Testimonianza

La circolazione delle opere d’arte tra semplificazioni e complicazioni [*]

di Lorenzo Casini [**]

Sommario: 1. Premessa. - 2. La circolazione delle opere d’arte in Italia. - 3. Le disposizioni sui modi di individuazione dei beni culturali. - 4. Il tema delle soglie di valore. - 5. Le misure sui procedimenti autorizzatori e altre disposizioni. - 6. Conclusioni.

The circulation of artworks between simplifications and complications
The article examines a recent Italian legislative proposal regarding the art market. Topics covered include authorization procedures, value thresholds, the so-called silence-consent, and even how to identify cultural property. In general, the proposed law displays feo lights and many shadows, which risk complicating the current regulations more than simplifying them.

Keywords: cultural property; circulation of artworks; art market; EU regulations of cultural property.

1. Premessa

Questo scritto prende in esame il disegno di legge A.S. 762, recante “Modifiche al codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in materia di semplificazione delle procedure per la circolazione dei beni culturali e misure di agevolazione fiscale per oggetti d’arte, d’antiquariato e da collezione” (d’ora in avanti, “d.d.l. n. 762”).

1) i modi di individuazione dei beni culturali (par. 3);

2) l’innalzamento delle soglie di valore delle cose ai fini di una loro più ampia circolazione (par. 4);

3) le misure sui procedimenti di autorizzazione e l’introduzione di un meccanismo di silenzio-assenso (par. 5).

2. La circolazione delle opere d’arte in Italia

Il d.d.l. n. 762 detta misura finalizzate a semplificare la circolazione delle cose di interesse storico e artistico [1].

Tale normativa è stata oggetto di un importante riforma nel 2017, quando la legge sulla concorrenza n. 124 del 2017 ha apportato significative modifiche al Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al d.lg. n. 42 del 2004 (di seguito “Codice”).

In quell’occasione, Governo e Parlamento hanno recepito molte delle istanze provenienti dal mercato dell’arte per semplificare il quadro normativo e snellire le procedure amministrative. I tempi dei procedimenti avevano infatti raggiunto ritardi non più tollerabili, acuiti dalla cronica carenza di personale del ministero.

In particolare, con la legge n. 124 del 2017:

1) è stata elevata da cinquant’anni a settant’anni la soglia temporale per dichiarare beni culturali le cose mobili, così allineando tale regime a quello delle cose immobili già portato a settant’anni nel 2011;

2) conseguentemente, per assicurare allo Stato uno strumento di verifica sull’interesse delle cose mobili passate al nuovo regime settantennale, è stato previsto un nuovo modo di individuazione dei beni culturali, diretto a tutelare le “le cose, a chiunque appartenenti, che presentano un interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico eccezionale per l’integrità e la completezza del patrimonio culturale della Nazione” (nuova lettera d-bis dell’articolo 10, comma 3, del Codice);

3) è stato quindi regolato lo specifico procedimento per eventualmente identificare tali cose di eccezionale interesse, la cui dichiarazione è stata attribuita alla Direzione generale centrale (e non alla Commissione regionale come negli altri casi di vincolo) (articoli 14, comma 6, secondo periodo - incomprensibilmente non soppressò dal d.d.l. n. 762 - e 65, comma 4-bis, secondo periodo, del Codice, del quale comma si prevede invece l’abrogazione);

4) è stata prevista per la prima volta una soglia di valore, corrispondente a quella più bassa indicata dalle norme europee, pari a 13.500 euro, al di sotto della quale, una volta autocertificata, risulta possibile l’uscita di cose non ancora dichiarate beni culturali (ferma restando la possibilità di dichiararle come tali in presenza di un interesse culturale);

5) è stata elevata da 3 anni a 5 anni la durata dell’attestato di libera circolazione (articolo 68, comma 5, del Codice);

