 |
|
     |
|
Il valore del patrimonio culturale fra Italia e Europa
Dati e analisi sul traffico illecito dei beni culturali
Sommario: 1. Premessa. - 2. Il quadro giuridico nazionale ed internazionale. - 3. Analisi del traffico illegittimo dei beni culturali. - 4. Conclusione.
Data and Analysis on the Illicit Trafficking of the Cultural
Property
The extensive restrictions on the export of ancient objects
dictated by the patrimony laws of source nations have left the demand of
museums and collectors in market countries unfulfilled. Faced with the
diminishing supply of legitimate objects, U.S. museums seeking to enlarge their
antiquities collections continued acquiring unprovenanced artifacts, which were
often the product of illicit excavations. Increasingly aware of the damage
caused by such practices, the international community introduced the 1970
UNESCO Convention, a supranational instrument aimed at combating illicit trade
by mandating the restitution of unlawfully exported objects. In the United
States, the Convention was implemented by putting into place import
restrictions for broad ranges of cultural artifacts. Instead of curtailing
illicit trade and making the market more transparent, these efforts aimed at
retaining and returning cultural property not only narrowed the trade in legitimate
ancient objects, but, given that the demand remained high, it also led to large
numbers of artifacts being smuggled across national borders and sold on the
black market. This Article examines the effect of national and international
legal measures on the antiquities trade and substantiates their inefficiency by
supplying empirical evidence of the illicit trade and illustrating the scope of
the problems associated with collecting antiquities subject to patrimony laws.
Il presente articolo identifica i numerosi problemi posti dall'interazione delle normative nazionali e dei trattati internazionali che governano il commercio dei beni culturali tramite la presentazione di un'analisi di dati che illustra come questa interazione non sia riuscita a limitare la circolazione illecita di tali beni [1].
La discussione che segue tratta specificamente beni culturali artistici antichi e di natura mobile. Nell'ambito del commercio internazionale di questi beni culturali, oltre alle definizioni articolate nel sistema giuridico italiano, sono rilevanti anche quelle elaborate a livello internazionale quali la Convenzione dell'Aia del 1954 sulla protezione dei beni culturali in caso di conflitto armato, la Convenzione UNESCO del 1970 e la Convenzione UNIDROIT del 1995 sull'illecita importazione. Le Convenzioni si riferiscono a "beni di interesse artistico" intesi come "testimonianze importanti per la civiltà mondiale" per i quali è riconoscibile un "interesse pubblico internazionale" [2].
Prima di introdurre l'analisi di dati è necessario affrontare la tematica del commercio internazionale di beni culturali da un punto di vista giuridico. L'analisi che segue si riferisce in particolare al traffico illecito di beni culturali dall'Italia agli Stati Uniti. Verranno quindi brevemente esaminate le clausole chiave delle normative italiane, e quelle della legge di attuazione della Convenzione UNESCO del 1970 negli Stati Uniti: il "Cultural Property Implementation Act" (CPIA). Sarà poi esaminato l'impatto che queste norme esercitano sul commercio internazionale dei beni culturali, in particolare sul mercato illecito, in base ad una banca dati che registra i valori di importazione ed esportazione di tali beni.
2. Il quadro giuridico nazionale ed internazionale
In genere le normative sui beni culturali degli stati ricchi d'arte limitano la circolazione dei propri beni culturali, soprattutto se si tratta di oggetti appartenenti a categorie di beni "nazionalizzate", come ad esempio il materiale archeologico quando è dichiarato proprietà della nazione dove sono stati trovati.
In Italia il sistema di alienazione di gran parte del materiale culturale presente sul proprio suolo è fondato sull'autorizzazione ministeriale, ma le autorità competenti non hanno manifestato pressoché alcun interesse a commerciare questi beni [3]. Le disposizioni legislative in materia di beni culturali sono state utilizzate per ritenere i beni all'interno dei confini del paese limitando in tal modo il commercio lecito a ristrette categorie di oggetti. Per esempio i beni culturali appartenenti ad enti pubblici possono essere venduti se il MiBac è d'accordo e se sono soddisfatte alcune precise condizioni riguardanti l'utilizzo e lo stato di conservazione di un oggetto [4]. Anche gli oggetti appartenenti a privati possono essere alienati una volta soddisfatte specifiche condizioni [5]. In ogni caso il Ministero ha un diritto di prelazione sull'oggetto esercitabile entro 60 giorni [6]. Se si tratta di un oggetto di particolare importanza la legge richiede che rimanga su suolo italiano anche nel caso in cui l'acquirente è straniero [7]. Tale oggetto può eventualmente essere esportato temporaneamente una volta ottenuta l'autorizzazione del Ministero [8].
Fino ad ora, specialmente nell'ambito di oggetti culturali antichi, così come i reperti archeologici, l'esportazione lecita si è limitata per la maggior parte ad oggetti appartenenti a soggetti privati o pubblici acquisiti prima della normativa del 1909, che possono essere legittimamente commercializzati [9]. L'alienazione di questi beni, benché possibile, di fatto pone un problema di prova al momento della richiesta del permesso di esportazione. Complessivamente, il flusso di oggetti legittimamente alienabili è limitato e non riesce a soddisfare la domanda internazionale che invece richiede una maggiore misura di oggetti di alta qualità. Questa domanda si è dunque rivolta ai beni culturali frutto di attività illegali [10].
A livello sovranazionale il commercio di beni culturali è regolato dalla Convenzione UNESCO del 1970 e della Convenzione UNIDROIT del 1995. Si tratta di trattati internazionali che hanno lo scopo di fornire una struttura per la cooperazione tra nazioni al fine di combattere il traffico illecito dei beni culturali [11].
Entrambe le Convenzioni definiscono degli standard che non sono direttamente applicabili ma che prima di diventare esecutivi in uno stato membro devono essere ratificati e recepiti nel diritto nazionale [12].
