Aedon 2/2001 - Consiglio per i beni culturali e ambientali

Ministero per i Beni e le Attività culturali

Documento preliminare sulle competenze
del Consiglio per i beni culturali e ambientali

(8 maggio 2001)

Il Consiglio per i Beni culturali e ambientali, riunito in data 8 maggio 2001, ha discusso, sulla base di una relazione del vice-presidente sen. Chiarante, sul ruolo e sulle competenze del Consiglio, rilevando che il particolare momento in cui si svolge la seduta - alla vigilia del rinnovo delle Camere e della formazione di un nuovo Governo - non solo non impedisce l'approfondimento di tale tema, ma ne sottolinea il carattere istituzionale, garantendo l'estraneità ad ogni considerazione più immediatamente politica e di parte.

Una discussione approfondita su ruolo e compiti del Consiglio è d'altronde premessa necessaria alla stesura del regolamento interno, non solo perché il d.lg. 368/1998 ha modificato la composizione, il ruolo e la collocazione stessa del Consiglio, ma per i sostanziali mutamenti intervenuti rispetto al 1975 nel più generale assetto istituzionale. D'altra parte deve essere considerato il fatto che non è stata ancora adottata, essendo all'esame della Corte dei conti, la disciplina regolamentare riguardante, assieme agli organi di diretta collaborazione del ministro, anche gli organi collegiali fra cui il Consiglio.

Come è stato rilevato nella relazione e negli interventi, l'attribuzione al Consiglio nel d.lg. 368 (art. 4, comma 4) delle competenze già assegnate dal d.p.r. 805 al precedente Consiglio nazionale deve logicamente essere letta non solo alla luce del comma 3, che colloca il Consiglio (assieme al Comitato per i problemi dello Spettacolo e alla Conferenza dei Presidenti delle Commissioni regionali) fra gli organi di consulenza del ministro, escludendo perciò funzioni di carattere amministrativo, ma deve essere considerata in rapporto sia ai mutamenti introdotti in questi anni nell'assetto istituzionale, sia alla mutata composizione e rappresentatività del Consiglio.

In particolare, quanto all'assetto istituzionale vanno in primo luogo considerati: la distinzione tra livelli politici e livelli tecnico-amministrativi stabilita dal d.lg. 29/1993 e la conseguente caratterizzazione dei compiti del ministro (rispetto ai quali il Consiglio esercita la sua specifica azione consultiva) come compiti di indirizzo, coordinamento, scelte generali di programmazione; il nuovo assetto delle relazioni tra Stato, Regioni e autonomie territoriali, delineato anche per i Beni culturali dal d.lg. 112/1998 (e ulteriormente precisato dalla legge di revisione costituzionale approvata dalle Camere l'8 marzo 2001, che diventerà definitiva se convalidata dal referendum popolare); la profonda riforma del Ministero e della relativa organizzazione introdotta dal d.lg. 368/1998, a proposito del quale va altresì considerato il nuovo sistema di rapporti fra pubblico e privato previsto dall'art. 10. A tutto ciò va aggiunto - perché si riflette anche nel ruolo del Consiglio - il forte aumento di peso, in termini quantitativi e qualitativi, del Ministero che non a caso è entrato a far parte del ristretto numero dei dodici Ministeri di prima classe.

Quanto alla mutata composizione del Consiglio va invece notato non solo che il ridotto numero dei membri ne fa un organo certamente più funzionale e che può perciò svolgere un ruolo più incisivo; ma che nel Consiglio convergono, direttamente o indirettamente, rappresentanze dei diversi livelli istituzionali che hanno competenza in materia di Beni culturali e ambientali, del mondo tecnico-scientifico impegnato in questo settore, del personale del Ministero, nonché - attraverso gli esperti designati dal ministro - delle associazioni culturali interessate alla tutela del patrimonio culturale e ambientale.