6) è stato previsto un decreto attuativo del Ministro della cultura sia per definire e aggiornare gli indirizzi di carattere generale cui gli uffici di esportazione devono attenersi per la valutazione circa il rilascio o il rifiuto dell’attestato di libera circolazione, ai sensi dell’articolo 68, comma 4, del Codice, nonché le condizioni, le modalità e le procedure per il rilascio e la proroga dei certificati di avvenuta spedizione e di avvenuta importazione, ai sensi dell’articolo 72, comma 4, del medesimo Codice; sia per istituire un apposito “passaporto” per le opere, di durata quinquennale, per agevolare l’uscita e il rientro delle stesse dal e nel territorio nazionale.

L’introduzione di queste modifiche è stata il risultato di un intenso lavoro di collaborazione tra il ministero della Cultura e gli operatori, che portò poi in tempi brevi dopo l’entrata in vigore della legge n. 124 del 2017 all’adozione del d.m. 17 maggio 2018, n 246, recante “Condizioni, modalità e procedure per la circolazione internazionale di beni culturali”.

Il percorso di applicazione del decreto non ha avuto purtroppo un andamento lineare. A seguito del cambio di legislatura e di Governo avvenuto nel 2018, il ministero ha adottato alcuni atti - come il ritiro del decreto attuativo emanato nel 2018 e la predisposizione di talune circolari - finalizzati a “congelare” l’entrata in vigore delle nuove misure [2].

Successivamente, a partire dalla fine del 2019, con il ritorno del Ministro Franceschini al Collegio romano, è stato ripreso il percorso di attuazione della normativa introdotta nel 2017, con lo “sblocco” del decreto attuativo [3] e l’attivazione di un Tavolo permanente per la circolazione delle opere d’arte nel 2021 proprio per monitorare l’attuazione della normativa e agevolarne l’applicazione [4].

In tale contesto, sarebbe quindi preferibile oggi rafforzare gli uffici amministrativi e continuare l’attuazione sul piano amministrativo, invece di sopprimere norme introdotte da poco tempo o di modificarle senza aver prima dato il giusto tempo per verificarne l’efficacia. Ciò anche alla luce dei dati positivi relativi ai procedimenti di autorizzazione negli ultimi 2/3 anni, che hanno finalmente visto, da gennaio 2020, l’entrata a regime dei nuovi procedimenti semplificati tramite autodichiarazione e soglie di valore (senza contare l’inevitabile rallentamento causato negli anni 2020 e 2021 dalla pandemia).

Come anticipato, il d.d.l. n. 762 sopprime innanzitutto l’ipotesi di individuazione di bene culturale, introdotta nel 2017, relativa alle cose di eccezionale interesse culturale (la lettera d-bis dell’articolo 10, comma 3, del Codice). Così facendo, viene meno la clausola di salvaguardia prevista proprio per evitare uno “svincolo” automatico delle cose mobili la cui soglia temporale è stata innalzata da 50 a 70 anni.

Tale modifica appare perciò avventata e comunque non priva di rischi per lo Stato, che perderebbe un importante strumento di verifica delle cose che potrebbero integrare il patrimonio culturale della Nazione. In aggiunta, si consideri che dal 2017 a oggi sono state adottati dalla Direzione generale Archeologia, belle arti e paesaggio del ministero solamente pochissimi provvedimenti di dichiarazione di eccezionale interesse culturale [5]. Inoltre, si ricorda qui che in Francia, Germania e Regno Unito, così come nelle norme europee, la soglia temporale è di cinquant’anni (per cui già l’innalzamento a 70 anni realizzato dall’Italia nel 2017 è stato un cambiamento importante, proprio per questo accompagnato dalla previsione di cui alla nuova lettera d-bis dell’articolo 10, comma 3, del Codice).