La Convenzione UNESCO del 1970 è stata ratificata da 120 paesi tra cui l'Italia nel 1978 e gli Stati Uniti nel 1983 [13]. Questo strumento esorta ciascuno degli stati membri ad identificare e proteggere i beni culturali presenti sul proprio territorio e ad impegnarsi nella lotta contro il traffico illecito. Propone un accordo sovranazionale uniforme che possa regolare il mercato internazionale di tali oggetti tramite l'introduzione di un meccanismo che semplifica le procedure di restituzione dei beni culturali illecitamente sottratti ai loro rispettivi paesi d'origine. Questo meccanismo di rimpatrio che consente agli stati membri di rivendicare beni culturali in conformità alle proprie normative nazionali favorisce un modello di commercio restrittivo che inibisce la formazione di un solido mercato internazionale di tali beni.
La Convenzione UNIDROIT, che in sostanza completa il tentativo di arginare la circolazione illecita introdotto dalla Convenzione del 1970, è stata ratificata dall'Italia nel 1999 ma non dagli Stati Uniti [14].
L'attuazione della Convenzione del 1970 negli USA è un caso significativo perché l'interesse e la domanda per molteplici tipologie di beni culturali da parte di collezionisti privati e musei ha reso gli Stati Uniti uno dei suoi più grandi mercati. Le aste più importanti avvengono a New York, e le collezioni del Metropolitan Museum of Art, del Getty, del Museum of Fine Arts di Boston e numerose altre hanno acquisito estrema notorietà per la qualità dei loro oggetti provenienti dalla fascia mediterranea.
È importante precisare che l'attuazione della Convenzione non era minimamente nell'interesse degli Stati Uniti per due maggiori ragioni: la prima riguarda il fatto che essendo scarsi e non di particolare interesse nel mercato internazionale, i beni culturali americani non avevano particolare bisogno della protezione garantita dalla Convenzione. La seconda ragione è che l'introduzione di una norma che avrebbe reso più difficoltosa l'opera di mercanti e curatori avrebbe ridotto la compravendita di questi oggetti e di conseguenza il prestigio mondiale raggiunto da importanti collezioni americane.
Infatti, la maggior parte dei partecipanti al mercato di oggetti culturali negli Stati Uniti si oppose ad ogni tipo di ordinamento capace di limitare il commercio internazionale di questi oggetti. Questa opposizione non fu di successo, principalmente perché frammentata in una pluralità di minori interessi incapaci ad accordarsi, e questo facilitò l'opera di lobbying dell'AIA (Archeological Institute of America) che persuase il Congresso degli Stati Uniti a ratificare la Convenzione come atto diplomatico e di leadership morale - un gesto che avrebbe facilitato collaborazioni tra archeologi americani e quelli di paesi di origine [15].
La Convenzione fu recepita nell'ordinamento nazionale attraverso il CPIA nel 1983. Il CPIA introdusse negli Stati Uniti un meccanismo che vieta l'importazione di beni culturali documentati in inventari nazionali se contenuti nelle provvisioni di accordi bilaterali tra gli Stati Uniti e i paesi di origine membri della Convenzione [16].
Il CPIA fu progettato per proteggere le istituzioni americane da reclami basati unicamente sulla violazione di normative straniere stabilendo un meccanismo di revisione interna per ridefinire la necessità delle norme di controllo sulle importazioni [17]. Di conseguenza un paese membro della Convenzione può formalmente chiedere agli Stati Uniti di limitare l'importazione di determinate categorie di beni culturali [18].
Il procedimento di richiesta di tali limitazioni può richiedere diversi anni poiché il paese richiedente deve documentare dettagliatamente i problemi connessi al saccheggio della propria nazione, indicare le attività intraprese per contrastarlo e dimostrare che il mercato per i loro beni culturali abbia assunto una consistenza tale da meritare determinate restrizioni negli Stati Uniti. Infine, la richiesta deve proporre un elenco delle categorie dei beni a rischio per le quali domanda il limite d'importazione alla dogana statunitense [19].
Nel 2001 il governo americano stipulò un accordo bilaterale con il governo italiano che limitò l'importazione negli Stati Uniti di determinate categorie di beni culturali comprendenti reperti archeologici dell'età classica, preclassica e imperiale [20]. Tali categorie includono manufatti in pietra, metallo, ceramica, vetro e pitture murali create approssimativamente tra il IX secolo a.C. e il IV secolo d.C. identificati con precisione in una lista annessa all'accordo [21]. Per esempio, un segmento dell'accordo limita l'importazione di "ceramiche attiche con figure nere, con figure rosse, e di terra bianca" che "sono fatte con certe specifiche forme (anfore, crateri, idrie, oinochoi, kylikes), decorate con figure nere dipinte su un terreno argilloso chiaro (Figura Nera), con figure chiare su sfondo nero (Figura Rossa), e figure colorate dipinte su un fondo bianco (Terra Bianca)" [22]. I vasi attici sono oggetti particolarmente a rischio: uno studio condotto dalla Prof.ssa Rizzo dimostra infatti che tra il settanta e l'ottanta per cento di questi proviene dall'Etruria [23]. L'accordo bilaterale venne rinnovato ed ampliato per la prima volta nel 2005, e poi di nuovo nel 2011, con l'occasione a comprendere alcune categorie di monete antiche.
L'organo amministrativo statunitense che valuta le richieste e i rinnovi di questi accordi è il comitato consultivo per le proprietà culturali (CPAC). Le restrizioni all'importazione sono concesse se gli undici membri del comitato, composto da archeologi, ufficiali museali, esperti e rappresentanti di interessi pubblici si trovano d'accordo sul fatto che il patrimonio culturale dello stato richiedente si trovi in pericolo di ulteriore saccheggio [24]. Nel prendere tale decisione i membri del comitato sono tenuti a considerare "l'interesse generale della comunità internazionale nell'interscambio di beni culturali tra le nazioni per fini scientifici, culturali ed educativi" [25].
Questi negoziati possono protrarsi per lunghi periodi: ci sono voluti circa dieci anni prima che l'Italia e CPAC raggiungessero un accordo sulle categorie di restrizione [26]. Una volta approvato l'accordo contenente l'elenco delle determinate categorie è pubblicato in un registro federale e i limiti alle importazioni divengono efficaci da tale data [27].
