimento, riscontrabile di fronte ad un potere mal esercitato. Per approfondire, M. Macchia, L’inefficacia del provvedimento amministrativo e gli oneri regolatori nel decreto legge “Semplificazioni”, in Forum quad. cost., 2020, 3, pagg. 179-183; M. Calabrò, L’inefficacia del provvedimento tardivo di cui al nuovo art. 2, co. 8-bis della l. n. 241/1990 e gli effetti sulla disciplina del silenzio assenso: primi passi nell’ottica della certezza del diritto, in AmbienteDiritto.it, 2021, 1, pagg. 1-14; M.A. Sandulli, Silenzio assenso e inesauribilità del potere, relazione al Convegno “Questioni controverse di diritto amministrativo. Un dialogo tra Accademia e Giurisprudenza”, tenutosi il 1° aprile 2022 a Palazzo Spada, 1° maggio 2022; C. Silvano, La “durezza” del provvedimento cit., pagg. 89-93.

[38] Si tratta, in altre parole, di “inquadrare il termine del procedimento all’interno della nuova trama dei rapporti tra pubblica amministrazione e cittadino intessuta dalla legge n. 241 del 1990 che non giustifica più quella concezione metafisica dell’autorità che è alla base di molti privilegi ancor oggi riconosciuti alla pubblica amministrazione”, M. Clarich, Termine del procedimento e potere amministrativo, cit., pag. 182.

[39] In questo senso in particolare F. Goisis, La violazione dei termini cit., pagg. 589-591 e M. Trimarchi, L’inesauribilità del potere, cit., pagg. 274-276.