Parimenti non condivisibile è la modifica proposta dal d.d.l. n. 762 di sostituire il comma 5 dell’articolo 10 del Codice introducendo una soglia unica a settant’anni. In particolare, l’applicazione di tale soglia temporale anche all’ipotesi della lettera d) del comma 3 del medesimo articolo 10 non è corretta: le cose da tutelare con il vincolo c.d. relazionale, infatti, ben possono essere riferite a eventi anche molto recenti della storia politica, militare, della letteratura, dell’arte, della scienza, della tecnica, dell’industria e della cultura in genere, così come possono rappresentare testimonianze dell’identità e della storia delle istituzioni pubbliche, collettive o religiose indipendentemente dall’essere trascorso un periodo temporale di almeno settant’anni. A titolo di esempio, il vincolo di cui alla citata lettera d) può essere usato per la dimora o l’archivio o la biblioteca di un artista ancora in vita o anche per una penna a biro usata per firmare un importante Trattato internazionale.

4.   Il tema delle soglie di valore

Qui, come anticipato, la nuova disciplina del 2017 aveva tra l’altro stabilito che:

1) è soggetta ad autorizzazione l’uscita definitiva dal territorio della Repubblica delle cose, a chiunque appartenenti, che presentino interesse culturale, siano opera di autore non più vivente e la cui esecuzione risalga ad oltre settanta anni, il cui valore, fatta eccezione per le cose di cui all’allegato A, lettera B, numero 1, del medesimo Codice (ossia i reperti archeologici, i pezzi risultanti dallo smembramento di monumenti, gli archivi, gli incunaboli e i manoscritti), sia superiore a euro 13.500;

2) non è soggetta ad autorizzazione l’uscita delle cose che presentino interesse culturale, siano opera di autore non più vivente e la cui esecuzione risalga ad oltre settanta anni, il cui valore sia inferiore a euro 13.500, fatta eccezione per le cose di cui all’allegato A, lettera B, numero 1, del medesimo Codice (ossia i reperti archeologici, i pezzi risultanti dallo smembramento di monumenti, gli archivi, gli incunaboli e i manoscritti).

In particolare, il d.d.l. in esame abbandona il criterio della soglia di valore più bassa e applica direttamente le soglie stabilite dalla normativa europea, recepite dall’Allegato B dello stesso Codice. Ne deriva pertanto che le nuove soglie, arrotondate per eccesso dal d.d.l., sarebbero le seguenti e verrebbero così utilizzate:

• Euro 15.000 per mosaici e disegni; incisioni; fotografie; carte geografiche stampate;

• Euro 30.000 per acquerelli, guazzi e pastelli;

• Euro 50.000 per arte statuaria; libri; collezioni; mezzi di trasporto; altri oggetti;

• Euro 150.000 per i quadri.

Va dato atto che in altri Paesi le soglie sono più alte (in Germania per i quadri vale la soglia di 150.000 euro). La Francia ha recentemente aumentato il valore di tutte le soglie. Con il Décret no 2020-1718 du 28 décembre 2020 modifiant le régime de circulation des biens culturels, pubblicato sul Jorf n. 0314 del 29 dicembre 2020 (entrato in vigore il 1° gennaio 2021), è stato infatti previsto l’innalzamento delle soglie di valore da 1.500 euro a 3.000 euro per i reperti archeologici aventi più di 100 anni e monete più vecchie di millecinquecento anni se non provenienti direttamente da scavi; da 150.000 a 300.000 euro per quadri e pitture; da 30.000 a 50.000 euro per gli acquerelli; da 15.000 a 30.000 euro per i disegni; da 15.000 a 20.000 euro per le incisioni, stampe, serigrafie, litografie e manifesti; da 50.000 a 100.000 euro per i prodotti dell’arte statuaria, le sculture (non rientranti nella categoria dei reperti archeologici) e gli oggetti d’antichità non rientranti nelle altre categorie; da 15.000 a 25.000 euro per le fotografie, pellicole e i rispettivi negativi e per le carte geografiche.

Se si torna all’Italia, va osservato che introdurre soglie diversificate a seconda della categoria dei beni e molto più elevate rispetto all’attuale soglia di 13.500 euro potrebbe comportare (quale effetto indesiderato e paradossalmente opposto a quello voluto) un allungamento dei tempi procedurali anche nel regime c.d. sotto-soglia. Ad ogni modo, è innegabile che, con il tempo, sarebbe auspicabile avere un sistema di soglie identico nei diversi Paesi europei, così da favorire una applicazione omogenea delle regole dell’Ue.

La differenza principale tra i due regimi - ossia quello sotto-soglia con dichiarazione dell’interessato e quello sopra soglia con richiesta di autorizzazione - risiede oggi nel fatto che le dichiarazioni sono esaminate dai soli uffici esportazione, mentre il procedimento autorizzativo richiede il vaglio anche della Commissione consultiva presso il servizio IV Direzione generale Archeologia, belle arti e paesaggio. L’introduzione del regime dichiarativo per le due “nuove” categorie di cose (quelle incluse nel periodo tra 50 e 70 anni dal 2017 e quelle sopra i 70 anni, ma con valore sotto i 13.500 euro, dal 2019) ha portato ad avere procedure più snelle e tempi più rapidi: ciò anche grazie alla soglia di valore molto bassa oggi prevista. I dati del ministero della Cultura mostrano, per esempio, che nel 2022 a fronte di oltre 20.000 procedure, oltre 14.000 sono state quelle con dichiarazione di valore (e, di questi, i dinieghi con conseguente apposizione del vincolo sono stati appena 77).

5. Le misure sui procedimenti autorizzatori e altre disposizioni

Così, da un lato, il d.d.l. estende il termine per la conclusione del procedimento di rilascio delle autorizzazioni alla libera circolazione dei beni culturali da 40 a 60 giorni; dall’altro lato, prevede la maturazione del silenzio assenso nel caso in cui il procedimento si protragga oltre il termine di legge (fermi restando i poteri di annullamento di ufficio previsti dalla legge n. 241 del 1990).

In prospettiva comparata, va rilevato che un meccanismo simile è stato introdotto da qualche anno in Francia. Il silenzio assenso è stato previsto in via generale dalla legge del 12 novembre 2013 Habilitant le Gouvernement à semplificier les relations entre l’administration et les citoyens ed è ora codificato dall’articolo L. 231-1 del Codice des relations entre le public et l’administration. In Francia, però, il ministero della Cultura ha a disposizione quattro mesi, a decorrere dalla presentazione della domanda d’esportazione, per pronunciarsi circa la possibilità di uscita definitiva del bene al di fuori dei confini nazionali (un periodo di durata doppia rispetto ai sessanta giorni, più eventuali ulteriori trenta, previsti dal d.d.l. n. 762). Peraltro, in Francia tale disciplina non opera per i c.d. trésors nationaux, sottratti alla possibilità di uscita definitiva dal Paese.

L’applicazione del silenzio assenso in Italia non pare dunque una soluzione adeguata perché il rischio di far uscire beni anche molto importanti a seguito della semplice inerzia dell’amministrazione sarebbe comunque alto, con danni e pregiudizi non facilmente riparabili. Sarebbe del resto un caso sostanzialmente isolato nell’ambito della disciplina di tutela, dove l’interesse pubblico in materia di patrimonio culturale tende a prevalere e a richiedere sempre un provvedimento espresso. In aggiunta, va ricordato che l’art. 6 della Convenzione Unesco del 1970 sull’illecita importazione, esportazione e trasferimento di proprietà dei beni culturali, ratificata dall’Italia nel 1975, fa espresso riferimento a “un certificato appropriato” (appropriate certificate) come titolo per l’esportazione, il che potrebbe non trovare piena e adeguata attuazione tramite forme di silenzio-assenso in sostituzione di un attestato o di una licenza rilasciati dal ministero.