Gli Stati Uniti hanno stipulato accordi bilaterali con quindici paesi che permettono agli ufficiali della dogana statunitense di confiscare i beni culturali contenuti in questi elenchi senza certificato di esportazione valido [28]. Nessuna petizione per limitare le importazioni è stata mai respinta da CPAC ma alcune sono state volutamente ritardate [29].
Inizialmente si pensava che le restrizioni alle importazioni fossero limitate a oggetti con una valenza culturale significativa, ma la sostanza di tali accordi include ampie categorie di oggetti che quasi assomigliano a quelli elencati nei codici sui beni culturali. Si dice che il concetto di "significato culturale" sia stato sostituito con il termine "interesse archeologico" e che in questo modo qualsiasi oggetto che possa essere inteso come "culturalmente significativo" diventa soggetto di una richiesta di restituzione da parte del proprio paese d'origine. In un'altra sezione il CPIA spiega che una restrizione all'importazione possa essere richiesta solo se gli oggetti sono catalogati nell'inventario di un museo di un sito archeologico o di un'istituzione culturale [30]. Questo non limita l'importazione di oggetti frutto di scavi illegali e poi contrabbandati oltre ai confini nazionali. Per ovvi motivi questi sono gli oggetti che destano più preoccupazione, in primo luogo perché non sono elencati in alcun inventario, in secondo luogo perché il paese di origine non viene indicato come quello da cui l'oggetto è stato scavato ma quello da cui viene venduto. Tecnicamente tali oggetti possono entrare negli Stati Uniti nonostante l'esistenza di un accordo bilaterale.
Nell'insieme il CPAC concede limiti all'importazione di ampie categorie di materiale archeologico, ma non necessariamente quelle a più alto rischio, limitando severamente il commercio di beni culturali. Il fatto che il CPIA sia stato trasformato in un meccanismo che garantisce il ritorno pressoché automatico di oggetti culturali non è in linea con gli obiettivi previsti dal Congresso degli Stati Uniti nell'atto di ratifica della Convenzione del 1970, tra cui quello di "consentire il libero flusso di arte onestamente e onorevolmente acquisita verso gli Stati Uniti" [31].
Invece di stimolare gli scambi internazionali e la lotta contro il traffico illecito permettendo ai paesi d'origine di rivendicare la restituzione dei beni culturali di rilievo questa sezione ha dimostrato che complessivamente, la Convenzione UNESCO del 1970, le normative sui beni culturali italiane e il CPIA americano, hanno ostacolato anche il commercio lecito di oggetti culturali. Gli strumenti giuridici esistenti non risolvono i problemi legati all'opera di scavatori clandestini e al commercio illecito e, non riconoscendo l'utilità del mercato come luogo transazionale di scambio di questi beni, ignorano l'interesse della domanda, che comprende i desideri di commercianti, collezionisti e musei in nazioni di mercato. L'effetto complessivo della regolamentazione analizzata in questa sezione è stato quello di inadeguatamente colpire il traffico illecito e di scoraggiare il commercio legittimo di beni culturali.
3. Analisi del traffico illegittimo dei beni culturali
I regimi giuridici che disciplinano l'importazione di materiale culturale hanno fatto sì che numerosi beni che non trovano collocazione nel mercato lecito vengono invece venduti sul mercato nero. Questo mercato è stimolato dalla forte domanda da parte di musei e collezionisti di tutto il mondo che non riescono ad accedere allo stesso tipo di oggetti tramite il mercato lecito [32]. Nel caso dei reperti archeologici, gli oggetti venduti nel mercato nero sono in genere il bottino di scavatori clandestini, poi trafugati oltre confine da intermediari e infine rivenduti da mercanti che hanno contatti diretti con importanti collezionisti e curatori di musei interessati a questo tipo di acquisizioni. Solitamente i mercanti operano in quei paesi che hanno una legislazione che favorisce, o che perlomeno non ostacola, l'esportazione di materiale culturale - come, per esempio, il Regno Unito o la Svizzera [33].
Al momento dell'acquisizione di un oggetto, diversi livelli di diligenza dovrebbero venire rispettati dall'acquirente e spesso anche solo un'attenta analisi di determinate informazioni al momento dell'acquisto rivelerebbe la provenienza dell'oggetto in questione da uno scavo illecito [34]. Tuttavia i potenziali acquirenti non conducono attente indagini sulla provenienza degli oggetti che acquistano proprio per evitare il confronto diretto con le ripercussioni legali ed etiche che l'eventuale conoscenza della provenienza illecita comporterebbe. La propensione all'acquisto di questi beni è rimasta così forte che nel processo di valutazione della potenziale acquisizione diversi tipi di verifiche vengono ignorate, i documenti che provano la provenienza vengono contraffatti e inoltre si assiste allo sviluppo di altre tattiche concepite per garantire che il mercato nero continui a prosperare [35].
I paragrafi che seguono mostrano come la presenza di un traffico illecito di beni culturali italiani possa essere empiricamente dimostrata. A causa della propria natura è difficile ottenere dati empirici che diano una dimensione alle attività illegali. Nel caso dei beni culturali le stime disponibili variano da un totale mondiale di 300 a 6.000 milioni di dollari statunitensi ogni anno, ma non è chiaro in che modo questi numeri siano stati calcolati [36]. Questo dimostra quanto sia difficile trovare dei dati precisi sul valore reale del commercio clandestino di tali beni così come sia difficile saperli interpretare.
La presente analisi applica la metodologia sviluppata da due economisti, Fisman e Wei, che suggerisce che il mercato illecito di beni culturali può essere analizzato comparando i valori dei beni esportati da un determinato paese di origine con i valori d'importo per questi stessi beni in un paese destinatario che ne permette la commercializzazione [37].