Sottolineare questa complessa composizione non può in alcun modo avere il significato di rivendicare al Consiglio un compito - che sarebbe del tutto improprio rispetto alla sua funzione consultiva - di sede di concertazione e raccordo tra funzioni istituzionali diverse, compito che è invece proprio di altri organi a ciò specificamente deputati. E' vero invece che il Consiglio - anche per l'autonomia che gli deriva dal fatto che la grande maggioranza dei suoi membri sono di estrazione elettiva o sono designati da organismi diversi dal Ministero - può, proprio nello svolgimento della sua funzione consultiva, contribuire a trovare un credibile e solido punto di equilibrio rispetto ai due pericoli esistenti nell'attuale fase di revisione istituzionale: quello della disarticolazione del sistema per il prevalere delle spinte centrifughe o della contrapposizione fra centro e periferia; quello della reductio ad unum burocratica e verticistica, che sarebbe inconciliabile con il principio di autonomia che è al centro della riforma in corso di attuazione.

Il ruolo del Consiglio deve invece essere quello di favorire la collaborazione fra i diversi soggetti interessati; e quindi anche di contribuire a precisare le regole di tale collaborazione. Anche questo fatto contribuisce a sottolineare che, se la forma delle deliberazioni del Consiglio è quella del parere al ministro, ciò non sminuisce in alcun modo il dato che tale parere si traduce in un ruolo di partecipazione alla scelte di indirizzo che è certamente ruolo di grande portata; e che in ogni caso differenzia il compito del Consiglio da quello di altri organi consultivi che si pronunciano a posteriori per una valutazione di legittimità.

In conclusione, da quanto detto emerge chiaramente che la funzione specifica del Consiglio è di pronunciarsi in fase consultiva e di esprimere il proprio parere con riguardo all'area degli atti di indirizzo e in particolare all'elaborazione:

- di atti normativi sia legislativi sia regolamentari di carattere generale o comunque di rilievo;

- dei criteri e delle scelte circa l'impostazione dei programmi nazionali per i beni culturali e paesaggistici e dei relativi piani di spesa annuali e pluriennali;

- degli atti di rilevante portata relativi al coordinamento tra centro e autonomie territoriali e alle intese o forme associative tra ministero e altri soggetti pubblici e privati,

- degli atti di indirizzo ministeriale in senso stretto, riguardanti l'azione del ministero. Al riguardo, in coerenza con quanto sin qui detto, il Consiglio raccomanda che siano sottoposte dal ministro al suo esame solo questioni di natura tale da essere assimilabili alle categorie prima indicate, in modo da potersi concentrare sulle questioni strategiche e di indirizzo, escludendo in ogni caso singoli atti di gestione;

- di atti o pronunciamenti affidati al Consiglio da altre leggi e regolamenti, come è il caso (per ricordare questioni di indubbio rilievo) di quelli ad esso attribuiti dalla nuova legislazione sui lavori pubblici.

(Omissis)

Un problema da approfondire è certamente quello dei rapporti fra i diversi organi consultivi. Riunioni congiunte sono senza dubbio da prevedere non solo con il Comitato per i problemi dello spettacolo, ma anche con la Conferenza dei Presidenti delle Commissioni regionali. Al riguardo sembra logico interpretare l'ultimo comma dell'art. 4 del d.lg. 368 che prevede la possibilità, con regolamento di cui all'art. 17, comma 2, della legge 400/1988, di "rideterminare le funzioni e i compiti del Consiglio", come una norma che ha una portata ben delimitata. Ossia che tale rideterminazione, richiedendo un preciso fondamento nella disciplina primaria e dunque nella legge può riguardare solo due casi: o l'adeguamento delle funzioni indicate nel d.p.r. 805/1975 all'espressione di un parere "per l'esercizio delle funzioni di indirizzo" come è detto al comma 2 dell'art. 3 del d.lg. 368 (ossia ciò che in questa nota si è cercato di fare); o la precisazione dei rapporti fra gli organi consultivi indicati nello stesso comma.

Infine, appare necessario che la precisazione delle funzioni del Consiglio sia accompagnata così dall'individuazione delle modalità di organizzazione del lavoro (commissioni o gruppi di studio; rapporti con i Comitati tecnico-scientifici; incarichi a singoli membri del Consiglio; consulenza normativa e giuridica ecc.) come della predisposizione di un adeguato supporto organizzato per i membri del Consiglio, al fine di assicurare un'effettiva funzionalità all'organismo.