Il d.d.l. 762 prevede poi la possibilità di far certificare l’avvenuta spedizione (Cas) e l’avvenuta importazione (Cai) non solo dei beni culturali soggetti ad autorizzazione preventiva all’esportazione (cioè quelli di cui all’articolo 65, comma 3, del Codice) ma anche quelli non soggetti all’autorizzazione preventiva (cioè quelli di cui all’articolo 65, comma 4, del Codice). Va segnalato che tale soluzione è stata in realtà già trovata in via interpretativa dal ministero della Cultura con le Circolari della Direzione generale Archeologia, belle arti e paesaggio n. 25/2022 e n. 33/2023.

6. Conclusioni

1) mostra profili problematici rispetto ai modi di individuazione dei beni culturali, incoerenti rispetto alla normativa di tutela prevista dal Codice;

2) introduce nuove e più elevate soglie di valore per le cose da sottoporre al regime dichiarativo e non autorizzativo;

3) apporta modifiche di apparente semplificazione, come la previsione del silenzio-assenso per i procedimenti di autorizzazione alla libera circolazione, che tuttavia appaiono sproporzionate e foriere di ritardi e blocchi.

Parrebbe opportuno, però, limitare le modifiche legislative in questa fase e concentrare tutti gli sforzi nel potenziamento delle risorse finanziarie, umane e strumentali del ministero della Cultura per assicurare la piena attuazione della disciplina introdotta nel 2017. Il riferimento è in particolare all’attivazione della nuova piattaforma elettronica, alla digitalizzazione delle immagini e delle procedure, all’effettivo impiego del passaporto per le opere, nonché nel funzionamento del Tavolo permanente attivato nel dicembre 2021.

Note

[*] Lo scritto riprende e sviluppa il testo dell’audizione informale tenuta il 17 ottobre 2023 in Senato della Repubblica Commissione permanente 7^a (Cultura e patrimonio culturale, istruzione pubblica, ricerca scientifica, spettacolo e sport), sul A.S. 762 - Modifiche al codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in materia di semplificazione delle procedure per la circolazione dei beni culturali e misure di agevolazione fiscale per oggetti d’arte, d’antiquariato e da collezione.

[**] Lorenzo Casini è professore ordinario di Diritto amministrativo nella Scuola IMT Alti Studi di Lucca, Piazza S. Ponziano 6, 55100, Lucca, lorenzo.casini@imtlucca.it.

[1] A. Pirri Valentini, Il controllo della circolazione internazionale delle opere d’arte, Milano, Giuffrè, 2023, e la ricca bibliografia ivi citata; C. Barbati et al, Diritto del patrimonio culturale, II ed., Bologna, Il Mulino, 2020. In precedenza, M. Frigo, La circolazione internazionale dei beni culturali. Diritto internazionale, diritto comunitario e diritto interno, Milano, Giuffrè, 2007.

[2] Decreto del ministro per i Beni e le Attività culturali 9 luglio 2018.

[3] Decreto del ministro per i Beni e le Attività culturali e per il Turismo 31 luglio 2020.

[4] Decreto del ministro della Cultura 2 dicembre 2021.

[5] Nel 2022 è stato dichiarato l’interesse eccezionale di un disegno di Carlo Scarpa del 1955 (Ddg n. 23 del 21/1/2022) e di un dipinto di Mario Schifano del 1962 (Ddg n. 1128 del 12/9/2022). Nel 2021, una scultura di Lucio Fontana del 1949 (Ddg n. 1933 del 23/12/2021), due opere di arredamento di Carlo Mollino (Ddg n. 939 del 6/8/2021 e n. 1939 del 23/12/2021) e un’automobile Ferrari del 1962 (Ddg n. 1936 del 23/12/2021).

[6] Su questi aspetti, si rinvia a L. Casini, Advanced Introduction to Cultural Heritage Law, Cheltenham, Elgar, 2024, pag. 67 ss.