Quello che rende i beni culturali diversi da altri beni oggetto di mercati illeciti, è che nel momento in cui questi oggetti si trovano fuori dal loro paese di origine, cessano di essere "extra commercium" e diventano liberamente commerciabili nel paese destinatario - in assenza di specifici vincoli posti da altri accordi o normative. Di solito, nell'ambito di mercati clandestini, si tratta il commercio di prodotti illegali sia nel paese esportatore che in quello importatore, come ad esempio gli stupefacenti o le armi, che vengono contrabbandati ad entrambe le frontiere. Nel caso dei beni culturali, invece, se un oggetto frutto di attività illegali riesce a varcare la dogana del proprio paese d'origine senza essere intercettato, una volta dichiarato alle autorità doganali nel paese destinatario spesso può essere commerciato liberamente. In breve, esce illecitamente, ma entra lecitamente considerato che gli incentivi, ossia le misure promosse dalle normative in vigore nei due paesi volte ad stimolare la circolazione dei beni culturali, non sono allineati [38].
In paesi di origine come l'Italia, ma come anche la Grecia, che nella maggior parte dei casi richiedono il possesso di un permesso prima che un oggetto possa varcare la frontiera, i trafficanti di beni culturali sono incoraggiati al contrabbandando dagli scarsi incentivi economici derivanti dall'annuncio di ritrovamento alle autorità, soprattutto se confrontati con l'alta redditività degli stessi oggetti sul mercato nero [39]. Di conseguenza le normative non promuovono un sistema che motiva gli esportatori a dichiarare il passaggio di beni culturali alla dogana. Nei paesi destinatari la situazione è diversa. La dogana statunitense non richiede che il bene venga accompagnato dalla documentazione relativa ai precedenti proprietari o all'identificazione del venditore. Inoltre, applicando delle tariffe d'importazione ridotte per questo tipo di oggetti e sequestrando il bene in caso di false dichiarazioni, il sistema statunitense fornisce un ulteriore stimolo a dichiarare l'importazione [40].
Tenendo conto dei diversi obbiettivi posti dai regimi legislativi dei paesi d'origine e di quelli destinatari nel dichiarare rispettivamente l'esportazione e l'importazione del materiale culturale, una misura del traffico illecito può essere ottenuta confrontando la differenza dei valori delle importazioni di beni registrati dalle dogane negli Stati Uniti e la misura delle esportazioni degli stessi beni registrata dalle autorità doganali dei paesi di origine. Se il valore totale delle importazioni di un paese coincide con il totale valore delle esportazioni riportato dal paese di provenienza, il commercio appare trasparente e legittimo. Leggere differenze possono essere spiegate dall'uso di parametri di valutazione differenti, variazioni nelle tempistiche delle segnalazioni, decisioni divergenti sull'inclusione o esclusione di determinati oggetti nelle categorie prescelte. Per contro un divario rilevante tra i valori di importazione ed esportazione indica la presenza di movimenti illeciti di beni culturali al momento di uscita dai rispettivi paesi di origine.
Il confronto dei valori di importazione ed esportazione è possibile grazie ai dati forniti dal Commodity Trade Statistics Database delle Nazioni Unite [41]. Questo database contiene dati sui valori di importazione ed esportazione annuali suddivisi per tipo di merce e paese. Per ogni anno riportato, i valori di importazione negli Stati Uniti di specifiche categorie che comprendono beni culturali possono essere paragonati con i valori di esportazione degli stessi oggetti esportati da diversi paesi di origine. Le categorie più rilevanti contenute nel database sono HS 9705 e HS 9706, che rispettivamente comprendono oggetti da collezione e antichità di almeno 100 anni [42].
James McAndrew, un esperto del commercio illegale dei beni culturali e delle relative procedure doganali conferma che, anche se la maggior parte di questi oggetti entra negli Stati Uniti come HS 9705, gli ufficiali doganali accettano la loro entrata anche se indicati come HS 9706 [43]. Queste classificazioni non sono ideali, perché sono più ampie e non corrispondono esattamente alle definizioni di "beni culturali" contenute nelle normative nazionali ed internazionali descritte nella prima sezione di questo articolo, ma appunto perché sono più ampie includono i beni culturali soggetti di questo articolo che vengono importati dagli Stati Uniti.
Al momento dell'ingresso negli Stati Uniti, gli importatori di beni culturali sono tenuti a compilare il modulo doganale 7501 [44]. Nel modulo è necessario indicare il valore, vale a dire il prezzo pagato per il prodotto, il nome del paese esportatore e il paese d'origine dell'oggetto. Quest'ultimo, è definito come "paese di fabbricazione, produzione, o di crescita di qualsiasi articolo" una definizione non applicabile al commercio di beni culturali [45]. Le istruzioni per la compilazione del modulo non fanno riferimento alla possibilità che il paese di origine sia sconosciuto. La Convenzione UNESCO e il CPIA si riferiscono al "luogo di scavo" (lecito o illecito), ma tale definizione non è giuridicamente vincolante. Anche se il regolamento doganale rende la dichiarazione sul paese di origine un fatto rilevante è spesso impossibile che l'importatore ne sia a conoscenza. Se il modulo è completato con precisione e secondo ai principi di buona fede, l'onere di dimostrare che l'oggetto è stato scavato illegalmente da un luogo all'interno dei propri confini ricade sul paese d'origine. Quindi, salvo che non sia stata resa una falsa dichiarazione, l'oggetto verrà importato legalmente negli Stati Uniti [46].
Il primo passo della presente analisi implica il confronto tra i valori di importazione ed esportazione riportati dalle dogane italiane e quelle statunitensi. Nello specifico, i valori delle esportazioni di beni appartenenti alle categorie HS 9705 e HS 9706 con il luogo di destinazione Stati Uniti saranno confrontati con i valori delle importazioni delle stesse categorie (HS 9705 e HS 9706) con l'Italia come paese di esportazione che hanno come destinazione gli Stati Uniti. L'obiettivo è di confrontare il divario tra il valore delle esportazioni ed importazioni degli stessi oggetti. Se questi valori non corrispondono e la differenza è rilevante questo confronto potrebbe segnalare la presenza di attività illecite [47].
Le figure 1 e 2 illustrano il divario tra le esportazioni registrate in Italia e in Grecia, e le importazioni degli stessi oggetti (HS 9705 e HS 9706) registrate negli Stati Uniti.
Figura 1. Valore annuo delle esportazioni dall'Italia verso gli Stati Uniti di oggetti appartenenti alle categorie HS 9705 e HS 9706 confrontato con il valore annuo delle importazioni dall'Italia agli Stati Uniti delle stesse categorie.
