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Corte costituzionale
Sentenza 14-22 luglio 2009, n. 226
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Francesco Amirante (Presidente); Ugo De Siervo; Paolo Maddalena; Alfio Finocchiaro; Alfonso Quaranta; Franco Gallo; Luigi Mazzella; Gaetano Silvestri; Sabino Cassese; Maria Rita Saulle; Giuseppe Tesauro; Paolo Maria Napoletano; Giuseppe Frigo; Alessandro Criscuolo; Paolo Grossi,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 131, comma 3, del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137), come modificato dall'art. 2, comma 1, lettera a), del decreto legislativo 26 marzo 2008, n. 63 (Ulteriori disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in relazione al paesaggio), promosso dalla provincia autonoma di Trento con ricorso notificato il 9 giugno 2008, depositato in cancelleria il 16 giugno 2008 ed iscritto al n. 26 del registro ricorsi 2008.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 9 giugno 2009 il Giudice relatore Paolo Maddalena;
uditi l'avvocato Giandomenico Falcon per la provincia autonoma di Trento e l'avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. Con ricorso notificato il 9 giugno 2008 e depositato il successivo 16 giugno, la provincia autonoma di Trento ha proposto questione di legittimità costituzionale dell'art. 131, comma 3, del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137), come modificato dall'art. 2, comma 1, lettera a), del decreto legislativo 26 marzo 2008, n. 63 (Ulteriori disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in relazione al paesaggio), "nella parte in cui include la provincia autonoma di Trento tra le regioni soggette al limite della potestà legislativa esclusiva statale di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s)", della Costituzione, denunciando la violazione: dell'art. 8, n. 6), nonché integrativamente nn. 2), 3), 4), 5), 7), 8), 11), 14), 16), 17), 18), 21), 22) e 24) del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Testo unificato delle leggi sullo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige); delle norme di attuazione dello statuto speciale di cui al d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di trasferimento alle province autonome di Trento e di Bolzano dei beni demaniali e patrimoniali dello Stato e della regione), al d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica ed opere pubbliche), e al d.P.R. 1 novembre 1973, n. 690 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige concernente tutela e conservazione del patrimonio storico, artistico e popolare); dell'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione); del principio di certezza del diritto.
Nel ricorso si osserva, anzitutto, che la provincia autonoma di Trento ha la potestà legislativa primaria in materia di tutela del paesaggio, in base al citato art. 8, n. 6, dello statuto speciale. Inoltre, la stessa provincia è titolare, in base al medesimo art. 8, di analoga potestà legislativa anche in materia di toponomastica (n. 2), tutela e conservazione del patrimonio storico, artistico e popolare (n. 3), usi e costumi locali (n. 4), urbanistica e piani regolatori (n. 5), usi civici (n. 7), ordinamento delle minime proprietà colturali (n. 8), porti lacuali (n. 11), miniere, cave e torbiere (n. 14), alpicoltura e parchi per la protezione della flora e della fauna (n. 16), viabilità (n. 17), acquedotti e lavori pubblici di interesse provinciale, compresa la regolamentazione e l'esercizio degli impianti di funivia (n. 18), agricoltura e foreste (n. 21), espropriazioni per pubblica utilità (n. 22), opere idrauliche (n. 24). Nelle elencate materie, soggiunge la ricorrente, sussiste, in forza dell'art. 16 dello statuto di autonomia, anche la potestà amministrativa provinciale.
Come si è detto, la provincia di Trento rammenta, poi, che, tra le norme di attuazione dello statuto, rilevano, segnatamente, quelle dettate dal d.P.R. n. 381 del 1974, dal d.P.R. n. 115 del 1973 e dal d.P.R. n. 690 del 1973.
Si evidenzia ancora nel ricorso che la provincia ha concretamente esercitato la propria competenza legislativa in materia di paesaggio, dapprima, con la legge provinciale 5 settembre 1991, n. 22 (Ordinamento urbanistico e tutela del territorio), e, successivamente, con la legge provinciale 4 marzo 2008, n. 1 (Pianificazione urbanistica e governo del territorio), la quale dispone l'abrogazione della prima legge "dalla data stabilita dai regolamenti di attuazione della l.p. n. 1/2008, che attualmente non sono stati ancora emanati".
La provincia di Trento osserva, inoltre, che con d.lg. n. 42 del 2004 è stato adottato il Codice dei beni culturali e del paesaggio, il cui art. 8 "tutela la specifica posizione delle regioni a statuto speciale e delle province autonome con la clausola di salvaguardia" stabilendo che "Nelle materie disciplinate dal presente codice restano ferme le potestà attribuite alle regioni a statuto speciale ed alle province autonome di Trento e Bolzano dagli statuti e dalle relative norme di attuazione".
Con successivo d.lg. n. 63 del 2008, emanato in forza della delega contenuta nell'art. 10, comma 4, della legge 6 luglio 2002, n. 137 (Delega per la riforma dell'organizzazione del Governo e della Presidenza del Consiglio dei Ministri, nonché di enti pubblici), si è provveduto, tramite l'art. 2, comma 1, lettera a), alla integrale sostituzione dell'art. 131 del d.lg. n. 42 del 2004. La difesa provinciale sostiene che detta disposizione, "nella versione proposta dal Governo per l'esame in sede di Conferenza unificata, aveva mantenuto una formulazione rispettosa dell'assetto delle competenze pacificamente riconosciute alla provincia di Trento" (e cioè "Le norme di tutela del paesaggio, la cui definizione spetta in via esclusiva allo Stato, costituiscono un limite all'esercizio delle funzioni regionali in materia di governo e fruizione del territorio"), riferendosi soltanto alle regioni a statuto ordinario.
Tuttavia, si prosegue nel ricorso, in data 26 febbraio 2008 veniva formulata una proposta emendativa del comma 3 dell'art. 131 "(sulla quale risultava l'espressione di parere contrario del Ministero per i beni e le attività culturali)", che recitava: "Salva la potestà esclusiva dello Stato di tutela del paesaggio quale limite all'esercizio delle attribuzioni delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano sul territorio, le norme del presente codice definiscono i principi e la disciplina di tutela dei beni paesaggistici".
Una siffatta formulazione - sostiene la provincia di Trento - "era chiaramente rivolta a riconoscere alle regioni a statuto ordinario una sia pure limitata competenza in materia di tutela del paesaggio. Sfortunatamente, però, la menzione tra i destinatari della norma anche delle province autonome di Trento e di Bolzano - che già per statuto godono a titolo proprio ed espresso di potestà primaria nella materia - finiva per far valere nei loro confronti la potestà statale definita esclusiva di cui al comma secondo, lettera s), dell'art. 117 Cost.".
Il testo definitivo veniva approvato conformemente alla anzidetta proposta emendativa, "nonostante la nota inviata dal presidente della provincia prima dell'approvazione del decreto nel Consiglio dei ministri del 19 marzo 2008, con la quale veniva sottolineata la incongruenza della norma rispetto all'assetto delle competenze garantite alle province autonome e all'art. 8 del medesimo codice, recante la clausola di salvaguardia".
Ciò premesso, la ricorrente sostiene che la norma impugnata verrebbe ad assimilare, in materia di paesaggio, le competenze delle province autonome a quelle delle regioni ordinarie, applicando anche alle prime "il riparto di competenze di cui al nuovo titolo V", così da limitare, in base all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., "le competenze provinciali relative al territorio". Di qui l'incostituzionalità della disposizione del comma 3 dell'art. 131, "nella parte in cui essa estende alle province autonome i limiti e i vincoli riguardanti le regioni ordinarie; con la conseguente generalizzata riduzione delle competenze provinciali al mero "esercizio delle attribuzioni sul territorio" (che sarebbero da svolgere nel rispetto della disciplina statale - asseritamente esclusiva - in materia di tutela del paesaggio), ed in particolare nell'inciso "e delle province autonome di Trento e di Bolzano", attraverso il quale si realizza tale estensione".
Sussisterebbe, dunque, la violazione dell'art. 8, n. 6, dello statuto speciale (e delle "altre norme dell'art. 8 sopra citate", oltre che delle "norme di attuazione che hanno concretizzato la disciplina statutaria"), posto che si assoggetta la provincia di Trento "alla potestà esclusiva statale in materia di tutela del paesaggio, mentre lo statuto speciale configura una situazione esattamente opposta, attribuendo alla provincia potestà "esclusiva" (così la sent. n. 21/1991 di codesta Corte) in materia di tutela del paesaggio".