Figura 2. Valore annuo delle esportazioni dalla Grecia verso gli Stati Uniti di oggetti appartenenti alle categorie HS 9705 e HS 9706 confrontato con il valore annuo delle importazioni dalla Grecia agli Stati Uniti delle stesse categorie.
Le figure 1 e 2 indicano il valore totale annuo (in dollari statunitensi) del materiale culturale (HS 9705 e SA 9706) esportato da Italia e Grecia ed importato dagli Stati Uniti e della controparte, il valore del materiale culturale proveniente da Italia e Grecia importato dagli Stati Uniti. I divari indicano che grandi quantità di beni importati dagli Stati Uniti non risultano essere usciti dai loro rispettivi paesi d'origine. Le esportazioni del materiale appartenente alle categorie HS 9705 e HS 9706 sono costantemente sottostimate, addirittura, nella maggior parte degli anni il valore delle esportazioni riportato in Grecia è pari a zero. In entrambe le figure, i valori delle esportazioni riportati sono estremamente bassi rispetto alla controparte di importazione negli Stati Uniti.
Appare quindi che numerosi oggetti passano da un paese all'altro senza essere dichiarati alle autorità doganali del paese d'origine. Il divario prova che molti oggetti che sono illecitamente esportati dall'Italia e dalla Grecia sono poi lecitamente importati negli Stati Uniti. Se questi oggetti arrivano alla dogana americana, significa che sono fuoriusciti dai rispettivi paesi di origine, e dato che le normative nazionali sui beni culturali ne richiedono la dichiarazione alle autorità doganali al momento della fuoriuscita, i divari ritraggono una situazione che chiaramente dimostra che questi oggetti sono passati attraverso le dogane clandestinamente. Nel complesso, i risultati confermano l'assenza di dichiarazioni al momento dell'esportazione: le esportazioni di beni culturali non sono comunicate alle autorità doganali dei paesi di origine nonostante questo sia esplicitamente richiesto dalle normative in vigore.
Come osservato in precedenza, nel 2001 gli Stati Uniti stipularono un accordo bilaterale con l'Italia che limitò l'importazione di determinate categorie di beni culturali [48]. Questo fatto merita maggiore attenzione, perché la figura 1.1 mostra che la sottoscrizione del presente accordo ha determinato un aumento nei registri delle esportazioni. Questo dimostra che tali accordi possono avere un effetto nella lotta contro il traffico illecito. Tuttavia, dato che si riferiscono solo a materiale inventariato, è difficile stabilire in che modo questi risultati possano spiegare il significato dell'accordo bilaterale. L'accordo bilaterale tra gli Stati Uniti e la Grecia è stato concluso solo nel dicembre 2011, quindi non è ancora possibile confrontarne i risultati [49].
La presente analisi non ambisce a sviluppare uno strumento che consenta di dare un valore misurabile al traffico illecito di beni culturali anche perché i dati non permettono di misurare il volume di questo mercato in modo rigoroso, ma mira a mettere in evidenza e a segnalare degli elementi che caratterizzano l'andamento di questo tipo di circolazione. I risultati sottolineano, ad esempio, le problematiche associate alla dichiarazione del commercio di beni culturali in paesi con diversi interessi. Le figure sopraindicate segnalano un forte divario tra le importazioni e le esportazioni registrate dalle autorità e indica la presenza di attività illecite che può essere spiegata dalla forte domanda e dalla diminuzione dell'offerta di materiale culturale legittimamente commerciabile.
Il successo del mercato nero è spesso collegato alle sanzioni connesse all'attività in questione. In Italia, le sanzioni comminate in caso di esportazione illecita di materiali culturali prevedono la reclusione fino a quattro anni e una multa di circa 5.000 Euro [50].
Sviluppi recenti includono l'approvazione da parte del Consiglio dei Ministri della legge Galan che aumenta ulteriormente l'ammenda ad un massimo di 30.000 Euro e sei anni di reclusione [51].
Nonostante le severe sanzioni, la sistematica segnalazione di elevati valori di ingresso di materiale archeologico italiano negli Stati Uniti dimostra che le sanzioni non rappresentano un deterrente adeguato. È necessario notare che secondo la legge italiana la prescrizione in un caso di esportazione illecita di un bene culturale è di sette anni mentre i relativi processi giudiziari e successivi ricorsi tendono ad essere molto lunghi [52]. Inoltre, nel caso del traffico di reperti archeologici, è molto difficile dimostrare quando un oggetto è stato rimosso clandestinamente e questo riduce i casi perseguibili principalmente a quelli in cui i saccheggiatori vengono arrestati sul posto.
Negli Stati Uniti le conseguenze per l'importazione illecita di oggetti culturali possono essere sia civili che penali [53]. Nel caso seminale USA v. Schultz, un mercante americano fu condannato a 33 mesi di reclusione e a una multa di 50,000 dollari statunitensi per aver importato antichità illecitamente scavate dall'Egitto [54].
Per evidenziare l'importanza dei risultati illustrati nel caso dall'Italia e della Grecia, la stessa analisi verrà condotta usando i dati del UN ComTrade database per il Regno Unito e la Svizzera, due paesi che hanno dei mercati consolidati e redditizi di oggetti culturali supportati dai rispettivi sistemi giuridici [55]. Il materiale archeologico proveniente da altri paesi è attivamente venduto sul mercato del Regno Unito e quello svizzero e, data la legittimità di questo commercio, gli incentivi a non dichiarare le esportazioni è ridotto. Le figure 3 e 4 mostrano che il Regno Unito e la Svizzera sono alcuni dei principali esportatori e importatori di antichità e che la maggior parte delle esportazioni sono segnalate alle autorità doganali.
Figura 3. Panoramica di valori per HS 9705 (UN ComTrade) [56].
Figura 4. Panoramica di valori per HS 9706 (UN ComTrade) [57].
Le figure 5 e 6 mostrano i risultati per il Regno Unito e Svizzera, confrontando come sopra i valori delle importazioni negli Stati Uniti con i valori di esportazione per le categorie HS 9705 e HS 9706. Anche se i valori non corrispondono perfettamente i divari sono notevolmente più ristretti rispetto a quelli presenti nel caso di Italia e Grecia.
Figura 5. Valore annuo delle esportazioni dal Regno Unito verso gli Stati Uniti di oggetti appartenenti alle categorie HS 9705 e HS 9706 confrontato con il valore annuo delle importazioni dal Regno Unito agli Stati Uniti delle stesse categorie.
Figura 6. Valore annuo delle esportazioni dalla Svizzera verso gli Stati Uniti di oggetti appartenenti alle categorie HS 9705 e HS 9706 confrontato con il valore annuo delle importazioni dalla Svizzera agli Stati Uniti delle stesse categorie.
Il commercio dei beni culturali è regolato anche dall'Unione Europea (UE), che richiede l'ottenimento di una licenza per esportare materiale archeologico [58]. Queste licenze vengono rilasciate dalle autorità nazionali designate dai singoli Stati membri dell'UE che hanno in definitiva la competenza per decidere quali oggetti possono essere classificati come "beni culturali". Ciò significa che l'ottenimento di una licenza europea è soggetta a diversi gradi di controllo che riflettono approcci nazionali alla tutela del patrimonio culturale. Il sistema non è quindi uniforme, dato che gli Stati membri dell'UE mantengono diverse definizioni di beni culturali [59]. L'impatto di normative e politiche nazionali si riflette nei risultati della presente analisi: per la Grecia e l'Italia, che hanno un regime di esportazione restrittivo i valori delle esportazioni sono molto bassi mentre nel Regno Unito e in Svizzera sono molto più alti.
La presente analisi empirica ha mostrato che il problema del traffico illecito ha una dimensione concreta e che le norme giuridiche che disciplinano il commercio di oggetti culturali non sono riuscite a limitare tali attività. L'Italia, un paese che ha sofferto a lungo gli effetti del sistematico saccheggio dei siti archeologici, ha attivamente cercato e in parte ottenuto la restituzione di importanti reperti esportati illecitamente al di fuori dei propri confini. Oltre ad un gruppo di procuratori specializzati in reati contro il patrimonio culturale e la presenza di un Comando dei Carabinieri che si occupa esclusivamente della tutela del patrimonio culturale nazionale, la legge italiana prescrive l'obbligatorietà dell'azione penale quando vi è notizia di un crimine mentre negli Stati Uniti lo Stato ha la facolta' di non esercitare l'azione penale anche in presenza di notizia di un reato.
Alla fine degli anni '90 i Carabinieri con la collaborazione della procura di Roma hanno iniziato una rigorosa indagine rivolta al rimpatrio di oggetti illecitamente esportati dal territorio italiano con risultati soddisfacenti: nel 1997 il trafficante d'arte Giacomo Medici è stato arrestato e condannato dal Tribunale di Roma a dieci anni di carcere e ad una multa di 10 milioni di euro per aver trafugato e illegalmente rivenduto per anni migliaia di opere d'arte italiane [60]. Le prove acquisite durante le indagini del procedimento a carico di Medici hanno permesso alla procura di Roma di incriminare Marion True, curatrice del dipartimento di antichità al Getty, così come il mercante d'arte Robert Hecht, per la loro partecipazione alla ricettazione e al traffico internazionale di opere d'arte provento di furto o scavo clandestino esportate in modo clandestino e destinate in molti casi all'acquisto da parte dei più prestigiosi musei del mondo [61].
Anche se i processi contro Hecht e True sono stati abbandonati per la prescrizione dei termini il processo Medici è stato di fondamentale importanza per portare allo scoperto gli stratagemmi ideati per il commercio di oggetti trafugati illecitamente. Ha consentito ai Carabinieri e alla procura italiana di rilevare le collusioni che esistono tra i diversi musei e il commercio illecito di antichità trafugate. Questi scandali hanno sollevato un dibattito sugli acquisti da parte di musei americani. L'acquisizione di opere d'arte trafugate ha gravemente influito sulla loro reputazione e in seguito a questi eventi alcune delle istituzioni più importanti degli Stati Uniti hanno restituito diversi oggetti di valore all'Italia.
Note
[1] Sulla circolazione dei beni culturali, si vedano, in particolare, M. Frigo, La circolazione internazionale dei beni culturali: diritto internazionale, diritto comunitario e diritto interno, Milano, Giuffrè, II ed., 2007, pag. 9; M. Costanza (a cura di), Commercio e circolazione delle opere d'arte, Padova, Cedam, 1999; AA.VV., Commercio e circolazione delle opere d'arte, Torino, Giappichelli, 1999; A. Mansi, Il commercio delle opere d'arte e dei beni culturali mobile in genere, in A. Mansi (a cura di), La tutela dei beni culturali, Padova, Cedam, 1998, pag. 287 ss.
[2] Si veda la definizione di S. Pugliatti, Beni (teoria gen.) in Enc. dir., Vol. 5, 1959 pag. 164 ss. Si veda, inoltre, S. Cassese, I beni culturali da Bottai a Spadolini, in L'amministrazione dello Stato, Milano, Giuffrè, 1976, pag. 160 ss.; M. Mantovani, Lezioni di economia pubblica dei beni culturali, Torino, Giappichelli, 2008, pag. 47 ss. La Convenzione dell'Aia del 1954 definisce la "cultural property" come "moveable or immovable property of great importance to the cultural heritage of every people" (art. 1). Si vedano anche art. 1 della Convenzione UNESCO del 1970 e l'art. 2 della Convenzione UNIDROIT del 1995. Si vedano, inoltre, gli studi che analizzano il fenomeno dell'economia della cultura, come J. Ruskin, The Political Economy of Art, Smith, Elder and Company, 1857; M. Mantovani, Lezioni di economia pubblica dei beni culturali, cit.; D. Throsby, Economia e cultura, Bologna, Il Mulino, 2005; W. Santagata (a cura di), Economia dell'arte. Istituzioni e mercati dell'arte e della cultura, Torino, Giappichelli, 1998. Si veda anche la decisione della Corte di giustizia europea: C. giust. CE, 10 dicembre 1968, causa 7/68, Commissione/Italia e la successiva C. giust. CE, 13 luglio 1972, causa 48/71.