La ricorrente esclude, d'altro canto, che possa sostenersi che l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. trovi applicazione anche alle province autonome. La norma censurata, applicando alle province autonome il predetto art. 117 Cost., ne restringe la competenza primaria-esclusiva di cui all'art. 8, n. 6, dello statuto e, tuttavia, "il titolo V della parte seconda della Costituzione vale, in relazione alle regioni a statuto speciale, a termini dell'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001 (che risulta dunque anch'esso violato), solo là dove prevede forme più ampie di autonomia: per cui l'art. 117, comma 2, non può mai essere applicato ad una regione speciale per restringere, anziché ampliare, una sua competenza statutaria". Ove, invece, l'applicazione complessiva delle norme del titolo V, e tra queste dell'art. 117 Cost., comportasse un restringimento dell'autonomia statutaria, come affermato dalla giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 536 del 2002, n. 103 del 2003, n. 134 del 2006) "si continuerà ad applicare lo statuto speciale, e non affatto il nuovo titolo V".
La difesa provinciale ribadisce, quindi, che, nello specifico, "la norma impugnata non applica l'art. 117, secondo comma, alla provincia di Trento come mera delimitazione di un più ampio conferimento di potere derivante da diversa norma del nuovo titolo V (e dunque in un contesto ampliativo dell'autonomia provinciale), ma come diretta limitazione delle sue attribuzioni statutarie".
Peraltro, la ricorrente rileva che la disposizione denunciata "contraddice frontalmente lo stesso art. 8 d.lg. n. 42/2004, che salvaguarda la posizione delle regioni speciali"; tale insanabile contraddizione tra le due norme, non suscettibile di essere superata tramite una interpretazione adeguatrice del vigente testo dell'art. 131, comma 3, comporta "- oltre alla diretta lesione delle competenze provinciali - una chiara violazione del principio di certezza del diritto" che pregiudica il "regolare svolgimento delle attribuzioni costituzionali della provincia di Trento nelle materie attinenti alla tutela del paesaggio". Donde, l'incostituzionalità della norma denunciata anche sotto detto ultimo profilo.
2. Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o, comunque, infondata.
La difesa erariale sostiene che l'art. 131, comma 3, del d.lg. n. 42 del 2004, nel testo introdotto dall'art. 2, comma 2, lettera a), del d.lg. n. 63 del 2008, non contrasterebbe con l'art. 8, n. 6, dello statuto di autonomia del Trentino-Alto Adige, il quale rinvia all'art. 4 dello stesso statuto, che impone alla provincia autonoma di Trento di "conformare la propria legislazione esclusiva alle norme costituzionali"; sicché, nella specie, sarebbe "applicabile" l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., che attribuisce allo Stato la competenza legislativa esclusiva sulla "tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali".
L'Avvocatura osserva, infatti, che il paesaggio rappresenta, per un verso, un bene culturale, in relazione ai "caratteri (che derivano) dalla natura, dalla storia umana o dalle reciproche interrelazioni" (art. 131 del d.lg. n. 42 del 2004) e, dall'altro, assume rilievo "dal punto di vista ambientale", come si desume dal procedimento per l'adozione dei piani paesaggistici (artt. 142 e 143 del citato d.lg. n. 42) e dei piani urbanistici-territoriali (art. 145 dello stesso d.lg. n. 42), come, peraltro, confermato dalla giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 151 del 1986, n. 641 del 1987, n. 182 e n. 183 del 2006, nonché n. 367 del 2007).
La difesa erariale ritiene, infine, che "eventuali interferenze" tra le competenze interessate, ove sovrapposte o confinanti, possano risolversi "con il principio di leale collaborazione".
3. In prossimità dell'udienza, la provincia autonoma di Trento ha depositato memoria illustrativa con la quale insiste per l'incostituzionalità delle norme impugnate.
La ricorrente contesta, in particolare, la tesi sostenuta dall'Avvocatura generale dello Stato per cui sarebbe applicabile alla provincia autonoma di Trento l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in ragione "della soggezione della potestà legislativa provinciale alle norme costituzionali", rilevando che il "limite costituzionale" previsto dagli statuti speciali "non significa - e non può significare - soggezione delle regioni speciali e delle province autonome di Trento e di Bolzano alle norme del titolo V, perché queste sono espressamente rivolte a disciplinare le regioni a statuto ordinario, e perché ciò significherebbe la vanificazione della specialità". Ciò, peraltro, sarebbe confermato proprio dall'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, che rende applicabile la disciplina del titolo V nei confronti delle autonomie speciali soltanto se più favorevole.
La provincia di Trento rileva, infine, che la sentenza n. 62 del 2008, richiamata dalla difesa erariale, afferma l'applicabilità alle regioni a statuto speciale dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., sulla competenza esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente in quanto non prevista, come tale, dagli statuti e non già laddove, come nel caso della competenza primaria provinciale in materia di tutela del paesaggio, sia contemplata una "precisa competenza statutaria".
Considerato in diritto
1. La provincia autonoma di Trento ha proposto questione di costituzionalità dell'art. 131, comma 3, del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137), come modificato dall'art. 2, comma 1, lettera a), del decreto legislativo 26 marzo 2008, n. 63 (Ulteriori disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in relazione al paesaggio), "nella parte in cui include la provincia autonoma di Trento tra le regioni soggette al limite della potestà legislativa esclusiva statale di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s)", della Costituzione.
La norma denunciata recita: "Salva la potestà esclusiva dello Stato di tutela del paesaggio quale limite all'esercizio delle attribuzioni delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano sul territorio, le norme del presente Codice definiscono i principi e la disciplina di tutela dei beni paesaggistici".
La ricorrente deduce il contrasto della disposizione anzidetta con l'art. 8, n. 6), "nonché integrativamente nn. 2), 3), 4), 5), 7), 8), 11), 14), 16), 17), 18), 21), 22) e 24)" del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Testo unificato delle leggi sullo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige); con le norme di attuazione dello statuto speciale di cui al d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di trasferimento alle province autonome di Trento e di Bolzano dei beni demaniali e patrimoniali dello Stato e della regione), al d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica ed opere pubbliche) e al d.P.R. 1 novembre 1973, n. 690 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige concernente tutela e conservazione del patrimonio storico, artistico e popolare), in quanto si assoggetta la provincia di Trento "alla potestà esclusiva statale in materia di tutela del paesaggio, mentre lo statuto speciale configura una situazione esattamente opposta, attribuendo alla provincia potestà "esclusiva" [...] in materia di tutela del paesaggio".
Viene, altresì, prospettata la violazione dell'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), giacché la norma censurata "non applica l'art. 117, secondo comma, alla provincia di Trento come mera delimitazione di un più ampio conferimento di potere derivante da diversa norma del nuovo titolo V (e dunque in un contesto ampliativo dell'autonomia provinciale), ma come diretta limitazione delle sue attribuzioni statutarie".
Si assume, infine, la sussistenza di un contrasto con il "principio di certezza del diritto", poiché il denunciato comma 3 dell'art. 131 "contraddice frontalmente lo stesso art. 8 d.lg. n. 42 del 2004, che salvaguarda la posizione delle regioni speciali" e tale insanabile contraddizione, non suscettibile di essere superata tramite una interpretazione adeguatrice del vigente testo della stessa disposizione impugnata, comporta "- oltre alla diretta lesione delle competenze provinciali - una chiara violazione, per l'appunto, del principio di certezza del diritto", che pregiudica il "regolare svolgimento delle attribuzioni costituzionali della provincia di Trento nelle materie attinenti alla tutela del paesaggio".
2. La questione è fondata.
2.1. Giova rammentare, anzitutto, che la giurisprudenza di questa Corte, formatasi nella vigenza del Codice del 2004 (sentenze n. 182 e n. 183 del 2006, n. 367 del 2007 e n. 180 del 2008), ha ribadito che il paesaggio è un valore "primario" ed anche "assoluto" (in precedenza, sentenze n. 151 del 1986 e n. 641 del 1987), precisandosi che per paesaggio deve intendersi, innanzitutto, "la morfologia del territorio" regionale e che esso riguarda "l'ambiente nel suo aspetto visivo". In tal senso, come affermato, in particolare, dalla sentenza n. 367 del 2007, "l'art. 9 della Costituzione ha sancito il principio fondamentale della "tutela del paesaggio" senza alcun'altra specificazione. In sostanza, è lo stesso aspetto del territorio, per i contenuti ambientali e culturali che contiene, che è di per sé un valore costituzionale".