[3] La disciplina dell'alienazione è regolata dagli artt. 53-64 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, legge n. 42/2004, recentemente modificata da decreti correttivi 62 e 63 del 2008. Per esempi di altri codici legali governanti l'alienazione dei beni culturali si veda, inoltre, L.V. Prott & P.J. O'Keefe, Handbook of National Regulations Concerning the Export of Cultural Property, 1988.
[4] Artt. 55-57.
[5] Si veda M. Cammelli (a cura di), Il Codice dei beni culturali e del paesaggio, Il Mulino, 2007.
[6] Artt. 57-61.
[7] Art. 54.
[8] Artt. 66-67.
[9] Art. 91 (riprende la previsione della legge Rosadi n. 364/1909); Conversazione con Jeanette Papadopoulos, Direzione Generale per le Antichità, Roma, 2012.
[10] J. Felch & R. Frammolino, Chasing Aphrodite, Houghton Mifflin Harcourt, 2011, pagg. 1-5. Si veda, inoltre, F. Isman, I predatori dell'arte perduta, Milano, Skira, 2009.
[11] Si vedano i testi della Convenzione UNESCO del 1970 e della Convenzione UNIDROIT del 1995.
[12] Si veda, General Introduction to the Standard-Setting Instruments of UNESCO.
[13] L'Italia ha ratificato la Convenzione con la legge n. 873/1978, in vigore dal 2/1/1979. Gli Stati Uniti hanno ratificato la Convenzione nel 1983 con il Cultural Property Implementation Act, 19 U.S.C. §§ 2601. La lista completa degli Stati membri alla Convenzione si può trovare a: http://portal.unesco.org/la/convention.asp?KO=13039&language=E (Dec 30, 2012).
[14] Si vedano, M. Savino, Il traffico illecito, in La globalizzazione dei beni culturali, a cura di L. Casini, Bologna, Il Mulino, 2010, pag. 160 ss.; P. Gerstenblith, Identity and Cultural Property: The Protection of Cultural Property in the United States, in The Boston University Law Review, 75, 1995, pag. 559 ss. Si tenga presente che la legge di ratifica ed esecuzione della Convenzione Unidroit del 1995 in Italia (legge n. 213/1999) contiene delle disposizioni indispensabili per attuare la Convenzione stessa.
[15] A. Efrat, Governing Guns, Preventing Plunder: International Cooperation against Illicit Trade, Oxford University Press, 2012, pagg. 86-87, 134-137. Si veda, inoltre, J.A. Goldsmith & E.A. Posner, The Limits of International Law, Oxford University Press, 2005, pagg. 3, 13-14, 202.
[16] 19 U.S.C. § 2602(a)(2)(A),(B) (2012).
[17] P. Bator, An Essay on the International Trade, in The Stanford Law Review, 34, 1982, pagg. 287-328.
[18] 19 U.S.C. § 2602(a)(1)(A)–(D), § 2601(2), (6), § 2601(2)(C)(ii)(II). La "Cultural property" è definita come "materiale archeologico o etnologico importante", altro materiale "culturalmente significativo" scoperto all'interno dello stato d'origine, oggetti "di importanza per il patrimonio culturale di un popolo per via delle sue caratteristiche distintive, rarità, o il suo contributo alla conoscenza delle origini, lo sviluppo, o la storia del popolo al quale appartengono".
[19] § 2602(a)(1)(A)–(D), (3), cit.
[20] Memorandum d'intesa tra il governo degli Stati Uniti d'America e il governo della Repubblica italiana circa l'imposizione di limitazioni all'importazioni di categorie di materiale archeologico databile ai periodi italiani classico, pre-classico e della Roma imperiale, 2011.
[21] Id.
[22] Lista - Limiti all'importazione di materiale archeologico pre-classico, classico, e del periodo imperiale romano di origine Italiana, Registro Federale degli Stati Uniti, 66, 2001, art. 2 (a).
[23] Conversazione con Jeanette Papadopoulos, cit. Si veda, inoltre, M.A. Rizzo, Gli scavi clandestini a Cerveteri (1982-94), in Antichità senza provenienza, 1995, 15, pagg. 24-25.
[24] Si vedano, rispettivamente, 19 U.S.C. § 2605(b)(1)(A)–(D), (f)(1)(A)–(C), 19 U.S.C. §§ 2602-2603 sulla composizione e il regolamento di CPAC e la Convenzione UNESCO 1970, cit., art. 9.
[25] 19 U.S.C. § 2602(a)(1)(D); § 2605(b)(1)(B), cit.
[26] Conversazione con Jeanette Papadopoulos, cit.
[27] 19 U.S.C. § 2602(f)(1).
[28] Peru, Bolivia, Mali, Cambodia, Columbia, Canada, Italia, Cipro, Honduras, Nicaragua, Guatemala, El Salvador, Cina, Mali and Grecia. Accordi bilaterali, Bureau Educ. & Cultural Aff., http://exchanges.state.gov/heritage/culprop/listactions.html (Jan. 13, 2012).
[29] Sul punto, si veda, per esempio, Long-Delayed Chinese Import Restrictions Imposed, Cultural Prop. Observer http://culturalpropertyobserver.blogspot.co.uk/2009/01/long-delayed-chinese-import.html (Jan. 15, 2009).
[30] La Convenzione UNESCO 1970, cit., art. 7 (b)(1); 19 U.S.C. §§ 2607, 2610(2)(a).
[31] Udienza sui beni archeologici rubati davanti al comitato del Congresso statunitense sul diritto penale, sub-comitato del comitato sui poteri giudicativi, 99° Cong. 4-5, 1985. Si veda anche P. Bator, An Essay on the International Trade, cit., pag. 354.
[32] P. Bator, An Essay on the International Trade, cit., pagg. 317-319. Si veda, inoltre, J.D. Murphy, The People's Republic of China and the Illicit Trade in Cultural Property: Is the Embargo Approach the Answer? in International Journal of Cultural Property, 34, 1994, pagg. 227-234.
[33] Si veda, J. Felch & R. Frammolino, Chasing Aphrodite, cit., pag. 171; F. Isman, I predatori dell'arte perduta, cit.; N. Brodie et al., Stealing History: The Illicit Trade in Cultural Material, McDonald Inst., 2000, pag. 9.
[34] Si veda, l'ICOM Code of Ethics for Museums del 2006, elaborato dall'International Council of Museums.
[35] J. Felch & R. Frammolino, Chasing Aphrodite, cit.; F. Isman, I predatori dell'arte perduta, cit.; P. Watson & C. Todeschini, The Medici Conspiracy: The Illicit Journey of Looted Antiquities, From Italy's Tomb Raiders to the World' s Greatest Museums, Public Affairs, 2006.
[36] Si veda R. Atwood, Stealing History: Tomb Raiders, Smugglers, and the Looting of the Ancient World, 2004, pag. 121; L.J. Borodkin, The Economics of Antiquities Looting and a Proposed Legal Alternative, in Columbia Law Review, 1995, pag. 95, 377-78; N. Brodie, Statistics, Damned Statistics, and the Antiquities Trade, in Antiquity, 73, 1999, pag. 447 (1999); A. Szopa, Hoarding History: A Survey of Antiquity Looting and Black Market Trade, in University of Miami Business Law Review, 13, 2004, pag. 55, 75 ("Il mercato dell'arte rubata è un settore il cui valore é stimato essere tra i due e i sei miliardi di dollari").
[37] R. Fisman & Shang-Jin Wei, The Smuggling of Art, and the Art of Smuggling: Uncovering the Illicit Trade in Cultural Property and Antiques, in American Economic Journal: Applied Economics, 1, 2009, pagg. 82-96.
[38] Si veda,P. Bator, An Essay on the International Trade, cit., pag. 343; M. Kersel, From the Ground to the Buyer. A Market Analysis of the Trade in Illegal Antiquities, in Archaeology, Cultural Heritage and the Antiquities Trade, pagg. 188-194. Si veda, inoltre, il seguente manuale: U.S. Customs & Border Protection, What Every Member of the Trade Community Should Know About: Works of Art, Collector's Pieces, Antiques, and Other Cultural Property (2006).
[39] Legge n. 42/2004, cit., art. 65; Nomos n. 3028/2002, cit., art. 32.2; Dir. 93/7, relativa alla restituzione dei beni culturali usciti illecitamente dal territorio di uno Stato membro; Reg. CEE n. 3911/92, relativa all'esportazione dei beni culturali. Si veda anche S.J. Park, The Cultural Property Regime in Italy: An Industrialized Source Nation's Difficulties in Retaining and Recovering its Antiquities, in University of Pensilvania Journal of International Economics, 23, 2002, pagg. 931-32.
[40] United States v. Antique Platter of Gold, 184 F.3d 131, 136 (2d Cir. 1999).
[41] Risultati: 9706, United Nations Commodity Trade Stat. Database; Risultati: 9705, United Nations Commodity Trade Stat. Database.
[42] La categoria HS 9705 comprende "reperti storici e archeologici", HS 9706 comprende "oggetti di antiquariato". HS 9706 and HS 9705 sono sub-categorie di HS 9700, che comprende opere d'arte da collezione o antichità. Commodity List, United Nations Commodity Trade Stat. Database.
[43] Conversazione con James McAndrew, ex agente speciale, US Department of Homeland Security, 2012.
[44] U.S. Customs & Border Protection, Dep't of Homeland Sec., CBP Form 7501: Entry Summary (2009).
[45] U.S. Customs & Border Protection, Dep't of Homeland Sec., CBP Form 7501 Instructions (2012).
[46] United States v. Antique Platter of Gold, cit.
[47] A parte certe limitazioni poste dal dataset, si veda, in particolare, Read Me First (Disclaimer), United Nations Commodity Trade Stat. Database, altri fattori possono contribuire a risultati non accurati. In primo luogo, le restrizioni del regime giuridico, l'inserimento di accordi bilaterali, e come l'aumento o la diminuzione della domanda per i beni culturali alteri il loro valore di mercato. Secondo, selezionando il paese di origine nel dataset si presume che il material provenga da tale paese quando questo non è sempre il caso.
[48] Memorandum d'intesa tra il governo degli Stati Uniti d'America e il governo della Repubblica italiana circa l'imposizione di limitazioni all'importazioni di categorie di materiale archeologico databile ai periodi italiani classico, pre-classico e della Roma imperiale, 2011.
[49] Memorandum d'intesa tra il governo degli Stati Uniti d'America e il governo della Repubblica ellenica circa l'imposizione di limitazioni all'importazioni di categorie di materiale archeologico, bizantino, ecclesiastico ed etnologico fino al 15. secolo A.D., 2011.
[50] Legge n. 42/2004, art. 174.
[51] Proposta di Legge n. 3016/2011.
[52] Legge n. 251/2005. Si veda, inoltre, F. Isman, I predatori dell'arte perduta, cit., pag. 195.
[53] 19 U.S.C. § 2609 (2012); National Stolen Property Act, 18 U.S.C. §§ 2314-15 (2012).
[54] Si veda United States v. Schultz, 333 F.3d 393, 398 (2d Cir. 2003).
[55] C. Forrest, International Law and the Protection of Cultural Heritage, 2010, pagg. 192-194.
[56] Comtrade Explorer - Snapshot: 9705, United Nations Commodity Trade Stat. Database.
[57] Comtrade Explorer - Snapshot: 9706, United Nations Commodity Trade Stat. Database.
[58] Reg. CEE n. 3911/1992, modificato dal Reg. CE n. 806/2003 e poi sostituito dal Reg. CE n. 116/2009.
[59] Si veda, I. Stamatoudi, Cultural Property Law and Restitution: A Commentary to International Conventions and European Union Law, Evangelos Kyriakidis, 2011, pag. 120.
[60] Corte app., Roma, sez. II pen., 15 luglio 2009, n. 5359.
[61] Trib. Roma, 13 ottobre 2010, n. 19360/10.