2.2. Ciò posto, questa Corte ha ritenuto che "la conservazione ambientale e paesaggistica" spetti, in base all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., alla cura esclusiva dello Stato (ancora la sentenza n. 367 del 2007). In un siffatto contesto, si è inoltre puntualizzato che il predetto titolo di competenza statale "riverbera i suoi effetti anche quando si tratta di regioni speciali o di province autonome, con l'ulteriore precisazione, però, che qui occorre tener conto degli statuti speciali di autonomia" (sentenza n. 378 del 2007).
Deve, infatti, rammentarsi che le disposizioni della legge costituzionale n. 3 del 2001 non sono destinate a prevalere sugli statuti speciali di autonomia e sono attualmente invocabili (art. 10 della stessa legge costituzionale n. 3 del 2001) solo per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie di quelle già attribuite, da considerarsi (per la singola provincia autonoma o regione speciale) in modo unitario nella materia o funzione amministrativa presa in considerazione (tra le altre, sentenza n. 103 del 2003).
3. E' proprio in tale prospettiva che, con specifico riferimento alla competenza legislativa della provincia autonoma di Trento ai sensi dell'art. 8, n. 6), dello statuto di autonomia, questa Corte, con la sentenza n. 62 del 2008, ha richiamato la competenza legislativa esclusiva in materia di "tutela del paesaggio", da esercitare nel rispetto dei limiti generali di cui all'art. 4 dello statuto speciale e, dunque, "in armonia con la Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica e con il rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi nazionali, nonché delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica".
Peraltro, in un'ottica non dissimile si è posta la sentenza n. 164 del 2009, incentrando la verifica della compatibilità di talune norme regionali dettate dalla regione Valle d'Aosta in materia di tutela del paesaggio (art. 3 della legge della regione Valle d'Aosta 16 ottobre 2006, n. 22) con la competenza legislativa primaria ad essa attribuita in materia di urbanistica e di tutela del paesaggio dall'art. 2, primo comma, lettere g) e q), della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d'Aosta), quale potestà - al pari di quella della provincia di Trento - da esercitare "in armonia con la Costituzione e con i principi dell'ordinamento, nonché delle norme fondamentali e di riforma economico-sociale". Pertanto, la declaratoria di incostituzionalità portata dalla citata sentenza n. 164 si è fondata proprio sul parametro statutario, per aver le norme regionali denunciate violato l'art. 142 del d.lg. n. 42 del 2004 - che provvede ad individuare le aree tutelate per legge - da intendersi "norma di grande riforma economico-sociale".
4. Ne consegue che la competenza statale esclusiva di cui all'art. 117, secondo comma, Cost., lettera s), Cost. non può operare nei confronti della provincia autonoma di Trento in materia di tutela del paesaggio, giacché essa è espressamente riservata alla sua competenza legislativa primaria, nei limiti segnati dall'art. 4 dello statuto, i quali - come già evidenziato per l'analoga previsione statutaria della regione Valle d'Aosta - comportano che la provincia di Trento debba rispettare la norma fondamentale di riforma economico-sociale costituita dal citato art. 142.
5. In considerazione della piena equiparazione statutaria delle province autonome di Trento e Bolzano relativamente alle attribuzioni in materia di tutela del paesaggio, l'efficacia della declaratoria di incostituzionalità dell'art. 131, comma 3, del d.lg. n. 42 del 2004, come modificato dall'art. 2, comma 1, lettera a), del d.lg. n. 63 del 2008, va estesa anche nei confronti della provincia autonoma di Bolzano.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 131, comma 3, del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137), come modificato dall'art. 2, comma 1, lettera a), del decreto legislativo 26 marzo 2008, n. 63 (Ulteriori disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in relazione al paesaggio), nella parte in cui include le province autonome di Trento e di Bolzano tra gli enti territoriali soggetti al limite della potestà legislativa esclusiva statale di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione.